TIEDONANTO EUROOPAN PARLAMENTILLE, EUROOPPA-NEUVOSTOLLE JA NEUVOSTOLLE

EUROOPAN KOMISSIO Bryssel 23.9.2015 COM(2015) 490 final TIEDONANTO EUROOPAN PARLAMENTILLE, EUROOPPA-NEUVOSTOLLE JA NEUVOSTOLLE Pakolaiskriisin hallinta: Euroopan muuttoliikeagendaan perustuvat välittömät operatiiviset, taloudelliset ja lainsäädäntötoimenpiteet FI FI

I. JOHDANTO Joka päivä tuhannet ihmiset joutuvat pakenemaan kodeistaan väkivallan takia ja etsimään turvaa joko muualta omasta maastaan tai ulkomailta. Kotiseudultaan siirtymään joutuneiden määrät ovat valtavat, ja ne kasvavat edelleen konfliktien jatkuessa. Koko maailmassa on lähes 60 miljoonaa ihmistä, jotka ovat joutuneet jättämään kotinsa. Määrä on suurempi kuin koskaan sitten toisen maailmansodan. Euroopan unionin ulkorajoille saapuvien turvapaikanhakijoiden, siirtolaisten ja kotiseutunsa jättäneiden ihmisten suuri määrä on haaste unionille. Komission toukokuussa esittämässä Euroopan muuttoliikeagendassa todetaan, että muuttoliikkeen hallintaa varten on luotava kokonaisvaltainen lähestymistapa. Sen jälkeen on toteutettu useita toimenpiteitä, esimerkiksi hyväksytty kaksi hätätilannejärjestelmää, joiden avulla on tarkoitus siirtää 160 000 kansainvälisen suojelun tarpeessa olevaa ihmistä niistä EU:n jäsenvaltioista, joissa on eniten turvapaikanhakijoita, muihin jäsenvaltioihin. Tämänhetkinen pakolaiskriisi edellyttää kuitenkin lisää välittömiä toimenpiteitä. Tässä tiedonannossa on tarkoitus vahvistaa ensisijaiset toimet, jotka on toteutettava seuraavien kuuden kuukauden aikana. Lyhyen aikavälin toimilla vakautetaan tilanne, ja niitä on täydennettävä pitkän aikavälin toimilla tehokkaan ja kestävän järjestelmän perustamiseksi. Tällaista järjestelmää ei tarvitse kuitenkaan luoda tyhjästä. EU:ssa on jo tarvittava lainsäädäntö, taloudelliset resurssit ja järjestelyt, jotka on suunniteltu niin, että niiden avulla voidaan selvitä nykyisen kaltaisesta tilanteesta. Ongelmana on, että niitä ei ole useinkaan pantu täytäntöön tai niistä ei olla tietoisia tai niitä ei hyödynnetä riittävän tehokkaasti. Ensisijaisten toimien luettelossa (ks. liite I) vahvistetaan ne keskeiset toimenpiteet, joita tarvitaan välittömästi ja jotka koskevat seuraavia: i) operatiiviset toimenpiteet; ii) rahoitustuki; iii) EU:n lainsäädännön täytäntöönpano ja iv) tulevat lainsäädäntötoimet. Komissio on jo ruvennut toteuttamaan sen vastuualueeseen kuuluvia toimia. Nyt tarvitaan kuitenkin myös jäsenvaltioiden koordinoituja toimia. Meidän on yhdessä osoitettava muulle maailmalle, että unioni kykenee selviytymään tästä kriisistä. Sitä varten kaikkien jäsenvaltioiden on hoidettava oma osuutensa sen varmistamiseksi, että solidaarisuus ja vastuu ovat tasapainossa. 2

II. TOTEUTETUT TOIMET Toukokuussa esitetyssä Euroopan muuttoliikeagendassa todetaan, että muuttoliikkeen hallintaa varten on luotava kokonaisvaltainen lähestymistapa: välittömän kriisinratkaisun lisäksi tarvitaan EU:n sisällä ja sen ulkopuolella toimenpiteitä, jotta voimme uudella tavalla täyttää velvollisuutemme suojelua tarvitsevia henkilöitä kohtaan, auttaa suurimman paineen kohteeksi joutuneita jäsenvaltioita, noudattaa eurooppalaisia ja kansainvälisiä velvoitteita turvapaikka-asioissa, palauttaa kotimaihinsa henkilöt, jotka eivät ole kansainvälisen suojelun tarpeessa, hallinnoida unionin ulkorajoja, puuttua kriisin perimmäisiin syihin, jotka saavat ihmiset lähtemään vaaralliselle matkalle Eurooppaan, sekä tarkastella Euroopan tarvetta vastaanottaa laillisia muuttajia pitkällä aikavälillä. Muuttoliikeagendassa pyritään löytämään tasapaino vastuun ja solidaarisuuden välille. Tämä tarkoittaa sitä, että kaikkien jäsenvaltioiden on tarjottava tukea ja että suurimman paineen alaisina olevien jäsenvaltioiden on asetettava etusijalle hallitun menettelyn käyttöönotto. Kumpaakin osatekijää on parannettava, jotta tilanne saadaan hallintaan. Muuttoliikeagendan täytäntöönpano on jo käynnistynyt. Jäsenvaltiot ovat olleet solidaarisia ja sopineet siirtävänsä 160 000 ihmistä, jotka ovat selvästi kansainvälisen suojelun tarpeessa, suurimman siirtolaispaineen kohteena olevista jäsenvaltioista muihin jäsenvaltioihin. Olemme ottaneet käyttöön EU:n varoja kaikkein vaikeimmassa tilanteessa olevien jäsenvaltioiden tukemiseksi. Hätärahoitusta on tarjolla yli 75 miljoonaa euroa, minkä lisäksi vuosiksi 2014 2020 on osoitettu 7 miljardia euroa monivuotista rahoitusta muuttoliikkeen, pakolaisten ja rajavalvonnan aloilla toteutettaviin toimiin. Olemme lisänneet läsnäoloamme merialueilla kolminkertaistamalla Frontexin yhteisiä operaatioita (Poseidon ja Triton) varten käytettävissä olevat resurssit ja varat. Frontexin koordinoimiin yhteisiin operaatioihin Italiassa, Kreikassa ja Unkarissa osallistuu 29 jäsenvaltiota ja Schengeniin assosioitunutta maata. Tähän mennessä on pelastettu yli 122 000 ihmishenkeä. Jokainen menetetty ihmishenki on liikaa, mutta pelastettuja on paljon enemmän kuin olisi ilman näitä toimenpiteitä: pelastettujen määrä on lisääntynyt 250 prosenttia. Olemme kaksinkertaistaneet toimemme ihmissalakuljettajien kiinni saamiseksi ja salakuljettajien verkostojen hajottamiseksi erityisesti käynnistämällä merioperaation EUNAVFOR MED 1. Näin on voitu tyrehdyttää laivojen tarjonta, jolloin yhä harvempi ihminen vaarantaa henkensä huterissa ja merikelvottomissa veneissä. Keskisen Välimeren reitin tilanne on toimien ansiosta vakiintunut: sen kautta saapui elokuussa noin 115 000 henkeä eli saman verran kuin samaan aikaan viime vuonna. 1 Keskisen Välimeren eteläosassa käynnistettiin 22. kesäkuuta 2015 kriisinhallintaoperaatio (EUNAVFOR MED) salakuljetuksen torjumiseksi. Jäsenvaltiot sopivat 14. syyskuuta 2015 siirtymisestä operaation toiseen, käytännön vaiheeseen, sen jälkeen kun ensimmäisessä vaiheessa oli keskitytty tietojen keräämiseen. Tämä merkittävä muutos antaa EU:n merioperaatiolle kansainvälisen oikeuden mukaisesti valtuudet nousta aavalla merellä sellaisille aluksille tai suorittaa tarkastuksia, takavarikointia tai käännyttämistä sellaisilla aluksilla, joita epäillään käytettävän ihmisten salakuljetukseen tai ihmiskauppaan. 3

