Raha-automaattiyhdistys ja kilpailu

Avustustoiminnan raportteja 9 Romppainen Esko Raha-automaattiyhdistys ja kilpailu Tutkimus kilpailuoikeuden vaikutuksista RAY:n avustustoimintaan erityisesti silmällä pitäen sosiaali- ja terveyspalveluiden hankintojen kilpailuttamisvelvoitetta 2003

RAY:n avustustoiminnan raportteja 9 Esko Romppainen Raha-automaattiyhdistys ja kilpailu Tutkimus kilpailuoikeuden vaikutuksista Raha-automaattiyhdistyksen avustustoimintaan erityisesti silmällä pitäen sosiaali- ja terveyspalveluiden hankintojen kilpailuttamisvelvoitetta Helsinki 2003

II Helsingin yliopisto Oikeustieteellinen tiedekunta Ohjaaja: Professori Kai Kalima Esko Romppainen 15.11.2002 Kansi: Tarja Brola Pekan Offset Oy Helsinki 2003 ISBN 952-5504-00-X

III HELSINGIN YLIOPISTO? HELSINGFORS UNIVERSITET Tiedekunta/Osasto?Fakultet/Sektion Laitos?Institution Oikeustieteellinen tiedekunta Julkisoikeuden laitos Tekijä???Författare Esko Romppainen Työn nimi?? Arbetets titel Raha-automaattiyhdistys ja kilpailu - Tutkimus kilpailuoikeuden vaikutuksista Rahaautomaattiyhdistyksen avustustoimintaan erityisesti silmällä pitäen sosiaali- ja terveyspalveluiden hankintojen kilpailuttamisvelvoitetta Oppiaine? Läroämne Kilpailuoikeus Työn laji?? Arbetets art Lisensiaattitutkimus Tiivistelmä?? Referat Aika?? Datum 28.11.2002 Sivumäärä?? Sidoantal 185 Tutkimus käsittelee kilpailuoikeuden vaikutuksia Raha-automaattiyhdistyksen (RAY) avustusten jakotoimintaan. Erityisen tarkastelun kohteena ovat kuntien julkiset hankinnat RAY:n tuotoista avustusta saaneilta sosiaali- ja terveysjärjestöiltä. Tutkimus tarkastelee myös järjestöjen kilpailuoikeudellista asemaa. Tutkimuksessa selvitetään, millä tavalla hankintalainsäädännön määräykset koskevat sosiaali- ja terveyspalveluita. Selvitys tehdään tutkimalla yleisen kansallisen kilpailulainsäädännön ja erityisesti hankintalainsäädännön määräyksiä ja niiden syntyä suhteessa Euroopan yhteisön kilpailuoikeudellisiin määräyksiin. Tutkimuksessa on arvioitu myös RAY:n avustustoimintaa koskevaa lainsäädäntöä, yhteisölainsäädäntöä ja niiden perusteella tehtyjä linjauksia ja sitten mahdollisuutta sovittaa ne yhteen kilpailusäännöstön kanssa. Tutkimuksen johtopäätöksinä on voitu todeta, että kilpailulainsäädännön määräyksiä voidaan soveltaa tietyin edellytyksin myös sosiaali- ja terveysjärjestöjen toimintaan. Myös yhteisön kilpailua koskevat säännökset tulee ottaa huomioon, jos järjestön toiminnalla on kansalliset rajat ylittävää vaikutusta. Hankintalainsäädäntö koskee myös kuntien sosiaali- ja terveyspalvelujen hankintaa, jotka on siten toteutettava hankintalainsäädännön edellyttämällä tavalla, kun kunta järjestää ne ostopalveluina yksityisiltä tahoilta. Julkiset tuet on otettava huomioon kilpailutuksessa. Suomen hankintalainsäädäntö on sosiaali- ja terveyspalveluissa eräiltä osin EY:n hankintadirektiivejä velvoittavampi, sillä kansalliset määräykset velvoittavat kilpailuttamaan myös ns. kynnysarvoa pienemmät hankinnat. Tämä näyttää perustuvan kansallisesti valittuun ideologiaan noudattaa perustamissopimuksen kilpailun ja markkinoiden toimivuuden edistämisen periaatteita "puhdasoppisesti". Tämä tutkimus ei ole voinut selvittää, toteutuvatko kilpailuttamalla järjestetyissä sosiaali- ja terveyspalveluissa sosiaalilainsäädännön kaikki tavoitteet. On joka tapauksessa todettava, ettei kunnan vastuu poistu ostosopimuksella toteutettavassa järjestämistavassa verrattuna siihen, että kunta tuottaisi palvelut itse. Tutkimuksen eräänä merkittävänä johtopäätöksenä todetaan, että raha-automaattivaroilla tuettu palvelutoiminta näyttäisi väistyvän tilanteessa, jossa palvelu on järjestettävissä markkinaehtoisesti yksityisen palveluntuottajan toimesta. Järjestöjen harjoittama perinteinen järjestötoiminta ei ole ongelmallinen kilpailuoikeudellisessa tarkastelussa. Vastaavaa on lähtökohtaisesti voitu todeta myös järjestön kehittävästä ja kokeilevasta roolista. Tutkimuksessa on pohdittu myös mahdollisuutta antaa yleishyödylliselle sosiaali- ja terveysjärjestölle lainsäädännöllinen erityisasema mainittujen hyvinvointipalveluiden tuottamisessa. Avainsanat Nyckelord julkiset hankinnat, kilpailu, sosiaali- ja terveyspalvelut, yleishyödyllisyys, sosiaali- ja terveysjärjestö, julkinen tuki, Raha-automaattiyhdistys Säilytyspaikka Förvaringställe Oikeustieteellisen tiedekunnan kirjasto, Helsingin yliopisto Muita tietoja

