1(20) ASIAKIRJAHALLINNON OMINAISPIIRTEITÄ ERI ORGANISAATIOTYYPEISSÄ Kunnalliset viranomaiset Sisällys sivu Kunnallishallinnon historiaa 2 Kunnallishallinnon tehtävät ja organisaatio 3 Kunnalliset arkistonmuodostajat 4 Arkistonhoidon vastuu kunnassa 5 Arkistolaitos ja kunnallisen arkistotoimen ohjaus 6 Valtionarkiston arkistonhoito-ohjeet 8 Arkiston järjestäminen 9 Arkistointi ja kirjaaminen 10 Asiakirjojen seulonta ja hävittäminen 14 Lopuksi 15 Kirjallisuutta Liite 1: Kunnan arkistonhoidon/arkistotoimen säädöspohja 18 Liite 2/1: Kunnallisen arkistotoimen määräykset, ohjeet ja suositukset. 19 Arkistolaitos Liite 2/2: Kunnallisen arkistotoimen määräykset, ohjeet ja suositukset. 20 Kunnalliset keskusjärjestöt, ministeriöt ja keskusvirastot
2 ASIAKIRJAHALLINNON OMINAISPIIRTEITÄ ERI ORGANISAATIOTYYPEISSÄ Kunnalliset viranomaiset Kunnallishallinnon historiaa Nykymuotoinen kunta syntyi 1800-luvun lopulla, kun vuonna 1865 annettiin asetus kunnallishallinnosta maalla ja vuonna 1873 asetus kunnallishallinnosta kaupungeissa. Kunnallishallinto perustuu kuitenkin ikiaikaiseen paikalliseen itsehallintoon, jonka perinteet ulottuvat maaseudulla pakanuuden aikaan ja kaupungeissa niiden syntyvaiheisiin. Yleisesti itsehallinnolla tarkoitetaan julkisten yhdyskuntien tai laitosten oikeutta hoitaa yhteisiä hallintoasioita tai niille erikseen hoidettavaksi uskottuja asioita. Suhteessa valtionhallintoon kuntien toiminta on taloudellisesti ja toiminnallisesti itsenäistä, mutta kansanvaltaisen eduskunnan säätämien lakien alaista ja mukaista. Vanhimmassa muodossaan paikallinen itsehallinto toteutui käräjillä, joille vapaat miehet kokoontuivat pitäjittäin päättämään riita- ja rikosasioiden lisäksi myös muista yhteisistä asioista. Käräjistä kehittyivät aikaa myöten sekä lainkäyttö- että hallintoasioita käsittelevät kihlakunnankäräjät. Kuninkaan vallan kasvaessa käräjien itsehallinnolliset tehtävät vähenivät ja aikaisemmin kansan luottamusmiehenä toiminut tuomari muuttui kruunun virkamieheksi. Samalla käräjät keskittyivät pääasiassa oikeudellisten asioiden hoitoon. Hallintopitäjittäin kokoontuneiden kihlakunnankäräjien rinnalla toimi seurakunnittain kirkoneli pitäjänkokousjärjestelmä, jonka puitteissa hoidettiin myös maallisia hallintoasioita. Pappien johtamasta pitäjänkokouksesta tuli 1700-luvulta lähtien paikallisen itsehallinnon tärkein toteuttaja, ja 1800-luvulla pitäjänkokouksissa käsiteltiin kaikki sittemmin kunnallishallinnolle siirtyneet asiat. Seurakuntien arkistoihin kuuluvista pitäjänkokousten pöytäkirjoista selviää, että paikallista asiantuntemusta tarvittiin mm. järjestettäessä köyhien ja sairaiden hoitoa tai lastenopetusta, rakennettaessa teitä tai siltoja ja huolehdittaessa pitäjänmakasiinista tai kyytivelvollisuuksista. Päätösten toimeenpanosta vastattiin yksissä tuumin ilman palkattuja virkamiehiä. Suomen kaupunkilaitos kehittyi erityisesti 1600-luvulla, mutta ensimmäiset kaupunkien alut syntyivät jo ikivanhoista ajoista asti kauppasatamiin. Varsinaisia kaupunkeja omine järjestettyine hallintoineen lienee Suomessa ollut vasta 1300-luvulta alkaen. Turulla oli oma pormestarinsa ja raatinsa jo 1324 ja Ulvila (Pori) sai kaupunkioikeudet 1365. Keskiajalla perustettiin lisäksi Porvoon, Viipurin, Naantalin ja Rauman kaupungit. Kaupungeille annettiin etuoikeuksia mm. niiden perustamiskirjoissa, joissa taattiin lainkäytön ja täytäntöönpanotoimen harjoittaminen omien viranomaisten kautta. Kaupunkien hallinto järjestettiin noin v. 1350 annetulla kuningas Maunu Eerikinpojan kaupunkilailla. Hallinnosta huolehti kuninkaan voudin valvonnassa raati, jonka muodostivat porvarien edustajikseen valitsemat pormestarit ja raatimiehet. Raadista kehittyivät vähitellen raastuvanoikeus hoitamaan oikeudellisia tehtäviä ja maistraatti hoitamaan hallintoasioita. Päätökset hallintoasioissa tehtiin kaupungin porvarien kokouksessa, ns. raastuvankokouksessa, jonka pöytäkirjat sisältyvät yleensä maistraatin pöytäkirjasarjaan. Kaupunkien laajoja hallintotehtäviä varten tarvittiin myös virkamiehiä, ja 1600-luvulta lähtien kaupungeilla tuli olla pormestarit, raatimiehet, kämneri, kaupunginkirjuri ja varastokirjuri.
