Reviisori1/2015 Mitä on olla tarkastettavana? Tuloksellisuustarkastus ennen ja nyt Palvelujen keskittäminen selkeyttää Valtiontalouden tarkastusviraston asiakaslehti
Sisältö Reviisori 1/2015 Julkaisija Valtiontalouden tarkastusvirasto Päätoimittaja Esa Tammelin Toimituskunta Riitta-Liisa Heikkilä Juuli Hurskainen Leena Juvonen Armi Jämsä Sami Kummila Meri Virolainen Tuottaja Tiina Pelkonen Unionimedia Oy tiina.pelkonen@unionimedia.fi Taitto Tomi Westerholm Unionimedia Oy Kannen kuva Tomi Westerholm Painopaikka Erweko Oy Tilaukset ja osoitteenmuutokset julkaisut@vtv.fi Lehti on maksuton. ISSN 1796-9212 Pdf-verkkolehden ISSN 1796-9670 Suomenlahden alusöljyvahinkojen hallinta ja vastuut -tarkastus tuotti tärkeää tietoa ja kehittämisehdotuksia. Sivut 10 13 3 Pääkirjoitus 4 Riskit avoimesti esille 9 VTV kehittää strategisten politiikkariskien hallintaa 10 VTV mörkö vai kumppani? 14 Ei tutkimusta vaan tarkastusta tuloksellisuustarkastusta 16 Selkeyttä keskittämisestä 18 Uutisia 19 Vieraskynä: Suomesta, valtiosta ja riskeistä 20 Viime aikoina ilmestyneitä kertomuksia Kun tuloksellisuustarkastus alkoi saada vankempaa sijaa 1990-luvulla, sen nimenä oli vielä toiminnantarkastus. Sivut 14 15 Palvelukeskus hyötyy tarkastuksen keskittämisestä, koska tarkastusviraston raportointikäytännöt ja kannanotot selkeytyvät. Sivut 16 17 2
Pääkirjoitus Tuottavuus tarvitsee tekijänsä Huoli kohdistuu siihen, onko osaamista oikeissa paikoissa ja uskalletaanko sitä käyttää. Mistä valtion virkamiehet keskustelevat, kun he tapaavat aamukahvilla, kokousten tauoilla tai vapaaaikanaan valkosipuliperunoiden äärellä? Osaamisesta, osaamisesta ja osaamisesta. Sisällön osaamisesta, teknisestä osaamisesta, sosiaalisesta osaamisesta, muutososaamisesta, ja tietysti monesta muustakin. Ainakin taloushallinnon ammattilaisten puheissa osaaminen on esillä joka käänteessä. Osaamista tarvitaan uusien hankkeiden suunnitteluun, läpiviemiseen ja kehittämiseen. Se on välttämätön osa myös arjen tehtävien hoitamista. Osaaminen luo pohjan motivaatiolle tehdä työnsä hyvin, ja siitä puolestaan syntyy halu toimia valtion varojen hoitamisen kannalta kestävällä tavalla. Huoli kohdistuu siihen, onko tuota osaamista, onko sitä oikeissa paikoissa ja uskalletaanko sitä käyttää. Valtion taloushallintoa kaikkia sen toimintoja on viime aikoina kehitetty voimakkaasti. On perustettu palvelukeskuksia, otetaan käyttöön uusia järjestelmiä, uudistetaan prosesseja ja muutetaan säännöksiä. Hyvä niin, parhaita käytäntöjä kaivataan kaikkeen tekemiseen, ei vähiten silloin kun kirstun pohja häämöttää. Monia vanhoja menettelytapoja on syytä ravistella, mutta kaikkea ei kannata hylätä. Yksi tällainen on hyvä asioiden valmistelu. Se ottaa huomioon kokonaisuuden, arvioi riskejä ja hakee avoimin mielin ratkaisuja, jotka voivat olla kestäviä myös kvartaalia pidemmällä aikavälillä. Kokonaisuuteen kuuluu, että tehokkuutta haetaan kaikille toimijoille, ei vain yhdelle tai yhdestä näkökulmasta. Hyvää tapaa on laskea aidosti kokonaiskustannukset ja tuoda ne avoimesti esiin jo lähtötilanteessa. Tuottavuutta tarvitaan, mutta sitä ei voi pidemmän päälle hankkia hinnalla millä hyvänsä. Valtiontalouden riskejä hallitaan monella tasolla ja monessa paikassa. Yksi tärkeä osa tätä hallintaa ovat talous- ja henkilöstöhallinnon prosessit ja prosessien osaajat. Tähän kokonaisuuteen kannattaa liittää myös talousarvion laatiminen ja erilaiset valtion menoja ja tuloja koskevat päätökset lainsäädännöstä yksittäiseen ratkaisuun. Samaa asiaa ei kannata tehdä useammin kuin kerran, mutta silloin tavoitteen kerralla kuntoon tekemisestä pitäisi voida käytännössäkin toteutua. Tämä vaatii hyvin suunniteltuja kokonaisuuksia ja ehjiä organisaatiorajat ylittäviä prosesseja. Myöskään prosessien erilaisuus ei ole itseisarvo mitä useammin samanlaiset asiat hoidetaan samalla tavalla, sitä tehokkaampiin prosesseihin päästään. Ja sitä varmemmin ihmisille kertyy myös yhteistä osaamista tehtävässään. Monessa asiassa on onnistuttu tai ainakin menty oikeaan suuntaan siitä voidaan varmaan olla samaa mieltä. Parantamisen varaa tuntuisi kuitenkin olevan ainakin yhteisten asioiden valmistelussa. Hätäisellä ja pintapuolisella valmistelulla toteutukseen jää aukkoja, joita ei enää hevin saadakaan kiinni. Vaikka kaikki yrittävät parhaansa, tiukassa aikataulussa ei saada juurikaan nykyistä enempää irti. Kun aikaa ja tekijöitä on vähän, se tarkoittaa aina myös niukkoja resursseja. Hyvä valmistelu ei ole pelkästään tahdon asia, se on aina kiinni myös mahdollisuuksista. Tyhjästä on paha nyhjäistä sanottiin silloin tai vähän sen jälkeen kun isoisä kuuluisan lamppunsa keksi. Sama pätee nytkin. Jos halutaan tuloksia, olivat ne vaikuttavuutta, taloudellisuutta tai tuottavuutta, tarvitaan ihmisiä, joilla on osaamista, intoa ja yhteen hiileen puhaltamista. Kaikkia näitä yhtä aikaa. Haasteemme on henkilöresurssien väheneminen, mutta vastaus siihen ei voi ainakaan nykyisellään olla niiden voimakas lisääminen. Osaaminen pitää varmistaa sinne, missä sillä saadaan parhaat hyödyt. Eri osapuolet osaamisineen pitäisi saada yhteen, siitä syntyy enemmän kuin osiensa summa. En siis haasta meitä ruikuttamaan niukkuutta, vaikka välillä mieli tekisinkin, vaan puhaltamaan yhteen hiileen. Rohkeudella ja osaamisen yhdistämisellä voidaan saavuttaa paljon. Marjatta Kimmonen Ylijohtaja Valtiontalouden tarkastusvirasto Kuva: Vilja Pursiainen 3
4
Riskianalyysi auttaa erityisesti laajojen tarkastusteemojen valinnassa Riskit avoimesti esille VTV toivoo avointa keskustelua kansan- ja valtiontalouden keskeisistä riskeistä. Uuden hallituksen on otettava riskienhallintaan entistä määrätietoisempi ote. 5
