Eurooppaoikeuden perusteet EU:n oikeusjärjestelmä erityispiirteineen sekä huomioita sisämarkkinaoikeudesta Prof. Juha Raitio EUperusteetHY2 INTEGRAATION HISTORIA JA PERUSTAMISSOPIMUKSET 1. Peruspiirteet ja kokonaisuus historiallisessa kontekstissa 1.1. EHTY:n, ETY:n ja Euratom`in tausta sekä Euroopan integraatio 1940- ja 1950-luvuilla -YK 1945, -Rautaesirippu ja kylmän sodan aikakausi -USA ja Marshall apu 1947 -OEEC 1948 -Saksan jako 1949 (BRD; DDR), NATO 1949 -Eurooppa-liike (Churchill, Spinelli) -Ruhrin alueen hallinto -Jean Monnet ja Schumanin suunnitelma 9.5.1950 -EHTY 18.4.1951 -EDC ja EPC (Puol. ja Pol. yhteisöhankkeet) - Relaunch of Europe -Spaakin raportti ja Ranskan vastahanka -ETY ja Euratom 25.3.1957 -Rooman sopimuksen sisältö -EFTA 1.2. Euroopan integraatio 1960- ja 1970-luvuilla - Eurooppalainen Eurooppa 1
-De Gaulle ja Iso-Britannia, De Gaulle ja Yhteinen maatalouspolitiikka (CAP) -Ranska, komissio ja Luxemburghin kompromissi: yksimielisyys -Sulautumissopimus 1965 ja COREPER -Haagin huippukokous 1-2.12.1969 -EY:n laajentuminen 1973 ja vapaakauppasopimukset EFTA:n kanssa. -Ensimmäinen Budjettisopimus 1970 -Tilintarkastustuomioistuin -Euroopan Parlamentti (EP) ja suorat vaalit (1976, 1979) -EPC eli poliittinen yhteisö 1970-luvulla; hallitustenvälisyys -Pariisin huippukokous 1974: Eurooppa-neuvosto, 1970-luvun johtajat -EMU-hanke -Euroopan aluekehitysrahasto ja lama -EMS (European Monetary System) -EY-tuomioistuimen aktivismi: Cassis de Dijon 1979 -Kreikan täysjäsenyys 1981 1.3. Euroopan integraatio 1980-luvun alussa ja Euroopan yhtenäisasiakirja -Budjettiriita ( BBQ ) -Genscher-Colombo ehdotukset -Spinelli, Krokotiili-klubi ja EP -Komissio ja suuryritykset -Mitterrandin puhe ja Thatcherin sitoutuminen sisämarkkinoihin -Fontainebleaun huippukokous kesäkuussa 1984 -Doogen ja Adonninon komiteat -Komission valkoinen kirja 1985, Delors ja Cockfield -Espanjan ja Portugalin täysjäsenyys /koheesiorahastot ja CAP -Milanon huippukokous kesäk. 1985 ja HVK syysk. 1985 alkaen. -Euroopan yhtenäisasiakirja 17.2.1986, voimaan 1.7.1987 (Irlanti) 1.4. Vuodet 1988-1995 ja Sopimus Euroopan Unionista -Budjettiriidat ja Delors I 1988 -Cecchini raportti 1988 (sisämarkkinat) -Sisämarkkinoiden toteuttaminen vuoden 1992 loppuun mennessä -Delors raportti 1989 (EMU) -Poliitikot ja EMU -Rauhanomainen vallankumous 1989 Winds of Change -Berliinin muuri 9.11.1989 ja Saksojen yhtyminen / muun Itä-Euroopan muutos -Aloitteet EMU:n II ja III vaiheesta ja EPU -Dublinin huippukokoukset keväällä ja kesällä 1990; Kohl-Mitterrand - kirje, EMU, EPU ja Itä-Eurooppa -Rooman huippukokoukset syksyllä 1990; Pm Major ja HVK:t. -Saksa-Ranska -akseli ja neuvottelut EMU:sta ja EPU:sta. -Euroskeptinen Britannia -EMU, EPU ja muut EY-maat: koheesiorahastot 2
-Luxemburgin ja Hollannin luonnokset EPU:sta ja EMU:sta 1991 -Kolme Pilaria: Rooman sopimus ja EMU, UTP ja OSA -Maastrichtin huippukokous joulukuussa 9-10, 1991 -Sopimus Euroopan Unionista 7.2.1992, voimaan 1.11.1993 -EY:n toimielinten reaktioita -Ratifikaatiokriisi 1992-1993; Tanska, Ranska, Saksa ja Britannia -ETA 1994 -Itävallan, Ruotsin ja Suomen täysjäsenyys 1.1.1995 EU15 -Kehitys Itä-Euroopassa ja muutokset EU:ssa. (esim. Eurooppa-sopimukset) -WTO-sopimus 1994 -EU-sopimuksen kritiikki: rusinat pullasta (à la carte) -Muutoksia johdossa: Santer ja Chirac 1.5. Amsterdamin sopimus ja Euroopan integraatio 1990-luvun lopulla -Korfun huippukokous kesäkuussa 1994 ja mietintäryhmä (Reflection Group) -HVK 1996 -Iso-Britannia, Ranska ja Saksa keväällä 1997: Blair, Jospin ja Kohl -Amsterdamin huippukokous 16-17.6.1997 ja Amsterdamin sopimus 2.10.1997, voimaan 1.5.1999 -EMU, Amsterdamin sopimus ja Keski- ja Itä-Euroopan maat -EY:n toimielimiä koskevat uudistukset -OSA-yhteistyön muutokset (Vapauteen, turvallisuuteen ja oikeuteen perustuva alue) -UTP-yhteistyön muutokset (hallitustenvälisyys/ yksimielisyys) -WEU, NATO ja EU -EU:n pilarimalli Amsterdamin sopimuksen jälkeen ja joustavuus (flexibility) -Komission ja Euron kriisi 1999: EU:n kriisejä vai ei? -Helsingin huippukokous joulukuussa 1999 -Nizzan huippukokous joulukuussa 2000, Nizzan sopimus (EYVL, N:o C 80, 10.3.2001, s.1) 1.6. Nykykehitys -Eurosetelit ja -kolikot käyttöön 2002 -Tulevaisuuskonventti 2003 ja HVK -Ehdotus sopimukseksi Euroopan perustuslaista (EUVL, N:o C 169, 18.7.2003, s. 1.) -Itälaajeneminen 1.5.2004 10 uutta jäsenvaltiota EU25 -Perustuslaillisen sopimuksen ratifikaatiokriisi -Romanian ja Bulgarian täysjäsenyys 1.1.2007 EU27 -Lissabonin sopimuksen ratifikaatiokriisi -Euron kriisi 2. Oikeuslähteet EU:ssa 2.1. Perustamissopimukset 3
-EHTY 1951, ETY 1957 (Rooman sopimus), Euratom 1957 -ETY:n perustamissopimusta on muutettu mm. Sopimuksella Euroopan Unionista (Maastrichtin sopimus 1992, EY-sopimus), Amsterdamin sopimuksella (1997) ja Nizzan sopimuksella (2001). -EY-sopimus on kuusiosainen: -Periaatteet (artiklat 1-16) -EU-kansalaisuus (artiklat 17-22) -Yhteisön politiikat (artiklat 23-181) -Merentakaisten maiden ja alueiden assosiointi (artiklat 182-188) -EY:n toimielimet (artiklat 189-280) -Yleiset määräykset ja loppumääräykset -EU-sopimus: -Yhteiset määräykset (artiklat 1-7) -Määräykset ETY:n perustamissopimuksen muuttamisesta EY:n perustamiseksi (artikla 8) -Määräykset EHTY:n perustamissopimuksen muuttamisesta (artikla 9) -Määräykset Euratomin perustamissopimuksen muuttamisesta (artikla 10) -Määräykset yhteisestä ulko-ja turvallisuuspolitiikasta (artiklat 11-28) -Määräykset poliisiyhteistyöstä ja oikeudellisesta yhteistyöstä rikosasioissa (artiklat 29-42) -Määräykset tiiviimmästä yhteistyöstä (artiklat 43-45) -Loppumääräykset (artiklat 46-53) Huom: Itsenäisiä säännöksiä ovat artiklat 1-7 ja 11-45. -Amsterdamin sopimus: -muutettiin perustamissopimusten artikloiden numerointia samalla kun poistettiin joitakin vanhentuneita artikloita. -uusi osasto IV (EY 61-69 artiklat): Viisumi-, turvapaikka- ja maahanmuuttopolitiikka sekä muu henkilöiden vapaaseen liikkuvuuteen liittyvä politiikka -syrjimättömyysperiaatteen laajennus: EY 13 artikla ( sanotun kuitenkaan rajoittamatta tämän sopimuksen muiden määräysten soveltamista. ) -*Nizzan sopimus: -yhteispäätösmenettelyn laajennuksia (se voidaan liittää mm. syrjimättömyysperiaatteeseen liittyviin kysymyksiin). -*Perusoikeuskirja -*EU:n tulevaisuustyö ja uusi perustuslaillinen sopimus -*Lissabonin sopimus alettiin puhua perussopimuksista SEU ja SEUT 2.2. Sekundaarinormit -ks. EY 249 artikla (ja vrt. uuden perustuslaillisen sopimuksen I-33 artikla), nykyisin SEUT 288 artikla. 4