III SAATESANAT Ajatus tämän tutkimuksen tekemiseen kehittyi kahdesta suunnasta. Aikajärjestyksessä ilmaistuna ensimmäisenä minulle syntyi halu syventää tietojani kilpailusääntöjen alueella, sillä jo varsin pitkään olin ollut työelämässä liiketoiminnan yleisjohtajana. Olin kuitenkin joutunut kilpailusääntöjen kanssa tekemisiin pakosta koko 90 -luvun ajan. Kilpailuoikeus oli käsillä tuona ajanjaksona Raha-automaattiyhdistyksen monopolin jatkuvuutta kyseenalaistaneessa prosessissa ja myös sen kohtaamisessa yksityiset yhteistyökumppanit pelitoiminnan alueella. Ajattelin aluksi syventää tietämystäni yhdistyksen pelitoiminnan alueella, koska näkyvissä oli, etteivät lainsäädännön ongelmat olleet poistuneet hetkellisestä seesteisyydestä huolimatta. Ajatuksenani oli samalla suorittaa yliopistollinen jatkotutkinto. Tutkimuksen tarve kehittyi kuitenkin yllättäen Raha-automaattiyhdistyksen avustustoiminnan suunnasta, mikä aikaisempaan kokemustaustaani nähden tuntui aluksi varsin oudolta. Viimeksi kuluneiden vuosien aikana oli vähitellen syntynyt myös avustustoiminnan ympärille kiistely avustusten haitallisista vaikutuksista kilpailuun ja markkinoiden toimintaan. Kattava oikeudellinen selvitys havaittiin kuitenkin puuttuvan. Avustustoiminnan alueella oli tutkimuksen tekemiselle edellä toteamastani syystä konkreettinen tilaus, joka osoittautui ajankohtaiseksi enemmän kuin alussa tajusinkaan myös yleisessä yhteiskunnallisessa keskustelussa. Tutkimuksen tekemiseen minut lopulta rohkaisi ja innosti professori Kai Kalima, jonka tapasin vain toimiakseni yhteyshenkilönä avustusasioissa. Kain rooli ohjaajana on osoittautunut kuluvan vuoden alkupuolella aloitetun työn kuluessa lähes korvaamattomaksi, erityisesti merkittävää on ollut hänen tapansa pienin kannustuksin ja vinkein panna tutkija itse oppimaan tutkimista, sillä siitähän ylipistollisessa opinnäytetyössä lopulta onkin kysymys. Tutkimuksen kirjoitettu runko on syntynyt istumalla kesälomaviikot kevään kuluessa kerätyn materiaalin parissa Mankkaalla aurinkoisen pihamme huvimajassa. Tutkimus edetessään tuntui entistä innostavammalta, eikä se kesän poikkeuksellisesta helteestä huolimatta tuntunut lainkaan "helteeltä" pikemminkin huvilta. Ongelmaksi osoittautui tutkimuksen pitäminen hyväksyttävissä sivumäärissä, sillä tutkimusalue olikin merkittävän monipuolinen.

IV Kun tutkimiseni ja kirjoittamiseni perustui viikonloppuihin ja kesäloma-aikaan, ei lähdemateriaalin kokoaminen olisi minulle omatoimisesti ollut mitenkään mahdollista. Tästä syystä tutkimusassistenttinani toimineen Terhi Kautin panos on ollut merkittävä. Samalla olen saanut myös häneltä asiantuntevia kommentteja tutkimuksesta ja hän on myös uutterasti korjannut hätäisen luonteeni synnyttämiä kirjoituksellisia sotkuja. Lämmin kiitos siitä! Lopuksi haluan todeta myös sen, että työn kuluessa minulla on ollut suuri joukko asiantuntevia "sparraajia" ja ajatusteni kyseenalaistajia sekä Raha-automaattiyhdistyksen sisällä että ulkopuolella. Yhdistyksen avustustoiminnan parissa työskentelevien työtovereitteni ja järjestöihmisten panos on ollut merkittävä. Monipuolisen näkemyksen aikaansaamiseksi en ole kaihtanut keskustelujen käymistä myöskään sellaisten tahojen kanssa, jotka perinteisesti saatettaisiin kokea kuuluviksi Raha-automaattiyhdistyksen tavoitteiden kyseenalaistajiksi. Tällä tavalla olen voinut löytää näkökohtia, jotka varmistavat ymmärrykseni mukaan osaltaan tutkimustulosten uskottavan lopputuloksen. Espoossa, 31. lokakuuta 2002. Esko Romppainen

