Maanpuolustuskorkeakoulu Tietoja Suomen kokonaismaanpuolustuksesta 2006 Sisäinen turvallisuus Väestön toimeentuloturva ja toimintakyky Valtakunnan sotilaallinen puolustus Valtion johtaminen Henkinen kriisinkestokyky Ulkoinen toimintakyky Talouden ja yhteiskunnan toimivuus Tietoja Suomen kokonaismaanpuolustuksesta 2006 Maan ja kansalaisten turvallisuus - yhteiskunnan toiminnan turvaaminen
TIETOJA SUOMEN KOKONAIS- MAANPUOLUSTUKSESTA 2006 Maanpuolustuskorkeakoulu
Maanpuolustuskorkeakoulu Kansi: Unto Rautio Taitto: Heidi Paananen ISBN 951 25 1642 X Edita Prima Oy Helsinki 2005
TIETOJA SUOMEN KOKONAIS- MAANPUOLUSTUKSESTA 2006 Maan ja kansalaisten turvallisuus yhteiskunnan toiminnan turvaaminen ESIPUHE Kokonaismaanpuolustus on Suomen kansallinen turvallisuusratkaisu. Se tarjoaa mahdollisuuden viranomaisten, yritysten ja kansalaisyhteiskunnan voimavarojen järkevälle käytölle turvallisuutemme ylläpitämiseksi. Kokonaismaanpuolustuksella tarkoitetaan kaikkia niitä sotilaallisia ja siviilialojen toimia, joilla turvataan Suomen valtiollinen itsenäisyys sekä kansalaisten elinmahdollisuudet ja turvallisuus ulkoista, valtioiden aiheuttamaa tai muuta uhkaa vastaan. Kokonaismaanpuolustuksen alaan kuuluvilla toimenpiteillä turvataan yhteiskunnan elintärkeät toiminnot, joita ovat valtion johtaminen, ulkoinen toimintakyky, valtakunnan sotilaallinen puolustus, sisäinen turvallisuus, talouden ja yhteiskunnan toimivuus, väestön toimeentuloturva ja toimintakyky sekä henkinen kriisinkestokyky. Uhkakuvissa perinteiset sotilaalliset uhkat ovat jääneet entistä enemmän taka-alalle uusien uhkien noustessa yhä voimakkaammin esille, terrorismin ollessa tästä eräänä, huolestuttavana esimerkkinä. Perinteisen, ensi sijassa sotilaallisia uhkia vastaan suojaavan turvallisuuden rinnalle on entistä painokkaammin noussut kokonaisvaltaisen turvallisuuden tavoite. Tietoja maanpuolustuksesta - kirjaa on aiemmin julkaistu yhdeksän painosta, joista viimeisin vuonna 2002. Nyt ilmestyvä kymmenes painos on uudistettu sekä rakenteeltaan että sisällöltään vastaamaan vuonna 2003 julkistettua valtioneuvoston periaatepäätöstä yhteiskunnan elintärkeiden toimintojen turvaamisesta. Toinen keskeinen peruste uudistuksille on valtioneuvoston turvallisuus- ja puolustuspoliittinen selonteko vuodelta 2004. Kirja on tarkoitettu käsikirjaksi valtakunnallisille ja alueellisille maanpuolustuskursseille. Se on hyödynnettävissä myös muussa eri hallinnonalojen kokonaismaanpuolustusta ja kokonaisturvallisuutta käsittelevässä opetuksessa sekä maanpuolustusjärjestöjen toteuttamassa koulutuksessa. 3
Artikkelien kirjoittajat ovat valtakunnallisten ja alueellisten maanpuolustuskurssien opettajia ja luennoitsijoita tai kokonaismaanpuolustuksen eri alojen keskeisiä asiantuntijoita. Kirjan monimuotoisuudesta ja kirjoittajien lukumäärästä johtuen eräitä artikkeleiden yksityiskohtien päällekkäisyyksiä ei ole voitu välttää. Artikkelien kokonaisuuden sekä kirjoittajien persoonallisen otteen säilyttämiseksi näitä päällekkäisyyksiä ei kaikin osin ole haluttu poistaa. Artikkelien kirjoittajat käyvät ilmi kirjan liitteenä 1 olevasta kirjoittajaluettelosta. Kirjan toimituskuntaan ovat kuuluneet majuri Jukka Haltia, everstiluutnantti Pertti Hyvärinen, kommodori Timo Junttila, tiedottaja Petri Kekäle, everstiluutnantti Ismo Kurki, hallitusneuvos Esko Koskinen, suunnittelu- ja tutkimuspäällikkö Eija Limnell, eversti Jukka Ojala, asessori Teemu Penttilä, vanhempi hallitussihteeri Matti Piispanen, ylijohtaja Mika Purhonen, ulkoasianneuvos Iivo Salmi, hallitusneuvos Seija Salo, komentaja Timo Ståhlhammar ja lääkintöneuvos Jouko Söder. Helsingissä joulukuussa 2005 Toimituskunnan puolesta Puheenjohtaja Toimitussihteeri Kommodori Timo Junttila Komentaja Timo Ståhlhammar 4
Sisällysluettelo TIETOJA SUOMEN KOKONAISMAANPUOLUSTUKSESTA 2006... 3 Maan ja kansalaisten turvallisuus yhteiskunnan toiminnan turvaaminen... 3 ESIPUHE... 3 1. Suomen toimintaympäristö ja sen muutos... 8 1.1 Turvallisuuden globaali toimintaympäristö... 8 1.2 Globaali turvallisuuskehitys... 14 1.2.1 Globaalit ja rajat ylittävät turvallisuusongelmat... 14 1.2.2 Terrorismi turvallisuusuhkana... 19 1.2.3 Joukkotuhoaseiden leviämisen ja käytön uhka... 21 1.2.4 Informaatioyhteiskuntaan kohdistuvia uhkatekijöitä.. 24 1.3 Konfliktit ja sotilaallinen voimankäyttö... 28 1.3.1 Aseellisten konfliktien ja voimankäytön viitekehys... 28 1.3.2 Konfliktien ja sotilaallisen voimankäytön kehityspiirteitä... 