3 Kirkonkokous päätti myös kaupungeissa opetuksen sekä sairaan- ja köyhäinhoidon järjestämisestä, vaikka maallisten asioiden hoito muuten oli kaupungeissa erillään seurakunnallisista. Kaupunkeihin syntyi myös edustuksellinen hallinnollinen elin, kun raastuvankokous voitiin korvata 1600-luvulta lähtien kaupungin vanhimpien kokouksella. Kaupunginvanhimmat käsittelivät kaikkia myöhemmin kunnallishallinnolle siirtyneitä asioita, mutta erityistä merkitystä oli sillä, että heidän päätöksistään riippui kaupungin tulojen käyttö. Kaupunginvanhimpien seuraajana toimii nyttemmin kaupunginvaltuusto. Kunnallishallinnon tehtävät ja organisaatio Tehtävät Kuntien tärkein tehtävä on palvelujen järjestäminen asukkaille. Kuntalaitoksen alkuaikojen välttämättömiä yhteisiä turvallisuus-, järjestys- ja köyhäinhoitotehtäviä hoitavista yhteisöistä ne ovat kehittyneet kaikenkattavia hyvinvointipalveluja tarjoaviksi organisaatioiksi. Aina 1980-luvulle asti kunnat pyrkivät itse tuottamaan tarvittavat hyvinvointipalvelut, mutta ns. lamavuodet 1990-luvun alussa vahvistivat käsitystä, että kunnan kuuluu järjestää ja ohjata palvelutuotantoa, ei itse tuottaa kaikkia palveluita - eikä varsinkaan, jos muut tekevät sen tarkoituksenmukaisemmin. Kunta voi kuitenkin rahoittaa ja valvoa palvelun tuottamista ja jakelua. Kuntien toiminta on siis pääasiassa hallintotoimintaa. Kunnallishallinnon organisoinnin kannalta keskeisiä säännöksiä ovat olleet kunnallishallintoa koskevat lait vuosien 1865 ja 1873 asetuksista lähtien (liite 1). Sekä maalais- että kaupunkikuntien toimiala eli tehtävät on niissä määritelty samalla tavalla väljästi: kunnan jäsenet saavat hoitaa yleiset talous- ja järjestysasiansa, elleivät ne kuulu valtion viranomaisille. Tämän yleisen toimialansa puitteissa kunnat ovat voineet vapaaehtoisesti lisätä tehtäviään. Lisäksi valtio on määrännyt kunnille pakollisia tehtäviä, kun hyvinvointivaltion rakentaminen on perustunut paljolti kuntiin palvelujen tuottajina ja jakelijoina. Erityislainsäädännöllä on voitu määrätä myös alunperin vapaaehtoisia tehtäviä pakollisisiksi, samoin sillä on voitu määrätä ao. tehtäviä varten tarvittavista toimielimistä. Organisaatio Vuoden 1865 asetuksella erotettiin maaseudullakin maallisten asioiden hoito kirkollisten asioiden hoidosta. Kunnallishallinnosta maalla huolehtivat alueiltaan seurakuntia vastaavat maalaiskunnat. Päätösvaltaa käyttivät maalaiskunnassa kuntakokous ja kaupungissa vuodesta 1873 lähtien raastuvankokous ja kaupunginvaltuusto. Päätösten valmistelusta, toimeenpanosta ja yleisestä hallinnosta huolehtiminen säädettiin maalaiskunnassa kunnallislautakunnalle ja kaupungissa maistraatille. Niiden avuksi voitiin asettaa lautakuntia ja ottaa viranhaltijoita. Kaupungeissa oli keskeisin lautakunta rahatoimikamari, joka oli valittava kaikkiin kaupunkeihin. Sen alaisuuteen kuului pienemmissä kaupungeissa vain muutamia virkamiehiä. Suurissa kaupungeissa virkakunta järjestettiin virastoiksi, joiden päälliköt toimivat esittelijöinä rahatoimikamarin kokouksissa. Päätösten valmistelussa oli tärkeä rooli yleisellä valmisteluvaliokunnalla, jonka