V Sisällys SAATESANAT...III LÄHTEET...VIII LYHENTEET...XVI 1 JOHDANTO... 1 2 TUTKIMUSTEHTÄVÄ... 3 2.1 TUTKIMUKSEN VIITEKEHYS... 3 2.2 TUTKIMUSTEHTÄVÄN TAVOITTEET JA RAJAUS... 6 2.3 TUTKIMUKSEN KESKEISET KÄSITTEET... 7 3 TUTKIMUSONGELMAT JA KÄYTETTÄVÄT TUTKIMUSMENETELMÄT... 11 3.1 TUTKIMUSONGELMAT JA NIIDEN YHTEISKUNNALLINEN MERKITTÄVYYS... 11 3.1.1 Sosiaali- ja terveyspalvelujen hankinnassa esille nousseet ongelmat... 11 3.1.2 Ongelmien yhteiskunnallinen merkittävyys... 13 3.2 TUTKIMUSMENETELMÄN VALINTA... 15 3.3 PERIAATTEIDEN KÄYTÖSTÄ... 17 3.3.1 Oikeusperiaatteista yleisesti... 17 3.3.2 EU-oikeuden periaatteet... 18 3.4 EU-OIKEUDEN SOVELTAMINEN... 20 3.4.1 EU-oikeuden sisällöstä... 20 3.4.2 Välitön oikeusvaikutus... 21 3.4.3 Tulkintavaikutus... 22 3.4.4 EY:n tuomioistuinten päätösten sitovuus... 22 3.5 TUTKIMUKSEN TOTEUTUS... 23 4 RAHA-AUTOMAATTIYHDISTYKSEN OIKEUDELLINEN ASEMA SOSIAALI- JA TERVEYSJÄRJESTÖJEN TUKIJANA... 26 4.2 RAY:N TOIMINNAN PERUSTA... 26 4.3 YHTEISÖN AVUSTUSKELPOISUUS... 28 4.4 RAY:N AVUSTUSKÄYTÄNTÖ... 31 4.4.1 Avustuslajit... 32 4.4.2 Avustuksen hakeminen... 32 4.4.3 Avustuksen myöntäminen... 33 4.4.4 RAY:n hallituksen vahvistamat avustustoiminnan linjaukset... 34 4.5 AVUSTUSTEN KOHDENTUMINEN ERÄINÄ NUMEROINA... 37 5 SOSIAALI- JA TERVEYSJÄRJESTÖJEN ASEMA PALVELUMARKKINOILLA... 40 5.1 JÄRJESTÖTOIMINNAN TAUSTA... 40 5.2 JÄRJESTÖT PALVELUJEN TUOTTAJINA... 41 5.3 JÄRJESTÖJEN OSUUS SOSIAALI- JA TERVEYSPALVELUJEN KUSTANNUKSISTA... 43 6 KUNTIEN JA KUNTAYHTYMIEN OIKEUDELLINEN ASEMA SOSIAALI- JA TERVEYSPALVELUJEN TILAAJANA... 46 6.1 PERUSTUSLAIN SOSIAALISIA OIKEUKSIA KOSKEVAT MÄÄRÄYKSET... 46 6.2 KUNTIEN LAINSÄÄDÄNNÖLLINEN ASEMA SOSIAALIPALVELUIDEN JÄRJESTÄJINÄ... 47 6.2.1 Sosiaalipalveluiden järjestämisen vaihtoehdot... 48 6.2.2 Sosiaali- ja terveydenhuollon palveluiden asiakasmaksut... 50 6.3 SOSIAALIPALVELUIDEN ERI OSA-ALUEET SOSIAALIOIKEUDESSA... 50 6.4 YKSITYISEN PALVELUJEN TUOTTAJAN ASEMA SOSIAALI- JA TERVEYSPALVELUISSA... 52 6.5 KUNTIEN SOSIAALI- JA TERVEYSPALVELUIDEN JÄRJESTÄMISVELVOITE JA RAY:N AVUSTUSTOIMINTA54 6.5.1 Raha-automaattiavustukset osana sosiaali- ja terveyspoliittista järjestelmää... 54

VI 6.5.2 Julkisyhteisön osallistuminen järjestön toimintaan... 57 7 RAHA-AUTOMAATTIYHDISTYKSEN AVUSTUSTOIMINTA JA KILPAILUOIKEUS... 60 7.1 YLEISHYÖDYLLINEN TOIMINTA JA VALTION TUET EY:N KILPAILUOIKEUDESSA... 60 7.1.1 Yleishyödyllisyys EY:n oikeudessa... 61 7.1.2 Tulkintoja yleishyödyllisyydestä ja yrityksestä EY:n oikeudessa... 62 7.1.3 Valtion tuet... 65 7.2 KILPAILUNRAJOITUSLAKI JA JÄRJESTÖJEN TOIMINTA... 67 7.2.1 Lain soveltaminen... 67 7.2.2 Kilpailunrajoituslain sisältämät kiellot... 69 7.3 AVUSTUSLAKI JA KILPAILULAINSÄÄDÄNTÖ... 72 7.3.1 Avustuslain kilpailua koskevat määräykset... 72 7.3.2 Avustuslain määräysten suhde kilpailulainsäädäntöön... 74 7.4 KILPAILULAINSÄÄDÄNNÖN SOVELTAMINEN JÄRJESTÖJEN TOIMINTAAN... 76 8 HANKINTAMENETTELY JA NYKYINEN HANKINTAKÄYTÄNTÖ... 79 8.1 SUOMEN HANKINTALAINSÄÄDÄNNÖN SYNTY JA KEHITYS... 79 8.2 HANKINTALAINSÄÄDÄNNÖN PERIAATTEISTA JA SOVELTAMISESTA... 81 8.3 HANKINTALAIN MÄÄRITTELEMÄT HANKINTAYKSIKÖT... 82 8.3.1 Julkishallintoon kuuluva oikeushenkilö hankintayksikkönä eritystarkastelussa... 84 8.3.2 Yksityinen hankinnan tekijä hankintayksikkönä rahoituksen perusteella erityistarkastelussa... 88 8.4 PALVELUHANKINTOJEN KILPAILUTTAMINEN... 91 8.4.1 Hankintalain suhde hankinta-asetukseen... 91 8.4.2 Sopimus hankintalain merkityksessä erityisesti suhteessa vuokrasopimukseen... 93 8.5 HANKINTAMENETTELYN JA TOIMITTAJAN VALINNASTA... 95 8.5.1 Hankintamenettelyt... 95 8.5.2 Hankinta ilman tarjouskilpailua... 97 8.5.3 Toimittajan valinnasta... 99 8.6 ERÄITÄ NÄKÖKOHTIA KILPAILUTTAMISVELVOLLISUUDESTA POIKKEAMISESTA... 99 8.7 KUNTIEN VÄLINEN YHTEISTYÖ PALVELUIDEN TUOTTAMISESSA... 100 9 SOSIAALI- JA TERVEYSPALVELU HANKINNAN KOHTEENA... 102 9.1 HANKINTALAINSÄÄDÄNTÖ JA NYKYINEN HALLINTOKÄYTÄNTÖ... 102 9.2 SOSIAALI- JA TERVEYSPALVELU HANKINNAN KOHTEENA... 103 9.2.1 Eräitä näkemyksiä kilpailuttamismahdollisuudesta... 103 9.2.2 Sosiaali- ja terveyspalvelu hankintalainsäädännössä... 104 9.2.3 Voimassa olevan kansallisen hankintalainsäädännön suhteesta palveluhankintadirektiiviin... 106 9.2.4 Komission kannanotot sosiaalinäkökohdista julkisissa hankinnoissa... 111 9.3 SOSIAALI- JA TERVEYSPALVELUN HANKINNASSA HUOMIOON OTETTAVIA SEIKKOJA OIKEUSKÄYTÄNNÖN MUKAAN... 113 9.4 VOITAISIINKO SOSIAALI- JA TERVEYSPALVELUJEN TUOTTAMISEEN MYÖNTÄÄ YKSINOIKEUS?... 118 9.4.1 Yleiset edellytykset yksinoikeuksille EY:n oikeudessa... 118 9.4.2 Hankintalainsäädännön sisältämät määräykset... 124 9.4.3 Palvelu voidaan tuottaa vain yksinoikeuden saaneen toimesta... 128 9.4.4 Yksioikeus voidaan myöntää vain toiselle julkiselle hankintayksikölle... 130 9.4.5 Edellytys "yleisen edun tarkoituksessa"... 133 9.4.6 Arviointia yksinoikeuden myöntämismahdollisuudesta... 136 9.4 PALVELUTOIMINNAN KILPAILUTTAMISEHTO INVESTOINTIAVUSTUKSESSA... 138 9.4.1 Kilpailuttamissuosituksen ja -ehdon velvoittavuus... 138 9.4.2 Avustusehdon toteutettavuus... 140 10 SOSIAALI- JA TERVEYSJÄRJESTÖ HANKINTAYKSIKKÖINÄ... 145 10.1 JÄRJESTÖ HANKINTAYKSIKKÖNÄ... 145 10.1.1 Yksityisoikeudellinen oikeushenkilö hankintayksikkönä...145 10.1.2 Julkisten avustusten eri muodot ja hankintalain soveltaminen niissä... 147 10.2 JÄRJESTÖN HANKINTAMENETTELY... 150 10.2.1 Konsernirakenteen merkitys... 150 10.2.2 Hankintamenettely... 151 11 JOHTOPÄÄTÖKSET... 152