30 1.4 Suurvaltasuhteet... 42 1.5 Transatlanttiset suhteet... 44 1.6 Venäjä ja Itämeren alue... 46 1.7 Sotilaallinen kehitys Suomen lähialueilla... 49 1.8 Sisäisen turvallisuuden turvallisuusympäristö ja siitä johdettavat uhkat... 57 1.9 Globaali talous... 63 1.10 Suomen etu ja globaali vastuu kehityspolitiikassa... 67 2. Suomen ulko- turvallisuus- ja puolustuspolitiikka...71 2.1 Ulko- ja turvallisuuspolitiikan painopisteet... 71 2.2 Suomen toiminta EU:n jäsenenä... 72 2.3 Euroopan unionin turvallisuuspolitiikka... 75 2.4 Kriisinhallinta... 82 2.4.1 EU:n sotilaallisen kriisinhallintakyvyn rakentaminen 82 2.4.2 Kriisinhallinnan siviilikyvyn rakentaminen EU:ssa... 86 2.4.3 Suomen osallistuminen sotilaalliseen kriisinhallintaan... 90 2.4.4 Siviilikriisinhallinnan kotimaan valmiuksien kehittäminen... 93 2.5 Suomen rooli turvallisuutta ja vakautta edistävissä järjestöissä... 97 2.5.1 Yhdistyneet kansakunnat... 97 2.5.2 Euroopan turvallisuus- ja yhteistyöjärjestö ETYJ... 99 2.5.3 Euroopan neuvosto... 101 2.5.4 NATO ja rauhankumppanuus... 102 2.6 Puolustuspolitiikka ulko- ja turvallisuuspolitiikan osana... 107 3. Kokonaismaanpuolustuksen yleisjärjestelyt... 114 3.1 Kokonaismaanpuolustuksen johto ja päätöksenteko... 114 3.2 Kokonaismaanpuolustusta koskeva lainsäädäntö... 119 5
3.3 Yhteiskunnan elintärkeiden toimintojen turvaaminen.. 124 3.4 Turvallisuustilanteet ja uhkamallit... 129 3.5 Tilannekuvan muodostaminen... 135 4. Ulkoinen toimintakyky... 138 4.1 Kansainvälisten yhteyksien, viestinnän ja päätöksenteon turvaaminen... 138 4.2 Edustustoverkon toimintakyky... 138 4.3 Suomen kansalaisten suojelu ja auttaminen... 140 4.4 Ulkomaankaupan jatkuvuuden turvaaminen... 142 5. Sotilaallinen maanpuolustus... 145 5.1 Suomen turvallisuusympäristö, sodankäynnin kehittyminen ja sen vaikutukset puolustusjärjestelmän kehittämiseen... 145 5.2 Suomen puolustusratkaisu... 150 5.3 Puolustusvoimien toiminnan voimavarat... 173 5.4 Puolustusvoimien koulutusjärjestelmä... 179 5.5 Rajavartiolaitoksen sotilaallinen maanpuolustus... 184 5.6 Puolustushallinnon strateginen suunnittelu... 186 6. Sisäinen turvallisuus... 191 6.1 Sisäisen turvallisuuden strategia... 191 6.2 Euroopan unionin oikeus- ja sisäasiat... 196 6.3 Poliisitoiminta... 200 6.4 Rajaturvallisuus ja meripelastustoimi... 204 6.5 Pelastustoimi... 209 6.6 Hallittu maahanmuutto ja laittoman maahantulon torjunta... 216 6.7 Ympäristöturvallisuus... 222 7. Talouden ja yhteiskunnan toimivuus... 227 7.1 Julkisen talouden toimivuus... 227 7.2 Huoltovarmuuden turvaaminen... 231 7.2.1 Puolustustaloudellinen suunnittelukunta... 238 7.3 Yhteiskunnan perustoimintojen turvaaminen... 241 7.3.1 Elintarvikehuolto... 241 7.3.1.1 Maatalous... 241 7.3.1.2 Elintarviketeollisuus... 247 7.3.1.3 Kauppa ja jakelu... 253 7.3.2 Energiahuolto... 256 7.3.2.1 Energiamarkkinat... 256 7.3.2.2 Varautuminen polttoainehuollossa... 266 7.3.2.3 Varautuminen sähkö- ja lämpöhuollossa... 270 7.3.3 Kuljetuslogistiikka... 272 7.3.3.1 Maantiekuljetukset... 274 7.3.3.2 Rautatiekuljetukset... 275 7.3.3.3 Ilmakuljetukset... 276 7.3.3.4 Vesikuljetukset... 278 7.3.4 Tietoyhteiskunnan varautuminen... 282 7.3.4.1 Kriittisen infrastruktuurin varmistaminen 287 6
7.3.5 Rahoitushuolto... 292 7.3.5.1 Rahoitustoiminta ja maksujärjestelmät... 292 7.3.5.2 Rahahuollon turvaaminen poikkeusoloissa.. 295 7.3.5.3 Vakuutusjärjestelmän turvaaminen... 298 7.3.6 Teollisuus... 302 7.3.6.1 Teollisuustuotannon ohjaus... 302 7.3.6.2 Teollisuuden varautuminen ja valmiussuunnittelu... 304 7.3.6.3 Työvoiman ohjaus poikkeusoloissa... 307 7.3.6.4 Poikkeusolojen vaikutus rakentamiseen... 313 8. Väestön toimeentuloturva ja toimintakyky... 317 8.1 Sosiaali- ja terveydenhuollon tehtävät ja tavoitteet... 317 8.2 Sosiaalihuolto... 318 8.3 Terveydenhuolto... 319 8.4 Sosiaali- ja terveydenhuollon varautuminen... 321 8.5 Sosiaali- ja terveydenhuollon johtaminen erityistilanteissa ja poikkeusoloissa... 325 8.6 Väestön terveydensuojelu... 326 8.6.1 Ympäristöterveydenhuolto... 327 8.6.2 Epidemiaselvitykset... 328 8.6.3 Tarttuvien tautien seurantajärjestelmä... 329 8.6.4 Säteilyvalvonta... 330 8.6.5 Kemialliset uhkat... 334 8.7 Terveydenhuollon valmius... 335 8.7.1 Toiminnallinen valmius... 335 8.7.2 Henkilöstöresurssit... 336 8.7.3 Materiaalinen valmius... 337 8.7.4 Lääkkeiden velvoitevarastointi... 337 8.8 Sosiaalihuollon valmius ja sosiaalinen turvallisuus... 338 8.9 Laitosten evakuointi... 