VViimeksi kuluneen vuoden aikana Valtiontalouden tarkastusvirasto on valmistellut valtionja kansantalouden riskianalyysiä. Kattavan analyysin laatiminen on ollut vaativa tehtävä, mutta VTV:n pääjohtajan Tuomas Pöystin mukaan urakka on kannattanut. Riskianalyysi auttaa kohdentamaan VTV:n valvonnan yhteiskunnan kannalta tärkeimpiin asioihin. Voimme myös sijoittaa tarkastuksissa tehdyt yksittäiset huomiot osaksi laajempaa yhteiskunnallista ja taloudellista kokonaisuutta, Pöysti perustelee. Edellisen kerran VTV teki koko viraston toimialan kattavan riskianalyysin vuonna 2011. Lisäksi viraston tarkastuslajit eli finanssipolitiikan tarkastus, tilintarkastus, laillisuustarkastus ja tuloksellisuustarkastus ovat tehneet jo pitkään riskianalyysejä yksittäisiltä hallinnonaloilta. Uutta on riskien entistä järjestelmällisempi ja kokonaisvaltaisempi tarkastelutapa. Lisäksi näkökulma on aiempaa enemmän kansantaloudellinen, Pöysti toteaa. Kansantaloudellinen näkökulma on Pöystin mielestä oleellinen. Työllisyyden ja vaihtotaseen kehityksen sekä bruttokansantuotteen kasvun kaltaiset asiat määrittävät käytännössä valtion tulot ja menot. Yksi keskeisistä riskeistä on ulkoisen talouden kestävyysvajeen eli tulojen ja menojen epäsuhdan kasvu. Koko talon asiantuntemus käytössä Hanke käynnistyi viime keväänä. Sitä on vienyt eteenpäin työryhmä, jossa on edustajia kaikista viraston tarkastuslajeista, sanoo VTV:n johdon tuen apulaispäällikkö Nina Alatalo. Koko viraston asiantuntemus ja osaaminen on otettu käyttöön. Riskejä on paljon. Olemme pyrkineet rajaamaan analyysiin olennaisimmat riskit, joihin tarkastukset tulisi suunnata. VTV:n budjettivalvontapäällikön Heidi Silvennoisen mukaan analyysin pohjana on käytetty tutkimuksia, VTV:n tarkastuksia, haastatteluja ja tilastoaineistoja. Keräsimme aluksi suuren määrän tietoa, jota aloimme jäsentää. Aloimme hahmottaa Suomen kansantalouden keskeisiä haasteita ja pääsimme valtiontalouden hoitoon liittyviin oleellisiin kysymyksiin ja riskeihin. VTV listasi 11 pääriskiä Karsinnan jälkeen riskianalyysiin jäi 11 pääriskiä, joilla VTV:n mukaan on suurin vaikutus kansantalouteen, valtiontalouteen ja valtion taloudenhoitoon. Jotta riskien listaaminen ei jäisi irralliseksi tarkastustoiminnasta, VTV:n riskianalyysi sisältää myös niin sanotun tarkastettavuusanalyysin. Tarkastettavuusanalyysi määrittää VTV:n toimialaan kuuluvat aiheet. Se myös määrittää, mikä tai mitkä tarkastuslajit sopivat parhaiten kuhunkin teemaan, Nina Alatalo sanoo. Heidi Silvennoinen ottaa esimerkiksi talouskasvun edellytysten heikkenemisen, joka on nostettu yhdeksi pääriskiksi. Äkkiseltään saattaa tuntua, että mitä tekemistä esimerkiksi tuloksellisuustarkastuksella tai tilintarkastuksella voi olla asian kanssa. Yhteys paljastuu, kun alkaa purkaa kasvun heikkenemisen taustalla olevia tekijöitä. Niitä ovat Silvennoisen mukaan esimerkiksi julkisen sektorin sääntely, verotus ja yritystuet, jotka kaikki kuuluvat VTV:n tarkastusten toimialaan. Riskianalyysi ohjaa tarkastustoimintaa VTV:n tuloksellisuustarkastuspäällikkö Lassi Perkinen sanoo, että viraston riskianalyysi vaikuttaa jatkossa entistä selvemmin tuloksellisuustarkastuksen aihevalintaan. Riskianalyysi auttaa erityisesti laajojen tarkastusteemojen valinnassa. Tarkastussuunnitelmaan valitaan teemoja, jotka pohjautuvat riskianalyysissä esiin nostettuihin riskeihin. Näitä teemoja toteutetaan useammalla tarkastuksella, Perkinen toteaa. Laajempien tarkastusteemojen lisäksi riskianalyysi voi vaikuttaa yksittäisten tarkastusten näkökulmiin siten, että yksittäinen tarkastus 6
VTV:n riskianalyysi 2015: Kansantalouden riskit Talouskasvun edellytysten heikkeneminen Julkisen sektorin tulo- ja menokehityksen epäsuhta kestävyysvaje Julkisen sektorin kokonaisuuden hallinta on vaikeutunut Valtion talouden riskit Valtion tulopohjan ja tulonkantokyvyn ylläpidossa ei onnistuta Siirtomenojen tason sopeuttamisessa ja ohjaamisessa oikeisiin/ tarkoituksenmukaisiin kohteisiin ei onnistuta Hallinnon rakenteissa ja niiden uudistamisessa ei saavuteta tuottavuus- ja taloudellisuustavoitteita Lainsäädännön vaikuttavuus tavoitteissaan heikkenee Valtion taloudenhoidon riskit Talousarvion vastaisten menettelyiden riskit ja laillisuusriskit lisääntyvät Konsernipalveluratkaisut ja riippuvuus ict:stä aiheuttavat uudenlaisia riskejä Taloudenhoidosta puuttuu kokonaisuuden näkökulma Ohjaus- ja johtamisjärjestelmät eivät kehity ottaa huomioon jonkun ylätason riskianalyysissä otetun näkökulman. Esimerkiksi lainsäädännön laatu on asia, jonka pyrimme huomioimaan jokaisessa tarkastuksessa. Tietojärjestelmissä uudenlaisia riskejä VTV:n tilintarkastusjohtajan Väinö Viherkosken mukaan VTV:n tilintarkastuksen painopisteisiin tuli merkittäviä muutoksia vuoden 2011 riskianalyysin myötä. Valtion vero- ja maksutulot sekä valtion maksamat avustukset nousivat entistä keskeisemmin esille tarkastuskohteiden valinnassa. Myös siirtomenot ovat Viherkosken mukaan tärkeitä tarkastuskohteita, sillä niiden osuus valtion menoista on noin 70 prosenttia. Siirtomenoja ovat esimerkiksi kunnille, kotitalouksille ja yrityksille maksettavat valtionavut ja tulonsiirrot. Riskinä on, että siirtomenojen tason sopeuttaminen ja ohjaaminen tarkoituksenmukaisiin kohteisiin eivät onnistu, Viherkoski toteaa. Riskianalyysi painottaa myös VTV:n tilintarkastuksen työsarkaa valtion perusta mien palvelukeskusten ja ict-järjestelmien tarkastuksessa. Viherkosken mukaan viime vuosina tehdyt uudistukset sisältävät uudenlaisia ja keskittyneitä riskejä. Niiden hallinta johtamisen ja sisäisen valvonnan perinteisin keinoin on entistä vaikeampaa. Viherkosken mukaan hyvä esimerkki tästä on talous- ja henkilöstöjärjestelmä Kieku, joka otetaan asteittain käyttöön kaikessa valtionhallinnossa. Kyse on merkittävästä uudistushankkeesta. Siihen liittyy huomattavia teknisiä, taloudellisia ja aikataulullisia riskejä. Riskienhallinnasta pitää keskustella Tuomas Pöysti korostaa, että VTV:n riskianalyysi ei ole tarkoitettu vain sisäiseen käyttöön. VTV antaa kevätkaudella valmistuvan asiakirjan eduskunnan ja valtioneuvoston tiedoksi. VTV jakaa hallinnon ja talouden kehittämisestä keräämäänsä tietoa entistä aktiivisemmin. Tehtävämme on auttaa valtioneuvostoa ja eduskuntaa tekemään ratkaisuja, jotka edistävät keskeisten tavoitteiden saavuttamista. Näin voimme vaikuttaa proaktiivisesti, että asiat menevät hyvin. Pöysti toivoo riskianalyysin pohjalta vilkasta keskustelua. 7