EU tarjoaa tukea Syyrian väestölle ja erityisesti maan sisäisille pakolaisille sekä taloudellista tukea naapurimaille, joissa on eniten pakolaisia. Euroopan komissio ja jäsenvaltiot ovat osoittaneet tähän mennessä 3,9 miljardia euroa humanitaariseen apuun ja kehitysapuun sekä talouden ja vakauttamisen tukemiseen syyrialaisille heidän omassa maassaan sekä pakolaisille ja pakolaisia vastaanottaville yhteisöille naapurimaissa Libanonissa, Jordaniassa, Irakissa, Turkissa ja Egyptissä. Euroopan komissio on lisäksi päättänyt osoittaa 1,8 miljardia euroa EU:n varoja piakkoin perustettavaan eurooppalaiseen hätärahastoon, jonka tarkoituksena on tukea vakautta Afrikassa ja puuttua niihin tekijöihin, jotka johtavat laittomaan muuttamiseen ja siihen, että ihmiset joutuvat jättämään kotiseutunsa. Olemme yhdessä sitoutuneet sijoittamaan uudelleen yli 22 000 henkilöä Euroopan ulkopuolelta ensi vuoden aikana. Näin osoitamme solidaarisuutta naapurimaillemme. Myös yksittäiset jäsenvaltiot 2 ovat ilmoittaneet antaneensa kahdenvälisiä sitoumuksia hädänalaisten uudelleensijoittamisesta. Eurooppa on toiminut viime kuukausina määrätietoisesti. Tämänhetkinen pakolaiskriisi edellyttää kuitenkin uusia ja välittömiä toimenpiteitä. Kriisin ratkaisemiseksi kestävällä tavalla on unionin muuttoliikepolitiikkoja muokattava perusteellisesti, jotta voidaan varmistaa vahvat rajat, oikeudenmukaiset menettelyt sekä ongelmien ennakointiin kykenevä järjestelmä. Keskeiset jo toteutetut toimet Euroopan muuttoliikeagendan puitteissa on jo toteutettu muun muassa seuraavat toimet: valvonnan lisääminen merellä osana Frontexin koordinoimia yhteisiä operaatioita (Poseidon ja Triton) kolminkertaistamalla resurssit ja varat suurimman paineen kohteena oleville jäsenvaltioille tarkoitetun hätärahoituksen kaksinkertaistaminen ihmissalakuljettajiin kohdistetut toimet, joilla on tyrehdytetty laivojen tarjonta: keskisen Välimeren ylittäneiden muuttajien määrä saatiin laskettua elokuussa 2015 vuoden 2014 tasolle EU:ssa jo olevien kansainvälistä suojelua tarvitsevien siirrot voidaan käynnistää nopeasti kun on päästy sopuun 160 000 ihmisen siirtämisestä tänä vuonna toimet YK:n pakolaisvaltuutetun toimiston (UNHCR) kanssa EU:n ulkopuolella olevien 22 000 pakolaisen sijoittamiseksi jäsenvaltioihin. III. ENSISIJAISET TOIMET SEURAAVIEN KUUDEN KUUKAUDEN AIKANA Kaikkein kiireellisin toimenpide on tukea niitä jäsenvaltioita, joiden alueella on poikkeuksellisen paljon pakolaisia. Tämä edellyttää toimia sekä EU:ssa että sen ulkopuolella. EU:n sisällä on tuettava suurimman paineen kohteena olevia jäsenvaltioita soveltamalla asianmukaisia menettelyjä, tarjoamalla taloudellista ja teknistä tukea, auttamalla paineiden vähentämisessä tasapuolisen siirtomekanismin avulla sekä vahvistamalla unionin yhteisiä ulkorajoja. EU:n ulkopuolella on luotava asianmukaiset olosuhteet, jotta pakolaiset voivat pysyä lähellä kotiseutuaan, vahvistamalla kumppanuuksia väliaikaista suojaa tarjoavien naapurimaiden sekä keskeisten 2 Näistä voidaan mainita Irlanti (sitoutunut antamaan tukea 2 900:lle kansainvälisen suojelun tarpeessa selvästi olevalle ihmiselle siirron ja uudelleen sijoittamisen muodossa, EU:n siirtojärjestelmän ulkopuolella) sekä Yhdistynyt kuningaskunta (vastaanottaa enintään 20 000 uudelleen sijoitettavaa syyrialaispakolaista ennen maan nykyisen parlamentin toimikauden päättymistä vuonna 2020). 4

kauttakulkumaiden kanssa, huolehtimalla riittävästä rahoituksesta UNHCR:lle, Maailman elintarvikeohjelmalle ja muille keskeisille virastoille, tehostamalla toimia ihmiskauppiaiden ja -salakuljettajien torjumiseksi ja lisäämällä diplomaattista toimintaa keskeisillä kriisialueilla, kuten Syyriassa. III.1 OPERATIIVISET TOIMENPITEET Neuvoston viime päivinä hyväksymä järjestelmä kansainvälistä suojelua tarvitsevien 160 000 ihmisen siirtämiseksi perustuu olennaisesti siihen, että tuetaan suurimmassa paineessa olevia jäsenvaltioita. Näin voidaan vähentää huomattavasti vaikeimmassa tilanteessa olevien jäsenvaltioiden paineita, mutta ei poistaa niitä kokonaan. Kaikkien jäsenvaltioiden on ensi tilassa nimettävä siirtoa varten kansalliset yhteyspisteet, jotta tiettyyn jäsenvaltioon mahdollisesti siirrettävät henkilöt voidaan tunnistaa ja siirtää ripeästi. Jäsenvaltioiden on myös panostettava sääntöihin, joilla ehkäistään siirrettyjen pakolaisten toissijainen siirtyminen muihin jäsenvaltioihin. Välitöntä käytännön apua antavat muuttoliikkeen hallinnan tukitiimit eniten pakolaisia vastaanottavilla alueilla (ks. liite II). Tukitiimit voivat helpottaa tilannetta välittömästi kriittisimmissä pisteissä eli alueilla, joilla eniten pakolaisia vastaanottavilla jäsenvaltioilla on vaikeuksia selviytyä tilanteesta pelkästään tulijoiden valtavan määrän vuoksi. EU:n virastot ja muut jäsenvaltiot lähettävät henkilöstöä avustamaan EU:n alueelle saapuvien siirtolaisten henkilöllisyyden selvittämisessä, suojelutarpeen arvioinnissa ja rekisteröinnissä. Tämä on ensimmäinen vaihe turvapaikkamenettelyssä suojelua tarvitseville ja toisaalta mahdollisuus tunnistaa jo varhaisessa vaiheessa ne, jotka olisi palautettava kotimaahansa. Toimintaan osallistuva EU:n virastojen verkosto tukee myös yhteistyötä siirtolaisten salakuljetuksen torjumiseksi, salakuljetuksesta epäiltyjen tunnistamiseksi ja uusissa tutkimuksissa avustamiseksi. Tukitiimit toimivat aina yhteistyössä kansallisten viranomaisten kanssa. Ainoastaan kansalliset viranomaiset voivat perustaa (EU:n rahoituksen avulla) ja hallinnoida hyvin toimivia vastaanottokeskuksia, vastata niiden johtamisesta ja luoda yhteyksiä keskeisiin toimijoihin, kuten paikallis-, sosiaali- ja lainvalvontaviranomaisiin sekä vastaanottokeskusten johtohenkilöihin. Frontex 3, Euroopan turvapaikka-asioiden tukivirasto (EASO) 4, Europol 5 ja Eurojust 6 voivat tarjota politiikan asiantuntemusta, edistää jäsenvaltioiden välistä suoraa yhteydenpitoa ja osallistua erityisellä tavalla palauttamisoperaatioiden koordinointiin. Italian ja Kreikan on nyt ensisijaisesti viimeisteltävä sisäistä siirtoa ja eniten pakolaisia vastaanottavilla alueilla toimivia tukitiimejä koskevat etenemissuunnitelmansa ja aloitettava niiden täytäntöönpano sekä varmistettava riittävät vastaanottoinfrastruktuurit. Elintärkeän operatiivisen tuen toisen haaran muodostavat Frontexin yhteiset operaatiot Triton ja Poseidon. Ne ovat hyvä esimerkki tuloksellisesta solidaarisuudesta, ja niitä on laajennettava ja niiden pohjalta on käynnistettävä lisää vastaavia hankkeita. Jäsenvaltioiden olisi myös 3 4 5 6 Euroopan unionin jäsenvaltioiden operatiivisesta ulkorajayhteistyöstä huolehtiva virasto (Frontex), joka edistää, koordinoi ja kehittää Euroopan rajavalvontaa, perustettiin 26. lokakuuta 2004 neuvoston asetuksella (EY) N:o 2007/2004. Euroopan parlamentin ja neuvoston asetuksella (EU) N:o 439/2010 19. toukokuuta 2010 perustettu EASO tarjoaa teknistä ja käytännön tukea jäsenvaltioille. Europol on Euroopan unionin lainvalvontavirasto, joka avustaa jäsenvaltioita vakavan kansainvälisen rikollisuuden ja terrorismin torjunnassa. Se perustettiin 1. heinäkuuta 1999. Eurojust on EU:n oikeudellisen yhteistyön yksikkö, joka tukee kansallisten tutkinta- ja syyttäjäviranomaisten välistä koordinaatiota ja yhteistyötä. Se perustettiin 28. helmikuuta 2002 tehdyllä neuvoston päätöksellä 2002/187/YOS. 5

