Keski-Suomen Päivä 18.04.2008 Taloudelliset ulkosuhteet ja ulkopolitiikka Osastopäällikkö Jorma Korhonen Ulkoasiainministeriö Kauppa- ja kansainvälisen talouspolitiikan puitteiden muutos Kauppapolitiikka on Suomen sodanjälkeisessä historiassa liittynyt läheisesti paitsi taloudelliseen kehitykseen, myös ulkopolitiikkaan. Integroituminen Länsi-Eurooppaan esimerkiksi FinEFTA-sopimuksen, EEC-vapaakauppasopimuksen, ETA:n ja viimeksi EUjäsenyyden kautta on ollut teollisuutemme kannalta välttämätöntä. Pelkästään kotimarkkinoiden turvin Suomi ei olisi voinut saavuttaa nykyistä elintasoaan. Samalla kauppasopimukset tarjosivat Suomelle kanavan osoittaa kuuluvansa poliittisesti länteen - identifioida itsensä osaksi Eurooppaa. Aika ei ole kuitenkaan pysähtynyt integraatioratkaisuihin, vaan globaali taloudellinen toimintaympäristö on muuttunut nopeasti etenkin 1990-alusta alkaen. Muutokset liittyvät yhtä lailla kansainvälisen talouden rakenteisiin, toimintaan ja työnjakoon kuin näiden prosessien sääntelyyn. Taloudellinen toiminta on yhä harvemmin jäsennettävissä pelkästään kansallisesti, esimerkiksi jonkin tietyn valtion alueelle suuntautuvan viennin ja tuonnin näkökulmasta. Yritysten sisäinen kauppa muodostaa merkittävän osan kansainvälisestä kaupasta, ja suomalaisyrityksen kannalta tärkeä liiketoimi voi tapahtua kokonaan maamme rajojen ulkopuolella. Valtaosa suurimpien yritystemme liikevaihdosta syntyy ulkomailla ja myös merkittävä osa niiden työntekijöistä on Suomen ulkopuolella. Suomalaisten pörssiyhtiöiden omistuspohja on hyvin kansainvälinen. Kansainvälisen talouden sääntelyssä on koettu merkittäviä muutoksia. Tuotannon kansainvälistymistä on tukenut pääomaliikkeiden liberalisointi, joka oli nopeaa etenkin 1990- luvulla. Tavarakaupassa merkittävää on ollut tullien ja muiden perinteisten kaupan esteiden edelleen jatkunut väheneminen. Rajaesteiden menettäessä suhteellista merkitystään ovat kauppaa rajoittaviksi tekijöiksi nousseet enenevässä määrin erilaiset markkinoiden sisäiseen sääntelyyn liittyvät eroavaisuudet. Monenkeskinen kauppajärjestelmä (GATT-WTO) on vahvistunut ja sen toiminta kattaa useampia osa-alueita kuin aikaisemmin. Suurten kehittyvien maiden kuten Kiinan, Intian ja Brasilian nopea taloudellisen painoarvon kasvu ja integroituminen maailmantalouteen on viime vuosina muuttanut selvästi kansainvälistä kilpailuasetelmaa. Kehittyvät markkinat tarjoavat kansainvälisesti toimiville yrityksille ja Suomen kaltaisille avoimille talouksille suuria mahdollisuuksia, mutta kasvava kilpailu edellyttää sopeutumista uuteen tilanteeseen (vrt. "Kiina-ilmiö"). kun kauppapolitiikka siirtyy rajoilta niiden sisäpuolelle; ideologiat, arvot vaikuttavat. Tällä hetkellä 60% suomalaisyritysten UM:lle ilmoittamista ongelmista liittyy kohdemaan sääntelyympäristöön, 22% kauppamenettelyihin ja lisensiointiin ja vain noin 5% tulleihin ja erilaisten suojatoimien käyttöön (ml. polkumyynnin vastaiset toimet). kauppapolitiikka on osa yritystoimintaan, erityisesti yritysten sääntely-ympäristöön liittyvää riskien hallintaa / kilpailukyvyn ulkoinen ulottuvuus. Muutokset ovat vaikuttaneet merkittävästi kauppapolitiikan sisältöön ja tulevina vuosina niiden vaikutus korostuu entisestään. Rajoiltaan avoimemmassa maailmantaloudessa valtioiden sisäisiin olosuhteisiin liittyvät erot ovat 1