P Emme ole tarkoittaneet riskien listaamista itseään toteuttavaksi ennustukseksi. Niiden esille tuominen auttaa löytämään keinoja, jotka ehkäisevät niiden toteutumista. Kyse on asioista, joiden ehkäisemiseksi pitää toimia nyt. Pöysti toivoo, että riskianalyysi ja sen virittämä keskustelu lisäävät poliittisen ja virkamiesjohdon painetta laittaa asioita kuntoon. Analyyttinen keskustelu riskien torjumisesta vaatii johtamiselta ja poliittiselta kulttuurilta paljon, muun muassa luottamusta eri toimijoiden välillä. Uuden hallituksen tartuttava toimeen Tuomas Pöystin mukaan uuden hallituksen tulee ottaa käyttöön työskentelytavat, jotka auttavat hallitsemaan strategisia politiikkariskejä. Nyt päättyvällä vaalikaudella hallitus ei tehnyt tätä riittävän järjestelmällisesti. Pöysti muistuttaa, että julkisen talouden vakautus epäonnistui osin siksi, että hallituksen päätökset pohjautuivat liian optimistiseen arvioon talouden kehityksestä. Hallitusohjelmalta putosi pohja pois, kun kasvua ei tullut. Tällaisten riskien hallintaan on varauduttava jatkossa paremmin. Kokonaisuuden hallinta julkisella sektorilla on yksi VTV:n esiin nostamista riskialueista. Tuomas Pöystin mukaan Suomessa on kehittyneet hallintojärjestelmät, jotka hallitsevat yksittäiset kysymykset. Sen sijaan kokonaisuuden hallinta on valtioneuvoston heikkous. Tämän vuoksi myös VTV:n kannattaa riippumattomana valvojana suunnata työtään sinne, missä ohjaus- ja raportointijärjestelmät ovat heikoimmat. Turvallisuus liittyy tiiviisti talouteen VTV:n riskianalyysin keskeinen huomio on, että talouden ja turvallisuuden välillä on entistä syvempi keskinäinen yhteys. Esimerkiksi Ukrainan kriisi oli Suomelle aluksi ennen muuta turvallisuuspoliittinen kysymys. Sillä on kuitenkin isoja vaikutuksia myös talouteen muun muassa vähentyneen Venäjän-viennin vuoksi. Tuomas Pöysti muistuttaa, että myös kaikilla alueilla nopeasti etenevä digitalisoituminen kietoo talouden ja turvallisuuden teemat entistä tiiviimmin yhteen. VTV:n tarkastuksen painopisteisiin kuuluu tietoyhteiskunnan toimintavarmuuden turvaaminen. Niukkenevat voimavarat heikentävät mahdollisuuksia rakentaa turvallista ict-infrastruktuuria. Tämä lisää tieto- ja kyberturvallisuuteen liittyviä riskejä, Pöysti perustelee. Pöysti huomauttaa, että tietojärjestelmien vakavista häiriöistä voi aiheutua isoja vahinkoja yhteiskunnalle ja taloudelle. Vastuu vahinkojen korjaamisesta kaatuu viime kädessä valtion syliin, joten tieto- ja kyberturvallisuuden riskit ovat myös valtiontalouden riski. Tämä on selkeä haavoittuvuus, johon on kiinnitettävä jatkossa huomattavasti enemmän huomiota. Tieto- ja kyberturvallisuuden pettämisellä voi olla todella isoja seurauksia valtion taloudelle. Matti Remes Kuvat Tomi Westerholm 8
Pääjohtajalta VTV kehittää strategisten politiikkariskien hallintaa Päätöksentekoa ja hallinnon kehittämistä tukeva asiantuntijatyö on kansainvälisesti vahvistumassa osaksi julkisen talouden ulkoisen ammattitarkastuksen ja riippumattoman finanssipolitiikan valvonnan toimielinten toimintatapoja. Kansainvälisissä tarkastuksen ja valvonnan standardeissa sekä suosituksissa korostetaan proaktiivisuutta. Valvojat pyrkivät asiantuntijatoiminnallaan vaikuttamaan jo ennakoivasti siihen, että taloudenhoito olisi mahdollisimman kestävää sekä hyvän hallinnon ja hallinnan periaatteiden mukaista. Entistä enemmän kysyntää on varsinkin nopeatahtista päätöksentekoa tukevalle ja riskienhallintaan liittyvälle asiantuntijatoiminnalle. Valtiontalouden tarkastusviraston uusien, kansainvälisiin ISSAI-standardeihin perustuvien, yleisten tarkastusohjeiden mukaisesti virasto voi tehdä tarkastusta ja antaa asiantuntijapalveluja rinnakkain päätöksenteon kanssa ja sitä ennen. Edellytyksenä on, että työnjako toimivan johdon ja hallinnolle kuuluvan valmistelun kanssa säilyy selvänä, ja taloudellinen päätöksenteko ja raportointi ovat myös jälkikäteen tarkastettavissa. Ulkoinen tarkastus varmentaa hallitukselle ja hallinnolle kuuluvaa riskienhallintaa. Yhteiskuntapolitiikan ja julkisen talouden strategisten riskien hallinta ovat asiakokonaisuuksia, joissa valtiontalouden tarkastusvirastot ja tilintarkastustuomioistuimet tekevät tarkastusta täydentävää asiantuntijatyötä julkisen taloudenhoidon kehittämiseksi. Yhdysvaltain liittovaltion tarkastusvirasto Government Accountability Office (GAO) laatii julkisen listan liittovaltion olennaisimmista riskeistä. Euroopan tilintarkastustuomioistuin on alkanut julkaista yleiskatsauksia, joissa on käsitelty Euroopan unionin taloushallinnon keskeisimpiä riskejä. Hollannin tilintarkastustuomioistuin, Algemene Rekenkamer, tuottaa säännöllisesti yleisempiä teemapohjaisia trendiraportteja. Pohjoismaissa Ruotsin ja Suomen tarkastusvirastot julkaisevat riskiarviointiensa tuloksia myös tarkastuksista erillään. VTV:n valtion- ja kansantalouden riskianalyysityöstä kerrotaan tämän lehden sivuilla 4 8. Valtiontalouden tarkastusvirasto toimii strategisten riskien hallinnan ulkoisena ammattitarkastajana ja finanssipolitiikan valvojana. Finanssipolitiikan valvonta sisältää tavoitteiden asettamisen ennakollista sisällöllistä arviointia, jotta talouspolitiikalla voitaisiin reagoida kehitykseen, joka vaarantaa keskipitkän ja pitkän aikavälin vakauden ja kestävyyden tavoitteiden saavuttamisen. Ulkoisen tarkastuksen asiantuntijatyössä tuodaan esille tulevaisuuteen suuntautuvasti tavoitteiden saavutettavuutta koskevia riskejä. Kansainvälinen valuuttarahasto IMF uudisti viime vuonna julkisen taloudenhoidon läpinäkyvyyttä ja avoimuutta koskevan koodeksinsa. Julkisen talouden riskienhallinta on vahvassa asemassa uudessa koodeksissa. IMF myös arvioi jäsenvaltioidensa