reagoitava nopeasti ja aktiivisesti Frontexin pyyntöihin saada käyttöön lisää kalustoa ja asiantuntijoita. Jäsenvaltioiden käytettävissä on useita mekanismeja, joista voisi olla apua, mutta joita ei kuitenkaan ole hyödynnetty täysimääräisesti. Jos jäsenvaltio katsoo, ettei se selviydy yksin kriisitilanteesta, se voi pyytää apua unionin pelastuspalvelumekanismista 7. Sen avulla voidaan toimittaa monenlaista luontoissuorituksina toteutettavaa apua, kuten apujoukkoja ja -välineistöä, hätämajoitustarvikkeita, lääkeapua ja muuta apua kuin elintarvikkeita sekä asiantuntija-apua. Käytännössä avun toimittavat mekanismiin osallistuvat valtiot, ja komissio voi tukea taloudellisesti hätäaputarvikkeiden ja asiantuntijoiden kuljetuksia apua tarvitsevaan maahan. Unionin pelastuspalvelumekanismi on aktivoitu vuonna 2015 kahdesti Unkarin 8 ja kerran Serbian 9 auttamiseksi pakolaisten ja siirtolaisten ennennäkemättömän suurten määrien aiheuttamiin kiireellisiin tarpeisiin vastaamiseksi. Jäsenvaltiot voivat pyytää nopeita rajainterventioryhmiä (RABIT) avustamaan välittömästi rajavartijoita, kun rajoille kohdistuu yllättävä tai poikkeuksellinen muuttopaine (ks. liite III). Mekanismin avulla voidaan toimittaa operatiivista apua rajoitetuksi ajaksi. Frontex vastaa jäsenvaltioista koottujen kansallisten teknisten ja henkilöresurssien rahoittamisesta ja toimittamisesta. Mekanismia on käytetty vain kerran, Kreikassa 10 vuonna 2010, jolloin maahantulijoiden määrä kasvoi äkillisesti Kreikan ja Turkin välisellä maarajalla. Operaation aikana lähes 200 hyvin koulutettua vierailevaa virkamiestä 26 jäsenvaltiosta auttoi joka viikko kreikkalaisia kollegojaan raja-alueiden valvonnassa sekä kiinniotettujen laittomien maahanmuuttajien henkilöllisyyden selvittämisessä. Kreikan ja Turkin välisellä rajalla onnistuneesti toteutettu operaatio vakautti tilanteen ja vähensi maahantulijoiden määrää verrattuna vuoden 2010 huippulukuihin. Eräät jäsenvaltiot ovat viime viikkoina ottaneet sisärajoilla tehtävät tarkastukset väliaikaisesti uudelleen käyttöön Schengenin rajasäännöstön mukaisesti. Tämä on oikeutettua poikkeuksellisissa kriisitilanteissa. Toimenpiteen on kuitenkin oltava aina lyhytaikainen ennen tilanteen vakauttamista. Se olisi nähtävä merkkinä tilanteen kiireellisyydestä, minkä vuoksi kaikkien osapuolten olisi pyrittävä varmistamaan, että muuttoliikkeen hallinnassa voidaan palata normaalikäytäntöihin mahdollisimman nopeasti. Jos poikkeustoimenpiteitä jatketaan tai lisätoimenpiteitä pyydetään, komissio laatii tilanteesta virallisen arvion antamalla siitä lausunnon Schengenin rajasäännöstön nojalla. Kun siirtojärjestelmä ja eniten pakolaisia vastaanottavilla alueilla työskentelevät tukitiimit saadaan toimimaan täydessä laajuudessaan, rajatarkastukset voidaan todennäköisesti poistaa ensi kuussa. 7 8 9 10 Unionin pelastuspalvelumekanismilla helpotetaan hätätoimenpiteisiin liittyvää yhteistyötä 33 eurooppalaisen maan kesken (28 jäsenvaltiota sekä Islanti, Montenegro, Norja, Serbia ja entinen Jugoslavian tasavalta Makedonia). Turkki on hiljattain allekirjoittanut sopimuksen, jolla se liittyy virallisesti pelastuspalvelumekanismiin. Mekanismiin osallistuvat maat kokoavat yhteen resurssit, joita voidaan asettaa joko muiden osallistuvien maiden tai mekanismin ulkopuolisten maiden käyttöön. Euroopan komissio hallinnoi mekanismia EU:n hätäavun koordinointikeskuksen (ERCC) kautta. Mikä tahansa maa maailmassa voi pyytää apua unionin pelastuspalvelumekanismista. Yhdistyneet kansakunnat ja eräät kansainväliset organisaatiot, kuten Kansainvälinen siirtolaisuusjärjestö (IOM), voivat myös aktivoida mekanismin käytön pyytääkseen apua muille maille kuin EU:n jäsenvaltioille. Useat EU:n jäsenvaltiot, muun muassa Tanska, Bulgaria, Slovenia, Suomi ja Puola, ovat jo tarjonneet aineellista tukea, kuten huopia, vuodevaatteita ja telttoja, ja Unkarin viranomaiset ovat hyväksyneet tarjotun avun. Serbian 21. syyskuuta esittämä avunpyyntö käsittää ajoneuvoja, polttoainetta, hygieniatarvikkeita, sänkyjä, patjoja ja elintarvikkeita. Unkari on toistaiseksi tarjonnut 50 000 suojanaamaria. Operaatio Kreikan ja Turkin rajalla käynnistyi 2. marraskuuta 2010 ja päättyi 2. maaliskuuta 2011 (jolloin Frontex käynnisti yhteisen Poseidon-operaation maaosuuden jatko-osan). 6