aikaisempaa tärkeämpiä ja kauppapolitiikka suuntautuu yhä enemmän rajojen sisäpuolelle, valtioiden sisäisiin taloutta sääteleviin normeihin. Samalla myös monet ideologiset ja arvopohjaiset kysymykset nivoutuvat kauppapolitiikkaan entistä läheisemmin. Sisä- ja ulkomarkkinoiden välille ei tule luoda keinotekoista raja-aitaa. Tuotantoprosessien kansainvälistymisen vuoksi kauppapolitiikka on yhä harvemmin jäsennettävissä pelkästään vientiin tai tuontiin (tuontipanosten turvaaminen, logistiikkaketjut), kohdistuvien toimien kokonaisuutena. Yritysten kilpailukyvyn turvaamiseksi viranomaiset pyrkivät vaikuttamaan yritysten toimintaympäristöön maan rajojen ulkopuolella entistä laajaalaisemmin, lukuisilla talouden sääntelyn lohkoilla. Rakenteellisten muutosten kautta perinteisiin teollisuusmaihin kohdistuu kasvavaa kilpailua kehittyviltä markkinoilta, esimerkiksi Aasiasta. Kiristynyt kilpailu lisää kauppapoliittisten kiistojen riskiä, luo painetta protektionismiin sekä tätä kautta kilpailun keinotekoiseen rajoittamiseen. Erityisen haastavaa rakennemuutoksen hallinnan kannalta on, että teollisen tuotannon rinnalla myös muiden liiketoiminnan osa-alueiden siirtymisen kehittyville markkinoille odotetaan jatkuvan nopeana. Merkantilistinen ajattelutapa uhkaa muuttaa toimintaympäristömme ulkoilmamuseoksi Ulkomaankauppapolitiikkamme yksi perusteeseistä on ollut se, että Suomi elää viennistä ja että pienen kansantalouden on välttämätöntä kansainvälistyä. Tämä on tietysti totta, mutta samalla tämä ajattelu kaipaa uudistamista pohdittaessa suhtautumistamme sekä tuontikauppaan että toimintaympäristöön vaikuttamiseen. Kauppapolitiikan tehtäväksi on perinteisimmillään koettu edistää vientiä ja avata tuontia vain pakon edessä, eli silloin, kun kotimaista valmistusta ei ole tai milloin tuontisuojaa on jouduttu vähentämään vastineeksi vientikaupan esteiden poistamisesta osana kansainvälisiä kauppaneuvotteluja. Lisäksi saatettiin katsoa, että tullitulot ovat hyvä lisätienesti valtion kassaan. Tällainen merkantilistinen ajattelu on syytä hylätä, sillä se muuttaa taloudellisen toimintaympäristön eräänlaiseksi ulkomuseoksi. Se ei kannusta uusien innovatiivisten ratkaisujen kehittämiseen eikä paranna Suomen kansainvälistä kilpailukykyä. Kilpailukyvyn kehittäminen onkin Suomen kauppapoliittisen linjan kulmakiviä - oikeastaan sen tärkein tavoite. Käytännössä tämä tarkoittaa vienti- ja tuontikauppaa ja investointeja koskevien tavoitteiden asettamista suomalaisyritysten kilpailukykyä tukevaksi. Näistä aiheista ikään kuin helpoimmat ovat viennin edistäminen sekä ulkomaisten investointien houkutteleminen Suomeen. On totta, että nämä aiheet ovat tärkeitä. Haluisin kuitenkin alleviivata sitä, ettei näitä kysymyksiä voida enää viipaloida sektoreihin, jotka toimivat ikään kuin eristyksissä toisistaan, vaan taloudellisia ulkosuhteita tulee