-keskeisimmät ovat asetukset, direktiivit ja päätökset. *Nizzan sopimus, perusoikeuskirja, perustamissopimusten uudistaminen ja itälaajeneminen 2000-luvun ensimmäisen vuosikymmenen alkupuoliskon kehitys 1. Nizzan sopimus Suomi laati neuvoston puheenjohtajamaana syyskaudella 1999 kattavan selvityksen HVK:ssa käsiteltävistä toimielinjärjestelmään liittyvistä kysymyksistä, jotka sittemmin esiteltiin Helsingin huippukokouksessa joulukuussa 1999. 1 HVK:n asialistalla oli mm. komission jäsenmäärä ja kokoonpano, komission jäsenten vastuukysymykset, ääntenpainotus jäsenvaltioittain neuvostossa, määräenemmistöpäätösten käyttöalan laajentaminen, Euroopan parlamentin paikkajako, yhteispäätösmenettelyn käytön lisääminen sekä EY-tuomioistuimen ja Ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuimen toiminnan tehostaminen. 2 EU:n rakenteiden uudistamiseen keskittyneen HVK:n rinnalla käsiteltiin erillisissä prosesseissa EU:n yhteistä ulko- ja turvallisuuspolitiikkaa ja ehdotusta EU:n perusoikeuskirjaksi. Helsingin huippukokouksessa omaksuttiin uusien jäsenvaltioiden liittymisen osalta uusi regattamalliksi kutsuttu linjaus, jonka mukaan kaikki jäsenyyttä hakeneet valtiot otetaan samalta viivalta mukaan jäsenyysneuvotteluihin. 3 Jäsenvaltioiden mahdollisuus tiiviimpään yhteistyöhön jollakin alalla, eli ns. joustavuusperiaate, lisättiin HVK:n asialistalle Portugalin puheenjohtajuuskaudella keväällä 2000, mikä entisestään korosti trendiä nähdä Euroopan unionin ns. moninopeuksisuus käytännön välttämättömyytenä. Hallitusten välinen konferenssi avattiin 14.2.2000 Brysselissä ja se päättyi Nizzan huippukokoukseen 7.-11.12.2000. Nizzan sopimus allekirjoitettiin 26.2.2001 ja se astui voimaan 1.2.2003. 4 Nizzan sopimuksen keskeisimpänä tuloksena voitaneen pitää sitä, että EU:n toimielinten kannalta unioni oli valmis laajentumaan vuoden 2003 alusta, kuten tavoitteena oli. Tähän vaikuttivat ennen muuta määräenemmistöpäätöksenteon lisääminen, neuvoston ääntenpainotusjärjestelmän muutos, komission kokoonpanon ja työn organisoinnin uudistaminen sekä joustavuuden edistäminen. 5 Saavutettu tulos riitti päätökseen itälaajenemisen toteuttamisesta 1.5.2004 alkaen, mutta monia kysymyksiä jäi vielä ennen laajenemista sovittaviksi. Esimerkiksi Brysselin huippukokouksessa lokakuussa 2002 neuvoston puheenjohtajamaista päätettiin silloisten jäsenvaltioiden kesken vuoden 2006 loppuun saakka, jotta uusilla jäsenvaltioilla olisi riittävästi aikaa valmistautua kuuden kuukauden mittaiseen puheenjohtajuuskauteen. Nizzan sopimuksessa oli erityisen välttämätöntä tehostaa neuvoston päätöksentekoa lisäämällä määräenemmistöpäätösten alaa, jotta yksimielisyysvaatimus ei käytännössä lamaannuttaisi jossain vaiheessa jopa 27 jäsenvaltion EU:n lainsäädäntötyötä. Tässä 1 Ks. Bull.EU 12-1999, kohdat I.1. -I.27. 2 Ks. Bull. EU 12-2000, kohdat I.1. I.37. ja 1.1.1. 1.1.3. 3 Ks. Bull.EU 12-1999, kohta I.3.11. 4 Ks. EYVL, No. C 80, 10.3.2001, s. 1. 5 Ks. Bull.EU 12-2000, kohdat I.1-I.37 ja 1.1.1.-1.1.3. 5
tavoitteessa onnistuttiinkin melko hyvin, sillä Nizzan sopimuksen tultua voimaan n. 90 prosenttia EU:n kaikista päätöksistä voitiin tehdä määräenemmistöllä. Määräenemmistöpäätöksentekoa laajennettiin koskemaan joko kokonaan tai osittain 37 perustamissopimuksen artiklaa, joista esimerkkeinä ovat syrjinnän vastaisia toimenpiteitä ja ihmisten vapaata liikkuvuutta (EY 13(2) artikla ja EY 18 artikla) sekä yhteistä kauppapolitiikkaa (EY 133 artikla) koskevat artiklat. Määräenemmistöpäätöksentekoa ei kuitenkaan edelleenkään ulotettu koskemaan verotusta ja sosiaalipolitiikkaa, mitä voidaan pitää erityisesti Ison-Britannian kannalta poliittisena voittona. Erityisesti kauppapolitiikkaa koskevaa uudistusta voidaan pitää sisämarkkinoiden kannalta merkittävänä. EY:n täyden toimivallan piiriin kuuluvassa kauppapolitiikassa on päätökset tavarakaupan alalla kyetty perinteisesti tekemään määräenemmistöllä, mutta nykyisissä olosuhteissa keskittyminen pelkkään tavarakauppaan ei enää riitä. Palvelujen ja tekijän- sekä teollisoikeuksien kauppa on viime aikoina lisääntynyt. Myös investointien merkitys on kasvanut kansainvälisessä kaupassa. Palvelujen ja henkisen omaisuuden osalta toimivalta on ollut jaettua jäsenvaltioiden ja EY:n välillä, mikä on edellyttänyt yksimielistä päätöksentekoa neuvostossa. Lisäksi jaetun toimivallan sopimusten voimaansaattaminen on hidasta, koska sekä EY:n että jäsenvaltioiden on ratifioitava ne. Niinpä Nizzan sopimuksella EY:n toimivaltaa laajennettiin tuomalla yhteiseen kauppapolitiikkaan mukaan palvelut sekä tekijän- ja teollisoikeuksien kaupalliset ulottuvuudet. Määräenemmistöllä päätettäviin palveluihin eivät kuitenkaan sisälly kulttuuri- ja audiovisuaalialojen palvelut eivätkä koulutus-,sosiaali- tai terveyspalvelut. Investoinnit päätettiin edelleen pitää yhteisen kauppapolitiikan alan ulkopuolella. Jäsenvaltioiden äänimäärä neuvostossa oli Nizzan sopimuksen yksi ongelmallisimpia neuvottelukysymyksiä. Ääntenpainotusten muuttamista oli käsitelty jo Amsterdamin sopimuksen yhteydessä, mutta asiaa oli silloin päätetty lykätä. Jäsenvaltioiden äänimäärät on painotettu ottaen huomioon niiden väestömäärä, mutta siten että pienillä ja keskisuurilla jäsenvaltioilla on väestömäärään nähden enemmän ääniä. Ääntenpainotuksen ongelmallisuutta on omiaan lisäämään äänimääräjaon linkittäminen neuvotteluissa komission kokoonpanoon. Vuoden 2000 aikana käydyissä neuvotteluissa ääntenpainotuksessa oli lähtökohtana hyvityksen antaminen Espanjalle, Italialle, Isolle- Britannialle, Ranskalle ja Saksalle, jotka puolestaan luopuvat toisen komission jäsenen nimitysoikeudesta laajentumisen jälkeen. Uuteen ääntenpainotukseen oli määrä siirtyä 1.1.2005 alkaen, mutta sittemmin aikataulua on nopeutettu niin, että uudet säännökset pätevät 1.11.2004 alkaen. Uudet neuvoston äänimäärät vaihtelevat välillä 3-29. Äänimääräjaossa säilyy tasapaino Ranskan ja Saksan äänimäärän välillä. Osittain tämän seurauksena väestömäärältään suuret Puola ja Espanja saivat peräti 27 ääntä, mistä aiheutui sittemmin vuoden 2004 hallitusten välisen konferenssin yhteydessä poliittisia ongelmia. Itälaajenemisen jälkeen 1.11.2004 alkaen 25 jäsenvaltion EU:ssa määräenemmistö saavuttiin, jos jäsenvaltioiden enemmistö (joissakin tapauksissa 2/3 enemmistö) hyväksyi esityksen ja samalla annettiin vähintään 232 puoltavaa ääntä kaikkiaan 321 äänestä, eli 72,3 % kaikista äänistä. Näiden edellytysten lisäksi jäsenvaltio voi pyytää tarkistamaan, että määräenemmistön osuus 6