339 8.10 Puolustustaloudellinen suunnittelukunta ja sosiaali- ja terveydenhuollon varautuminen... 340 8.11 Lääkinnällinen pelastustoiminta... 341 8.12 Puolustusvoimien kenttälääkintä... 343 9. Viestintä ja henkinen kriisinkestokyky... 355 9.1 Valtionhallinnon viestinnän yleisjärjestelyt... 355 9.2 Puolustushallinnon viestintä... 358 9.2.1 Puolustusministeriö... 358 9.2.2 Puolustusvoimat... 359 9.2.3 Maanpuolustustiedotuksen suunnittelukunta... 362 9.3 Aluehallinnon viestintä... 363 9.4 Joukkoviestimien toiminta... 365 9.4.1 Sähköiset joukkoviestimet... 365 9.4.2 Lehdistö... 371 9.5 Koulujen maanpuolustusopetus... 377 9.6 Kirkot ja muut uskonnolliset yhteisöt... 381 9.7 Henkinen kriisinkestokyky... 389 9.8 Psykologinen sodankäynti... 393 7
1. SUOMEN TOIMINTAYMPÄRISTÖ JA SEN MUUTOS 1.1 Turvallisuuden globaali toimintaympäristö Maamme vastaa toimintaympäristönsä turvallisuushaasteisiin kehittämällä turvallisuuspolitiikan kolmea osa-aluetta: sotilaallista maanpuolustusta, sotilaallista kriisinhallintaa sekä varautumista niin sanottuihin uusiin uhkiin. Kylmän sodan aikana saatettiin sanoa että Suomen turvallisuuspolitiikan onnistuminen on kytkennässä kahden johtavan suurvallan turvallisuuspoliittisen suhteen kehitykseen... Tästä syystä huomion kiinnittäminen ns. kolmannen maailman tapahtumiin tuntuu turhalta. Tänään Suomi on EU:n jäsen, maamme turvallisuuspoliittinen toimintaympäristö ei ole enää pelkistetyn kaksijakoinen ja kolmannen maailman tapahtumat vaikuttavat nyt kaikkien maiden turvallisuuteen. Berliinin muurin murtuminen 1989 ja sitä seurannut Neuvostoliiton romahtaminen saivat aikaan historiallisia muutoksia. New Yorkin terrori-iskut eivät muuttaneet globaalin kehityksen suuntaa, mutta ne vaikuttivat muutoksen nopeuteen ja sen tiedostamiseen. Kylmän sodan jälkeen Suomen toimintaympäristöä ovat muokanneet mm. seuraavat tekijät: Venäjä ei enää ole entisenlainen globaali supervalta, mutta sillä on edelleen merkittävät sotilaalliset voimavarat, EU ja Nato ovat laajentuneet vanhan Neuvostoliiton rajoille ja Baltiassa ylikin, mikä Naton osalta merkitsee erityisesti Yhdysvaltojen vastuunottoa alueen turvallisuudesta. Euroopan Unionin jäsenmaissa turvallisuus- ja puolustuspolitiikka on käytännössä jakautunut kahteen osaan: oman alueen maanpuolustuksessa nojataan Natoon tai kansallisiin ratkaisuihin, kriisinhallinnassa ollaan yhteistyössä sekä EU:n että Naton puitteissa, Globalisaation seurauksena perinteisten kehitysmaiden turvallisuuspoliittinen merkitys on radikaalisti noussut, Niin sanottujen uusien uhkien merkitys on lisääntynyt kaikissa maissa, myös Suomessa. Tänään voidaankin sanoa, että Suomen turvallisuuspolitiikan onnistuminen on kytkennässä kolmen keskeisen toimijan EU:mme ja sen jäsenmaiden, Venäjän ja Yhdysvaltojen - suhteen kehitykseen. Perinteisten kehitysmaiden tapahtumil- 8
la ja uusilla uhkilla on yhä enemmän vaikutusta näiden kolmen toimijan suhteisiin ja suoraan Suomeen. Maanpuolustuksen ympäristö Jokaisen maan turvallisuus kytkeytyy voimakkaimmin sen lähiympäristöön, mutta tähän lähiympäristöön ja suoraan itse maahan vaikuttavat yhä enemmän etäiset tapahtumat. Suomen osalta turvallisuuteen on perinteisesti vaikuttanut Venäjän ja kunkin aikakauden keskeisten läntisten suurvaltojen suhde. Tänään ei ole odotettavissa laajamittaista sotilaallista yhteenottoa toisaalta Venäjä ja perinteisten länsimaiden EU:mme ja sen jäsenmaiden sekä Yhdysvaltojen välillä. Kokonaisuutena turvallisuuspolitiikan painopiste onkin viime vuosina Natossa, EU:ssa ja sen jäsenmaissa, kuten esimerkiksi Ruotsissa, siirtynyt merkittävästi maanpuolustuksesta kriisinhallintaan. Suomen kannalta on kuitenkin tärkeätä, että EU:mme ja sen jäsenmaiden, Venäjän ja Yhdysvaltojen keskinäiset suhteet voivat tulevien vuosien ja vuosikymmenien mittaan vaihdella yhteistyön ja merkittävien jännitteiden välillä. Merkittävät tällaiset muutokset vaikuttavat myös Suomeen. Euroopan Unionimme ja sen jäsenmaiden, Venäjän sekä Yhdysvaltojen suhteiden vaihteluihin voivat vaikuttaa mm. seuraavat tekijät: Perinteisen läntisen demokratian ja markkinatalouden sekä läntisten maiden vaikutuksen edelleen lisääntyminen alueilla, joita Venäjä pitää itselleen tärkeinä: Ukraina, Valko-Venäjä, Kaukasuksen alue ja Keski-Aasia, Venäjän sisäinen kehitys voi vaikuttaa maan ulkosuhteisiin, mahdollisesti myös lähinaapureihin suuntautuviin odotuksiin, Venäjän, EU:n, Yhdysvaltojen ja Kiinan sekä mahdollisesti Intian erilaiset edut strategisesti merkittävillä alueilla, kuten