käsitellä kokonaisuutena, jonka kaikkien palasten on edistettävä suomalaisen yhteiskunnan - eli viime kädessä suomalaisyritysten - taloudellista kilpailukykyä. Ajatellaan vaikka innovatiivista korkean teknologian yritystä, jolle Suomen ja EU:n markkinat ovat liian pienet. On selvää, että se hakee kasvua vientimarkkinoilta. On useissa tapauksissa yhtä selvää, että sama yritys joutuu komponentti- ja raaka-ainehankinnoissaan turvautumaan tuontiin. Tuontikaupan sujuvuuden merkitys suomalaisen elinkeinoelämän ja sitä kautta Suomen kansantalouden kannalta onkin viime vuosikymmeninä lisääntynyt. Suomalainen vientiteollisuus ei enää perusta tuotantoaan yksinomaan kotimaisista lähteistä saataville raakaaineille ja komponenteille, vaan tarvitsee kilpailukykynsä säilyttääkseen mahdollisuuden hankkia edullisimpia ja tarkoituksenmukaisimpia tuotantopanoksia alkuperästä riippumatta. Viime vuosina lisääntynyt valmistuksen siirtyminen Aasiaan ei ole johtunut kauppapoliittisista toimista eikä näihin päätöksiin olisi voitu vaikuttaa kauppapoliittisilla toimilla. On pikemminkin niin, ettei kyseisiä investointeja olisi luultavasti syntynyt Suomeen ollenkaan ilman 2
kauppajärjestelmämme avoimuutta. Tätäkin taustaa vasten on selvää, että uusien investointien saaminen ei ole mahdollista ilman myös kauppapoliittiselta kannalta yritystoiminnalle suotuisaa toimintaympäristöä. Tällä yhteiskuntamme avoimuudella on laajempiakin kansantaloudellisia ja globaaleja vaikutuksia. Laajentunut valikoima niin koti- kuin ulkomaillakin tuotettuja tavaroita ja palveluja lisää kuluttajan valinnanvaraa ja tehostaa kotimaisten markkinoiden toimintaa. Kotimaiset toimijat saavat ikään kuin hyödyllistä sparrausta kansainvälisessä toimintaympäristössä toimimiselle. Mikäli emme pärjää kotimarkkinoidemme avoimessa kilpailussa, on turha kuvitella pärjäävämme myöskään kansainvälisillä markkinoilla. Tavoitteena on innovointia tukeva toimintaympäristö, jossa innovaatioita luodaan ja otetaan tehokkaasti käyttöön. EU - kauppapolitiikan jättiläinen Kauppapolitiikka kuuluu tunnetusti EU:ssa pääosin nk. yhteisökompetenssin piiriin. Näin ollen meidänkin kannaltamme EU on kauppapolitikkamme muotoilussa ylivoimaisesti tärkein viitekehys. Unionissa on lähes 500 miljoonaa asukasta. EU on viidenneksen osuudella maailmankaupasta (tavarat ja palvelut) maailman suurin kauppamahti. Se on väestömäärältään merkittävästi Yhdysvaltoja (300 miljoonaa), Japania (130 miljoonaa) tai Venäjää (140 miljoonaa) suurempi. EU kokonaisuudessaan, 27 jäsenmaata ja komissio, on maailman suurin avunantaja. Unionin painoarvo ei kuitenkaan aina tunnu yltävän lähelläkään Yhdysvaltoja vaikka sillä on merkittävä määrä taloudellista ja kehityspoliittista vaikutusvaltaa. Jäsenmaiden kansalliset painopisteet ohjaavat useinkin unionin toimintaa yhteisöintressin kustannuksella ja huolimatta kauppapolittisessa päätöksenteossa perinteisesti noudatetusta enemmistöpäätöksenteosta, käytännössä pyrkimys yksimielisyyden saavuttamiseen hidastaa liikkeitämme. Eteläiset jäsenmaat ovat perinteisesti olleet kiinnostuneita Välimeri-yhteistyöstä