EU:n olisi myös välittömästi tehostettava diplomaattisia toimia hiljattain annetun yhteisen tiedonannon EU:n ulkoisen toiminnan rooli Euroopan pakolaiskriisin ratkaisemisessa 11 mukaisesti. Keskeistä näissä toimissa on toisaalta korostaa EU:n tarvetta saada kumppaneilta tukea siirtolaiskysymyksen ratkaisemisessa ja toisaalta vahvistaa niitä tuki- ja yhteistyötoimia, joiden avulla EU voi edistää näitä pyrkimyksiä. Muuttoliikettä koskeva huippukokous Vallettassa 11. ja 12. marraskuuta 2015 tarjoaa oivallisen tilaisuuden esitellä muuttoliikekysymyksiä koskevaa uutta painopistettä EU:n ja sen afrikkalaisten kumppanien välisten suhteiden kannalta. 12 EU on jo tehostanut huippukokouksen valmistelutoimia yhteistyössä kaikkien kumppaneiden ja asianomaisten kansainvälisten organisaatioiden kanssa. Hätärahaston perustaminen tukemaan vakautta Afrikassa ja puuttumaan niihin tekijöihin, jotka johtavat laittomaan muuttamiseen ja ihmisten siirtymiseen kotiseudultaan, sekä rahastolle myönnetty 1,8 miljardin euron alkupääoma ovat konkreettinen osoitus EU:n panoksesta. Tämä voi olla osa kaksisuuntaista kumppanuutta, jonka avulla hidastetaan muuttajien lähtöä Afrikasta ja tuetaan sellaisten henkilöiden palauttamista, joilla ei ole oikeutta kansainväliseen suojeluun. Länsi-Balkanin reittiä koskevassa korkean tason konferenssissa, joka on tarkoitus järjestää heti oikeus- ja sisäasioiden neuvoston 8. lokakuuta 2015 pidettävän kokouksen jälkeen, olisi keskusteltava yhteisistä toimista, joiden avulla voidaan puuttua vallitseviin paineisiin ja palauttaa vakaus Länsi-Balkanin reitiltä tulevan muuttoliikkeen hallinnassa. EU:n rahoitus Länsi-Balkanin maille kuvastaa sitä, että unioni tukee määrätietoisesti naapurimaita, joihin kohdistuu valtavia ja nopeasti muuttuvia haasteita. Tuki on paljon muutakin kuin humanitaarista tukea pakolaisille olennaista on myös nopeasti tehostaa valmiuksia hallinnoida muuttoliikettä ja puuttua ihmisten salakuljetukseen. EU:n strategiaan olisi sisällyttävä myös uudenlaisen operatiivisen yhteistyön kehittäminen, jotta EU:ssa luotua ja koottua osaamista ja tietämystä voidaan jakaa yhä enemmän myös kumppaneille unionin ulkopuolella. Yhteisiä asiantuntijaryhmiä, hallinnollisia järjestelyjä, tiedonvaihtoa ja muita vastaavia välineitä olisi yhä enemmän hyödynnettävä lainvalvonnasta ja maahanmuuton hallinnasta vastaavien yksiköiden välisten yhteyksien lisäämiseen EU:n sisällä ja sen kumppanimaissa, mukaan lukien paluu- ja takaisinottokysymyksissä. Frontexilla, EASOlla, Europolilla ja Eurojustilla on kaikilla tässä oma roolinsa. Pakolaiskriisi koskettaa koko maailmaa, ja EU:n olisi tuettava ja käynnistettävä globaaleja toimia. Tämä edellyttää tiivistä yhteistyötä keskeisten kansainvälisten organisaatioiden, kuten UNHCR:n, YK:n kehitysohjelman (UNDP) sekä IOM:n ja Punaisen Ristin kanssa. EU on jo lisännyt yhteistyötään UNHCR:n kanssa. Kriisin maailmanlaajuinen ulottuvuus olisi asetettava etusijalle myös vuoropuheluissa strategisten kumppanien ja alueellisten toimijoiden, kuten Persianlahden valtioiden, kanssa. 11 12 JOIN(2015) 40, 9.9.2015. Huippukokoukseen osallistuvat EU:n jäsenvaltiot, Afrikan unionin jäsenvaltiot, Khartumin ja Rabatin prosesseihin osallistuvat Afrikan maat, UNHCR sekä IOM. Osana huippukokouksen valmistelua Euroopan komission ja Afrikan unionin komission kollegiot kokoontuivat Brysselissä 21. huhtikuuta 2015. 7

Keskeiset toimet seuraavien kuuden kuukauden aikana Otetaan siirtojärjestelmä ja muuttoliikkeen hallinnan tukitiimit täysimääräisesti käyttöön eniten pakolaisia vastaanottavilla alueilla. Jäsenvaltioiden on hyödynnettävä käytettävissä olevia toimenpiteitä aktivoimalla unionin pelastuspalvelumekanismi ja turvautumalla nopeisiin rajainterventioryhmiin. Palataan normaalikäytäntöihin Schengen-alueella sekä lopetetaan väliaikaiset tarkastukset sisärajoilla. Tehostetaan diplomaattisia toimia sekä yhteistyötä kolmansien maiden kanssa. III.2 RAHOITUSTUKI Rahoitustukea lisätään välittömästi. EU:n talousarvioon turvapaikka-, muuttoliike- ja rajavalvontakysymyksiä varten otetun hätäavun määrä on tänä vuonna jo kaksinkertaistettu 73 miljoonaan euroon. Näin on voitu antaa suoraa ja välitöntä tukea kriisissä (ks. liite IV). Esimerkiksi Italia on tänä vuonna saanut turvapaikka-, maahanmuutto- ja kotouttamisrahastosta sekä sisäisen turvallisuuden rahastosta yli 19 miljoonaa euroa hätärahoitusta ja Kreikka lähes 5 miljoonaa euroa, ja uusia rahoituspyyntöjä käsitellään parhaillaan. Unkarille myönnettiin viime viikolla 4 miljoonaa euroa hätärahoitusta, ja se on saanut tänä vuonna toistaiseksi kaikkiaan yli 5 miljoonaa euroa. Koska käsittelemättä on vielä useita muita rahoituspyyntöjä, hätäapuun käytettävissä olevat varat ovat lopussa. Komissio aikoo ehdottaa ensi viikolla, että näihin varoihin lisätään vielä 100 miljoonaa euroa vuodelle 2015. Vuonna 2015 otetaan lisäksi käyttöön suuri määrä (yli 300 miljoonaa euroa) ennakkorahoitusta muuttoliikettä ja rajavalvontaa koskevista monivuotisista varoista. Kreikka sai viime viikolla ensimmäisen, 33 miljoonan euron erän, ja Italia sai elokuussa 39,2 miljoonaa euroa. Näin ollen varoja on käytettävissä ja niitä saadaan käyttöön lisää jatkuvasti. Nopea käyttöönotto edellyttää kuitenkin monenlaisten hallitusten virastojen sitoutumista sekä järkevää lähestymistapaa, jotta varoilla saadaan aikaan mahdollisimman suuri vaikutus mahdollisimman lyhyessä ajassa. Esimerkiksi perinteisten vastaanottokeskusten rakentamisen sijaan voitaisiin ottaa nopeasti käyttöön olemassa olevia, joko julkisia tai yksityisiä rakennuksia. EU:n virastoilla on keskeinen tehtävä yhteistyön järjestämisessä ja sen varmistamisessa, että käytettävissä olevaa asiantuntemusta hyödynnetään mahdollisimman tehokkaasti. Niiltä vaaditaan nyt alun perin suunniteltua selvästi enemmän käytännön aktiivisuutta. Muuttoliikkeeseen liittyvillä aloilla toimivat EU:n virastot tarvitsevat merkittävästi lisäresursseja. Komissio aikoo ensi viikolla ehdottaa, että keskeisten kolmen EU:n viraston valmiuksia lisätään osoittamalla niihin yhteensä 120 uutta virkaa tai tointa: 60 uutta työntekijää Frontexiin, 30 EASOon ja 30 Europoliin. Tästä aiheutuvat lisäkustannukset vuonna 2015 ovat 1,3 miljoonaa euroa, ja nämä varat on saatava käyttöön vielä tämän vuoden aikana. Kyseisten kolmen viraston toimeksiannon laajentaminen edellyttäisi välittömästi lisää määrärahoja. Komissio aikoo ehdottaa muuttoliike- ja rajavalvonta-asioita varten tarkoitetun rahoituksen lisäämistä 600 miljoonalla eurolla vuonna 2016. Lisäys ei vaikuttaisi hätätilanteiden 8