EU:n väkiluvusta oli vähintään 62 prosenttia. Muutoin asia raukesi. Esitystä kannattavien äänien vähimmäismäärää tarkistetaan aina laajentumisten yhteydessä. Määräenemmistökynnys nousi 255 ääneen 345 äänen kokonaismäärästä Romanian ja Bulgarian liittymisen jälkeen 1.1.2007. Nizzan sopimuksen ääntenpainotusjärjestelmää voidaan kritisoida monimutkaiseksi. Se ei perustu selkeisiin kaavoihin, mikä herättää kysymyksen, millaisia äänimäärien jakoperusteet ovat olleet. Suurten jäsenmaiden äänimäärän suhteellinen osuus kasvoi osaksi pienten jäsenmaiden kustannuksella. Vanhassa Rooman sopimuksen järjestelmässä on lähtökohtana ollut se, että jokaisesta jäsenvaltiosta on valittu vähintään yksi komissaari, joskaan ei kuitenkaan kahta useampaa. Tällä tavoin komissaareja ei ole ollut 20 enempää. Tämän kokoonpanomallin säilyttäminen lopullisena järjestelynä aiheuttaisi ongelman komission tehokkuuden näkökulmasta. Neuvotteluissa tulevan komission koko aiheutti ristiriitaisia kannanottoja. Lopulta Nizzassa päätettiin, että itälaajenemisen jälkeen komissioon kuuluu yksi kansalainen kustakin jäsenvaltiosta. Niinpä komission jäsenmäärä kasvoi kymmenellä itälaajenemisen seurauksena 1.5.2004 ja uusista jäsenvaltioista tulleet komissaarit sijoitettiin muiden komissaarien työpareiksi ilman itsenäistä direktoraatin johtotehtävää. Kutakin jäsenmaata kohti on vain yksi komissaari kaudella 2004-2009, eli Barroson johtaman komission aloittaessa tehtävänsä 1.11.2004 komissaarien yhteismäärä on 25 ja nykyisin siis 27. Toisaalta tehokkuusvaatimuskin on tullut otetuksi huomioon, sillä komission jäsenten lukumäärää on määrä supistaa sen jälkeen, kun EU:ssa on 27 jäsenvaltiota. Neuvoston on Nizzan sopimuksen mukaan yksimielisesti päätettävä komissaarien määrästä ja paikkajaossa on noudatettava tasapuolista vuorottelua jäsenvaltioiden kesken. Tehokkuusnäkökulmasta oli myös mielekästä, että komission puheenjohtajan asemaa vahvistettiin. Puheenjohtaja jakaa komission jäsenten tehtävät ja voi myös muuttaa tehtäväjakoa toimikautensa aikana. Lisäksi hän voi muiden jäsenten suostumuksella pyytää komission jäsentä eroamaan, joten koko komission eroaminen ei ole välttämätöntä luottamuskriisin sattuessa. Uutta on myös, että neuvosto nimittää valtion- ja hallitusten päämiesten kokoonpanossa komission puheenjohtajan määräenemmistöllä, sillä aikaisemmin vaadittiin yksimielisyyttä. Myös komissaarien nimittämiseen pätee määräenemmistömenettely. Myös Euroopan parlamentti joutui muutosten kohteeksi. Erityisesti sen paikkajakoon liittyvät neuvottelut olivat käytännön välttämättömyys ennen uusien jäsenvaltioiden liittymistä. Neuvotteluissa esitettiin, että kaikilta jäsenmailta vähennetään suhteellisesti sama määrä paikkoja tai että jokaisella jäsenvaltiolla olisi vähintään neljä paikkaa ja loput paikat määräytyisivät väestömäärän perusteella. Parlamentin paikkajako kytkettiin neuvoston ääntenpainotusjärjestelmän ratkaisuun, mikä osaltaan selittää poikkeamista Amsterdamin sopimuksessa sovituista linjauksista. Nizzassa nimittäin sovittiin, että paikkojen lukumäärä voi ylittää 700 ja olla korkeintaan 732. 6 Tätä on omiaan hämärtämään se, että sittemmin uuden perustuslaillisen sopimuksen 19(2) artiklassa paikkojen enimmäismääräksi on sovittu 736 paikkaa, minkä on määrä toteutua vuoden 2009 vaalien jälkeen. Paikkajako vaihtelee 6-99 paikan välillä jäsenvaltioittain ja sitä 6 Tästä on väliaikaisesti saatettu poiketa laajentumisten aiheuttamien syiden vuoksi. Esimerkiksi toukokuusta 2003 lähtien parlamentissa on ollut 626 edustajan lisäksi 162 tarkkailijajäsentä 10 uudesta jäsenmaasta, minkä vuoksi 1.5.-19.7.2004 Euroopan parlamentissä on ollut jopa 788 jäsentä. 7
sovelletaan vuonna 2004 alkavasta vaalikaudesta lukien. Mikäli 732 paikan ylärajaa ei saavuteta vaalikauden 2004-2009 alkaessa, kustakin jäsenvaltiosta valittavien edustajien määrää lisätään, niin että päästään mahdollisimman lähelle 732 paikkaa. Vaalikausi 2004-2009 on siirtymäaikaa. Romanian ja Bulgarian liittyminen EU:n jäseniksi muuttaa paikkajakoa uudelleen, niin että edustajien kokonaismäärä vuosina 2007-2009 on enintään 785. Vuoden 2007 paikkajako on muutoin sama kuin vuonna 2004, mutta Bulgaria saa 18 ja Romania 35 paikkaa. Muita uudistuksia olivat yhteispäätösmenettelyn lisääminen 7 ja Euroopan parlamentin kanneoikeuden laajentaminen säätämällä se ns. privilegioiduksi kantajaksi EY 230 artiklan kumoamiskanteissa. Lisäksi Nizzan sopimuksella laajennettiin Euroopan parlamentin mahdollisuutta pyytää EYtuomioistuimelta lausuntoa siitä, onko EY:n suunnittelema valtioiden ja kansainvälisten järjestöjen kanssa tehtävä sopimus sopusoinnussa perustamissopimusten kanssa. 8 Muidenkin toimielinten, erityisesti tuomioistuimien, toimintaa pyrittiin tehostamaan. Alueiden komitean ja Talous- ja sosiaalikomitean jäsenmäärän enimmäismääräksi asetettiin 350 edustajaa ja sovittiin, ettei sopimuksen allekirjoittaneiden 15 jäsenvaltion paikkalukua muuteta. Nykyisin siinä on 344 edustajaa. Nizzan sopimuksessa tunnustetaan aikaisempaa selvemmin ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuimen asema EY-tuomioistuimen rinnalla lisäämällä sen toimivaltaa. Ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuimen yhteyteen voidaan lisäksi asettaa työruuhkan jakamiseksi lainkäyttölautakuntia tietyille erityisaloille. 9 Nizzan sopimuksessa korostettiin ensimmäisen oikeusasteen merkitystä suorien kanteiden, esimerkiksi EY 230 artiklan kumoamiskanteiden, ratkaisijana. 10 Mielestäni kyseenalaisena erityispiirteenä sopimuksessa on se, että ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuimelle annettiin mahdollisuus antaa myös ennakkoratkaisuja sen perussäännössä rajatuilla erityisaloilla. 11 Nizzan sopimuksella pyrittiin myös vähentämään asioiden käsittelemistä täysistuntokokoonpanossa, mikä on mielekästä ottaen huomioon laajentumisen seurauksena tapahtuva tuomioistuimen kokoonpanon kasvaminen. Nizzan sopimuksessa nimittäin säilytettiin periaate, että kustakin jäsenvaltiosta valitaan yksi tuomari EYtuomioistuimeen ja ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuimeen. Joustavuusperiaatteen kehittäminen edelleen Nizzan sopimuksen yhteydessä oli perusteltua, sillä käytännössä jäsenvaltioilla ei ole edellytyksiä kaikkien EU:n toimivaltaan kuuluvien kysymyksien osalta edetä integraatiossa samaan tahtiin. Halukkaat ja kykenevät jäsenvaltiot voivat tiettyjen edellytysten täyttyessä harjoittaa keskenään tiiviimpää yhteistyötä. 12 Amsterdamin sopimuksen myötä joustavuusperiaate 7 EY 251 artiklan yhteispäätösmenettelyä päätettiin soveltaa esim. EY 13(2), 157(3) ja 161 artikloihin liittyvissä kysymyksissä. 8 Ks. EY 300(6) artikla. 9 Ks. EY 220 ja 225a artikla. Uuden perustuslaillisen sopimuksen 28 artiklassa todetaan, että Unionin tuomioistuimeen kuuluvat Euroopan tuomioistuin, yleisen oikeusasteen tuomioistuin ja erityistuomioistuimia. Euroopan tuomioistuimessa ja yleisen oikeusasteen tuomioistuimessa on yksi tuomari kustakin jäsenvaltiosta. 10 Ks. EY 225 (1) artikla 11 Ks. EY 225 (3) artikla. 12 Ks. EU 43 artikla ja perussääntö EYVL, No. C 325, 24.12.2002, s. 167. 8