julkisen taloudenhoidon avoimuutta ja avoimuuskoodeksin toteutumista julkisen talouden läpinäkyvyysarvioinneilla. Suomea koskeva IMF:n arviointi julkistettiin keväällä 2015. Siinä suositellaan julkisen talouden kokonaisriskien hallinnan kehittämistä ja kokoamista yhteen dokumenttiin. Valtiovarainministeriön työryhmässä on Kuva: Janne Suhonen suunniteltu kokoavan riskitarkastelun sisällyttämistä uuteen keskeiseen talouspolitiikan ja julkisen talouden ohjausasiakirjaan, julkisen talouden suunnitelmaan. VTV:n edustaja on osallistunut jäsenenä työryhmään. Julkisen talouden suunnitelman kehittämisen lisäksi VTV pitää tärkeänä talous- ja turvallisuuskysymysten laajempaa tarkastelua yhdessä. Suomessa on ollut vaikeuksia toteuttaa hallinnon laaja-alaisia kehittämishankkeita. Riskienhallinnan tulisi olla osa isojen yhteiskunnallisten uudistushankkeiden läpivientiä. Uuden hallituksen työohjelmaan tulisikin ottaa politiikkariskien hallinnan käytäntöjen systematisointi. Tuomas Pöysti Valtiontalouden tarkastusviraston pääjohtaja 9
VTV mörkö vai kumppani? T Valtiontalouden tarkastusviraston kohtaaminen voi olla tarkastuksen kohteelle pelottavaa. Näin ainakin, jos ei ole kokemusta aiemmista tarkastuksista eikä tietoa VTV:n roolista. 10
Elina Rautavalta VTV:stä sekä Jukka Aalto sisäministeriöstä kokevat yhteistyön toimivana. Tuloksellisuustarkastuspäällikkö Arto Seppovaaralla on kokemusta monenlaisista tilanteista. Hänen esimerkeissään tarkastuksen kohteiden epäilykset on voitettu tiedon ja henkilökohtaisen vuorovaikutuksen avulla. Tarkastuskohteen edustajaa voi pelottaa, jos hän ajattelee olevansa yksittäisen tarkastajan mielivallan alaisena. Seppovaara on kokenut senkin, että kohde etukäteen ilmoitti kutsuvansa asianajajan paikalle tarkastustapaamiseen. Tilanne ratkesi, kun selvisi, että tämä ei ole yksittäisen henkilön projekti, vaan taustalla on organisaatio. Kerroin, miten työ etenee vaiheittain niin, että objektiivisuus toteutuu. Tarkastus ei myöskään koskaan kohdistu yksittäiseen ihmiseen, vaan toimintoon tai organisaatioon. Sen taustalla on aina selkeä suunnitelma ja sitä ohjaavat objektiivisuuden, hyvän tarkastustavan ja standardien asettamat vaatimukset. Kohteella on oikeus ymmärtää mitä tehdään ja miksi tehdään, kuten myös kriteerit, joilla kohdetta ja sen toimintaa arvioidaan. Vuorovaikutukseen kiinnitetään huomiota. Tarkastuskäynneistä sovitaan etukäteen, paikalle ei pöllähdetä yllättäen. Tarkastus on aina tarkastuskohdetta vastuullistavaa. Siksi johtopäätökset eivät voi tulla yllätyksenä, vaan kaikesta keskustellaan. Valtion keskushallinnon viranomaiset ovat tottuneet siihen, että toimintaa arvioidaan. Asiantuntijat eivät välttämättä usein pääse puhumaan työstään jollekin, joka tosissaan siihen haluaa paneutua. He voivat olla hyvinkin motivoituneita keskustelemaan, Seppovaara sanoo. Sen sijaan organisaatiot, jotka joutuvat harvemmin tarkastettaviksi, kuten esimerkiksi valtionavustusten saajat, voivat kokea tarkastuksen isona asiana. Aiheeseen perehdytään huolella VTV päättää tarkastustensa suuntaamisesta valtion- ja kansantalouden riskianalyysin perusteella. Tuloksellisuustarkastuksista ja 11
finanssipolitiikan tarkastuksista tehdään esiselvitys eli suunnitelma siitä, miten ja mistä näkökulmasta tarkastus toteutetaan sekä päätetään kriteerit, aikataulu ja resurssit. Tarkastuksen suunnitteluvaiheessa jo mietitään, mitä lisäarvoa työ antaa kohteelle. Vasta sen jälkeen esitetään, kannattaako tarkastus aloittaa. Resursseja ei kannata käyttää, jos ei ole syytä. Tarkastuksista tulisi olla hyötyä tarkastuskohteelle ja sitä kautta koko suomalaiselle yhteiskunnalle ja kansantaloudelle. Tuloksellisuustarkastusneuvos Markku Turtiainen kertoo, että näin meneteltiin myös, ennen kuin päätettiin ryhtyä Suomenlahden alusöljyvahinkojen hallinta ja vastuut -tarkastukseen. Kartoitimme laajasti ympäristöriskejä, ei vain öljyä, vaan myös pien- ja nanohiukkasia, biodiversiteetin heikkenemistä ja kemikaalikysymyksiä, Turtiainen sanoo. Hänen mukaansa kukaan ei aiemmin ollut laskenut, mitkä voivat olla mahdollisen suuren alusöljyvahingon kustannukset Suomessa. Esiselvitys osoitti, että kulut voivat nousta kahteenkin miljardiin, eivätkä kansainvälisen korvausrahaston korvaukset niitä kata. Tarkastus toimi tosi hyvin. Osallistuimme ympäristöhallinnon ja pelastuslaitoksen seminaareihin. Kävimme Lontoossa selvittämässä, mitä kansainvälinen korvausrahasto korvaa ja mitä ei. Olin öljyntorjuntaharjoituksissa merellä ja haastattelin öljyntorjujien grand old mania Kalervo Jolmaa, Turtiainen kertoo. Esiselvitys tehtiin tarkasti Yli-insinööri Kalervo Jolma Suomen Ympäristökeskus Sykestä teki tarkastuksen aikana tiivistä yhteistyötä VTV:n tarkastajien Vivi Niemenmaan ja Markku Turtiaisen kanssa. Kokemus oli myönteinen alusta alkaen. Aiempien tarkastusten perusteella luotin, että asiapohjalta toimitaan myös nyt, Jolma sanoo. Kannattaa olla avoin eikä kaunistella asioita. Ei mitään hätää, jos on puhtaat jauhot pussissa. Jolma havaitsi, että VTV:ssä oli tehty huolellinen esiselvitys. He olivat hyvin perillä asioista. Yksi havainnoista oli, että Syken tulisi uusia strategiaansa. Magnus Nyström ympäristöministeriöstä teki seikkaperäiset kehittämisehdotukset käyttäen aineistonaan VTV:n raporttia, Syken Torjuntavalmiuden kokonaisselvitystä sekä Torjuntavalmiuden tila Suomessa -asiakirjaa. Kehittämisehdotusten avulla on helppo edetä. Esimerkiksi huoltovarmuustoimikunnan vahinkojätetyöryhmä selvitti alusöljyvahinkojen jätehuollon vastuusuhteita, joihin tarkastuksessa haluttiin selvennystä, Jolma kertoo. Avointa keskustelua Yksi VTV:n tarkastamista valtion virastoista on sisäministeriö, jonka talousjohtaja Jukka Aalto on ollut tarkastusviraston kanssa tekemisissä vuodesta 2001 alkaen. Aallon mukaan sisäministeriön talousihmiset ja VTV:n ryhmä ovat jo kohta kymmenen vuotta pitäneet kesän korvalla yhteisen palaverin. Me kerromme