siirtojärjestelmää varten suunniteltuun 780 miljoonan euron rahoitukseen. Lisävaroilla tuetaan eniten pakolaisia vastaanottaneita alueita ja helpotetaan siten suurimman paineen kohteena olevien jäsenvaltioiden tilannetta, annetaan etupainotteisesti taloudellista tukea jäsenvaltioille sisäisiä siirtoja varten sekä vahvistetaan virastojen operatiivisia valmiuksia. Lisärahoitus on erittäin tärkeää, jotta voidaan kattaa muuttoliikkeen hallintaan, muuttajien vastaanottamiseen, palauttamiseen ja rajavalvontaan liittyvät välittömät tarpeet. Ennen muuta on pyrittävä täyttämään vaje Syyrian kriisin hoitoon tarvittavassa rahoituksessa. Se on osasyynä pakolaisvirtojen lisääntymiseen itäisellä Välimerellä. Toisaalta vaje johtuu osittain avunantajien kyllästymisestä. Jos todella haluamme auttaa valtaosaa pakolaisista pysyttelemään mahdollisimman lähellä kotiseutuaan, rahoitusta tarvitaan lisää. Yhdistyneiden kansakuntien arvion mukaan Syyrian kriisin aiheuttamien humanitaaristen tarpeiden täyttämiseen tarvittaisiin vuonna 2015 yhteensä 4 miljardia euroa lisärahoitusta. 13 Tarvittavasta määrästä on koossa vain 38 prosenttia. Varojen puutteella on dramaattiset seuraukset. Unicefin mukaan jopa viisi miljoonaa ihmistä, joista noin puolet on lapsia, on kärsinyt viime kuukausina merkittävistä katkoksista vedenjakelussa, minkä seurauksena tautiriski on lisääntynyt huomattavasti. EU:n ja sen jäsenvaltioiden olisi sitouduttava kattamaan ainakin puolet rahoitusvajeesta. Maailman elintarvikeohjelma, Punainen Risti, Maailman terveysjärjestö ja muut avustusjärjestöt ovat kärsineet huomattavista rahoitusvajeista ja keskeytyksistä elintarvikkeiden ja lääkeavun toimituksissa. Useimmat jäsenvaltiot ovat supistaneet Maailman elintarvikeohjelmalle antamaansa rahoitusta ja eräät ovat jopa lopettaneet sen kokonaan (ks. liite V). UNHCR:n tietojen mukaan jo 1,6 miljoonan pakolaisen ruoka-apua on supistettu; 750 000 lasta ei käy koulua EU:n ja muiden avunantajien suurista ponnistuksista huolimatta; ja 70 000 raskaana olevaa naista on rahoitusvajeen vuoksi vaarassa joutua synnyttämään turvattomissa oloissa. Näin ollen ei liene yllätys, että monet pakolaiset eivät pidä Eurooppaan suuntautuvan matkan vaaroja sen suurempina kuin paikalleen jäämisen riskejä. Komissio kehottaa jäsenvaltioita palauttamaan Maailman elintarvikeohjelmalle myöntämänsä rahoituksen vuoden 2014 tasolle, jotta elintarvikkeiden jakelu syyrialaispakolaisille voidaan palauttaa normaalille tasolle. Komissio osoittaa humanitaariseen hätäapuun ja pelastuspalveluun 200 miljoonaa euroa lisärahoitusta vuodelle 2015, jotta UNHCR:n ja Maailman elintarvikeohjelman sekä muiden pakolaisten hyväksi toimivien järjestöjen pyyntöihin voidaan vastata välittömästi. Tilanteen muuttuessa nopeasti joustavuus on valttia. Humanitaarinen apu on EU:n käytettävissä olevista välineistä joustavimpia ja nopeimpia. Siihen myönnetään 300 miljoonaa euroa lisärahoitusta vuoden 2016 alustavaan talousarvioesitykseen verrattuna. Vuodenajan vaihtuessa on erittäin tärkeää, että EU pystyy edelleen toimittamaan välitöntä, kohdennettua apua valtiosta riippumattomien järjestöjen ja YK:n virastojen esittämien pyyntöjen perusteella. Yksi tehokkaimmista välineistä syyrialaispakolaisten avustamisessa on Syyrian kriisin johdosta perustettu EU:n alueellinen erityisrahasto (Madad-rahasto 14, ks. liite VI). Komissio on myöntänyt rahaston alkupääomaksi 38 miljoonaa euroa, minkä lisäksi rahastoon on tarkoitus myöntää suurempia osuuksia vuonna 2015 ja sen jälkeen. Italia on antanut rahastoon 3 miljoonaa euroa. Saksa on luvannut antaa 5 miljoonaa euroa. EU valmistelee 13 14 YK:n humanitaarisen avun koordinointitoimiston (OCHA) ylläpitämän rahoituksen seurantajärjestelmän mukaan. Rahaston arabiankielinen nimi Madad tarkoittaa vapaasti käännettynä avun antamista yhdessä muiden kanssa. 9