VII 11.1 KILPAILULAINSÄÄDÄNNÖN MÄÄRÄYKSIÄ VOIDAAN SOVELTAA MYÖS SOSIAALI- JA TERVEYSJÄRJESTÖJEN TOIMINTAAN... 152 11.2 HANKINTALAINSÄÄDÄNTÖ KOSKEE MYÖS SOSIAALI- JA TERVEYSPALVELUHANKINTOJA... 152 11.3 HANKINTALAINSÄÄDÄNNÖN JA SOSIAALILAINSÄÄDÄNNÖN TAVOITTEIDEN SUHDE... 154 11.4 RAY VASTAA VALTIONAPUVIRANOMAISENA KILPAILUVAIKUTUSTEN SELVITTÄMISESTÄ... 155 11.5 KILPAILUVAIKUTUSTEN SEURANTA EDELLYTTÄÄ SYSTEMAATTISTA TOIMINTATAPAA... 156 11.6 PERINTEINEN JÄRJESTÖTOIMINTA EI OLE ONGELMALLINEN KILPAILUOIKEUDELLISESSA TARKASTELUSSA157 11.7 RAHA-AUTOMAATTIAVUSTUS JA MUU JULKINEN TUKI ON HUOMIOITAVA TARJOUSKILPAILUSSA... 159 11.8 YKSINOIKEUDEN MYÖNTÄMINEN JA SEN TARKASTELU LAINSÄÄDÄNNÖN KEHITTÄMISEN KANNALTA... 159 11.9 RAHA-AUTOMAATTIJÄRJESTELMÄ... 161 12 LOPUKSI... 162 LIITTEET...165

VIII LÄHTEET Kirjallisuus Aarnio, Aulis: Laintulkinnan teoria, Werner Söderström Osakeyhtiö, Juva 1989 Arrowsmith, Sue: The Law of Public and Utilities Procurement, Sweet & Maxwell, London 1996 Halila, Heikki - Tarasti, Lauri: Yhdistysoikeus, Lakimiesliiton kustannus, Helsinki 1996 Halila, Heikki: Toimivaltajako yhdistyksissä, Suomalaisen lakimiesyhdistyksen julkaisuja, Helsinki 1993 Hallberg, Pekka - Karapuu, Heikki Scheinin, Martin Tuori, Kaarlo Viljanen, Veli-Pekka: Perusoikeudet, Werner Söderström Lakitieto Oy, Helsinki 1999 Joutsamo, Kari - Aalto, Pekka - Kaila, Heidi - Maunu Antti: Eurooppaoikeus, Kauppakaari, Helsinki 2000 Julkiset hankinnat, ohjekansio, kauppa- ja teollisuusministeriö, Oy Edita Ab 1998 Kalima, Kai: Julkiset hankinnat ja Eurooppaoikeus, Helsingin yliopiston julkisoikeuden laitoksen julkaisuja n:o 17, Suomalaiset oikeusjulkaisut SOJ Oy, Saarijärvi 1996 Kalima, Kai: Julkisyhteisöjen hankintatoimi, Suomalaiset oikeusjulkaisut SOJ OY, Jyväskylä 2001 Kalliomaa-Puha, Laura: Julkisten hankintojen kansainvälinen sääntely, Helsingin yliopiston Kansainvälisen talousoikeuden instituutin julkaisuja 3, Helsinki 1992 Kilpailuviraston vuosikirja 2001, Erweco 2001. Kivivuori, Antti: Euroopan energiaoikeuden lähtökohdat, Helsingin Kansainvälisen talousoikeuden instituutin julkaisuja 10, Helsinki 1993 Kuoppamäki, Petri: Kilpailuoikeuden perusteet, Werner Söderström lakitieto, Helsinki 2000 Laatua ja tehokkuutta palveluja kilpailuttamalla; kauppa- ja teollisuusministeriön työryhmä- ja toimikuntaraportteja 17/2001 Laurinen, Elina: Julkisten palveluhankintojen sääntely ja vaikutukset Suomessa osana Euroopan sisämarkkinoiden toimintaa, Turun yliopisto, Turku 1997 Lievonen, Kirsi-Marja: Kuntien hankinnat ja uudet palveluntuottajat, Turun yliopisto, Turku 1997