vuoden kuulumiset ja he kokoavat edellisvuoden havainnot yhteen ja kertovat suunnitelmistaan seuraavaa tarkastusta varten, Aalto sanoo. Hänen mukaansa VTV:n havainnoista on ehdottomasti hyötyä. He lähettävät tarkastuskertomukset meille etukäteen, jolloin voimme korjata mahdolliset asiavirheet. Meillä on luottamuksellinen suhde. Johtava tilintarkastaja Elina Rautavalta VTV:stä kertoo, että yhteistyö sisäministeriön kanssa sujuu hyvin. He haluavat tehdä asiat oikein ja kehittää toimintaa. Tapaamisissa keskustelemme avoimesti vaikeistakin asioista, jolloin molemminpuolinen tieto ja oppiminen lisääntyvät. VTV:n toteuttamassa tilintarkastuksessa varmistutaan siitä, että valtion talousarviota noudatetaan ja tilinpäätöksessä esitetään oikeat ja riittävät tiedot. Myös sisäisen valvonnan asianmukaiseen järjestämiseen kiinnitetään huomiota. Olen tehnyt tarkastustyötä vuodesta 1996 alkaen, VTV:ssä vuodesta 2003. Nykyisin tarkastustyö on aikaisempaa vuorovaikutteisempaa ja siten antoisampaa myös tarkastajalle, Rautavalta toteaa. Tilintarkastukset toistuvat vuosittain Siinä missä tuloksellisuustarkastusten kohteet, asetelmat ja tarkastuskysymykset vaihtelevat tarkastuksittain, vuosittaiset tilintarkastukset toistuvat suurin piirtein samoina. Joka vuosi keskitytään lisäksi tiettyihin teemoihin. VTV kiinnitti huomiota esimerkiksi matkustuskäytäntöihin, minkä seurauksena ministeriö täsmensi sisäistä ohjeistustaan, Jukka Aalto sanoo. VTV pyytää tarkastettavalta etukäteen ehdotuksia asioista, joihin toivoo kiinnitettävän erityistä huomiota. Näin esimerkiksi ministeriön sisäinen tarkastus ja VTV eivät tee pääl- Jukka Aallon mukaan VTV:n ja johtavan tilintarkastajan Elina Rautavallan havainnoista on ehdottomasti hyötyä. 12
Ohjeet uudistuvat VTV on uudistamassa ohjeistustaan. Virastolla on kansainvälisiin ISSAIstandardeihin perustuvat yksikkökohtaiset ohjeet tarkastusten suorittamisesta. Nyt on valmistunut Tarkastusohjeiden yleinen osa, joka tulee koskemaan kaikkia tarkastuslajeja. Yleisten ohjeiden periaatteet on pantava yksiköissä täytäntöön kesäkuun alkuun mennessä. Uusien yleisten ohjeiden mukaan yhteydenpidon tarkastuskohteisiin ja muihin keskeisiin sidosryhmiin tulee olla aktiivista ja koko tarkastusprosessin kestoista, jotta varmistetaan tarkastuksessa tarvittavan tiedon saanti, yhteistyön sujuvuus ja tarkastustulosten paras mahdollinen hyödyntäminen. Hyvä ja arvostava vuorovaikutus tarkastuskohteen kanssa tukee tarkastuksen toteuttamista ja edesauttaa vaikuttavuutta. Ennen kuin tarkastuksen aloittamisesta päätetään, keskustellaan tarkastuskohteesta vastaavan ministeriön ja yksikön kanssa tarkastusaiheesta, tarkastuskriteereistä ja tarkastusasetelmasta. Näin varataan tarkastuskohteelle tilaisuus tulla kuulluksi. Keskustelu ja johtopäätökset dokumentoidaan tarkastuksen työpaperiksi ja sisällytetään tarkastusdokumentaatioon. lekkäistä työtä. Koordinaatio on vuosien mittaan vain parantunut. Syksyisin sisäministeriö järjestää koko hallinnonalaa koskevat taloushallinnon neuvottelupäivät. Sinne kutsutaan aina myös VTV:n sisäministeriötä tarkastava tiimi, joka pitää oman puheenvuoronsa. Aallon mukaan VTV:n toiminta on viime vuosina edistynyt merkittävästi. Virasto on avautunut ulospäin. Se selvittää oma-aloitteisesti ja tuo julkiseen keskusteluun yhteiskunnallisesti merkittäviä asioita. VTV ei ole mörkö. Se on hyvä yhteistyökumppani ja sparraaja. Teemme työtä saman asian hyväksi. Tiina Pelkonen Kuvat Markus Sommers 13
Ei tutkimusta vaan tuloksellisuus Laki valtiontalouden tarkastusvirastosta ei tunne sanaa tuloksellisuustarkastus, mutta se ei tarkastuslajin merkitystä vähennä. Sama asia sisältyy sanoihin tarkoituksenmukaisuuden tarkastaminen. Tuloksellisuustarkastus ei aina ole voinut noin vain marssia juhlasaleihin. Oli aika, jolloin sen oli koetettava päästä sisään takaoven kautta, olemistaan anteeksi pyydellen tai muuksi naamioituen. Paljastetuksi tulleena se saatettiin marssittaa ulos päättäväisesti eikä aina niin lempeästi. Tämä ei ole mitään tutkimusta! sain 1980-luvun alussa kannustavana palautteena, kun laatimani suunnitelma tarkastukseksi hylättiin. Jäi katsomatta, oliko yliopistojen voimavarat mitoitettu kehittämislain tavoitteiden mukaisesti. Ja eihän tarkastus tosiaan tutkimusta ole, oikeassa oli korkea esimieheni. Tarkastus on tarkastusta, tuloksellisuustarkastuskin. Sen tiedonmuodostus vain noudattaa tutkimuksen periaatteita. Ei päästy keskustelemaan tästä tieteenfilosofisesti kiinnostavasta erosta. Tuloksellisuustarkastus mitä se on? Tuloksellisuustarkastus ei aina ole tiennyt olevansa tuloksellisuustarkastusta. Identiteetti on asia, joka aikaa myöten selkeytyy, ja josta tullaan tietoiseksi vähitellen. Lopulta muilla voi olla kestämistä tämän itsetietoisen identiteetin kanssa. Tuloksellisuustarkastuksen identiteetin muuttuessa sen nimikin muuttui. Kun tarkastuslaji alkoi saada Suomessa vankempaa sijaa 1990-luvulla, sen nimenä oli toiminnantarkastus. Säädökset eivät tunteneet eivätkä tunne vieläkään sen enempää toiminnantarkastusta kuin tuloksellisuustarkastusta. Tarkastusviraston laissa annettuna tehtävänä on ollut vuodesta 1947 paitsi valtion taloudenhoidon laillisuuden myös sen tarkoituksenmukaisuuden tarkasta- minen. Tarkastamme nyt tarkoituksenmukaisuutta tuloksellisuustarkastuksilla. Miksi ja kannattaako? Millaista tarkoituksenmukaisuuden tarkastaminen ylipäätään voi olla? Pelkistäen siitä voi erottaa kaksi päätyyppiä, joilla on ollut myös välimuotoja. Esimerkki kuvaa tarkastusevoluution suuntaa: Satoja, jopa tuhansia vuosia on tarkastettu oikeellisuutta, joka on ollut tilintarkastuksenkin aluetta. Jos olisi huomattu vaikka voutien päässeen vetämään välistä faaraolle kuuluvia veroja, olisi voitu kaivata vastauksia, miksi verojen keruutapa on pettänyt ankarista rangaistuksista ja uhkailuista huolimatta. Oltaisiin tarkoituksenmukaisuustarkastuksen ensimmäisen päätyypin äärellä: tarkoituksenmukaisuus