toisen, 100 miljoonan euron osuuden myöntämistä vuoden 2015 loppuun mennessä. Näin rahastoon saadaan varoja yhteensä noin 150 miljoonaa euroa jo ensimmäisenä vuonna. Kun otetaan huomioon rahoitustarpeet ja suunnitteilla olevat hankkeet, joiden arvo on jo 440 miljoonaa euroa, varoja tarvitaan kuitenkin vielä paljon enemmän. Selkeä pitkän aikavälin sitoutuminen rahaston edistämiseen antaisi sekä pakolaisille että kansainväliselle yhteisölle vahvan osoituksen siitä, että EU:n tukeen voi luottaa. Komissio esittää ensi viikolla, että Euroopan naapuruusvälineeseen (ENI) osoitetaan 300 miljoonaa euroa lisärahoitusta vuodelle 2015, jotta voidaan kasvattaa Madad-rahastoa ja antaa apua Syyriasta tulevia pakolaisia vastaanottaville kolmansille maille. Jatkamalla liittymistä valmistelevan tukivälineen varojen uudelleenkohdentamista saadaan EU:n osuus rahaston varoista nostettua tässä vaiheessa yli 500 miljoonaan euroon. Jäsenvaltioiden olisi yhdessä osoitettava rahastoon saman verran varoja kuin EU, niin että siihen saadaan koottua yhteensä vähintään 1 miljardi euroa. Tämä antaisi koko maailmalle vahvan signaalin EU:n sitoutumisesta Syyrian pakolaisten auttamiseen. Turkkiin, Libanoniin ja Jordaniaan kohdistuvat paineet ovat kasvaneet jo vuosia, kun niiden alueelle on saapunut Syyriasta miljoonia pakolaisia. On selvää, että kriisin taustalla olevat tekijät ovat pitkäaikaisia. Poliittiseen sekasortoon puuttuminen on monimutkaista, mutta meidän on tehostettava toimiamme tällä alalla. EU on myös tehnyt tiivistä yhteistyötä naapuriensa kanssa auttaakseen niitä selviytymään muuttoliikkeeseen liittyvistä haasteista: Turkille on jo myönnetty 176 miljoonaa euroa muuttoliikkeeseen liittyviin toimiin, kuten pakolaisille tarkoitettuun suoraan tukeen. EU neuvottelee parhaillaan Turkin kanssa EU:n varojen uudelleenkohdentamisesta niin, että pakolaisten hyväksi toteutettaviin toimiin voitaisiin myöntää vuosina 2015 2016 yhteensä 1 miljardi euroa. Toimet vaihtelevat infrastruktuurituesta terveyspalveluihin ja pakolaislasten äidinkielenopetukseen. Huomattava osa toimista toteutetaan EU:n Madad-rahaston kautta, jotta toteutus tapahtuisi mahdollisimman nopeasti. Tämän merkittävän taloudellisen tuen ohella komissio on käynnistänyt Turkin kanssa muuttoliikettä koskevan kattavan vuoropuhelun. Sen yhteydessä käsitellään muun muassa rekisteröintiä, takaisinottoa ja palauttamista, sillä Turkin on tehostettava toimintaansa näiden toimien suhteen. Muuttoliikettä koskeva EU:n ja Turkin toimintasuunnitelma olisi viimeisteltävä viipymättä. Serbiassa ja entisessä Jugoslavian tasavallassa Makedoniassa kymmenien tuhansien pakolaisten odottamaton maahantulo on aiheuttanut infrastruktuurille valtavaa rasitusta. Vaikka ensisijaisena tavoitteena on välttää tilanteen pitkittyminen, on selvää, että näille maille on annettava kahdenlaista tukea: apua ja neuvontaa muuttoliikkeen hallinnassa ja pakolaisten tukemisessa sekä välitöntä apua niiden alueelle jo saapuneiden pakolaisten hoitamisessa. EU on jo myöntänyt 78 miljoonaa euroa vastaanottokeskusten ja rajavalvonnan parantamiseen. Lisäksi heinäkuusta alkaen on myönnetty 1,7 miljoonaa euroa humanitaariseen apuun. Komissio valmistelee myös 17 miljoonan euron tukipakettia, koska Länsi-Balkanin kautta tulevat pakolaisvirrat tuskin tyrehtyvät lyhyellä aikavälillä. Muuttoliikkeen hallinnassa havaittujen rakenteellisten heikkouksien korjaamiseen kohdennetaan varoja hätärahastosta, jonka tarkoituksena on tukea vakautta Afrikassa ja puuttua niihin tekijöihin, jotka johtavat laittomaan muuttamiseen ja siihen, että ihmiset joutuvat jättämään kotiseutunsa. Tästä rahastosta tuetaan kriiseihin puuttumista Sahelin ja 10

Tšad-järven alueella, Afrikan sarvessa ja Pohjois-Afrikassa. Tarkoituksena on tukea näillä alueilla vakautta ja muuttoliikkeen hallinnan kehittämistä. Tähän mennessä vain kaksi EU:n jäsenvaltiota 15 on vahvistanut, että ne osallistuvat rahaston toimintaan täydentämällä EU:n myöntämää 1,8 miljardin euron rahoitusta. Jäsenvaltioiden olisi yhdessä osoitettava rahastoon saman verran varoja kuin EU. Muuttoliike on päivänpolttava aihe, mikä osoittaa, että EU:n keskeistä rahoitusta tällä alalla on syytä lisätä. Toisaalta apua tarvitsevat jäsenvaltiot voivat jo saada sekä rahoitustukea että operatiivista apua monista eri lähteistä. Joissain tapauksissa tämä voi edellyttää jo tehtyjen suunnitelmien tarkistamista, mutta tämä vaihtoehto on jäsenvaltioiden käytössä juuri siksi, että ne voivat reagoida muuttoliikekriisin kaltaisiin tilanteisiin. Monivuotisen rahoituskehyksen puitteissa tarvitaan nopeasti enemmän joustavuutta, jotta niukkoja taloudellisia resursseja voidaan kohdentaa uudelleen näille painopistealoille. Vaikka rakennerahastojen toiminta tähtää pitkän aikavälin tavoitteisiin, niitä voidaan myös käyttää apuna muuttoliikkeeseen Eniten pakolaisia vastaanottaville jäsenvaltioille myönnetään 100 miljoonaa euroa lisää hätärahoitusta vuodelle 2015. Kolmen keskeisen EU:n viraston kapasiteettia lisätään 120 toimella vuodesta 2015 alkaen. Eniten pakolaisia vastaanottaneille jäsenvaltioille myönnetään lisää hätärahoitusta ja Frontexille, EASOlle ja Europolille niin ikään lisärahoitusta vuodelle 2016 yhteensä 600 miljoonaa euroa. Jäsenvaltioiden olisi palautettava Maailman elintarvikeohjelmaan myöntämänsä rahoitus vuoden 2014 tasolle. Lisäksi vuonna 2015 otetaan käyttöön 200 miljoonaa euroa EU:n humanitaarisen avun varoja pakolaisille kohdennettuun suoraan tukeen. Humanitaariseen apuun myönnetään 300 miljoonaa euroa lisärahoitusta vuodelle 2016, jotta voidaan huolehtia pakolaisten perustarpeista, kuten ravinnosta ja majoituksesta. Syyrian kriisin johdosta perustettuun hätärahastoon osoitetaan EU:n talousarviosta jopa yli 500 miljoonaa euroa; jäsenvaltioiden olisi myönnettävä rahastoon yhdessä saman verran lisää. Turkille pakolaisiin liittyviin toimiin myönnetyt EU-varat (enintään 1 miljardi euroa) kohdennetaan uudelleen. Serbialle ja entiselle Jugoslavian tasavallalle Makedonialle myönnetään 17 miljoonaa euroa. 15 Ranska ja Espanja (määrät täsmennetään myöhemmin). 11

liittyvien haasteiden ratkaisemisessa toteuttamalla kotouttamistoimia, esimerkiksi kieltenopetusta, tai myöntämällä osarahoitusta perusinfrastruktuurin, kuten majoituksen ja sosiaalisen infrastruktuurin, ja hätätapauksissa myös vastaanottokeskusten parantamiseen. Lisäksi tarjolla on lyhyemmän aikavälin rahoitusta: Vähävaraisimmille suunnatun eurooppalaisen avun rahastoon on varattu 3,8 miljardia euroa kaudella 2014 2020, ja näitä varoja käytetään jo siirtolaisten ja pakolaisten tukemiseen Belgiassa, Espanjassa ja Ruotsissa. Rahastosta voidaan kattaa elintarvike- ja vaateapua maahantulosta alkaen tai ensivaiheen kotouttamistoimia turvapaikanhakijoille. Tätä varten jäsenvaltioiden on mukautettava jo tehtyjä suunnitelmia uusien painopisteiden mukaisesti.keskeiset toimet seuraavien kuuden kuukauden aikana 12