IX Melin, Tuomo - Paunio, Pekka: Markkinoiden toimivuus II, Lainsäädännöllinen sääntely, julkinen tuki ja verotus sosiaali- ja terveyspalvelumarkkinoilla. Kauppa- ja teollisuusministeriön tutkimuksia ja raportteja 19/2001, Oy Edita Ab, Helsinki 2001 Mentula, Arttu Saraste, Tuomas: Julkisen palveluvelvoitteen ja kilpailusääntöjen välinen suhde, Kauppa- ja teollisuusministeriön tutkimuksia ja raportteja 8/1999, Edita Oy, Helsinki 1999 Myllymäki, Arvo Tetri, Eija: Raha-automaattiyhdistys kansalaispalvelujen rahoittajana, Kunnallisalan kehittämissäätiön tutkimusjulkaisut, nro 32 Pole-Kuntatieto Oy ja tekijät, Vammala 2001. Mäenpää, Olli: Eurooppalainen hallinto-oikeus, Kauppakaari, Helsinki 2001 Ojanen, Tuomas: EY:n oikeuden perusvaikutuksista jäsenvaltioiden tuomioistuinten toiminnassa. Oikeustiede XXXII, 1999, 223-295 Partanen, Ismo: Sosiaalipalvelut, Toimialaraportti 2001, Kauppa- ja teollisuusministeriön ja TE-keskusten julkaisu, Infomedia, 2001 Poteri, Riitta: Meissä on ytyä!, Selvitys valtakunnallisten sosiaali- ja terveysjärjestöjen toiminnasta. Helsinki 1998, Sosiaali- ja terveysjärjestöjen yhteistyöyhdistys ry. Södergård, Hans: Sosiaali- ja terveysala käännekohdassa: yksityisen ja kolmannen sektorin perusanalyysi ja kehittämisen suuntaviivat, Suomen itsenäisyyden juhlarahasto Sitra, Helsinki, Taloustieto, 1998 Tuori, Kaarlo: Kriittinen oikeuspositivismi, Werner Söderström lakitieto, Helsinki 2000 Tuori, Kaarlo: Sosiaalioikeus, Werner Söderström lakitieto, Helsinki 2000 Whish, Richard: Competition Law, Butterworths, Bath 2001, Great Britain Virallislähteet ETA-valtiontukitoimikunta: ETA-valtiontukitoimikunnan mietintö, Kuppa- ja teollisuusministeriö, Valtion painatuskeskus, jakaja, 1991 HaVM 12/2001 vp. HE 162/1991 vp. HE 154/1992 vp. HE 309/1993 vp. HE 69/1997 vp.

X HE 1/1998 vp. HE 75/1999 vp. HE 147/1999 vp. HE 179/1999 vp. HE 197/1999 vp. HE 63/2001 vp. HE 75/2001 vp. PeVL 23/2000 vp. PeVM 25/1994 vp. StVL 4/2001/2001 vp. Rahapelitoimikunnan mietintö, 1995:5 Valtioneuvoston päätös Raha-automaattiyhdistyksen vuoden 2001 tuoton jaosta, 7.7.2001 Muut lähteet Ahonen, Sari: osastopäällikkö, Turun kaupungin sosiaalikeskus, Turku, haastattelu, 7.8.2002 Euroopan komissio: Vihreä kirja, Julkiset hankinnat Euroopan unionissa: Tulevaisuuden kysymyksiä, tiedonanto, hyväksytty 27.11.1996 Euroopan komissiossa Euroopan parlamentin talous- ja sosiaalikomitean lausunto Voittoa tavoittelemattomat yksityiset sosiaalipalvelut yleishyödyllisten palveluiden yhteydessä Euroopassa EYVL 2001/C 311/08 Euroopan unionin neuvosto: Ehdotus Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiiviksi julkisia rakennusurakoita sekä julkisia tavara- ja palveluhankintoja koskevien sopimusten tekomenettelyjen yhteensovittamisesta, 14.5.2002, 2000/0115 (COD), työasiakirja 8439/1/02 Euroopan Unioni, tietolähteitä terminologia - sanasto, http://europa.eu.int/scadplus/leg/fi/cig/g4000.htm, 1.10.2002 Euroopan yhteisöjen komissio: Komission tiedonanto - Julkiset hankinnat Euroopan unionissa KOM (98) 143 lopullinen, 11.3.1998. Euroopan yhteisöjen komissio: Komission tiedonanto Euroopan parlamentille ja neuvostolle, Yhteismarkkinat ja ympäristö, 8.6.1999, KOM (1999) 263 lopullinen