ja Latinalaisesta Amerikasta - Barcelona-prosessi, Mercosur, EU-Meksiko vapaakauppasopimus, Maghreb-alue - kun taas monet pohjoiset jäsenmaat ovat puhuneet tarpeesta keskittyä alueille, joilla kaupan määrä on suurin; Latinalaisen Amerikan ohella Pohjois-Amerikkaan ja Aasiaan. Monet uudet jäsenmaat ovat korostaneet omien lähialueidensa merkitystä; ja tarvetta tiivistää suhteita Balkanille, Valko-venäjään, Ukrainaan, Moldoviaan (Balkanilla vakaussopimus, yhteinen eurooppalainen talousalue). Puolalle suhteen tiivistäminen Yhdysvaltoihin on erittäin tärkeää ja maata voisi tässä suhteessa verrata Iso-Britanniaan ja Irlantiin. Venäjän WTO jäsenyys ja sitä kautta avautuva perspektiivi suhteiden tiivistämiseen yhteisen talousalueen kautta on merkittävää kaikille EU-jäsenmaille. Toisille jäsenmaille kysymys on elintärkeä. Kansainvälisen kauppapolitiikan globaalilla tasolla on WTO ja sen piirissä käytävät monenkeskiset neuvottelut EU:lle ehdoton prioriteetti. Menossa olevan Dohan kehityskierroksen rinnalla etsitään parhaillaan kuitenkin myös muita uusia, täydentäviä järjestelyjä. Tästä ovat esimerkkejä mm. EU:n äskettäin aloittamat neuvottelut Etelä-Korean, Intian ja Kaakkois-Aasian järjestö ASEANin kanssa. Neuvotteluissa tavoitellaan periaatteessa täyden vapaakaupan saavuttamista näiden tärkeiden kumppanien kanssa. Ulkoministeriön yhtenä tehtävänä on EU-toiminnan kautta varmistaa se, että Suomen viennin ja taloudellisten etujen kannalta keskeisistä tavoitteista huolehditaan sekä WTOn että kahdenkeskisten ja alueellisten järjestelyjen suhteen. EU - ulkoisen kilpailukyvyn parantaminen Myös EU-tasolla on ollut nähtävissä tämä edellä kuvaamani ajattelutavan muutos. Lissabonin strategian tavoitteet ja sen pohjalta tehdyt kilpailukyvyn ulkoisia ulottuvuuksia ja uutta 3
markkinoillepääsystrategiaa koskevat linjaukset nostavat kilpailukyvyn sille kuuluvaan asemaan taloudellisten ulkosuhteiden hoidossa. Lokakuussa 2006 julkaistu Euroopan komission Global Europe -tiedonanto ja sen pohjalta Suomen EU-puheenjohtajuuskaudella valmisteltu EUministerineuvoston päätös tähdentävät, että Euroopan markkinat on pidettävä avoimina sekä viennille että tuonnille. EU ei voi kääntyä sisäänpäin, vaan tärkeää on aktiivinen, ulospäin suuntautuva toiminta. Onnistuneilla kauppapoliittisilla ratkaisuilla voidaan tukea innovatiivisten sektoreiden elinmahdollisuuksia tavalla, jonka euromääräiset vaikutukset ovat niin sanottuihin perinteisin innovaatiopolitiikan instrumentteihin tehtyjä panostuksia selvästi suuremmat. Myös sisämarkkinoiden kehittämisessä on huomioitava ulkoiset ulottuvuudet: EU on nouseville talousmahdeille merkittävä esikuva erityisesti teknisen sääntelyn alalla. Avoimuus sisämarkkinasääntelyn kehittämisessä antaa hyvän vertailukohdan niin kehitysmaille kuin kuin myös esimerkiksi Venäjän kaltaisille maille oman sääntelyjärjestelmänsä kehittämisessä. Näin ollen törmäämmekin helposti vientimarkkinoillamme siihen, millaista sääntelyä itse harjoitamme. Kauppa ja ympäristö Ympäristö- ja enegiateknologian kansainväliseen kauppaan liittyvät kysymykset