soveltuu Maastrichtin sopimuksen I ja III pilarissa. 13 Joustavuuden aloittamisesta päätetään määräenemmistöllä, mikä onkin asian luonteen vuoksi mielekästä. Nizzan sopimuksella tiiviimmän yhteistyön käynnistämistä helpotettiin vähentämällä vaadittavaa jäsenvaltioiden vähimmäismäärää ja poistamalla jäsenvaltioilta mahdollisuus estää tiiviimpi yhteistyö kansallisiin syihin vetoamalla. Ehdotus tiiviimpään yhteistyöhön siirtymisestä voidaan esitellä Eurooppa-neuvostolle jäsenvaltion vaatimuksesta keskusteltavaksi, mutta ei enää yksimielisesti päätettäväksi. Eurooppa-neuvostosta asia päätyy neuvostoon päätettäväksi määräenemmistöllä. Jäsenvaltioiden vähimmäismääräksi ei edellytetä jäsenvaltioiden enemmistöä, vaan riittävää on kahdeksan jäsenvaltion muodostama vähimmäismäärä. Taustana tälle on luonnollisesti itälaajenemisen aiheuttamat paineet monitahtiselle kehitykselle. Rajoitetusti tiiviimpää yhteistyötä voidaan nykyisin soveltaa myös Maastrichtin sopimuksen toisen pilarin yhteisen ulko- ja turvallisuuspolitiikan alalla yhteisen toiminnan tai kannan täytäntöönpanossa. Joustavuusperiaate ei kuitenkaan tule kysymykseen asioissa, joilla on sotilaallista tai puolustuksellista merkitystä. 14 Muina Nizzan sopimukseen liittyvinä kysymyksinä voidaan mainita esimerkiksi Euroopan hiili- ja teräsyhteisön perustamissopimuksen voimassaolon päättymiseen 23.7.2002 tai EU:n perusperiaatteiden rikkomisesta aiheutuvien seurausten täsmentämiseen liittyvät asiat. EHTY:n varat siirrettiin Euroopan yhteisölle ja näiden varojen tuotto päätettiin käyttää hiili- ja terästeollisuuteen liittyvien alojen tutkimukseen. Mielenkiintoisena erityispiirteenä Nizzan sopimukseen johtaneeseen hallitusten väliseen konferenssiin liittyi alkuvuonna 2000 aloitetut boikottitoimet siltä varalta, että Jörg Haiderin johtama äärioikeistolainen Itävallan vapauspuolue pääsisi Itävallan hallitukseen. Tämä heijastui hallitusten väliseen konferenssiin, jolle ehdotettiin EU:n sanktio- ja seuraamusjärjestelmän täydentämistä. Jo Amsterdamin sopimuksessa oli todettu, että EU perustuu jäsenvaltioille yhteisiin vapauden, kansanvallan, ihmisoikeuksien ja perusvapauksien kunnioittamisen sekä oikeusvaltion periaatteisiin. 15 Jäsenvaltiolta voidaan EU 7 artiklasta ilmenevin menettelyin väliaikaisesti pidättää perustamissopimuksista johdettavat oikeudet, mikäli se rikkoo vakavasti ihmisoikeuksia ja muita EU 6 artiklassa mainittuja periaatteita. Toinen merkittävä ihmisoikeuksien suojaamiseen liittyvä hanke oli EU:n perusoikeuskirjan laatiminen. 16 Perusoikeuskirjan laatimisesta tehtiin päätös jo Kölnin huippukokouksessa kesäkuussa 1999. Euroopan parlamentin puhemies sekä neuvoston ja komission puheenjohtaja allekirjoittivat tämän juhlallisen julistuksen statuksen saaneen asiakirjan edustamiensa toimielinten puolesta Nizzan huippukokouksessa. 17 2. Huomioita perusoikeuskirjasta 13 Ks. EU 40 artikla ja EY 11 artikla. Oikeus- ja sisäasioiden osalta joustavuusperiaate koskee erityisesti määräyksiä poliisiyhteistyöstä ja oikeudellisesta yhteistyöstä rikosasioissa. 14 Ks. EU 27b artikla. 15 Ks. EU 6 artikla. 16 Ks. EYVL, N:o C 364, 18.12.2000, s.1 ja esim. Nieminen, Liisa (toim.): Perusoikeudet EU:ssa, Helsinki: Kauppakaari, 2001, s. 35-39 ja 67-136. 17 Suomen valtio teki hallitusten väliselle konferenssille aloitteen sopimusmuutoksesta, joka mahdollistaisi EY:n liittymisen Euroopan ihmisoikeussopimukseen. Aloite ei saanut kuitenkaan riittävästi kannatusta. 9
Ihmis- ja perusoikeuksien suojaaminen on saanut monia ilmenemismuotoja EU:n piirissä, mutta merkittävänä esimerkkinä voidaan erityisesti nostaa esiin kesäkuussa 1999 Kölnin huippukokouksessa hankkeena käynnistetty ja Nizzan huippukokouksessa 7.12.2000 allekirjoitettu EU:n perusoikeuskirja, jonka valmistelussa myös Suomella oli merkittävä vaikutus omalla neuvoston puheenjohtajakaudellaan syksyllä 1999. EU:n perusoikeuskirjassa on koottu yhteen EU:n kansalaisten ja EU:n alueella asuvien henkilöiden oikeusturva käyttäen perustana lähinnä niitä perusoikeuksia ja -vapauksia, jotka perustuvat jäsenvaltioille yhteisiin valtiosääntöperinteisiin ja kansainvälisiin velvoitteisiin. Erityisesti voidaan tässä yhteydessä viitata EU:n omaan primaarinormistoon, ihmisoikeuksien ja perusvapauksien suojaamista koskevaan eurooppalaiseen yleissopimukseen, EY:n ja Euroopan neuvoston hyväksymiin sosiaalisiin peruskirjoihin sekä EY-tuomioistuimen ja Euroopan ihmisoikeustuomioistuimen oikeuskäytäntöön. Perusoikeuskirja on nykyisin sijoitettu osaksi uutta perustuslaillista sopimusta (II osasto), ja mikäli se hyväksytään ja sittemmin ratifioidaan jäsenvaltioissa, niin perusoikeuskirjasta tulee oikeudellisesti sitova. EU:n perusoikeuskirjassa EU-kansalaisten oikeusturvaa koskevat materiaaliset säännökset on jaettu kuuteen lukuun, jotka koskevat: - ihmisarvoa (esim. oikeus elämään ja henkilökohtaiseen koskemattomuuteen), vapauksia (esim. yksityisyyden suoja, uskonnonvapaus, sananvapaus, yhdistymisvapaus, omaisuudensuoja, elinkeinovapaus); - tasa-arvoa (esim. yhdenvertaisuus lain edessä, syrjintäkielto, lasten, vanhusten ja vammaisten oikeussuoja); - yhteisvastuuta (esim. työntekijöiden oikeusturva, sosiaaliset oikeudet, terveyden suojelu, ympäristönsuojelu); -kansalaisten oikeuksia (esim. äänioikeus, vaalikelpoisuus, oikeus hyvään hallintoon, oikeus tutustua asiakirjoihin, oikeus tehdä vetoomus Euroopan parlamenttiin ja ottaa yhteys Euroopan oikeusasiamieheen); ja -lainkäyttöä (esim. oikeus tehokkaisiin oikeussuojakeinoihin ja puolueettomaan tuomioistuimeen, syyttömyysolettama ja syytetyn oikeusturva, laillisuusperiaate, suhteellisuusperiaate ja kielto syyttää ja rangaista kahdesti samasta rikoksesta). Näiden materiaalisten säännösten lisäksi perusoikeuskirjan loppuun on lisätty muutamia yleisiä määräyksiä, jotka koskevat perusoikeuskirjan soveltamisalaa, turvattujen oikeuksien kattavuutta, oikeussuojan tasoa ja oikeuksien väärinkäytön kieltoa. Perusoikeuskirja ole läheskään niin suuri innovaatio kuin EU:n perusoikeuksien kehityksen historiaa tuntematon tarkkailija voisi luulla. Sen tausta voidaan perustellusti ulottaa paljon Kölnin huippukokousta edeltäneeseen aikaan. Tämän osoittamiseksi voidaan viitata niihin EY:n tuomioistuimen tapauksiin, jotka on nimenomaisesti mainittu EU:n perusoikeuskirjan selityksissä. Nämä tapaukset liittyvät perusoikeuskirjan seuraaviin artikloihin: -11. artikla (sananvapaus ja tiedonvälityksen vapaus); 18-15. artikla (ammatillinen vapaus ja oikeus tehdä työtä); 19-16. artikla (elinkeinovapaus); 20 18 Ks. C-288/89 Gouda (1991) ECR I-4007. 19 Ks. 4/73 Nold (1974) ECR 491, s. 507-508, kohdat 12-14, 44/79 Hauer (1979) ECR 3727 ja 234/85 Keller (1986) ECR 2897, s. 2912, kohta 8. 10