kysymyksenä, miksi systeemi tuottaa virheitä säännöllisesti. Ymmärrettävästi on syntynyt ajatus, että on turhauttavaa todeta uudestaan samoja virheitä etsimättä niiden syitä. Tällaisen tarkoituksenmukaisuuden tarkastaminen on vielä hyvin lähellä oikeellisuuden tarkastamista, ja siinä katsotaan hallinnon sisäisiä asioita. Tätä heijasti Ruotsissa tarkastuslajin nimenä pitkään ollut förvaltningsrevision. Faarao ei ehkä olisi välittänyt laittaa tarkastajia selvittämään, ovatko tulvasäännöstelyyn uhratut varat tuottaneet hallitsijan haluaman vesitilanteen pienimmin mahdollisin kustannuksin. Jos olisi ollut, olisi tarkoituksenmukaisuustarkastuksen toinen päätyyppi, tuloksellisuustarkastus syntynyt muutamaa tuhatta vuotta aiemmin kuin se syntyi. Päätyypissä 2 tarkastetaan tuloksia ja niiden suhdetta panoksiin, ei ensisijaisesti hallinnon toimintaa. Itsevaltaisenkin hallitsijan voi olettaa olleen kiinnostunut toimien vaikutuksista ja myös kassan riittävyydestä: saadaanko vedet hallintaan, pystytäänkö lähtemään sotaan. Kustannus-hyötysuhteesta ei kuitenkaan ole ollut selitysvelvollisuutta muille eikä yhtä suurta henkilökohtaista intressiä kuin on ollut verotulojen kokoamisessa. Tuloksellisuustarkastukselle ei olisi ollut erityisempää tilausta. Voi ajatella, että vasta demokratia on luonut sille kysyntää. Järkiperäisyyttä, säästäväisyyttä Suomessa tarve taloudenhoidon tarkoituksenmukaisuuden tarkastamiseen tuotiin esiin 1900-luvun alkuvuosina. Valtiovarainvaliokunta oli kiinnittänyt huomiota siihen, että tilintarkastuksen ulkopuolelle oli jäänyt järkiperäisyyden, säästäväisyyden ja huolellisuuden vaarinottaminen sekä terveiden taloudellisten periaatteiden noudattamisen tarkastus. Huomiota voi aina kiinnittää, toinen asia on tapahtuuko mitään eikä vielä tapahtunut. Vasta sodan aikana sotatalouden tarkastuksessa viriteltiin ja toteutettiin tarkoituksenmukaisuuden näkökulmaa. Asian olennaisuus sisäistettiin pakon edessä. Tarkoituksenmukaisuuden tarkastaminen otettiin myös vuoden 1948 alusta uudella nimellä aloittaneen valtiontalouden tarkastusviraston tehtäviin. Ulkopuolisen, mutta myös viraston sisäisen, kritiikin mukaan uutta tehtävää ei kuitenkaan pantu riittävästi täytäntöön. Virasto puolustautui vuonna 1972 toteamalla, että yli kolmannes työajasta oli suunnattu tarkoituksenmukaisuustarkastukseen. 14
tarkastusta tarkastusta Omaksi tarkastuslajiksi 1980-luvulla Nykymitoin arvioituna tarkoituksenmukaisuustarkastus oli 1970-luvulla sisällöltään vaatimatonta eikä varmasti vastannut edes valtiovarainministeriön sen aikaisia odotuksia. Tarkoituksenmukaisuutta tarkastettiin osana niin kutsuttuja taloudenhoidon tarkastuksia, joissa toiminnallisia kysymyksiä otettiin käsittelyyn sen mukaan kuin tiliaineisto niitä sattumalta esiin toi. Päälliköistä riippuen jo tuolloin tehtiin myös nykykriteerein kelpoja tarkoituksenmukaisuustarkastuksia. Ratkaiseva käänne tapahtui, kun toiminnantarkastusta alettiin 1980-luvun lopulla kehittää omana tarkastuslajina ja vuodesta 1992 alkaen myös organisatorisesti omana tehtäväalueenaan. Tällöin poistui myös kehityksen esteinä olleita henkisiä jarruja. Ulkomaisia esikuvia oli vähän, kansainvälisen julkisen sektorin tarkastusyhteisön tuloksellisuustarkastuksen standardointia ei vielä lainkaan. Meillä edettiin muun muassa Ruotsista haetuin mallein, omin ajatuksin ja vähittäin kertynein kokemuksin. Pitkälle on mielestäni päästy. Tuloksellisuustarkastuksia tehdään nykyisin järjestelmällisesti harkituin asetelmin. Arto Seppovaara Kirjoittaja on tuloksellisuustarkastuspäällikkö, joka on ollut tarkastusviraston palveluksessa vuodesta 1982 alkaen. Tarkoituksenmukaisuutta tarkastetaan tuloksellisuustarkastuksilla. 15
Selkeyttä keskittämisestä Palvelukeskusten asiakaspalveluprosessien tarkastus toteutetaan jatkossa keskitetysti VTV:n tilintarkastuksessa. Talous- ja henkilöstöhallinnon palveluiden keskittäminen valtion talous- ja henkilöstöhallinnon palvelukeskuksen (Palkeet) hoidettavaksi on muuttanut merkittävästi valtion talous- ja henkilöstöhallinnon asiakaspalveluprosesseja ja tietojärjestelmiä. Palvelukeskukseen on kohdistunut kuluneina vuosina tarkastusviraston useita yksittäisiä tilintarkastuksia ja järjestelmätarkastuksia. Palvelukeskuksen asiakaspalveluprosesseihin ja sisäiseen valvontaan on kohdistunut myös yksi laillisuustarkastus (7/2012). Keskitetty valtion talous- ja henkilöstöhallinnon palvelukeskuksen asiakaspalveluprosessien tarkastaminen on jatkossa pysyvä osa tarkastusviraston toteuttaman tilintarkastuksen kokonaisuutta. Tarkastus ja toimintaympäristö Tarkastusvirasto kehittää jatkuvasti tilintarkastuksen sisältöä, ohjeita ja mallia vastaamaan muuttuvaa toimintaympäristöä. Tilintarkastusohjeiden ja palvelukeskuksen tarkastusmallin kehittämisessä hyödynnetään vahvasti kansainvälisiä ISSAI-standardeja. Palveluorganisaatiota käyttävän yhteisön tilintarkastusta on käsitelty standardissa ISSAI 1402. Sen mukaan tilintarkastajan tulee muo- Palvelukeskus hyötyy tarkastuksen keskittämisestä 16
dostaa tarvittava käsitys palveluorganisaation tuottamien palvelujen luonteesta ja merkittävyydestä sekä niiden vaikutuksesta käyttäjäyhteisön tilintarkastuksen kannalta relevanttiin sisäiseen valvontaan. Tavoitteena on tunnistaa ja arvioida olennaisen virheellisyyden riskejä, myös väärinkäytösriskejä, sekä suunnitella ja suorittaa tilintarkastustoimenpiteitä niihin vastaamiseksi. Sisäinen valvonta tarkoittaa toimintayksikön ohjaus- ja toimintaprosesseihin sisältyviä menettelyjä, organisaatioratkaisuja ja toimintatapoja, joiden avulla varmistetaan toiminnan ja talouden lainmukaisuus, talousarvion noudattaminen ja varojen turvaaminen. Sisäisen valvonnan menettelyt osaltaan varmistavat taloutta ja tuloksellisuutta koskevien oikeiden ja riittävien tietojen raportoinnin. Palvelukeskuksella on merkittävä asema valtion talous- ja henkilöstöhallinnon prosesseissa. Sen suuri asiakasmäärä