kuuluvat kauppapoliittisen keskustelun ajankohtaisimpiin teemoihin. Ympäristöön, energian tuontantoon ja energiatehokkuuteen liittyviä tavoitteita voidaan edistää tehokkaasti parantamalla ympäristö ja energiasektoreiden tavaroiden ja palvelujen markkinoillepääsyä. Meneillään olevat kauppapoliittiset neuvotteluprosessit tarjoavat ainutlaatuisen mahdollisuuden näiden kysymysten osalta. Pyrkimys integroida yhä useampi kehitysmaa talouskasvun tavoitteluun aiheuttaa kuitenkin myös paineita luonnontalouden kestävälle käytölle kulutuksen kasvun syödessä rajallisia luonnonvaroja. Raaka-aineiden ja energiavarojen riittävän tarjonnan ja niiden uusiutumiskyvyn turvaaminen onkin noussut asioiden tärkeysjärjestyksessä yhä korkeammalle. Ympäristönsuojelun kaltaisten "ideologisten" tavoitteiden mukaan ottaminen kauppapolitiikkaan voi kuulostaa jopa hätkähdyttävältä. On kuitenkin selvää, että olemme viimeistään 2000-luvulla siirtyneet pois kivikautisesta merkantilistiseen ajatteluun perustuvasta kauppapolitiikasta. Eri tyyppisistä kauppa ja -aiheista on tullut osa kauppapolitiikan arkipäivää. Näistä aiheista näkyvimpiä ovat kauppa ja kehitys sekä kauppa ja ympäristö, mutta keskustelu on heräämässä myös yritysten yhteiskuntavastuusta, ehkä myös työelämän normeista sekä kaupasta ja ihmisoikeuksista. Kaupan ja ympäristön kannalta peruskysymys on maailmantalouden kasvun aiheuttamasta ympäristörasituksesta. Kauppapolitiikan kannalta keskeisimpiä kysymyksiä on se, miten kehitysmaat saadaan integroitua entistä paremmin kansainväliseen talouteen ja - erityisen kriittisenä kysymyksenä - miten voidaan varmistaa tämän prosessin tapahtuminen ympäristön kannalta kestävällä tavalla. WTO:ssa 90-luvun puolivälissä solmittu informaatio- ja kommunikaatiosektoria koskeva kaupanvapauttamispaketti, joka tunnetaan ITA-sopimuksen nimellä, on hyvä esimerkki siitä, miten ideologinen tavoite, ITA:n tapauksessa globaalin tietoyhteiskunnan luominen, antaa positiivisen sykäyksen kauppapoliittisille neuvotteluille. ITA kattaa n. 97 % sektorin maailmankaupasta ja siihen liittyneet maat ovat poistaneet kyseisten tuotteiden tullit ja sopineet muita kaupanesteitä koskevista neuvotteluista. Suomi on kokoonsa nähden ehkä suurin ITAsopimuksesta hyötyvä maa. ITA on avannut uusia vientimarkkinoita, parantanut keskeisten komponenttien saantia sekä yleisesti ottaen tehnyt ICT-sektorin kansainvälisestä kauppajärjestelmästä aiempaa ennustettavamman. Tämä on myötävaikuttanut siihen, että informaatio- ja kommunikaatioteknologiatuotteista on tullut yhä enenevässä määrin arkipäivää myös kehitysmaissa. 4
Samanlaiselle logiikalle perustuu myös ajatus ympäristö- ja energiateknologioiden saatavuuden parantamisesta kauppapoliittisin keinoin: avaamalla markkinoita kaikkia osapuolia hyödyttävien tuotteiden saatavuus paranee, joka puolestaan tuo niin taloudellisia kuin ympäristötavoitteistakin lähteviä hyötyjä. Kärjistäen sanottuna lisääntyneestä ulkomaankaupasta ei ole iloa, mikäli ympäristövahinkojen korjaaminen aiheuttaa suurempia yhteiskunnallisia kustannuksia kuin mitä viennin lisääntyminen