-17. artikla (omistusoikeus); 21-20. artikla (yhdenvertaisuus lain edessä); 22-41. artikla (oikeus hyvään hallintoon); 23-47. artikla (oikeus tehokkaisiin oikeussuojakeinoihin ja puolueettomaan tuomioistuimeen); 24-50 artikla (kielto syyttää ja rangaista oikeudenkäynnissä kahdesti samasta rikoksesta non bis in idem); 25-51 artikla (soveltamisala); 26 ja -52 artikla (turvattujen oikeuksien kattavuus) 27. Tosin on syytä korostaa, että muissakin EU:n perusoikeuskirjan artikloissa EYtuomioistuimen oikeuskäytäntö voi vaikuttaa taustalla. Tästä on korostuneena esimerkkinä perusoikeuskirjan 21 artiklan yleinen syrjintäkielto, joka pohjautuu mm. EY 12 ja 13 artikloihin. Perusoikeuskirjan 51(1) artiklan mukaan sen määräykset koskevat unionin toimielimiä ja laitoksia toissijaisuusperiaatteen mukaisesti sekä jäsenvaltioita ainoastaan silloin, kun ne soveltavat unionin oikeutta. Tämän vuoksi ne kunnioittavat tämän perusoikeuskirjan mukaisia oikeuksia, noudattavat sen sisältämiä periaatteita ja edistävät niiden soveltamista kukin toimivaltuuksiensa mukaisesti. Sen 51(2) artiklan mukaan perusoikeuskirjalla ei luoda yhteisölle ja unionille uusia toimivaltuuksia tai uusia tehtäviä eikä muuteta perussopimuksessa määriteltyjä toimivaltuuksia tai tehtäviä. Artikla 53:n mukaan perusoikeuskirjaa ei saa tulkita siten, että se rajoittaisi tai loukkaisi niitä ihmisoikeuksia, jotka tunnustetaan EU-oikeudessa ja erityisesti Euroopan ihmisoikeussopimuksessa sekä jäsenvaltioiden perustuslaeissa, niiden soveltamisalojen mukaisesti. Perusoikeuskirjan rajoitussäännöstö ei siten voi alittaa ihmisoikeussopimuksessa määriteltyä tasoa. Yleiset määräykset antavat aiheen pohtia, millä tavoin perusoikeuskirja sitoo jäsenvaltioita ja vastavuoroisesti millä tavoin yksityinen EU-kansalainen voi siihen vedota. EU:n perusoikeuskirjan oikeudellinen sitovuus on epäselvä ainakin niin kauan kunnes perusoikeuskirja on muodollisesti sitova osa perustamissopimusta ja sen soveltamisesta on enemmän oikeuskäytäntöä. 28 Silti jo nykyisessä muodossaan 20 Ks. 4/73 Nold (1974) ECR 491, s. 508, kohta 14, 230/78 Eridania (1979) ECR 2749, s. 2768, kohta 20 ja s. 2771, kohta 31, 151/78 Sukkerfabriken Nykøping (1979) ECR 1, s. 13, kohdat 19 ja 20 sekä C-240/97 Espanja v. komissio (1999) ECR I-6571, s. I-6634, kohta 99. 21 Ks. 44/79 Hauer (1979) ECR 3727. 22 Ks. 283/83 Racke (1984) ECR 3791, C-15/95 EARL (1997) ECR I-1961 ja C-292/97 Karlsson (2000) ECR I-2737. 23 Ks. C-255/90 P, Burban (1992) ECR I-2253, T-231/97 New Europe Consulting (1999) ECR II-2403, 222/86 Heylens (1987) ECR 4097, kohta 15, 374/87 Orkem (1989) ECR 3283, C-269/90 TU München (1991) ECR I-5469, T-450/93 Lisrestal (1994) ECR II-1177 ja T-167/94 Nölle (1995) ECR II-258. 24 Ks. 222/84 Johnston (1986) ECR 1651, s. 1682, kohta 18, 222/86 Heylens (1987) ECR 4097, C-97/91 Borelli (1992) ECR I-6313 ja 194/83 Les Verts (1986) ECR 1339. 25 Ks. 18 & 35/65 Gutmann (1966) ECR 150 ja T-305/94, T-306/94, T-307/94, T-313/94, T-314/94, T- 315/94, T-316/94, T-318/94, T-325/94, T-328/94, T-329/94 & T-335/94 Limburgse Vinyl Maatschappij (1999) ECR II-931. 26 Ks. 5/88 Wachauf (1989) ECR 2609, C-260/89 ERT (1991) ECR I-2925 ja C-292/97 Karlsson (2000) ECR I-2737, s. I-2774, kohta 37. 27 Ks. C-292/97 Karlsson (2000) ECR I-2737, s. I-2777, kohta 45. 28 Ks. esim. T-54/99 max.mobil Telecommunikation Service (2002) ECR II-313, s. II-333 ja II-337, kohdat 48 ja 57 ja T-177/01 Jégo-Quéré (2002) ECR II-2365. 11
perusoikeuskirjalla voitaneen katsoa olevan tulkintavaikutus eurooppaoikeudellisessa lainkäytössä, mutta ennen muuta sillä lienee poliittinen merkitys eräänlaisena kuvauksena EU:n oikeusjärjestelmän taustalla vaikuttavasta arvojärjestelmästä. Sillä taas puolestaan on yhteys siihen, millaista yhteiskuntaa voidaan oikeuskulttuurinsa puolesta pitää soveliaana EU:n jäsenvaltioksi. Perusoikeuskirja ja joulukuussa 2001 Laekenin huippukokouksessa annettu EU:n tulevaisuutta koskeva Laekenin julistus 29 nostivat esille kysymyksen EU:n normijärjestelmän, erityisesti perustamissopimusten, yksinkertaistamisesta. Voitiin asettaa kysymys, olisiko tarpeen hyväksyä EU:lle perustuslaillinen sopimus ja minkälaisille arvoille sen tulisi perustua. Lisäksi Laekenin julistus asetti pohdittavaksi, tulisiko perusoikeuskirjan sisältyä perustamissopimukseen ja pitäisikö EY:n oikeushenkilönä liittyä Euroopan ihmisoikeusyleissopimukseen. Muun muassa näitä kysymyksiä ratkomaan Eurooppa-neuvosto kutsui koolle EU:n tulevaisuutta käsittelevän valmistelukunnan (konventin), johon kuului jäsenvaltioiden kansallisten parlamenttien edustajia, Euroopan parlamentin edustajia, jokaisen jäsenvaltion hallituksen edustaja, komission edustajat sekä lisäksi tarkkailijoita ja jäsenyyttä hakeneiden maiden edustajia. Valmistelukunnan julkaisema päätösasiakirja omalta osaltaan muodosti lähtökohdan vuoden 2004 hallitusten välisen konferenssin keskusteluille EU:n tulevaisuudesta. 3. EU:n tulevaisuustyö ja uusi perustuslaillinen sopimus Nizzassa hyväksyttiin julistus unionin tulevaisuudesta. 30 Laajentumista ja vuoden 2004 hallitusten välistä konferenssia tuli edeltää laajapohjainen keskustelu EU:n kehittämisestä. Tulevaisuuskeskustelussa on käsitelty mm. EU:n ja jäsenvaltioiden välistä toimivallanjakoa, EU:n perusoikeuskirjan aseman määrittelyä, perussopimusten yksinkertaistamista sekä jäsenvaltioiden kansanedustuslaitosten asemaa EU:n päätöksenteossa. Tulevaisuuskeskustelusta laadittiin väliraportti Göteborgin huippukokouksessa kesäkuussa 2001, mutta merkittävämpi huippukokous tulevaisuustyön kannalta pidettiin Laekenissa joulukuussa 2001. Siellä annettiin julistus, jonka pohjalta perustettin erityinen tulevaisuuskonventti, viralliselta nimeltään Eurooppavalmistelukunta, pohtimaan vaadittavia uudistuksia perustamissopimuksiin. Konventissa oli kaikkiaan 105 jäsentä. Se koostui EU:n jäsenvaltioiden ja jäsenyyttä hakeneiden maiden hallitusten ja parlamenttien nimittämistä edustajista sekä Euroopan parlamentin ja komission edustajista. Konventin työtä johti 12 henkilön puheenjohtajisto ja sen puheenjohtajaksi nimitettiin Ranskan entinen presidentti Valéry Giscard d Estaing. Konventin tehtävänä oli valmistella EU:n uutta perustuslaillista sopimusta. Helmikuussa 2002 toimintansa aloittaneen konventin työskentely käynnistyi kuulemisvaiheella, jonka aikana se pyrki kartoittamaan kansalaisten EU:a koskevat toiveet ja odotukset. Se esimerkiksi kuuli kesällä 2002 lukuisia kansalaisjärjestöjä. Konventti kokoontui täysistuntoon noin kolmen viikon välein Euroopan parlamentissa Brysselissä. Lokakuussa 2002 konventin puheenjohtajisto esitteli luonnoksen EU:n uudeksi perustuslailliseksi sopimukseksi ja sitä täydennettiin kevään 2003 aikana. Konventin oli 29 Ks. Laekenin julistus, Bull.EU 12-2001, s. 9 ja liite I, s. 19-21. 30 Ks. EYVL, N:o C 80, 10.3.2001, s. 85-86. 12