ehdotukseen useimmat valtuuston päätökset perustuivat. Kaupunkien hallintokoneiston kasvu ja eriytyminen johtivat niissä nopeasti hallinnon hajaantumiseen. Valmistelun ja toimeenpanon keskittämistarpeet ratkesivat, kun rahatoimikamarin ja yleisen valmisteluvaliokunnan tilalle perustettiin kaupunginhallitus kaupunkien kunnallislain muutoksella v. 1927. Samalla luotiin kaupunginjohtajajärjestelmä ja kaupunginhallitukselle siirrettiin myös kaikki maistraatin kunnallispoliittiset tehtävät.
4 Edustuksellinen valtuustojärjestelmä vakiintui maalaiskunnissa vasta, kun se v. 1917 määrättiin pakolliseksi. Maalaiskunnille tyypillistä oli myös se, että asioiden toimeenpanon hoitivat totuttuun tapaan luottamushenkilöt ja että palkallisten virkamiesten määrä lisääntyi hitaasti. Kunnankirjuri palkattiin kuitenkin useissa kunnissa luottamushenkilöistä koostuvan kunnallislautakunnan esimiehen avuksi alusta alkaen. Huolimatta hallinto-organisaation hitaammasta kasvusta maaseudulla, perustettiin sielläkin erillisiä lautakuntia hoitamaan kunnan moninaisia tehtäviä. Kuntakokouksen/kunnanvaltuuston ja kunnallislautakunnan/kunnanhallituksen lisäksi kunnassa saattoi olla lähes kolmekymmentä pientä lautakuntaa alaisine virastoineen ja laitoksineen. Kunnallishallinnossa on ollut 1880-luvulta lähtien kuntien yhteistoimintaa mm. yhteisen kunnanlääkärin palkkaamiseksi, kunnalliskodin hankkimiseksi tai sairaaloiden perustamiseksi. Kuitenkin vasta v. 1932 tehdyllä lainmuutoksella mahdollistettiin kuntainliittojärjestelmän käyttöön ottaminen. Kuntainliitto, nykyisin kuntayhtymä, on jäsenkunnista erillinen yhteisö, jolla on oma valtuustonsa, hallituksensa ja ylläpitämänsä laitos viranhaltijoineen. Lainsäädäntö koskee sitä yleensä kuten peruskuntia. Edellä mainittujen terveydenhuollon ja sosiaalitoimen tehtävien lisäksi yhteistyötä on tehty mm. opetustoimen ja seutukaavoituksen alalla. Tässä esityksessä kunnasta tai kunnan arkistotoimesta/arkistosta puhuttaessa tarkoitetaan aina myös kuntayhtymää tai sen arkistotointa/arkistoa. Edellä puheena olleen julkisoikeudellisen yhteistoiminnan lisäksi kunnilla on ollut yksityisoikeudellista yhteistoimintaa. Sen edistämiseksi ja kunnallisten asioiden ajamiseksi sekä aluksi myös paikallisten hallinnollisten erikoisuuksien kitkemiseksi on perustettu yhdistyksiä, joista ensimmäisenä aloitti kaupunkienvälistä yhteistoimintaa varten v. 1912 perustettu Kunnallinen Keskustoimisto, myöhemmin Suomen Kaupunkiliitto. Maalaiskuntien Liitto (MKL), myöhemmin Suomen Kunnallisliitto aloitti toimintansa v. 1921. Molemmissa pantiin nopeasti merkille olemassa oleva mitä laajin työmaa... hallinnon puhtaasti teknillisessä kehittämisessä. Myös kaikenlaiset arkistonhoidolliset asiat ja niissä opastaminen sekä niiden yhdenmukaistaminen kuuluivat tähän kuntien keskusjärjestöjen tehtäväalueeseen. Kuntaorganisaatiossa voidaan erottaa toisistaan suorittava, hallinnollinen ja poliittinen taso. Suorittavaan tasoon kuuluu palvelujen tuottaminen, hallinnolliseen tasoon hallinto- ja toimeenpanotehtävät sekä asioiden valmistelu ja poliittiseen tasoon asioista