ja volyymit korostavat sisäisen valvonnan asianmukaista Tarkastuksen kohdentaminen järjestämistä. Asiakaspalveluprosessien sisäisen valvonnan toteaminen asianmukaisesti järjestetyksi vähentää tehokkaasti tilintarkastusriskiä eli riskiä virheellisistä kannanotoista tilintarkastuskertomuksen lausuma-alueissa. Keskitetty tilintarkastus suoritetaan tilintarkastuksen ja järjestelmätarkastuksen yhteistyönä. Vuoden 2014 tarkastuksesta vastaavat johtavat tilintarkastajat Aila Aalto- Setälä, Mia Huhta-Keskinen, Mika Halme ja Sebastian Seemer. Vuoden 2014 keskitetty tarkastus kohdennetaan rajattuna Kieku -taloushallinnon prosessista hankinnasta maksuun, tilauksesta perintään ja kirjauksesta tilinpäätökseen -osaprosesseihin. Järjestelmätarkastus kohdennetaan hankinnasta maksuun -osaprosessissa käytettävien tietojärjestelmien ja käyttövaltuushallinnan tarkastamiseen. Tarkastusten tuloksista raportoidaan tämän vuoden toukokuussa. Kieku -konversioiden sisäisen valvonnan tarkastuksesta on annettu erillinen väliraportti 9. helmikuuta. Selkeämpää raportointia Vuoden vaihteessa voimaan astuneen talousarvioasetuksen 69 :n muutoksen mukaan palvelukeskuksen johto vastaa palvelukeskukselle siirrettyjen tehtävien sisäisestä valvonnasta. Asetusmuutos korostaa palvelusopimuksen ja sen liitteenä olevan vastuunjakotaulukon merkitystä keskitetyn tilintarkastuksen perustana. Se selkeyttää myös tarkastusviraston raportointia sisäisen valvonnan järjestämiseen liittyvistä havainnoista. Palvelukeskuksen asiakaspalveluprosessien tarkastuksen keskittämisellä pyritään siihen, että asiakasvirastojen tilintarkastajat hyödyntävät keskitetyn tilintarkastuksen tuottamaa tarkastustietoa suunnitellessaan ja toteuttaessaan kirjanpitoyksiköiden tilintarkastusta. Kirjanpitoyksiköiden tilintarkastajat tuottavat edelleen tietoa tarkastusten yhteydessä havaituista korjaustarpeista. Havaintojen perusteella arvioidaan niiden vaikutuksia talous- ja henkilöstöhallinnon asiakaspalveluprosessien sisäiseen valvontaan. Palvelukeskus hyötyy tarkastuksen keskittämisestä, koska tarkastusviraston raportointikäytännöt ja kannanotot selkeytyvät. Keskittämisen tavoitteena on myös vähentää kirjanpitoyksiköiden tilintarkastajien yhteydenottojen ja aineistopyyntöjen määrää. Yhtenäisyys lisää tehokkuutta Palvelukeskus ja sen asiakkaina olevat kirjanpitoyksiköt kuuluvat yhteen valtiokonserniin. Se mahdollistaa talous- ja henkilöstöhallinnon tehokkaiden prosessien kehittämisen ja sisäisen valvonnan järjestämisen kokonaisvaltaisesti. Tehokkuutta tukevat erityisesti Kieku -tietojärjestelmän yhtenäiset asiakaspalveluprosessit ja säännökset sekä tehtävien hoitamisessa käytettävät yhtenäiset tietojärjestelmät. Lisäksi valtion talousarviotaloudessa toimivat kirjanpitoyksiköt ovat kattavasti tarkastusviraston asiakkaita, mikä mahdollistaa talousja henkilöstöhallinnon prosesseihin liittyvän sisäisen valvonnan asianmukaisuuden ja riittävyyden arvioinnin kokonaisprosessin näkökulmasta. Valtiontalouden tarkastusviraston erityisasema voidaan näin täysimääräisesti hyödyntää palvelukeskuksen tarkastusmallin kehittämisessä. Sebastian Seemer Johtava tilintarkastaja 17
VTV:n raportointi uudistuu Tarkastusvirasto on kehittänyt kuluvan vuoden aikana raportointiaan eduskunnalle annettavien kertomuksissaan sekä tarkastuskertomuksissa. Tavoitteena on lisätä tarkastustiedon vaikuttavuutta parantamalla tarkastusten luettavuutta ja ymmärrettävyyttä sekä keskeisten viestien esille nostamista. Uudistus alkaa näkyä tarkastuskertomuksissa kesän aikana. VTV:n kaikissa tarkastuskertomuksissa on jatkossa yhtenäinen rakenne. Myös ulkoasu on yhtenäinen, joskin eri tarkastuslajien tunnistettavuutta on parannettu toteuttamalla kullekin tarkastuslajille oma värimaailmansa. Tarkastuskertomusten enimmäispituutta on lyhennetty, rakennetta napakoitettu ja yhtenäistetty sekä keskeisin sanoma pyritty nostamaan kärkeen. Luettavuutta pyritään parantamaan käyttämällä lukemista keventäviä ja ymmärrettävyyttä helpottavia tekniikoita, kuten nostoja, ilmavuutta ja visualisointeja. EUROSAI:n hallitus kokoontui Helsingissä Euroopan ylimpien tarkastuselinten yhteistyöjärjestö EUROSAI:n hallitus kokoontui Helsingissä maaliskuun 9. 10. päivinä. Kokouksessa suunniteltiin tulevaa toimintaa ja yhteistoiminnan muotoja. Lisäksi päätettiin jäsenmaiden välisestä tarkastusyhteistyöstä muun muassa terveydenhuollossa, kaivosteollisuudessa ja avoimessa datassa. EUROSAI:n puheenjohtajana toimii Hollannin tarkastusvirasto Algemene Rekenkamer. Se pyrkii puheenjohtajuuskaudellaan kehittämään järjestön hallintoa modernimmaksi ja vuorovaikutteisemmaksi muun muassa esittelemällä uusia, sähköisiä yhteistyön ja tarkastamisen välineitä. EUROSAI:n toinen puheenjohtajamaa on Turkki ja kolmas Suomi. Hollannin tarkastusviraston pääjohtaja Saskia Stuiveling pitää avointa ja vapaata ideoiden jakamista päätöksiä tehtäessä tärkeänä. Olimme iloisia saadessamme Suomen tarkastusviraston järjestämään hallituksen kokouksen, koska Tuomas Pöysti jakaa ajatukseni siitä, ettei kokousten tulisi olla niin virallisia, Stuiveling sanoo. EUROSAI kokoaa yhteen tarkastusvirastot 49 Euroopan maasta sekä Euroopan tilintarkastustuomioistuimesta. Yhteensä toiminnassa on mukana 50 julkisen talouden ulkoisen tarkastuksen ylintä viranomaista. EUROSAI:n hallituksen kokoukseen Helsingissä osallistui edustajia 18 maasta. Kuva Harri Vaskimo/Actionphoto Oy Tarkastusohjeiden yleinen osa julkaistiin Tarkastusvirasto vahvisti toukokuussa 2015 tarkastusohjeen yleisen osan. Uuden ohjeen myötä myös tarkastuslajikohtaisia ohjeita tullaan päivittämään. Tarkastusohjeen yleinen osa ottaa huomioon uudet kansainväliset ISSAI-standardit sekä VTV:n oman 2020-strategian. Ohjeessa on uusia linjauksia, jotka koskevat muun muassa tarkastuskohteilta kerättävää palautetta sekä tarkastajan eettistä sitoumusta. Ohje löytyy VTV:n verkkosivuilta. 18