esimerkiksi ns. laajassa Lähi-idässä. EU:n yhteisen turvallisuus- ja puolustuspolitiikan kehityssuunta sekä tämän vaikutus toisaalta Natoon ja atlanttiseen suhteeseen sekä toisaalta EU:n Venäjä -suhteeseen. Globalisaation myötä syntyvien kehityskriisien (terrorismi, joukkotuhoaseet, sortuvat valtiot) vaikutukset suurvaltojen suhteisiin. Perinteinen geopoliittinen kilpailu keskeisten toimijoiden kesken. Sotilaallinen uhka muodostuu kaikille maille kahdesta tekijästä: sotilaallisista voimavaroista ja niiden omistajien tarkoitusperistä. Suomen keskeinen tavoite on vahvistaa turvallisuusympäristömme vakautta edistämällä meille tärkeiden toimijoiden keskinäisiä hyviä suhteita. Näin politiikkamme pyrkii edistämään EU:n ja sen jäsenmaiden, Venäjän ja Yhdysvaltojen hyviä 9
suhteita. Samoin pyrimme olemaan hyvä EU:n jäsen ja hyvissä kahdenvälisissä suhteissa Venäjään ja Yhdysvaltoihin. Samalla voi todeta, että lähialueellamme on edelleen merkittäviä sotilaallisia voimavaroja ja ne ovat alkaneet viime vuosina uudelleen vahvistua. Turvallisuusympäristömme kaikki tekijät huomioon ottava Suomen puolustuskyky mitoitetaan siten, että se estää ennalta sotilaallisella voimalla uhkaamisen, joka voisi kohdistua Suomeen. Tällainen puolustuskyky on kaikkien kannalta myönteinen osa pohjoisen Euroopan vakautta. EU:n yhteisen turvallisuus- ja puolustuspolitiikan merkitys, Naton rauhankumppanuus sekä Naton oven auki pitäminen ovat osa samaa kokonaisuutta. Yhdysvaltojen sitoutuminen Naton kautta Baltian turvallisuuteen on osa pohjoisen Euroopan vakautta. Vuoden 2004 turvallisuus- ja puolustuspoliittinen selonteko korostaakin sekä EU:n että Suomen omaa hyvää atlanttista suhdetta Yhdysvaltoihin. Kriisinhallinnan ympäristö Globalisaationa tunnettuun maapallonlaajuiseen muutokseen on liittynyt kehitysmaissa sekä onnistumisia että epäonnistumisia. Yhtäältä entisiin kehitysmaihin on syntynyt menestyviä taloudellisia voimakeskuksia ja yhteistyökumppaneita, jotka haastavat perinteisten teollisuusmaiden talouksia. Toisaalta joidenkin maiden epäonnistuminen ja sisäinen kehityskriisi voi uhata ko. alueen tai koko maailman turvallisuutta. Globalisaatio on myös vähentänyt maantieteellisen etäisyyden merkitystä. Riskit ja uhat ovat saaneet uusia muotoja ja niiden vaikutukset välittyvät nopeammin ja laajemmalle alueelle. Perinteisissä kehitysmaissa elää ihmiskunnan kuudesta miljardista ihmisestä noin viisi miljardia. Köyhyys, eriarvoisuus ja kehityksen puute ovat jo sinänsä yhteiskuntien epävakautta lisääviä tekijöitä. Lisäksi joissakin kulttuureissa voi ilmetä voimakasta, perinteisistä kulttuureista lähtevää vastarintaa demokratiaa ja nykyaikaista taloutta kohtaan. Eri maiden kehityskriisien seurauksena voi olla järjestyneen yhteiskunnan tai valtion sortuminen, ihmisoikeus- ja demokratiaongelmia, maiden ja kulttuurien välistä vastakkainasettelua sekä joukkotuhoaseiden leviämistä. Globalisaation ja vakaan kansainvälisen ympäristön edut ovat Suomen kaltaiselle maalle kiistattomat. Suomen ulko- ja turvallisuuspolitiikassa perinteinen kehitysyhteistyö, siviilikriisinhallinta sekä sotilaallinen kriisinhallinta muodostavat jatku- 10
mon, jossa lähtökohtana on kehityskriisien ennalta ehkäisy ja tarvittaessa myös sotilaallinen kriisinhallinta. Perinteisistä suomalaisista lähtökohdista ei ole ollut helppo tunnistaa Euroopan maiden turvallisuus- ja puolustuspolitiikan jakautumista kahteen osaan: Naton kautta tai sotilaallisesti liittoutumattomana hoidettavaan oman alueen maanpuolustukseen ja sekä EU:n että Naton hoitamaan EU:n ulkopuolelle suuntautuvaan kriisinhallintaan. Maapallonlaajuisen riippuvuuden kasvaessa moniin turvallisuusuhkiin vastaamiseen tarvitaan kansainvälistä yhteistyötä. Suomi on perinteisesti korostanut YK:n merkitystä kansainvälisten ongelmien ratkaisussa. EU:n jäsenmaana Suomen luontainen yhteistyö tapahtuu osana EU:n yhteistä turvallisuus- ja puolustuspolitiikkaa. Samaan laajaan kansainväliseen yhteistyöhön tähtää myös Naton rauhankumppanuus. Globalisaation myötä Suomenkin hyvinvointiin ja turvallisuuteen vaikuttavat yhä enemmän maantieteellisesti etäiset tapahtumat. Siksi Suomi osallistuu YK:n ja EU:n jäsenenä sekä Naton rauhankumppanina laajalla keinovalikoimalla nykymaailmassa nopeasti ja laajasti vaikuttavien kriisien ennalta ehkäisemiseen, siviilikriisien hallintaan ja tarvittaessa sotilaalliseen kriisinhallintaan. Uusien uhkien ympäristö Niin sanotut uudet uhkat eivät ole olleet aikaisemminkaan