määrä saada työnsä päätökseen kesäkuussa 2003, mutta aikataulu venyi niin, että ehdotus uudeksi perustuslailliseksi sopimukseksi julkaistiin heinäkuussa 2003. Konventin toimielimiä koskevat uudistushankkeet herättivät ajoittain ristiriitaista palautetta. Näin kävi esimerkiksi huhtikuussa 2003, kun puheenjohtaja Valéry Gisgard d Estaing esitteli konventin puheenjohtajistolle ja lehdistölle ehdotuksensa EU:n toimielinjärjestelmän uudistamiseksi. Hänen ehdotuksensa painotti jäsenvaltioiden päämiehistä koostuvan ja EU:n suurista poliittisista linjanvedoista päättävän Eurooppaneuvoston vallan lisäämistä erityisesti suhteessa komissioon nähden. Eurooppaneuvoston puheenjohtaja, EU-presidentti, valittaisiin ehdotuksen mukaan kahdeksi ja puoleksi vuodeksi kerrallaan ja hän toimisi myös EU:n edustajana yhteistä ulko- ja turvallisuuspolitiikkaa koskevissa asioissa. Toisaalta komission yhteyteen sen yhdeksi varapuheenjohtajaksi nimitettäisiin erityinen ulkosuhteista vastaava ulkoasianministeri, jonka toimivaltaa Eurooppa-neuvoston puheenjohtaja ei rajoita. Komission asemaa heikennettäisiin myös lainsäädännön valmistelussa EU:n varsinaisena lainsäätäjänä toimivan ministerineuvoston eduksi. Komission kokoa pienennettäisiin ehdotuksessa siten, ettei kaikista jäsenvaltioista enää jatkossa valittaisi äänivaltaista komissaaria. Komission esitettiin muodostuvan kollegiosta, johon kuuluu komission puheenjohtaja, unionin ulkoasiainministeri sekä 13 äänivaltaista eurooppakomissaaria, jotka valitaan jäsenvaltioiden tasapuolisen vuorottelun järjestelmän mukaisesti. Lisäksi komission puheenjohtaja nimittäisi kaikista muista jäsenmaista äänioikeudettomia komissaareja. Tämä aiheutti kritiikkiä erityisesti pienissä jäsenvaltioissa, mutta myös konventin sisällä arvosteltiin sen puheenjohtajan esitystä. Konventin toimintaa arvosteltiin myös siitä, että julkisuuteen annettujen esitysten tekijänä ei esiintynyt konventti, vaan sen puheenjohtaja. Hallitusten välinen konferenssi perustamissopimusten uudistamisesta avattiin 4.10.2003 Roomassa. Konventin toimielimiä koskeviin linjauksiin ei tullut mitään erityisen merkittäviä muutoksia uudessa perustuslaillisessa sopimuksessa. 31 Ongelmia neuvotteluissa ilmeni erityisesti neuvoston äänimääräjaon ja komission kokoonpanon osalta. Pyrkimyksenä oli saada perustuslaillinen sopimus hyväksytyksi ennen Irlannin puheenjohtajuuskauden päättymistä kesäkuussa 2004. Joitain sinänsä verrattain riidattomia uudistuksia saatiin sovittua ja hallitusten välisen konferenssin kuluessa. Esimerkiksi perusoikeusasiakirjasta haluttiin oikeudellisesti sitova asiakirja ja se sisällytettiin tulevaan perustuslailliseen sopimukseen sellaisenaan. 32 On tosin huomattava, etteivät EU:n perusoikeudet koostu vain perusoikeuskirjasta, vaan pikemminkin sen taustalla olevista EU:n yleisistä oikeusperiaatteista, jotka puolestaan voidaan johtaa Euroopan ihmisoikeussopimuksesta ja jäsenvaltioille yhteisistä valtiosääntöisistä perusoikeuksista. Eurooppa-neuvoston huippukokouksessa Brysselissä 17-18.6.2004 jäsenvaltioiden päämiehet lopulta hyväksyivät uuden perustuslaillisen sopimuksen. Neuvotteluissa hiersivät aivan loppuun saakka neuvoston äänimääräpainotukset ja komission kokoon liittyvät lähinnä suurten ja pienten jäsenmaiden väliset erimielisyydet. Komission osalta 31 Ks. EYVL, N:o C 169, 18.7.2003, s.1, Ehdotus sopimukseksi Euroopan perustuslaista, I osa, IV osasto ja III osa, VI osasto. 32 ibid., II osa. 13
päätettiin, että äänivaltaisten komissaarien lukumäärä on vuodesta 2014 alkaen vain 2/3 jäsenvaltioiden määrästä, mikä katsottiin yleisesti myönnytykseksi suuremmille jäsenvaltioille. Erityisen merkittävä suurten jäsenvaltioiden kannalta oli neuvoston äänimääräsäännösten muuttaminen. Esimerkiksi Suomi kannatti päätöksenteon tehokkuuden intressissä neuvoston äänimääräjaon osalta mallia, jossa päätösten tueksi olisi vaadittu yhtä suuri osa jäsenmaiden äänistä ja niiden väestöstä. Uuden perustuslaillisen sopimuksen mukaan neuvoston lainsäädännön tueksi on kuitenkin saatava 55 % EU:n jäsenvaltioiden äänistä, jotka samalla edustavat 65 % EU:n väestöstä. Tästä yleisestä säännöstä on merkittäviä poikkeuksia. Neuvoston päätöksenteon tueksi vaaditaan 65 % jäsenvaltioiden äänimääristä, jotka edustavat samalla 72 % EU:n väestöstä, mikäli kyse ei ole komission tai unionin ulkoasiainministerin aloitteesta tai mikäli asia koskee sisä- ja oikeusasioita, ulko- ja turvallisuuspolitiikkaa, talous- ja rahapolitiikkaa, nimitysasioita ja jäsenvaltioiden oikeuksien kaventamista EU:ssa. Myönnytyksenä pienille jäsenmaille sovittiin, että päätöksenteon estävään vähemmistöön vaaditaan aina vähintään neljä jäsenmaata. Jo huippukokouksessa tiedettiin, että jopa 9 jäsenvaltiossa järjestetään kansanäänestys perustuslaillisen sopimuksen hyväksymisestä. Niinpä sopimuksen ratifiointia jäsenvaltioissa ja siten sen voimaantuloa leimaa epävarmuus. Seuraavassa esitetään kootusti tärkeimpiä uuden perustuslaillisen sopimuksen uudistuksista: 1. Määräenemmistön määritelmä neuvostossa uudistettiin (55 % ja 65 %). 2. Komission jäsenten määrää supistettiin 2014 alkaen. 3. Perusoikeuskirja saavutti muodollisjuridisen sitovuuden ja se liitettiin osaksi perustuslaillista sopimusta 4. Euroopan unioni sai oikeushenkilöllisyyden (I-7artikla). 5. Eurooppa-neuvoston kiertävä puheenjohtajuus poistettiin. Eurooppa-neuvoston puheenjohtaja valitaan 2,5 vuotta kestäväksi kaudeksi, joka voidaan uusia kerran. EU:n jäsenmailla säilyy edelleen ministerineuvoston 6 kuukautta kestävä puheenjohtajuus. 6. Unionin ulkoasianministerin tehtävä perustettiin. 7. Maastrichtin sopimuksen ns. pilarijärjestelmästä luovuttiin. EU:n oikeussäädökset ovat jatkossa eurooppalaki, eurooppapuitelaki, eurooppa-asetus, eurooppapäätös sekä suositukset ja lausunnot. Aikaisemmat ns. kolmannen pilarin lainsäädäntöinstrumentit poistuvat. Oikeus- ja sisäasioita päätettiin alkaa jatkossa käsitellä EU:n toimielimissä samalla tavoin kuin muitakin asioita eikä vain jäsenvaltioiden hallitusten välisen yhteistyön puitteissa. Perustuslaillisella sopimuksella ei siirretty EU:lle juurikaan lisää toimivaltaa, vaikka säädöstyypit muuttuivat. 8. Yhteispäätösmenettely yleistyi EU:n päätöksentekojärjestelmänä lisäten Euroopan parlamentin vaikutusvaltaa lainsäätäjänä. 9. Määräenemmistösäännöksiä omaksuttiin pakolais- ja maahanmuuttooikeudessa sekä oikeudellisessa yhteistyössä rikosoikeuden alalla. Tosin eräänlaisena hätäjarruna varattiin mahdollisuus saattaa oikeudellisessa yhteistyössä rikosoikeuden alalla laadittava lainsäädäntö Eurooppa-neuvostoon, mikäli jokin jäsenvaltio katsoo sen olevan tarpeen oman oikeusjärjestyksensä perustavien arvojen vuoksi. 10. Eurooppa-neuvosto voi yksimielisenä päättää, että sen käsiteltävänä oleva asia voidaan ratkaista määräenemmistöllä, vaikka perustuslaillinen sopimus edellyttäisi yksimielisyyttä. 11. EU:n yhteistä turvallisuus- ja puolustuspolitiikkaa tehostettiin ja omaksuttiin mahdollisuus ns. läheisempään yhteistyöhön keskinäisen puolustuksen alalla. 4. Lissabonin sopimus 14