Euroopan yhteisöjen komissio: Komission tiedonanto, merkityksellisten markkinoiden XI määritelmästä yhteisöoikeuden kannalta, EYVL nro C 372, 9.12.1997 Euroopan yhteisöjen komissio: Komission tiedonanto neuvostolle, Euroopan parlamentille, talous- ja sosiaalikomitealle sekä alueiden komitealle, Sosiaalipoliittinen ohjelma, Bryssel, 28.6.2000, KOM (2000) 379 lopullinen Euroopan yhteisöjen komissio: Komission tiedonanto: Yleishyödylliset palvelut Euroopassa, Bryssel 20.9.2000 KOM (2000) 580 lopullinen Euroopan yhteisöjen komissio: Komission tulkitseva tiedonanto julkisiin hankintoihin sovellettavasta yhteisön lainsäädännöstä ja mahdollisuuksista ottaa sosiaaliset näkökohdat huomioon julkisissa hankinnoissa, Bryssel 15.10.2001, KOM (2001) 566 lopullinen Euroopan yhteisöjen komissio: Komission tulkitseva tiedonanto käyttöoikeussopimuksista (konsessio) yhteisön oikeudessa, Bryssel, 12.4.2000 Euroopan yhteisöjen komissio: Raportti Laekenin Eurooppa-neuvostolle, yleishyödylliset palvelut, (Komission esittämä) Bryssel, 17.10.2001, KOM( 2001) 598 lopullinen Hjelm, Pertti: toiminnanjohtaja Tampereen Vanhustentaloyhdistys, Helsinki, haastattelu, 18.6.2002 Julkisen palveluvelvoitteen ja kilpailusääntöjen välinen suhde, Kauppa- ja teollisuusministeriön tutkimuksia ja raportteja 8/1999 Kauppa- ja teollisuusministeriö, julkisten hankintojen kynnysarvot, http://www.vn.fi/ktm/ulha/kynnysarvot.html, 8.3.2002 Kauppa- ja teollisuusministeriön ajankohtaistiedote, http://www.vn.fi/ktm/2/julha/ajankohtaista_090.html, 7.9.2001 Kauti, Terhi, muistio, Kunnan sosiaali- ja terveystoimen hankintojen ohjausjärjestelmä, Helsingin yliopisto, 3.4.2002 Kilpailuvirasto, muistio, Dnro 216/61/2000, 4.1.2001 Kilpailuviraston tiedonanto vähämerkityksellisistä kilpailunrajoituksista, 17.9.1998, http://www.kilpailuvirasto.fi/ Kilpailuvirasto, selvityksiä 1/2001, http://www.kilpailuvirasto.fi/download/markkinat-ja-kilpailu-kuntientuotantotoiminnassa.pdf. 13.10.2002 Kunnat ja yleishyödyllisten palvelujen kilpailuttaminen, Suomen Kuntaliitto, muistio, 15.11.2001

XII Laine, Juha: Rahapelipalveluiden liikkuvuus tietoyhteiskunnassa, artikkeli, Defensor Legis 2/1998 Markkinat ja kilpailu kuntien tuotantotoiminnassa, Kilpailuviraston selvityksiä 1/2001, http://www.kilpailuvirasto.fi/download/markkinat-ja-kilpailu-kuntientuotantotoiminnassa.pdf, 3.10.2002 Niemelä, Jorma : Sosiaali- ja terveysjärjestöjen sekä valtiovallan yhteistyö, alustus Sosiaalija terveysalan kehittämiskeskuksen STAKES:in järjestämässä järjestöfoorumissa 30.9.2002, Helsinki Niiranen, Vuokko: Sosiaali- ja terveyspalvelujen kilpailuttaminen sosiaalipoliittinen näkökulma, Muistio, Sosiaali- ja terveysjärjestöjen yhteistyöyhdistys YTY ry. Kuopion yliopisto, Kuopio 2001 Palveluhankintatyöryhmän muistio, moniste, Kauppa- ja teollisuusministeriö, Helsinki 1993 Parempaa halvemmalla, Valtiovarainministeriö, Kansantalousosasto, Keskustelualoite No 68, kesäkuu 2002, http://www.vm.fi/vm/liston/page.lsp?r=16866&l=fi&menu=3740, 29.9.2002 Paikkala, Olli: toimistopäällikkö Raha-automaattiyhdistys, Espoo, haastattelu, 3.4.2002 ja 14.5.2002, Pekkala, Elise: hallitusneuvos Kauppa- ja teollisuusministeriö, sisämarkkinat, haastattelu, sähköposti 13.5.2002 Pulkkinen, Matti: neuvotteleva virkamies, Sosiaali- ja terveysministeriö, Helsinki, haastattelu, 19.9.2002 Pääministeri Paavo Lipposen II hallituksen ohjelma, annettu 15.4.1999 http://www.valtioneuvosto.fi/vn/liston/base.lsp?r=696&k=fi&old=111, 15.5.2002 Raha-automaattiyhdistyksen avustustoiminnan suuntaviivat ja painoalueet 2002, moniste Raha-automaattiyhdistys, avustusosasto, tilastoja, 3.4.2002 Raha-automaattiyhdistys: Järjestöjen toimintatietoja 2000 Raha-automaattiyhdistys Suomen Yrittäjät ry: Suositus kilpailunäkökohtien huomioon ottamiseksi Raha-automaattiyhdistyksen (RAY) avustustoiminnassa, moniste 17.4.2000 Raha-automaattiyhdistys: Tulkintaohjeita, Raha-automaattiyhdistys, moniste, Espoo 2002 Raha-automaattiyhdistys: Vuoden 2002 avustusvalmistelun periaatteita, Raha-automaattiyhdistyksen hallitus, moniste, 19.9.2001

XIII Raha-automaattiyhdistys: Vuoden 2003 avustusvalmistelun taustamuistio Raha-automaattiyhdistys: Vuoden 2003 avustusvalmistelun periaatteita, Raha-automaattiyhdistyksen hallitus, moniste Salokorpi, Hannu: muistio ja haastattelu 3.11.2001, johtaja. Raha-automaattiyhdistys Sosiaali- ja terveysministeriön ja Raha-automaattiyhdistyksen avustustoiminnan tulossopimus vuodelle 2003, luonnos 19.3.2002, moniste Sosiaali- ja terveysministeriön lausunto Kauppa- ja teollisuusministeriölle 16.11.1992 Nro 42/335/92 Sosiaali- ja terveysministeriön muistio Raha-automaattiyhdistykselle, 27.8.2001: Rahaautomaattiyhdistyksen avustusten jako ja kilpailunäkökulma Sosiaali- ja terveysalan kehittämiskeskuksen STAKES:in koolle kutsuman työryhmän alustava raportti 3.5.2002, toistaiseksi julkaisematon. STAKES Tieto 19.6.2001, Sosiaali- ja terveysalan kehittämiskeskus STAKES Suomen Kuntaliiton lausunto 1235/90/2001, Lausunto Kauppa- ja teollisuusministeriölle 17.12.2001, www.kuntaliitto.fi/julkaisut/lausunto/12359001.htm, 6.2.2002. Suomen Kuntaliitto: Kilpailupoliittiset strategiset linjaukset, KL hallitus 4.6.2002 http://www.kuntaliitto.fi/laki/hankinta/kilpol.pdf, 28.10.2002 Suositus kilpailunäkökohtien huomioonottamiseksi Raha-automaattiyhdistyksen avustustoiminnassa, moniste, Raha-automaattiyhdistys ja Suomen Yrittäjät ry, 2000 Turun kaupungin sosiaalilautakunnan lausunto Raha-automaattiyhdistykselle 21.8.2002 Valtiontalouden tarkastusvirasto: Raha-automaattiavustukset vanhus- ja vammaishuoltoon, Selvitys Dnro 220/54/02, 19.4.2002 Yleiset hankintaohjeet 1988, Suomen Kuntaliitto, Helsinki 1988 OIKEUSTAPAUKSET Euroopan yhteisöjen tuomioistuimen ratkaisuja C-56/65 Judgment of 30/06/1966, Société Technique Minière / Maschinenbau Ulm (Rec.1966,p.337) C-6-7/73 Judgment of 06/03/1974, Istituto Chemioterapico Italiano SpA and Commercial Solvents Corporation v Commission [1974] ECR p.223 C-155/73 Judgment of 30/04/1974, Guiseppe Sacchi [1974) ECR p.409 C-15/74 Judgment of 31/10/1974, Centrafarm BV and Adrian De Peijper v Sterling Drug [1974] ECR p.1147 C-296/82 and 318/82 Judgment of 13/03/1985, Kingdom of the Netherlands and Leeuwarder Papierwarenfabriek BV v Commission [1985] ECR p.809