Vieraskynä Suomesta, valtiosta ja riskeistä There are known knowns. These are things we know that we know. There are known unknowns. That is to say, there are things that we know we don t know. But there are also unknown unknowns. There are things we don t know we don t know. Tämä Yhdysvaltojen entisen puolustusministerin Donald Rumsfeldin jo klassikoksi muodostunut toteamus on saanut osakseen runsain mitoin huvittuneisuutta. En yhdy tähän ivakuoroon. Minusta tuo on hyvin sanottu! Ammattimaisessa riskianalyysissä voidaan hyvin tunnistaa vastaavia elementtejä, mutta jalostuneemmalla käsiteapparaatilla esitettynä. Niin globaali talous kuin oma yhteiskuntammekin ovat suunnattoman monimutkaisten riippuvuussuhteiden verkkoja. Tähän liittyvä kehityksen arvaamattomuus tuli ehkä kouriintuntuvimmin esiin vuonna 2008 räjähtäneessä finanssikriisissä. Vaikka sen pohjasyynä olivat suuret talouden tasapainottomuudet, Yhdysvalloissa heppoisesti myönnetyistä asuntolainoista muodostui mustia joutsenia, joiden lennon jäljiltä maailman kokonaistuotanto on tänään tuhansia miljardeja euroja/dollareita pienempi kuin vajaat kymmenen vuotta sitten kuviteltiin. Riskienhallinnasta huolestuneiden ikuinen murheenkryyni on monia houkutteleva ajatustapa, ettei tässä nyt todennäköisesti mitään satu. Ammattilaisetkaan eivät ole tällaisen harhan yläpuolella. Ennen finanssikriisiä monet sijoitustalot analysoivat riskejään muutaman vuoden markkinakehitykseen perustuvilla volatiliteetti- ja value at risk -laskelmilla. Toteutunut kehitys oli sitten sellaista, jonka oli näiden laskelmien mukaan määrä sattua vain kerran miljardien vuosien jaksolla. Riskien arvioinnin ja hallinnan tulisi olla olennainen osa kaikkien taloudenpitäjien agendaa. Tämä koskee tietysti myös valtioita. Suomessakin tässä on parantamisen varaa, mihin myös Kansainvälinen valuuttarahasto on kiinnittänyt vastikään huomiota. Riskienhallinnan vaikeuteen on monta syytä. Yksi on se, että erilaiset riskit ovat niin eriluonteisia, että niiden systemaattinen tarkastelu on hyvin vaativaa. Erilaisuus koskee paitsi riskien volyymejä ja todennäköisyyksiä, myös muun muassa aikaulottuvuutta ja riskin välittömyyttä/välillisyyttä. Suomessa finanssipoliittista päätöksentekoa on leimannut valtion budjettikehykseen sisältyviä menoja koskevan kehys- ja budjettiprosessin rautaisuus. Tämä on välttämätön mutta ei riittävä ehto julkisen talouden kurinalaisuudelle. Menosäännön ja kehyksen saavuttaman kunnioituksen kääntöpuolena voi piillä vaara, että paineet purkautuvat julkisen talouden muihin eriin. Esimerkiksi valtion takausten arvo yli kolminkertaistui vuodesta 2005 vuoden 2014 yli 48 miljardiin euroon. Takausten kasvattamiseen on ollut monia hyviä syitä, mutta on myös niin, että takauslimiitin nostaminen 10 miljardilla eurolla voi olla mekanismissamme läpihuutojuttu verrattuna kehykseen sisältyvän määrärahan lisäämiseen 10 miljoonalla. Kokonaisuuden kannalta erityisen huomionarvoinen seikka on, että monien valtion riskilähteiden keskinäinen korrelaatio on korkea. Kansainvälisen talouden vakava hidastuminen johtaisi paitsi valtion tulojen alenemiseen ja tulonsiirtomenojen kasvuun, suurella todennäköisyydellä myös valtion eläkerahaston varojen arvon alenemiseen ja mahdollisesti takausten ja/ tai takuiden laukeamiseen. Valtiovarainministeriö on lähtenyt vahvistamaan valtion riskien arviointia ja hallintaa. Maaliskuussa 2015 julkaistiin finanssineuvos Sami Yläoutisen johdolla laadittu valtion riskejä ja niiden hallintaa koskeva raportti toimenpide-ehdotuksineen. Merkittävää on, että uusimuotoiseen julkisen talouden suunnitelmaan liitetään myös riskejä koskeva erillinen tarkastelu. Tämä on tärkeä askel, mutta julkisen talouden systemaattisen riskienhallinnan kehittämisessä olemme yhä pikemminkin matkan alku- kuin loppupäässä. Valtion taloudellisia riskejä koskevan raportoinnin ja hallinnan kehittäminen Valtiovarainministeriön julkaisu 11/2015 Timo Viherkenttä Kirjoittaja on valtiovarainministeriön alivaltiosihteeri Kuva Outi Ylitalo/valtiovarainministeriö 19
Ota meihin yhteyttä! Tarkastusviraston verkkosivut www.vtv.fi Sähköpostiosoitteet etunimi.sukunimi@vtv.fi Eduskunnan vaihde p. 09 4321 Kirjaamo p. 09 432 5809 kirjaamo@vtv.fi Julkaisutilaukset: julkaisut@vtv.fi Tarkastusviraston johto Pääjohtaja, OTT Tuomas Pöysti p. 09 432 5700 Ylijohtaja Tytti Yli-Viikari p. 09 432 5779 Pääjohtajan assistentti Sinikka Saaristo-Uotila p. 09 432 5701 Viestintä ja julkaisut Viestintäpäällikkö Juuli Hurskainen p. 09 432 5768 Tuloksellisuustarkastus ja finanssipolitiikan tarkastus Ylijohtaja Marko Männikkö p. 09 432 5803 Tilintarkastus ja laillisuustarkastus Puolue- ja vaalirahoitusvalvonta Ylijohtaja Marjatta Kimmonen p. 09 432 5703 Finanssipolitiikan valvonta Budjettivalvontapäällikkö, KTT Heidi Silvennoinen p. 09 432 5751 Laatu- ja oikeudelliset asiat sekä kantelut Ylijohtaja Esa Tammelin p. 09 432 5705 Hallinnolliset asiat Hallintojohtaja Mikko Koiranen p. 09 432 5707 Viimeisimmät kertomukset Marraskuu 2014 Tarkastuskertomus 13/2014: Veromuutosten taloudelliset vaikutukset yhteisö- ja pääomaverotus Tarkastuskertomus 1 4/2014: Liikenne- ja viestintäministeriön hallinnonalan ohjausjärjestelmä Joulukuu 2014 Tarkastuskertomus 15/2014: Veromuutosten taloudelliset vaikutukset verojärjestelmän kokonaisuuden tarkastus Valtiontalouden tarkastusviraston finanssipolitiikan tarkastuksen ja valvonnan vaalikausiraportti 2011 2014 (K 20/2014 vp) Tammikuu 2015 Valtiontalouden tarkastusvirastonkertomus eduskunnalle vaalirahoituksen valvonnasta vuoden 2014 europarlamenttivaaleissa (K 21/2014 vp) Maaliskuu 2015 Tarkastuskertomus 1/2015: Viennin rahoitus Huhtikuu Tarkastuskertomus 2/2015: Valtion palkkausjärjestelmät Tarkastuskertomus 3/2015: Teknisten apuvälineiden hyödyntäminen kotiin annettavissa vanhuspalveluissa. Kaikki tarkastuskertomukset sekä niitä koskevat tiedotteet ovat saatavissa tarkastusviraston verkkosivuilla osoitteessa www.vtv.fi. 20