Ensimmäinen kattava, oikeusjärjestelmällinen yritys muuttaa Rooman sopimusta pysähtyi Ranskassa 29.5.2005 ja Alankomaissa 1.6.2005 järjestettyjen kansanäänestysten kielteiseen lopputulokseen. On huomionarvoista, että perustuslaillisen sopimuksen ratifiointi kariutui niiden jäsenvaltioiden piirissä, jotka ovat olleet pisimpään mukana eurooppalaisen sodanjälkeisen integraation toteuttamisessa. Konstitutionaalisesti tavoitteellisen kokonaisuudistuksen joutuminen ajelehtivaan vaiheeseen kertoo selvää kieltään sekä integraation luonteesta että uhkista unionin uudistumiskyvylle. Perustuslaillinen sopimus silpoutui poliittiseen jatkovalmisteluun. Itävallan puheenjohtajuuskaudella kesällä 2006 saatiin aikaan poliittinen sopu unionin kehittämisen suuntaviivoista. Vuoden 2007 aikana ns. uudistussopimusta (Reform Treaty) valmisteltiin ja kesäkuussa 2007 Saksan puheenjohtajuuskaudella Eurooppaneuvosto saavutti poliittisen kompromissin uudistussopimuksen sisällöstä ja edellytti, että sopimus allekirjoitetaan vielä vuoden 2007 aikana. Näin tapahtuikin, sillä Rooman ja Maastrichtin sopimuksiin tehtävät muutokset allekirjoitettiin Eurooppa-neuvoston kokouksessa Lissabonissa 13.12.2007. Niinpä uudistus tunnetaan Lissabonin sopimuksen nimellä. Uudistetusta Euroopan yhteisöjen perustamissopimuksesta, eli Rooman sopimuksesta, käytetään jatkossa nimeä Sopimus Euroopan unionin toiminnasta, mutta Maastrichtin sopimuksen osalta säilytetään nimi Sopimus Euroopan unionista. Suunniteltu perustamissopimusten kokonaisuudistus vesittyi, joskin suuri osa perustuslaillisen sopimuksen sisällöstä sai jäädä uuden sopimuksen osaksi. Irlannin kielteinen kansanäänestystulos Lissabonin sopimuksen ratifioinnista 12.6.2008 johti Euroopan unionin uudelleen ratifiointikriisiin. Lopulta Irlannin uusi kansanäänestys poisti esteet ratifiointien tieltä ja Lissabonin sopimus astui voimaan 1.12.2009. *ks. Lissabonin sopimuksesta erillinen oppimateriaali. EUROOPPAOIKEUDELLISET PERIAATTEET Eurooppaoikeudellisten periaatteiden tärkeimmät tehtävät: 1. Pohja Yhteisön toimenpiteiden kumoamiselle (EY 230 artikla) 2. Jäsenvaltioiden toimenpiteiden kontrolli -EY-lainsäädännön implementointi, poikkeukset 3. Lainsäädännöllisten aukkojen täyttäminen 4. Yleiset tulkintaohjeet (metanormien ja periaatteiden välinen ero häilyvä) 5. Yhteisön toimielinten kompetenssin määrittely -periaatteilla voi olla sekundaarinormistoa korkeampi normihierarkkinen asema PERIAATTEIDEN KOLMIJAKO : A. EU:n perussopimuksiin sisältyvät periaatteet 15
B. Yleiset oikeusperiaatteet C. EU-tuomioistuimen oikeuskäytännöllään muovaamat oikeusperiaatteet A. EU:n perustamisasiakirjojen sisältämät oikeusperiaatteet 1. Lojaliteettiperiaate/ Nykyisin artikla SEU 4(3) artiklan vilpittömän yhteistyön periaate Vilpittömän yhteistyön periaatteen mukaisesti unioni ja jäsenvaltiot kunnioittavat ja avustavat toisiaan perussopimuksista johtuvia tehtäviä täyttäessään. -SEU 4(3) artikla pitää edelleen sisällään kumotussa EY 10 artiklassa olleen jaon positiiviseen ja negatiiviseen lojaliteettiin: a) Positiivinen lojaliteettiperiaate "Jäsenvaltiot toteuttavat kaikki yleis- ja erityistoimenpiteet, joilla voidaan varmistaa perussopimuksista tai unionin toimielinten säädöksistä johtuvien velvoitteiden täyttäminen." b) Negatiivinen lojaliteettiperiaate "Jäsenvaltiot tukevat unionia sen täyttäessä tehtäviään ja pidättäytyvät kaikista toimenpiteistä, jotka voivat vaarantaa unionin tavoitteiden toteutumisen." Soveltamisala: Lojaliteettiperiaate/ vilpittömän yhteistyön periaate soveltuu EU-tuomioistuimen valtaa ja kompetenssia tehostavaksi argumentiksi, kun se ennakkoratkaisujensa avulla pyrkii syventämään integraatiota, ja kun kansalliset oikeusjärjestelmät ovat olleet ristiriidassa eurooppaoikeuden suhteen. (vrt. EU-oikeuden tulkintavaikutus) Lojaliteettiperiaate/ vilpittömän yhteistyön periaate koskee: -toimeenpanevaa -lakiasäätävää -tuomiovaltaa käyttävää valtioelintä ja lisäksi -valtion omistamia ja hallinnoimia yrityksiä -alueellisia ja paikallisia viranomaisia, jotka käyttävät valtion delegoimaa julkista valtaa. - Rehdin yhteistyön velvoite syntyi 1990-luvulla EY:n toimielinten välillä C-65/93 Euroopan parlamentti v. neuvosto (1995) ECR I-643 ==> Rehdin yhteistyön velvoite pätee toimielinten välisessä vuoropuhelussa samalla tavoin kuin se ohjaa jäsenvaltioiden ja EY:n toimielinten välisiä suhteita.(vrt. EY 10 artiklan (ex-art. 5 EY:n) lojaliteettiperiaate) 16
2. Syrjimättömyysperiaate -Nykyinen SEUT 18 artikla (ennen EY 12 artikla) kieltää kaiken kansalaisuuteen perustuvan syrjinnän perussopimusten soveltamisalalla. Tulkintaa: - Kansallisen kohtelun velvoite: Muiden EU:n jäsenvaltioiden fyysisiä ja juridisia henkilöitä tulee kohdella samoin kuin vastaavia oman maan henkilöitä EU:n perussopimuksien soveltamisalalla. ELI -Kiellettyä on toisen jäsenvaltion kansalaisen huonompi kohtelu verrattuna oman maan kansalaisen saamaan kohteluun, eli syrjimättömyysperiaate ei estä jäsenvaltiota ylläpitämästä ankarampaa lainsäädäntöä tietyillä aloilla verrattuna jonkin toisen jäsenvaltion lainsäädäntöön ko. aloilla. Syrjintäkielto kohdistuu 1. Kansallisuuteen perustuvaan syrjintään -suojaa EU:n jäsenvaltioiden kansalaisia 2. Sukupuoleen perustuvaan syrjintään - vrt. miesten ja naisten samapalkkaisuus, SEUT 157 artikla (EY 141 artikla ) 33 3. Tuottajien ja kuluttajien väliseen tasa-arvoon maatalouden alalla. 34 HUOM! -EU-tuomioistuimen ennakkoratkaisukäytännöllä on laajennettu alunperin Rooman sopimukseen kirjatun syrjimättömyysperiaatteen soveltamisalaa. HUOM! - ks. EY 13 artikla, joka tuli voimaan Amsterdamin sopimuksen myötä 1.5.1999, nykyisin SEUT 19 artikla. 3. Subsidiariteettiperiaate (Toissijaisuusperiaate) -Ennen EY 5(2) artikla: "Aloilla, jotka eivät kuulu yhteisön yksinomaiseen toimivaltaan, yhteisö subsidiariteettiperiaatteen mukaisesti toimii vain siinä laajuudessa kuin jäsenvaltiot eivät voi riittävällä tavalla toteuttaa suunnitellun toiminnan tavoitteita, jotka suunnitellun toiminnan laajuuden tai vaikutusten takia voidaan tämän vuoksi toteuttaa paremmin yhteisön tasolla." -Nyt SEU 5(3) artikla: Toissijaisuusperiaatteen mukaisesti unioni toimii aloilla, jotka eivät kuulu sen yksinomaiseen toimivaltaan, ainoastaan jos ja siltä osin kuin jäsenvaltiot eivät voi keskushallinnon tasolla tai alueellisella taikka paikallisella tasolla riittävällä tavalla saavuttaa suunnitellun toiminnan 33 Ks. 43/75 Defrenne v. SABENA (1976) ECR 455. 34 Ks. 55/75 Balkan-Import-Export (1976) ECR 19. 17
tavoitteita, vaan ne voidaan suunnitellun toiminnan laajuuden tai vaikutusten vuoksi saavuttaa paremmin unionin tasolla. Unionin toimielimet soveltavat toissijaisuusperiaatetta toissijaisuus- ja suhteellisuusperiaatteen soveltamisesta tehdyn pöytäkirjan mukaisesti. Kansalliset parlamentit valvovat toissijaisuusperiaatteen noudattamista mainitussa pöytäkirjassa mainitun periaatteen mukaisesti. Tulkintaa: - Eurooppaoikeudelliset päätökset on tehtävä mahdollisimman lähellä niitä henkilöryhmiä, joita päätös koskee. - Subsidiariteettiperiaate koskee kaikkia EU:n toimielimiä -EU:n tulee toimia vain sille asetettujen toimivaltuuksien rajoissa -EU:n tulee toiminnassaan ja toimivaltuuksiensa tulkinnassa käyttää suhteellisuusperiaatetta -EI-yksinomaisen toimivallan asioissa EU:n toiminta vain siinä tapauksessa ja siinä laajuudessa kuin suunnitellun toiminnan tavoitteet voidaan paremmin saavuttaa EU-tason toimenpitein. Yksinomainen / Ei-yksinomainen toimivalta? Yksinomainen toimivalta aloilla, joilla sellainen on perustettu perustamissopimuksin ja lisäksi "käytetty", eli jäsenvaltioiden toimivalta säilyy niin kauan kuin yhteisö ei tosiasiassa ole saattanut tarpeellista normistoa ko. alalle voimaan. Seuraus: - Komission lainvalmistelualoitteiden tarpeellisuustesti (Voiko yhteisö toimia, tulisiko yhteisön toimia, miten sen tulisi toimia) - Eurooppaneuvoston julkilausuma Edinburghissa v. 1992: Yhteisön tulisi käyttää aina kuin mahdollista mieluummin direktiivejä kuin asetuksia. HUOM! Implied powers- toimivaltuus voi osaltaan hämärtää subsidiariteettiperiaatteen merkitystä. Neuvosto voi yksimielisesti päättää EU:n tavoitteisiin liittyvästä toimenpiteestä, mutta jonka osalta perustamissopimuksessa ei ole toimivaltuutta tähän. 