III.3 EU:n lainsäädännön täytäntöönpano Euroopan muuttoliikeagenda perustuu yksinkertaiseen periaatteeseen: kansainvälisen suojelun tarpeessa olevia tulijoita autetaan, mutta ne, joilla ei ole oikeutta jäädä EU:n alueelle, palautetaan. Unionin muuttoliikepolitiikan täytäntöönpanon kannalta on olennaista, että kaikki jäsenvaltiot noudattavat täysimääräisesti turvapaikkaa ja laitonta muuttoliikettä koskevia yhteisiä sääntöjä, joista on äskettäin sovittu EU:n tasolla. Komissio on 2000-luvun alusta alkaen esittänyt joukon säädösehdotuksia Euroopan yhteisen turvapaikkajärjestelmän luomiseksi (ks. liite VII). Euroopan parlamentti ja neuvosto ovat hyväksyneet ehdotetun lainsäädännön säädös kerrallaan. EU:ssa on nyt yhteiset vaatimukset siitä, miten turvapaikanhakijat vastaanotetaan ihmisarvoisella tavalla, miten turvapaikkahakemukset käsitellään ja miten jäsenvaltioiden itsenäisissä oikeusjärjestelmissä määritellään kansainvälisen suojelun tarve. Euroopan yhteisen turvapaikkajärjestelmän ytimen muodostavat viisi säädöstä: Dublin-asetus, direktiivit turvapaikkamenettelyistä, aseman määrittelystä ja vastaanotto-olosuhteista sekä sormenjälkien vertailua koskevat EURODAC-säännöt. Ne ovat kaikki varsin tuoreita, sillä viimeiset tulivat voimaan vasta heinäkuussa 2015. EU:n lainsäädännön täytäntöönpanossa on tällä alalla runsaasti puutteita. Komissio on päättänyt käyttää kaikkia toimivaltuuksiaan varmistaakseen, että EU:n turvapaikka- ja maahanmuuttolainsäädäntö saatetaan osaksi kansallisia lainsäädäntöjä ja pannaan täytäntöön. Tätä varten se on käynnistänyt joukon uusia rikkomusmenettelyjä antamalla 40 uutta rikkomuspäätöstä (ks. liite VII). Totuus on, että tämänhetkistä kriisiä on pahentanut se, että vastaanotto-olosuhteita, sormenjälkien ottamista ja palauttamista koskevaa voimassa olevaa lainsäädäntöä ei ole pantu asianmukaisesti täytäntöön. Kreikan kanssa on pyrittävä erityisesti tilanteen normalisointiin ja Dublin-järjestelmän uudelleen käyttöön ottamiseen seuraavien kuuden kuukauden kuluessa. Geopoliittisen asemansa vuoksi Kreikka on joutunut viime kuukausina kantamaan suuren osan paineista. Lisäksi Kreikalla on jo pitkään ollut ongelmia EU:n lainsäädännön mukaisten velvoitteiden täyttämisessä. Dublin-järjestelmän mukaiset turvapaikanhakijoiden palautukset Kreikkaan ovat olleet keskeytettyinä vuodesta 2011, jolloin Euroopan ihmisoikeustuomioistuin ja Euroopan unionin tuomioistuin antoivat tuomiot Kreikan turvapaikkajärjestelmään liittyvistä jatkuvista puutteista, joiden vuoksi tällaiset palautukset olisivat johtaneet yksilön perusoikeuksien loukkauksiin. Kreikan on nyt pyrittävä varmistamaan, että tarjolla oleva tuki käytetään tehokkaiden toimenpiteiden toteuttamiseen kentällä. Tätä varten Kreikan olisi pyrittävä parhaansa mukaan toteuttamaan erityisesti seuraavat toimet: turvapaikka- ja ensivaiheen vastaanottojärjestelyihin on saatava sopivaa henkilöstöä, jotta voidaan taata tehokas rajavalvonta (suojelutarpeen arviointi, henkilöllisyyden selvittäminen, sormenjälkien ottaminen) ja tehokas turvapaikkamenettely; on toteutettava tarvittavat investoinnit erilaisista tulijoista koostuvien muuttovirtojen vastaanottotarpeiden täyttämiseksi; Kreikan olisi erityisesti tehostettava toimiaan asianmukaisten vastaanotto-olosuhteiden luomiseksi niin, että voidaan kattaa nykyisten tulijoiden tarpeet ja varmistaa asianmukaiset olosuhteet niille, jotka odottavat EU:n sisäistä siirtoa; EU:n varojen käyttöön liittyviä menettelyjä ja järjestelmiä on kehitettävä; on otettava käyttöön tehokas palauttamisjärjestelmä (joka kattaa sekä vapaaehtoisen että pakkoon perustuvan paluun). 13

Keskeiset toimet seuraavien kuuden kuukauden aikana Jäsenvaltioiden on pantava EU:n turvapaikka- ja maahanmuuttolainsäädäntö nopeasti täytäntöön kokonaisuudessaan. Kreikassa on palattava normaalikäytäntöihin ja toteutettava kaikki toimenpiteet, jotta Dublin-palautukset Kreikkaan voidaan ottaa uudelleen käyttöön seuraavien kuuden kuukauden aikana. IV. SEURAAVAT LAINSÄÄDÄNTÖTYÖN VAIHEET: ON LUOTAVA KESTÄVÄ JÄRJESTELMÄ, JOKA PYSYY AJASSA MUKANA Kriisin välitöntä hoitoa varten tarvittavat lyhyen aikavälin toimenpiteet eivät tuo siihen ratkaisua pitkällä aikavälillä. Juuri tästä syystä Lissabonin sopimuksessa määrätään yhteisen turvapaikkajärjestelmän muodostamisesta. Nyt on paitsi pantava täysimääräisesti täytäntöön se, mistä on jo sovittu, ja valvottava täytäntöönpanoa myös kiirehdittävä järjestelmän jäljellä olevien osien valmistelua, jotta voidaan ottaa käyttöön todellinen eurooppalainen järjestelmä. Muuttoliikkeen tehokasta hallintaa varten tarvittavat toimintapolitiikat liittyvät tiiviisti toisiinsa. Ulkorajan heikkoudet aiheuttavat paineita turvapaikkajärjestelmään. Puutteet tulijoiden henkilöllisyyden selvittämisessä ja rekisteröinnissä puolestaan heikentävät luottamusta koko järjestelmään. Se, että palauttamaan pystytään vain osa niistä, joilla ei ole oikeutta jäädä EU:n alueelle, saa epäilemään turvapaikkapäätösten merkitystä. Ja kuten viime viikkoina ja kuukausina on todettu, kyvyttömyys puuttua muuttoliikkeen taustalla oleviin tekijöihin tai lieventää EU:n ulkopuolelta tulevia paineita on aiheuttanut EU:lle valtavaa rasitusta. Tämän vuoksi tarvitaan toimia seuraavilla aloilla: i) Euroopan yhteinen turvapaikkajärjestelmä merkitsee sitä, että Eurooppa sitoutuu noudattamaan velvollisuuttaan auttaa kansainvälisen suojelun tarpeessa olevia ihmisiä joko väliaikaisesti tai pysyvästi ja turvaamaan tulijoiden perusoikeuksien noudattamisen. Tämän ajatuksen on oltava tavoitteidemme ytimessä. Järjestelmään tänä vuonna kohdistuva paine on kuitenkin osoittanut, että Dublin-asetusta 16 on tarkistettava sen lisäksi, että on varmistettava sen täysimääräinen täytäntöönpano. Osana hallittua ja oikeudenmukaista järjestelmää on myös sallittava turvapaikanhakijoiden työskentely: ne jäsenvaltiot, jotka käyttävät nykyisten sääntöjen mahdollistaman 9 kuukauden enimmäismääräajan kokonaan, voisivat välittömästi sitoutua myöntämään työskentelyoikeuden sisäisten siirtojen perusteella saapuville turvapaikanhakijoille. Lisäksi pitkiksi venyvät menettelyt murentavat järjestelmän uskottavuutta ja lisäävät epävarmuutta kaikkien kannalta: turvallisten alkuperämaiden määrittelyä koskevan EU:n järjestelmän käyttöönotto turvapaikkamenettelyissä, mitä komissio on ehdottanut Länsi-Balkanin maiden ja Turkin osalta, auttaa merkittävällä tavalla erottamaan tulijoista ne, jotka ovat eniten avun tarpeessa. Osa näistä toimista on toteutettava, jotta unioni olisi valmis siltä varalta, että joutuisimme kohtaamaan uudelleen yhtä poikkeuksellisia paineita kuin tänä vuonna: siksi komissio on 16 Asetus (EU) N:o 604/2013, annettu 26 päivänä kesäkuuta 2013, kolmannen maan kansalaisen tai kansalaisuudettoman henkilön johonkin jäsenvaltioon jättämän kansainvälistä suojelua koskevan hakemuksen käsittelystä vastuussa olevan jäsenvaltion määrittämisperusteiden ja -menettelyjen vahvistamisesta (uudelleenlaadittu). 14