tuntemattomia, mutta globalisaation myötä niiden vaikutus ja tiedostaminen ovat lisääntyneet. Samalla niistä on tullut osa kokonaisvaltaista turvallisuussuunnittelua ja varautumista. Globalisaatio voidaan nähdä nykyaikaistumisen maapallonlaajuisena etenemisenä. Se merkitsee käytännössä monien toimintojen verkottumista ja tässä mukana olevien keskinäisriippuvuuden lisääntymistä. Tämä voi johtaa monissa tapauksissa turvallisuuden vahvistumiseen, koska toisistaan riippuvaisten valtioiden ja yritysten etu on edistää yhteistyökumppaneiden kanssa vakaata yhteistoimintaa. Toisaalta verkostuminen ja keskinäisriippuvuuden lisääntyminen voi häiriö- tai kriisitilanteissa johtaa vaikutusten nopeaan ja laajaan leviämiseen. Monet turvallisuusongelmat voivat saada alkunsa kaukana, mutta juuri globalisaation vuoksi ne voivat vähitellen tai hyvinkin nopeasti vaikuttaa Suomeen. Toisaalta esimerkiksi suomalaiset turistit menevät myös kaukomaille uusien turvallisuusriskien lähettyville. Perinteisesti uusien uhkien kaltaisiin riskeihin on varauduttu ja vastattu paikallisella tai kansallisella tasolla. Globalisaatio ja EU:n jäsenyys merkitsevät sitä, että uusiin uhkiin liittyvä tilannekuvatoiminta, ennaltaehkäisy, varautuminen sekä 11
kriisijohtaminen verkottuvat yhä enemmän myös kansainvälisesti. Tämä tapahtuu lähialueilla, Itämeren alueella, EU:ssa ja Nato yhteistyönä sekä YK:n puitteissa. Vuoden 2004 turvallisuus- ja puolustuspoliittisessa selonteossa käsiteltiin laajasti uusia uhkia. Niitä voidaan ryhmitellä luonnon aiheuttamiin uhkiin, ihmisen aiheuttamiin uhkiin, ja nykyaikaistumiseen liittyviin teknologiariskeihin. Luonnon aiheuttamat uhkat ovat ihmisten kannalta vanhimpia ja järjestäytynyt yhteiskunta on osaksi syntynyt vastaamaan juuri niiden aiheuttamiin haasteisiin. Esimerkiksi ravinnon saatavuuden tai sään vaihteluiden aiheuttamien riskien hallinta on ollut keskeinen osa talouden ja teknologian kehitystä. Monien suurten luonnononnettomuuksien osalta joudutaan käytännössä keskittymään varautumiseen ja kriisijohtamiseen, koska itse tapahtuman ennalta ehkäisyyn ei ole mahdollisuuksia. Samalla on noussut esiin kysymys, missä määrin ihminen omalla toiminnallaan aiheuttaa tai kärjistää esimerkiksi ilmaston ja sään ääri-ilmiöiden vaihteluita. Luonnononnettomuudet. Ihmisen tai yhteiskunnan vaikutusmahdollisuuksien ulottumattomissa olevat luonnononnettomuudet ovat olleet viime vuosien merkittäviä uhkia ihmisen turvallisuudelle. Vaikka luonnononnettomuudet ovat paikallisia, niillä globalisoituvassa maailmassa on usein myös laajoja taloudellisia ja poliittisia vaikutuksia. Epidemiat. Tarttuvien tautien ennalta estämisessä on saavutettu viime vuosisadalla globaalisti merkittäviä tuloksia. Tarttuvien tautien, helposti tarttuvien eläintautien sekä kasvitautien ja tuholaisten leviämisen mahdollisuus arvioidaan tulevaisuudessa merkittäväksi globaaliksi riskiksi sekä lisääntyvän kansainvälisen liikkumisen että mahdollisten biologisten mutaatioiden vuoksi. Ihmisen aiheuttamien turvallisuusuhkien torjuminen on historiallisesti ollut toinen järjestäytyneen yhteiskunnan kehityksen lähtökohta. Demokraattisen oikeusvaltion edistäminen ja puolustaminen on globalisoituvassa maailmassa jatkuvasti sekä keskeinen tavoite että keskeinen keino turvallisuuden edistämiseen ja vakauttamiseen. Järjestäytynyt rikollisuus. Nopeasti lisääntyneen kansainvälisen vaihdon myötä myös rikollisuus on kansainvälistynyt, organisoitunut ja ammattimaistunut. Sen torjunta edellyttää erityisesti kattavaa ajantasaista kokonaiskuvaa ja tarkkaa tietoa. Se vaatii myös tehostuvaa yhteistyötä. Terrorismi. Terrorismi liittyy läheisesti muun rikollisuuden torjuntaan. Terrorismia on esiintynyt kautta aikojen eri muodoissa. Sen taustalla on ollut useita erilaisia motiiveja, myös nykyään korostuvat separatistiset pyrkimykset sekä uskonnollinen fanatismi. Viime vuosien terrorismin globaalit vaikutukset ovat 12