kasvattaa tulopuolta. Ympäristöongelmat ovat tulevan kehityksemme suurimpia haasteita, joiden ratkaisuun myös Suomen tulee aktiivisesti osallistua eri politiikkalohkoilla, joista eräät keskeiset ovat kehityspolitiikka ja kauppapolitiikka. Keskeisin foorumi kauppapoliittisille neuvotteluille on Maailman kauppajärjestö WTO, jonka pitkään käynnissä olleen Dohan neuvottelukierroksen mandaatti antaa hyvän kiinnepisteen sille, mitä kauppapolitiikassa tapahtuu ympäristö- ja energianäkökulmasta katsottuna. Dohan kierroksen eräänä keskeisenä elementtinä jäsenmaiden tulisi sopia ympäristötuotteiden ja - palvelujen kaupan vapauttamisesta. Neuvottelut etenivät pitkään hyvin hitaasti johtuen eräiden nousevien kehitysmaiden periaatteellisesta vastustuksesta sekä yhteisten kriteeristöjen puuttumisesta. Balin ilmastokokous antoi uuden sykäyksen näille neuvotteluille ja antoi niille sen kauan kaivatun punaisen langan, joka toivottavasti auttaa WTO-maita pääsemään sopuun osana neuvottelukierroksen laajempaa kokonaisuutta. Määriteltäessä liberalisoitavia tuotteita johtoajatuksena tulisi olla sellaisten tuotteiden sisällyttäminen, joilla voidaan tehokkaimmin taistella ilmastonmuutosta vastaan. Ulkoasiainministeriön VKE-tehtävät Haluaisin lopuksi vielä käsitellä lyhyesti niitä konkreettisia palveluja, joita yrityksille tarjotaan edellä mainittujen tavoitteiden edistämiseksi. Viennin ja kansainvälistymisen edistämisen, eli VKE-toiminnan alalla Suomi on huippuluokkaa ja eri toimijoiden, kuten Finpron, Tekesin, TEM:n, VTT:n ja oman organisaationi UM:n yhteistyö on hyvää ja joustavaa. UM tuo oman lisäarvonsa VKE-toimintaan kolmella toiminta-alueella: Perinteisimmillään UM on tarjotessaan niin sanottuja promootio- ja arvovaltapalveluja, eli yhteyksien luomista kauppakumppanimaiden viranomaisten ja muiden toimijoiden kanssa. Keskeisellä sijalla tässä toiminnassa ovat vienninedistämismatkat sekä laajan edustustoverkkomme tarjoamat yksilöllisemmin räätälöitävät palvelut. Perinteisen kaupallisen diplomatian rinnalle UM:n VKE-arsenaalia on systemaattisesti kehitetty vastaamaan globalisaation haasteisiin. Keskeisellä sijalla tässä työssä on suomalaisyritysten kohtaamien kaupanesteiden kartoittaminen ja poistaminen. Edellä mainitsemani EU:n uusi markkinoillepääsystrategia antaa tälle työlle entistä paremmat edellytykset. Kolmantena elementtinä olemme yrittäneet avata ulkoasiainhallinnon asiantuntemusta entistä enemmän kansalaisten ja yritysten käyttöön, jotta nämä saisivat luotettavaa tietoa siitä, millaiset olosuhteet kauppakumppaniemme markkinoilla vallitsevat. Tätä tavoitetta silmällä pitäen UM julkaisee vuosittain tärkeimpiin maihin keskittyvää Maailman markkinat -kirjaa sekä puolivuosittain ilmestyvää Kauppapoliittista katsausta sekä järjestää säännöllisesti maa- tai aihekohtaisia avoimia seminaareja. Edustustot antavat lisäksi yrityksille omia näkemyksiään toimintaympäristön uhkakuvista, riskeista ja mahdollisuuksista. Uskomme, että suomalaisnäkökulmalla höystetyllä paikallistuntemuksella on korvaamaton arvo erityisesti uusilla vaikeilla markkina-alueilla. 5