XIV C-199/85 Judgment of 10/03/1987, Commission v Italian Republic [1987] ECR p.1039 C-30/87 Judgment of 04/05/1988, Crinne Bodson v Pompes funèbres des régions libérées SA [1988] ECR p.2479 C-31/87 Judgment of 20/09/1988, Gebroeders Beentjes BV v State of the Netherlands [1988] ECR p.4635 C-45/87 Judgment of 13/03/1987, Commision of the European Communities v Republic of Ireland [1987] ECR p.783 C-265/87 Judgment of 11/07/1989, Hermann Schräder HS Kraftfutter GmbH & Co. KG v Hauptzollamt Gronau [1989] p.2237 C-41/90 Judgment of 23/04/1991, Klaus Höfner and Fritz Elser v Macrotron GmbH [1991] ECR p.i-1979 C-159/91 and160/91 Judgment of 17/02/1993, Christian Poucet v Assurances Générales de France (AGF) and Caisse Mutuelle Régionale du Languedoc-Roussillon (Camulrac) and Daniel Pistre v Caisse Autonome Nationale de Compensation de l Assurance Vieillesse des Artisans (Cancava), [1993] ECR p.i-637 C-275/92 Judgment of 24/03/1994, H.M. Customs and Excise v Gerhart Schindler and Jörg Scindler [1994] ECR p.i-1039 C-364/92 Judgment of 19/01/1994, SAT Fluggesellschaft mbh v European Organization for the safety of Air Navigation (Eurocontrol) [1994] ECR p.i-43 C-343/95 Judgment of 18/3/1997, Diego Calì & Figli Srl v Servizi ecologici porto di Genova SpA (SEPG), [1997] ECR p.i-1547 C-44/96 Judgement of 15.1.1998, Mannesmann Anlagenbau Austria AG etc. V Strohal Rotationsdruck GesmbH, [1998] ECR p. I-5697 C-360/96 Judgment of 10/11/1998, Gemeente Arnhem and Gemeente Rheden v BFI Holding BV [1998] ECR p.i-6821 C-124/97 Judgment of 21/09/1999, Markku Juhani Läärä v Kihlakunnansyyttäjä (Jyväskylä) and Suomen valtio (Finnish State) [1999] ECR p.i-6067 C-67/98 Judgment of 21/10/1999, Questore di Verona v Diego Zenatti [1999] ECR p.i-7289 C-380/98 Judgment of 03/10/2000, The Queen v H.M. Treasury, ex parte: The University of Cambridge [2000] ECR p.i-8035 C-309/99 Judgment of 19/02/2002, J.C.J. Wouters, J. W. Savelbergh and Price Waterhouse Belastingadviseurs BV v Algemene Raad van de Nederlandse Orde van Advocaten, [2002] ECR p.i-1577 C-174/00 Judgment of 21/03/2002, Kennemer Golf & Country Club v Staatssecretaris van Financiën, [2002] ECR 2002 p.i-3293 Julkisasiamiehen ratkaisuehdotukset C-373/00 21/03/2002, Adolf Truley GmbH v. Bestattung Wien GmbH C-18/01 11/07/2002, Arkkitehtuuritoimisto Riitta Korhonen ym. v. Varkauden Taitotalo Ky Komission päätös 18.6.1969 Christiani v. Nielsen, EYVL N:o L 165, 5.7.1969 Kilpailuneuvoston päätökset 3/359/92 08.03.1993

XV 7/359/96 09.02.1998 11/359/98 25.06.1998 10/690/99 19.04.1999 117/690/99 17.12.1999 174/690/00 17.09.2001 162/690/01 01.10.2001 169/690/01 30.01.2002 Kilpailuviraston ratkaisu 1061/68/98 25.07.2000 Korkeimman hallinto-oikeuden ja korkeimman oikeuden tuomiot KHO 30.08.1993 taltio 3053 KHO 27.10.1997 taltio 2703 KHO 11.08.1999 taltio 1970 KHO 27.11.2000 taltio 3113 KHO 11.01.2002 taltio 54 KHO 15.02.2002 taltio 315 KHO 24.04.2002 taltio 954 KKO 29.08.2001 taltio 1625