ehdottanut sisäisiä siirtoja koskevien kahden hätätoimenpiteen lisäksi tarkistusta sellaisen mekanismin perustamiseksi, jonka nojalla selvästi kansainvälisen suojelun tarpeessa olevat ihmiset voitaisiin siirtää muihin jäsenvaltioihin kriisitilanteessa, joka vaarantaa Dublin-järjestelmän soveltamisen. Tämä ehdotus 17 olisi hyväksyttävä kiireellisesti. ii) Järjestelmän uskottavuus perustuu osittain tietoon siitä, että ne, jotka eivät ole oikeutettuja kansainväliseen suojeluun, palautetaan kotimaahansa. Luottamusta EU:n palauttamisjärjestelmään voitaisiin parantaa panemalla komission äskettäin esittämään palauttamista koskevaan toimintasuunnitelmaan 18 sisältyvät toimet täysimääräisesti täytäntöön. Tämä edellyttää kaksitahoista lähestymistapaa: EU:n tasolla on parannettava tietojenvaihtoa, hankittava lisäresursseja sekä kansallisella että EU:n tasolla, tehostettava Frontexin toimintaa ja korostettava entistä vahvemmin takaisinoton merkitystä EU:n suhteissa kolmansiin maihin, ja jäsenvaltioiden tasolla on varmistettava, että voimassa olevia sääntöjä sovelletaan tehokkaasti ja palauttamispäätökset pannaan täytäntöön. iii) EU:n on tunnustettava, miten suuria haasteita unionin ulkorajoja hallinnoiviin jäsenvaltioihin tätä nykyä kohdistuu. Unionin ulkorajat ovat edelleen tärkein yksittäinen tekijä, joka vaikuttaa koko turvapaikka- ja muuttoliikepolitiikan vakauteen. Vahvan ulkorajan ansiosta on voitu luopua sisärajoilla tehtävistä tarkastuksista Schengen-alueella ja taata ihmisten vapaa liikkuvuus. Siksi yhteistyötä ulkorajojen turvallisuuden parantamiseksi on tiivistettävä. Tätä varten on vahvistettava Frontexin kapasiteettia ja toimivaltuuksia ja luotava täysin toimintakykyinen eurooppalainen raja- ja rannikkovartiosto, jotta EU:n ulkorajoja voidaan suojata paremmin ja vahvistaa EU:n kykyä ottaa kriisitilanteissa resursseja käyttöön nopeasti. iv) Hallitumpi ja oikeudenmukaisempi järjestelmä muuttoliikkeen hallintaa varten edellyttää myös painopisteen siirtämistä niin, että tulijat tutkitaan jo ennen kuin he lähtevät vaaralliselle matkalle kohti Eurooppaa. Näin voidaan selvittää, kuka on todennäköisesti kansainvälisen suojelun tarpeessa oleva pakolainen, kuka laillisia maahanmuuttokanavia hyödyntämään pyrkivä siirtolainen ja kuka taas ottaa EU:n alueelle tuloon liittyvät riskit vain tullakseen palautetuksi takaisin kotimaahansa. Tuloksellisessa lähestymistavassa on keskityttävä Euroopan humanitaarisen avun perinteisiin soveltamalla vahvaa, koko EU:n kattavaa uudelleensijoittamisjärjestelmää. Komissio laatii valmisteilla olevasta järjestelmästä saatavien kokemusten ja Euroopan muuttoliikeagendan mukaisesti ehdotuksen jäsennellystä uudelleensijoittamisjärjestelmästä, jotta voidaan varmistaa yhteinen lähestymistapa uudelleensijoittamiseen suuren pakolaiskriisin aikana. Yhdenmukaisempi lähestymistapa ja EU:n toimien yhdistäminen osoittaisivat, että EU:lla on valmiudet vastata tarpeisiin. Se myös osoittaisi pakolaisille, että paras keino saada apua on käyttää UNHCR:n vakiintuneita avustuskanavia. Tämä edellyttäisi sitoutumista tukitoimenpiteiden toteuttamiseen sen varmistamiseksi, että tällaista käsittelyä odottavat tulijat voidaan ottaa vastaan asianmukaisissa oloissa ja että heidän oikeuksiaan kunnioitetaan täysimääräisesti mahdollisimman lähellä heidän kotiseutuaan. v) Pitkällä aikavälillä lähestymistavassa on huomioitava myös laillisten maahanmuuttokanavien avaaminen. Tämä on osa muuttoliikkeen hallintaa koskevan kestävän järjestelmän luomista ja olennaisen tärkeä näkökohta, jos haluamme nähdä muuttoliikkeen ongelman sijasta resurssina, jota vakavasta väestön vanhenemisesta ja vähenemisestä kärsivä Eurooppa voi hyödyntää hallitusti. 17 18 COM(2015) 450, 9.9.2015. COM(2015) 453, 9.9.2015. 15

Komission keskeiset toimet maaliskuuhun 2016 mennessä kunnianhimoiset toimet eurooppalaisen raja- ja rannikkovartioston perustamiseksi ja Frontexin toimivaltuuksien laajentamiseksi (joulukuu 2015) laillista muuttoliikettä koskeva paketti, ml. EU:n sinisen kortin järjestelmän tarkistaminen (maaliskuu 2016) Dublin-asetuksen muut muutokset (maaliskuu 2016) jäsenneltyä uudelleensijoittamisjärjestelmää koskeva ehdotus (maaliskuu 2016) ihmissalakuljetusta koskevan strategian päivitys (maaliskuu 2016) V. PÄÄTELMÄT Eurooppaan on tullut tämän vuoden alusta lähtien lähes 500 000 ihmistä, eikä tulijoiden virralle näy loppua. Euroopan komissio on jatkuvasti ja johdonmukaisesti pyrkinyt luomaan pakolaisten ja siirtolaisten tuloon koordinoidun EU:n lähestymistavan. Lyhyessä ajassa onkin saatu aikaan paljon. Eurooppa-neuvostoon tänään kokoontuneiden valtion- ja hallitusten päämiesten on nyt saatettava nämä toimet päätökseen sopimalla oheisista ensisijaisista toimista ja panemalla ne täytäntöön välittömästi. Luettelo liitteistä I. Kuuden kuukauden kuluessa toteutettavat Euroopan muuttoliikeagendan ensisijaiset toimet II. Muuttoliikkeen hallinnan tukitiimit, jotka toimivat eniten pakolaisia vastaanottavilla alueilla ( hotspot-alueet ) III. Nopeita rajainterventioryhmiä koskeva mekanismi (RABIT) IV. Rahoitustuki jäsenvaltioille turvapaikka-, maahanmuutto- ja kotouttamisrahastosta (AMIF) sekä sisäisen turvallisuuden rahastosta (ISF) V. Jäsenvaltioiden ja komission rahoitusosuudet Maailman elintarvikeohjelmaan VI. Syyrian kriisin johdosta perustettu EU:n alueellinen erityisrahasto (Madad-rahasto) VII. Euroopan yhteisen turvapaikkajärjestelmän toteuttaminen 16