tunnettuja. Suoraan Suomeen kohdistuva terroriuhka arvioidaan tällä hetkellä vähäiseksi, vaikka ongelmaa ei Suomessakaan ole syytä aliarvioida. Sosiaaliset kriisit ja maahanmuuton hallinta. Laajamittaiset väestöliikkeet ovat viime vuosina olleet erityisesti sosiaalisten kriisien ja ilmaston ääritilojen seurausta. Suomeen ei ole näköpiirissä laajamittaista luvatonta maahanmuuttoa, mutta globaalien ja eurooppalaisten ongelmien aiheuttamaa painetta on odotettavissa. Suomessa maahanmuuttopolitiikka on viime vuosina edelleen eriytynyt, ja siinä on alkanut korostua myös työperäisen maahanmuuton myönteinen hallinta. Teknologiariskien lisääntymiseen liittyy paradoksi, että nykyaikaisen teknologian keskeinen tarkoitus on taloudellisen hyvinvoinnin lisäksi perinteisten luontoon ja talouteen liittyvien riskien hallinta. Verkottuva talous lisää keskinäisriippuvuutta ja turvallisuutta, mutta samalla myös niiden käyttöön liittyvien häiriöiden ja riskien lisääntymistä. Teknologiariskien hallinta keskittyy merkittävästi ennalta estävään toimintaan, mutta verkottuneessa keskinäisriippuvuuden maailmassa on samalla varauduttava myös poikkeuksellisten suurien häiriöiden ja onnettomuuksien johtamiseen. Tämä taas edellyttää laajaa kansallisten viranomaisten ja kansainvälisten yhteisöjen yhteistyötä. Suuronnettomuudet: liikenne, teollisuus, säteily, ympäristö. Nykyaikaisen yhteiskunnan ja talouden rakentuminen jatkuvasti kehittyvän teknologian varaan lisää luontaisesti teknologiariskejä. Samalla globaalin kilpailun usein vaatima yksiköiden ja järjestelmien koon kasvu voi tehdä mahdolliseksi laajalle vaikuttavat onnettomuudet. Sähköiset viestintä- ja tietojärjestelmät. Yhä useammat yhteiskunnan toiminnot ja palvelut perustuvat sähköisen viestinnän ja tietojärjestelmien käyttöön. Samalla koko yhteiskunnan riippuvuus niistä kasvaa, eikä siirtyminen manuaalisiin järjestelmiin kriisitilanteissakaan ole mahdollista. Kehitys mahdollistaa myös verkkojen ja järjestelmien lisääntyvän käytön rikollisiin tarkoituksiin. Huoltovarmuus: energia, elintarvikkeet, päivittäistavarat. Nykyaikaisen talouden ja yhteiskunnan verkottuminen sekä kaupan järjestelmien pyrkimys suurien varastojen välttämiseen ovat lisänneet yhteiskunnan huoltovarmuuden riskejä poikkeus- ja kriisitilanteissa. 13
Suomalaisen mallin vahvuus: kok okonaisturvallisuus onaisturvallisuus Turvallisuuskysymykset on perinteisesti jaettu ulkoiseen ja sisäiseen turvallisuuteen ja myös viranomaistoiminta on seurannut samoja rajoja. Sotien jälkeisen ajan Suomessa on kuitenkin kehitetty kaikkien viranomaisten yhteistoimintaa ns. kokonaismaanpuolustuksen pohjalta. Sen mukaan kaikki tarvittavat osapuolet ja koko yhteiskunta voidaan nopeasti mobilisoida laajaan kriisinhallintaan. Vuoden 2004 Sisäisen turvallisuuden ohjelma jatkaa, täsmentää ja täydentää samaa toimintalinjaa. Perusajatuksena on, että jokainen viranomainen vastaa omassa tehtävässään turvallisuuden edistämisestä ja jatkaa kriisitilanteessa samalla paikalla kuin normaalioloissa. Vuoden 2004 Turvallisuus- ja puolustuspoliittisessa selonteossa analyysin ja johtopäätösten perusteella Suomi toteuttaa jatkossa uskottavaa kansallista puolustusta, osallistuu kansainväliseen kriisinhallintaan ja varautuu uusiin uhkiin. Myös näissä haasteissa kaikkien viranomaisten, koko valtionhallinnon ja koko yhteiskunnan yhteistyö kokonaisturvallisuuden hyväksi antaa hyvän perustan myös tulevaisuuden turvallisuussuunnittelulle. 1.2 Globaali turvallisuuskehitys 1.2.1 Globaalit ja rajat ylittävät turvallisuusongelmat Turvallisuus kytkeytyy kansainvälisessä toimintaympäristössä entistä vahvemmin yhteen kehityksen ja ihmisoikeuksien kanssa. Samalla turvallisuuspoliittinen asialista on muuttunut kylmän sodan päättymisen ja sitä välittömästi seuranneen murroksen ajoista. Suursodan uhka on pitkälti poistunut ja aseellisten konfliktien määrä on vähentynyt, mutta poliittinen väkivalta eri muodoissa liittyy globaaliin muutokseen. Maailmanlaajuisten ongelmien ja rajat ylittävien uhkien vaikutus valtioiden, yhteiskuntien ja yksilöiden turvallisuuteen ja hyvinvointiin lisääntyy. Kauppapoliittiset-, raaka-aine- ja energia- sekä ympäristökriisit samoin kuin luonnononnettomuudet ja epidemiat koskettavat keskinäisen riippuvuuden kautta kaikkia maita. Pakolaisuus ja hallitsemattomat väestöliikkeet saavat usein alkunsa sisäisistä konflikteista tai valtioiden sortumisesta, mihin liittyy samalla ihmisoikeusloukkauksia. Ne toimivat myös järjestäytyneen rikollisuuden ja terrorismin sekä huume- ja ihmiskaupan kasvualustana ja toimintaväylänä. Muuttuvan turvallisuuspoliittisen asetelman keskeisenä tekijänä on globalisaatio, joka muokkaa valtioita, yhteiskuntia ja markkinoita ja tiivistää niiden välisiä yhteyksiä kaikilla tasoilla. Globalisaatio luo uusia yhteistyömahdollisuuksia talouden ja 14