XVI LYHENTEET CPV Dnro ECR ECU EEC EFTA ETA ETY EU EY EYVL FIFA GATT GPA HaVM HE KHO KKO KTM PeVL PeVM RAY SDR SopS STAKES STM StVL SVOL TOL TSS vp WTO YrEU YTHS YTY Common Procurement Vocabulary, yhteinen hankintanimikkeistö Diaarinumero European court report, Euroopan yhteisöjen tuomioistuimen oikeustapauskokoelma European currency unit, laskennallinen korivaluutta European Economic Community, Euroopan talousyhteisö European Free Trade Association, Euroopan vapaakauppaliitto Euroopan talousalue Euroopan talousyhteisö Euroopan unioni Euroopan yhteisö, Euroopan yhteisöt Euroopan yhteisöjen virallinen lehti Fédération Internationale de Football Association, Kansainvälinen jalkapalloliitto General Agreement on Tariffs and Trade, Tullitariffeja ja kauppaa koskeva Yleissopimus General Procurement Agreement, WTO:n hankintakoodi Hallintovaliokunnan mietintö Hallituksen esitys Korkein hallinto-oikeus Korkein oikeus Kauppa- ja teollisuusministeriö Perustuslakivaliokunnan lausunto Perustuslakivaliokunnan mietintö Raha-automaattiyhdistys Special drawing right, erityisnosto-oikeus Sopimussarja Sosiaali- ja terveysalan tutkimuskeskus Sosiaali- ja terveysministeriö Sosiaali- ja terveysvaliokunta Laki sosiaali- ja terveydenhuollon asiakasmaksuista ja valtionosuudesta Tilastokeskuksen toimialaluokitus Taloudellisia, sosiaalisia ja sivistyksellisiä oikeuksia koskeva kansainvälinen yleissopimus Valtiopäivät World Trade Organization, Maailman Kauppajärjestö Yritystoiminta-osa Euroopan unionin lakikirjassa Ylioppilaiden terveydenhoitosäätiö Sosiaali- ja terveysjärjestöjen yhteistyöyhdistys r.y.

1 1 JOHDANTO Jo useiden vuosien aikana on eri yhteyksissä esitetty kritiikkiä raha-automaattiavustusten haitallisista vaikutuksista sosiaali- ja terveyspalvelujen markkinoiden kehittymiseen. Kritiikin perusteluina oli aluksi se, että raha-automaattivaroista järjestöille myönnettävät tuet vaikuttavat haitallisesti yksityisen tarjonnan syntymiseen kotipalveluissa. Viime aikoina kritiikki on kohdistunut myös vanhusten palveluasumiseen. Käytyä keskustelua ja eri osapuolten suhtautumista on vaikeuttanut se, ettei käytettävissä ole ollut yhtenäistä oikeudellista selvitystä, jossa olisi otettu samanaikaisesti huomioon mahdollisimman laajasti kysymystä koskeva lainsäädäntö, kuten Raha-automaattiyhdistyksen avustustoimintaa, sosiaalipalveluita ja markkinoiden toimivuutta ohjaavat säännökset. Tämä tutkimus pyrkii vastaamaan edellä esille tuotuun haasteeseen. Tutkimus lähestyy sen kohteena olevia kilpailuoikeudellisia kysymyksiä pääosin Raha-automaattiyhdistyksen suunnasta; se arvioi, miten kilpailuoikeuden määräykset vaikuttavat yhdistyksen tuotoista myönnettävien avustusten jakokäytäntöön. Tutkimuksen tavoitteena oli aluksi selvittää erityisesti niitä vaikutuksia, jotka kohdistuvat avustustoimintaan julkisia hankintoja koskevan lainsäädännön johdosta. Tutkimuksen edetessä kuitenkin jo varhaisessa vaiheessa ilmeni, ettei alkuperäisiä tutkimustavoitteita ollut mahdollista saavuttaa ilman kilpailulainsäädännön laajempaa tarkastelua, jolloin tarkasteltaviksi tulivat myös kansallisen kilpailunrajoituslain ja sitä vastaavan EY:n lainsäädännön sisällöt. Avustustoiminnan vaikutuksista käydyssä keskustelussa ovat sosiaalipoliittiset ja kilpailupoliittiset näkemykset törmänneet yhteen ilman yhteistä kieltä ja terminologiaa. Tästä johtuen on ollut vaikea ryhtyä ajatusten vaihtoon, joka olisi auttanut yhteisen näkemyksen syntymistä. Onneksi yhdestä kysymyksestä näyttävät kaikki kiistelyn osapuolet olevan yhtä mieltä; Rahaautomaattiyhdistyksen avustustoiminnalla katsotaan olevan merkittävä yhteiskunnallinen rooli ja vaikutus hyvinvointipalveluiden tuottamisessa, eikä kenenkään tarkoituksena näytä olevan "heittää lasta pesuveden mukana pois". Tutkimuksen kohteena oleva ongelmakenttä liittyy kuten tutkimuksen kuluessa yllättäen voitiin havaita voimakkaasti ajankohtaisena jatkuvaan yleisempäänkin keskusteluun julkisen vallan vastuusta hyvinvointipalveluiden tuottamisessa ja julkisyhteisöjen taloudellisista resursseista niiden tuottamisessa. Tutkimuksen tilaus oli edellä todetun johdosta olemassa.

2 Ristiriitaisen keskustelun keskeisenä "äänettömänä" osapuolena on tähän saakka ollut sosiaali- ja terveyspalveluja tarvitseva kansalainen. Lähes äänettömänä huomataan hänen pysyvän tässäkin tutkimuksessa. Tutkimuksen viitekehyksestä ilmenee myöhemmin, että tähän tutkimukseen kohdistuu eri tahojen odotuksia, jotka eivät kaikilta osin ole yhdensuuntaisia. Tästä syystä tutkimuksen toteutuksessa on erityisesti aiheuttanut pohdintaa tutkimusmenetelmän valinta. Myös tutkijan tuleminen Raha-automaattiyhdistyksen sisältä on ollut omiaan luomaan valinnalle paineita. Mikä on siis se näkökulma, joka parhaiten auttaa ratkaisemaan tutkimusongelmat ja millä tavalla varmistetaan toiminnan sisältä tulevan tutkijan objektiivisuus ja uskottavuus. Tässä lainopillisessa tutkimuksessa kysymys ei lopultakaan noussut suureen rooliin. Lopulta vain argumentoinnin kestävyys oikeusyhteisössä testaa tutkimustulokset.