4. Suhteellisuusperiaate -Ennen EY 5(3) artikla: "Yhteisön toiminnassa ei saada ylittää sitä, mikä on tarpeen tämän sopimuksen tavoitteiden saavuttamiseksi." -Nyt SEU 5(4) artikla: Suhteellisuusperiaatteen mukaisesti unionin toiminnan sisältö ja muoto eivät saa ylittää sitä, mikä on tarpeen perussopimusten tavoitteiden saavuttamiseksi. Unionin toimielimet soveltavat suhteellisuusperiaatetta toissijaisuus- ja suhteellisuusperiaatteesta tehdyn pöytäkirjan mukaisesti. -Toimielinten reaktion oikeudenvastaiseen käyttäytymiseen täytyy olla järkevässä suhteessa teon vaikutuksiin nähden. -Suuntaa toimivaltaa rajoittavan vaikutuksensa Maastrichtin sopimuksen jälkeen yhteisön toimielinten suuntaan, kun taas EY-tuomioistuimen 18
varhaisempi ennakkoratkaisukäytäntö on keskittynyt soveltamaan suhteellisuusperiaatetta jäsenvaltioiden suuntaan. -Tuolloin kyse oli usein kilpailuoikeudesta ja EY:n perustamissopimuksen artiklojen 28-30 (SEUT 34-36 artiklat) kansallisten määrällisten rajoitusten ja vaikutukseltaan vastaavien toimien tulkinnasta. (ks. esim. Cassis de Dijon) -Suhteellisuusperiaattetta on käytännössä käytetty SEUT 263 artiklan (EY 230 artiklan) kumoamiskanteiden yhteydessä. -Esim. 181/84 R. v. Intervention Board for Agricultural Produce, ex parte Man (Sugar) (1985) ECR 2889. -vientiluvan ennakkomaksun menetys lupahakemuksen myöhästyttyä neljä tuntia oli suhteellisuusperiaatteen vastaista EY-tuomioistuimen mukaan. -Johtopäätös: ====> Suhteellisuusperiaate rajoittaa hallintoelinten valtaa ryhtyä yksityistä loukkaaviin toimiin, vaikkei nimenomaista kirjoitetun lain säännöstä löytyisikään yksityisen tueksi. 5. Legaliteettiperiaate / Annetun toimivallan periaate -Ennen EY 5(1) artikla: "Yhteisö toimii sille tällä sopimuksella annetun toimivallan ja asetettujen tavoitteiden rajoissa" -Nyt SEUT 4 ja 5 artiklat: -Toimivalta, jota perussopimuksissa ei ole annettu unionille, kuuluu jäsenvaltioille. -Unionin toimivalta määräytyy annetun toimivallan periaatteen mukaisesti (SEUT 5(1) artikla). - Merkitys erityisesti SEUT 263 artiklan (EY 230 artiklan) kumoamiskanteiden periaatteellisena taustana. B. Yleiset oikeusperiaatteet Yleisen oikeusperiaatteen merkitys käsitteenä jää eurooppaoikeudessa jossain määrin täsmentymättömäksi. Sitä ei ole määritelty EU:n kirjoitetussa oikeudessa. Termi periaate voi viitata EU-tuomioistuimen oikeuskäytännössä säännökseen, jolla on perustavaa laatua oleva merkitys eurooppaoikeuden järjestelmässä. 35 Seuraavassa luettelossa esitetään joukko periaatteita, jotka EU-tuomioistuin on nimennyt yleisiksi oikeusperiaatteiksi: -Oikeusvarmuuden periaate (Legal certainty); 36 -Lain soveltaminen tiettyyn tilanteeseen tulee olla ennakoitavissa/hyväksyttävissä. -Oikeusalamaisten tulee voida luottaa siihen, että lait ovat päteviä. 35 Ks. esim. 43/75 Defrenne v. Sabena (1976) ECR 455, s. 474. 36 Ks. 13/61 Bosch (1962) ECR 45, s. 52, joka on ensimmäinen oikeustapaus, jossa oikeusvarmuus on mainittu ratkaisun index-osassa. 19
-voidaan jakaa mm. taannehtivan lainsäädännön kieltoon, saavutettujen oikeuksien suojaan, oikeutettujen odotusten suojaan ja vaatimukseen ymmärrettävän hallintokielen suhteen sekä prosessuaalisten määräaikojen laskemiseen liittyvien epävarmuustekijöiden minimointiin. -Oikeusvaltio-periaate (Rule of law); 37 -Oikeutettujen odotusten suoja (Vertrauenschutz) ja saavutettujen oikeuksien suoja; -81/72 komissio v. neuvosto (1973) ECR 575: neuvoston suorittama henkilökunnan palkkojen vuosittainen tarkkailu aiheutti ongelman oikeutettujen odotusten osalta. Neuvosto muutti kolmivuotista palkkapolitiikkaansa 9 kuukauden kuluttua sen omaksumisesta. Ratkaisu oli, että EY:n toimielinten henkilökunta saattoi luottaa neuvoston omaksuman palkkauslinjan säilyvyyteen koko säädetyn kolmivuotiskauden. -Periaate, jonka mukaan laittomat säännökset tulee kumota kohtuullisessa ajassa; 38 -Hyvän hallintotavan periaate; 39 -Hallintovallan väärinkäytön kielto (Détournement de pouvoir); 40 -Kuulemisperiaate (Audi alteram partem); 41 -Ennen kuin hallintoelin tai tuomioistuin käyttää yksityiseen vaikuttavaa valtaansa, tulee sen kuulla yksityistä asiassa, vaikkei sovellettava lainkohta sitä nimenomaisesti edellyttäisikään. -Suhteellisuusperiaate; 42 -Non bis in idem (ei kahta tuomiota samasta asiasta); 43 -Lis pendens; 44 -Nulla poena sine lege (ei rangaistusta ilman lakia); 45 -Oikeus tehokkaisiin oikeussuojakeinoihin, ( access to justice ); 46 -Asianosaisen oikeus saada tieto juttuunsa liittyvistä asiakirjoista ( access to file ); 47 -Oikeus saada tieto komission ja neuvoston lainvalmisteluasiakirjoista; 48 -Periaate tiedon luottamuksellisesta käsittelystä hallinnossa; 49 -Asianajajan haltuun jätettyjen asiakirjojen salassapidon suoja; 50 -Yksityisyyden suoja (Privacy); 51 -Omaisuudensuoja; 52 37 Ks. C-314/91 Weber (1993) ECR I-1093, s. I-1109, kohta 8. 38 Ks. 7/56 & 3-7/57 Algera (1957) ECR 39, s. 54-56. 39 Ks. 32/62 Alvis (1963) ECR 49, s. 55. 40 Ks. 3/54 ASSIDER (1954-56) ECR 63, s. 69-71, 8/55 Fédéchar (1954-56) ECR 245, s. 256-258 ja 3 & 4/64 Chambre Syndicale de la Sidérurgie Française (1965) ECR 441, s. 454-455 ja s. 459-462. 41 Ks. 32/62 Alvis (1963) ECR 49, s. 55 ja 17/74 Transocean Marine Paint Association (1974) ECR 1063, s. 1080. 42 Ks. 8/55 Fédéchar (1955) ECR 292, s. 299. 43 Ks. 18& 35/65 Gutmann (1967) ECR 61, s. 65-66 tai 14/68 Walt Wilhelm (1969) ECR 1, s. 15. 44 Ks. 144/86 Gubisch (1987) ECR 4861, s. 4872-4877, C-406/92 Tatry (1994) ECR I-5439, s. I-5473 ja C-351/96 Drouot Assurances, (1998) ECR I-3075, s. I-3097, kohta 16. 45 Ks. 14/81 Alpha Steel (1982) ECR 749, s. 768. 46 Ks. 222/84 Johnston (1986) ECR 1651, s. 1681-1683. 47 Ks. 56/64 & 58/64 Consten & Grundig (1966) ECR 299, s. 338. 48 Ks. T-105/95 WWF (1997) ECR II-313, s. II-314 tai II-336 49 Ks. 264/82 Timex (1985) ECR 849, s. 850. Kyseisellä periaatteella on erityinen merkitys liikesalaisuuksien osalta kilpailuoikeudessa. 50 Ks. 155/79 AM & S (1982) ECR 1575, s. 1605-1609 ja vrt. uuden kilpailuoikeudellisen täytäntöönpanoasetuksen 1/2003 komission tiedonsaantioikeuksia koskevaa 18(4) artiklaa. 51 Ks. 46/87 & 227/88 Hoechst (1989) ECR 2859, s. 2922-2924 ja erityisesti kohdat 17-19 tai 85/87 Dow Benelux (1989) ECR 3137, s. 3156-3157. 20