teknologian alalla, mutta ilman hallinta- ja korjaustoimia se samalla lisää yhteiskunnallista ja taloudellista eriarvoisuutta ja kasvattaa hyvinvointikuiluja ja kehityseroja. Toimintaympäristön muutoksen seurauksena ulkoisen ja sisäisen turvallisuuden välinen raja valtioiden turvallisuuspolitiikassa on liudentunut. Keskeiseksi tavoitteeksi on samalla tullut monenkeskisen yhteistyön tehokkaampi järjestäminen moniulotteisten ja toisiinsa kytkeytyvien ongelmien torjumiseksi ja ratkaisemiseksi. Toisaalta edellytyksenä yhteiselle toiminnalle ja globaalien turvallisuustavoitteiden saavuttamiselle on suvereenien valtioiden kyky vastata sisäisistä ja ulkoisista velvoitteistaan. Köyhyydestä irti ponnistelevien kehitysmaiden ja demokratiaa ja markkinataloutta kohti pyrkivien siirtymämaiden tukeminen on tullut turvallisuusstrategioiden olennaiseksi osaksi. Erityisenä haasteena on kansainvälisen yhteisön puuttuminen heikkojen, sortuvien ja hajonneiden valtioiden ongelmaan samoin kuin suhtautuminen valtioihin, jotka rikkovat yhteisten normien mukaisia velvoitteistaan kansalaisiaan tai kansainvälistä yhteisöä kohtaan. Turvallisuusstrategiat (1) Globaalien ongelmien ratkaisemiselle tarjoaa yhteisen perustan Yhdistyneiden kansakuntien vuosituhattavoitteiden (2000) toteuttaminen, jossa ydintehtäväksi asetetaan köyhyyden vähentäminen. Samalla jäsenvaltiot ovat sitoutuneet YK:n toimintakyvyn ja uskottavuuden vahvistamiseen, mistä tehtiin päätöksiä tavoitteiden tarkistuksessa (2005). Yhteisten tavoitteiden toteutuminen ei onnistu ilman heikkojen valtioiden ja ryhmien tukemista ja hyvän hallinnon edistämistä. Maissa, joissa keskusvalta on menettänyt toimintakykynsä ja arvovaltansa, esiintyy muita useammin ja enemmän myös väkivaltaa ja inhimillistä kärsimystä, joka heijastuu alueellisena epävakautena ja globaalina ongelmana. Heikkojen valtioiden tukemiseen liittyy niin kehitys- ja turvallisuuspoliittisia kuin humanitaarisia tavoitteita ja arvoja. Globalisaation myötä muiden toimijoiden kuin suvereenien valtioiden merkitys on lisääntynyt. Globalisaation hallinnassa on löydettävä ratkaisuja kaikkien osapuolten, valtioiden ja niiden välisten järjestöjen lisäksi yritysmaailman, ammattiyhdistysliikkeen ja kansalaisyhteiskuntien sekä tutkijayhteisön asiantuntijoiden osallistumiseen vuoropuhelussa ja päätöksenteossa. Taloudellisten vaikutusten lisäksi huomioon on otettava globalisaation yhteiskunnalliset haitat ja hyödyt. Globaalien ongelmien ratkaisemisesta ja globalisaation hallinnasta on tullut merkitykseltään strateginen turvallisuuspoliittinen kysymys. Yhdysvaltain, muiden johtavien läntisten teollisuusmaiden ja Euroopan unionin sekä Venäjän G8- ryhmä pyrkii kantamaan johtovastuun sellaisten ongelmien kuin Afrikan kehitys- 15
kriisien, terrorismin globaalin vaaran ja joukkotuhoaseiden leviämisen ratkaisemisesta. Samalla nopeasti kehittyvien suurvaltojen kuten Kiinan, Intian ja Brasilian sekä Japanin merkityksen kasvu ja kehitysmaiden voimistuvat vaatimukset ovat nostaneet asialistalle päätöksenteon ja vaikutusvallan pohjan laajentamisen globalisaatiokysymyksissä. (2) Kylmän sodan kahtiajaon päättymisestä lähtien on kestävää turvallisuutta ja kehitystä pyritty vahvistamaan vakaus- ja muutospolitiikan tavoittein ja keinoin tukemalla ohjelmoidusti, johdonmukaisesti ja ehdollistetusti yhteiset arvot ja normit täyttävään demokratiaan siirtymistä ja hyvään hallintoon nojaavaa kehitystä. Samalla pyritään paneutumaan ja vaikuttamaan kehitysongelmien ja konfliktien perussyihin. Euroopan unionin yhdentymiseen liittyvä laajentumis- ja kumppanuuspolitiikka on vahvistanut demokratiaan, oikeusvaltioon ja markkinatalouteen nojaavaa turvallisuusyhteisöä ja vakautta laajan Euroopan alueella. Yhdysvallat on ottanut keskeiseksi ulkopolitiikkansa tavoitteeksi demokratiaan siirtymisen erityisesti laajan Lähiidän alueella. YK ja alueelliset järjestöt kuten Euroopan turvallisuus- ja yhteistyöjärjestö (Etyj) ja Euroopan neuvosto valvovat ja tukevat ihmisoikeuksien, kansalaisvapauksien ja vähemmistöoikeuksien sekä oikeusvaltion toteutumista kehitysmaissa, uusissa demokratioissa ja siirtymämaissa. Demokratioiden määrä valtioiden keskuudessa on kylmän sodan jälkeen lisääntynyt historiassa ennen kokemattomassa mitassa. Autokraattisten järjestelmien määrä on laskenut jyrkästi, mutta samalla niiden valtioiden määrä, joita eivät täytä myöskään demokratian tunnusmerkkejä, on säilynyt merkittävänä. Ne ovat alueellisen epävakauden mahdollisia lähteitä ja luovat epävarmuutta monenkeskisten velvoitteiden toteuttamiseen. Niissä myös sisäisten konfliktien ja poliittisen väkivallan vaara säilyy suurena. Lähde: Monty G. Marshall and Teb Robert Gurr, Peace and Conflict 2005. 16
Tuho- ja pelotusvaikutukseen pyrkivän uuden globaalin terrorismin torjuminen on tehtävä, jossa on käytettävä toisiaan vahvistavina keinoina sisäisen ja ulkoisen turvallisuuspolitiikan välineitä ja alueellista ja globaalia monenkeskistä yhteistyötä. Samalla terrorismin torjuminen edellyttää sen perussyihin vaikuttamista ja vaikutuskanaviin ja puuttumista. Vuoden 2001 jälkeen on jouduttu havaitsemaan, että länsimaisen demokratian arvojen ja normien levittäminen uusiin yhteiskuntiin tai demokraattisten vaalien järjestämien kriisialueiden maissa ei riitä turvallisuuspoliittisena muutosstrategiana. Ääri-islamismin nimissä toimivien terroristiryhmien, Afganistanin ja Irakin sotien aiheuttaman vastustuksen ja arabiyhteiskuntien kehitys- ja demokratiavajeen muodostaman ongelmakokonaisuuden purkamiseksi on ryhdytty edistämään kulttuuripiirien vuoropuhelua ja keskinäisen tietouden vahvistamista islamilaisen ja muun maailman välillä. (3) Konfliktien hallintaan tähtäävä turvallisuuspoliittinen toiminta kohdistuu koko ristiriitasykliin. Ensisijaisena toimintalinjana on tilanteen seuranta epävakailla alueilla ja ennaltavaroitukseen nojaava konfliktinesto diplomatian keinoin ja hyvän hallinnon tukemisen avulla. Sotilaallinen ja siviilikriisinhallinta on tullut YK:n, Euroopan unionin ja Naton sekä myös muiden alueellisten turvallisuusjärjestöjen kuten Afrikan unionin keskeiseksi toimintalohkoksi, jossa yhä tärkeämpää on sotilaallisten ja siviilivalmiuksien käyttäminen yhdistelmänä. Konfliktien jälkeinen vakaus- ja jälleenrakennustoiminta on elimellinen osa uutta turvallisuusstrategiaa, johon kaikki keskeiset toimijat kuten YK, EU ja yhä vahvemmin myös Yhdysvallat kehittävät voimavaroja ja kykyjä. Tilanteesta riippuen se saattaa edellyttää pitkäaikaista yhteiskunnan tai valtion rakennustyötä, johon kuuluu poliittinen, taloudellinen ja institutionaalinen tuki ja joissakin tapauksissa valtion hallinnon osittainen tai täydellinen kansainvälinen haltuunotto. Tavoitteena on estää konfliktin uusiutuminen ja taata valtion mahdollisuudet toimia jatkossa toimivaltaisesti ja täysipainoisesti kansainvälisessä yhteistyössä. Konfliktinhallinnassa on saavutettu merkittäviä tuloksia aseellisiin konflikteihin liittyvän väkivallan vähentymisenä. Kylmän sodan aikaan ja välittömästi sen päättymistä seuranneen murroksen jälkeen sotia ja aseellisia konflikteja on saatu päättymään tai ratkaisuun. Sellaisten aseellisten konfliktien lukumäärä, joissa jokin valtio on osapuolena, on vähentynyt selvästi. Vuonna 2004 käynnissä olleista 19 väkivallan asteeltaan merkittävästä konfliktista yksikään ei ollut valtioiden välinen. Sisällissotien määrä on vähentynyt, myös Afrikassa, joka säilyy pahimpana aseellisten konfliktien alueena. 17
Huolimatta 1990-luvulla koetuista Ruandan ja Bosnian tapahtumista kansamurhien ja muiden siviileihin kohdistuvien veritekojen määrä on pidemmällä aikavälillä mitattuna vähentynyt. Sotiin liittyvän pakolaisuuden syntyminen on laskenut 2000- luvulle tultaessa. Poliittisten, etnisten ja muiden sisäisten konfliktien aiheuttama väkivalta on laaja ja vaikutuksiltaan globaali turvallisuusongelma. Ihmisoikeusloukkaukset ja väkivaltarikollisuus kärjistyvät valtioiden sortuessa ja yhteiskunnan kaaoksessa. Autokraattiset järjestelmät pitävät järjestystä väkivallan uhkan avulla. Uudenlaisissa sodissa ja konflikteissa osapuolina on sotalordeja, palkka-armeijoita ja muita toimijoita valtiorakenteen ulkopuolelta. Konflikteilla voi olla niiden päättymisen jälkeen epäsuoria vaikutuksia väestön hyvinvointiin ja terveyteen. Pitkäaikaiset konfliktit kuten Israelin ja Palestiinan välinen konflikti tai jäätyneet konfliktit ylläpitävät väkivaltaa, terrorismia ja pakolaisuutta. Irakin sota on muuttunut taisteluksi kaupunkikapinaa ja itsemurhaterrorismia vastaan runsaine siviiliuhreineen. Konfliktinhallinnassa on sisäisten konfliktien ja valtioiden epäonnistumisen seurauksena korostunut tarve humanitaaristen katastrofien torjuntaan ja selvittämiseen. Viime kädessä tehtävänä on yksilöiden oikeuksien suojelu, yhteiskuntia koskevan väkivallan torjuminen ja niiden hyvinvoinnin takaaminen, minkä vuoksi inhimillinen turvallisuus on vahvistunut käsitteenä ja toimintapolitiikkana. Kansainvälisen yhteisön toimintakyvyn edellytyksenä on myös kansainvälisen oikeuden aseman vahvistaminen, joka tähtää ihmisoikeuksien suojeluun ja rankaisemattomuuden estämiseen. 18