päättäminen. Poliittinen taso tarkoittaa valtuustoa, hallitusta ja lautakuntia, ja ylin päätösvalta on kuntalaisten suoraan valitsemilla valtuutetuilla. Muilla tasoilla päätökset ovat lähinnä valmisteluun tai toimeenpanoon liittyviä, ellei valtuusto ole nimenomaan delegoinut päätösvaltaansa alemmille hallintoelimille tai viranhaltijoille. Toimintaperiaatteena on, että alemmat organisaatiotasot valmistelevat asioita ylempien päätettäväksi ja päätösten jälkeen asiat palautuvat alemmille tasoille toimeenpantavaksi. Tämä periaate näkyy arkistossa siten, että samoja asioita koskevia asiakirjoja - jopa samoja asiakirjoja - on kaikilla tasoilla ja useiden toimielinten arkistoissa. Kunnalliset arkistonmuodostajat Maalaiskuntien Liiton ensimmäisten arkistonhoito-ohjeiden perusteella vuodelta 1922 voi päätellä, että kunnassa katsottiin olevan kolme arkistonmuodostajaa: valtuusto, kunnallislautakunta ja köyhäinhoitohallitus. Kunnan asiakirjat suositeltiin nimittäin jaettavaksi kolmeen osastoon. Myöhemmin 1920-luvulla tämän järjestelmän rinnalle luotiin toinen, jossa osastojaosta oli luovuttu ja arkistonhoito haluttiin keskittää yksiin käsiin. Jälkimmäistä keskitettyä mallia suositeltiin käytettäväksi erityisesti siellä, missä arkisto voitiin sijoittaa yhteen paikkaan. Sinne kaikkien kunnan organisaatioon kuuluvien, niin valtuuston kuin lauta-, johto-
5 ja toimikuntienkin, tuli jättää kaikki siihen mennessä loppuun käsitellyt asiakirjat arkistoon sijoittamista varten. Sittemmin kunnallisina arkistonmuodostajina on kuntamuodosta riippumatta pidetty luottamushenkilöistä koostuvia monijäsenisiä hallintoelimiä, niiden alaisia virastoja ja laitoksia tai jopa yksittäisiä virkamiehiä, joilla on ollut oma laissa säädetty tehtäväpiiri (mm. ulosottomies, lastenvalvoja, alkoholitarkastaja). Kunnalliset arkistot ovat muodostuneet usein tarkoituksenmukaisesti, kuten edellä kerrotusta jo kävi ilmi: toisaalla ovat olemassa hallinnon ja poliittisen tason eli valtuuston/hallituksen ja lautakuntien arkistot ja toisaalla niiden alaisten palveluja tuottavien laitosten arkistot. Silloin kun viranomaisen organisaatio on ollut laaja ja siihen kuuluvien toimintayksikköjen tehtävät ovat olleet pitkälle eriytyneet, on niiden asiakirjat pidetty erillisinä osa-arkistoina. Esimerkkinä tästä voidaan mainita koululautakunta ja sen alaiset oppilaitokset. Osa-arkistoja on muodostettu erityisesti silloin, kun asiakirjakokonaisuudet ovat olleet käytännössä fyysisesti erillään. Arkistonhoitoa koskevissa ohjeissa on tosin varoitettu tekemästä liian pieniä arkistoja, jos toimintayksiköiden asiakirjat on voitu käytännön toimintaa haittaamatta pitää yhtenä kokonaisuutena. Edellä mainittua arkistonmuodostajan määritelmää on sovellettu myös toiseen suuntaan poikkeavasti: kunnanhallitus on muodostanut yhteisarkiston valtuuston kanssa huolimatta siitä, että sillä on oma viranomaisasema valtuuston valmistelevana ja toimeenpanevana elimenä. On katsottu, että kunnanvaltuuston ja -hallituksen toiminta ja tehtävät liittyvät niin läheisesti toisiinsa, ettei niiden asiakirjoja ole tarkoituksenmukaista käsitellä erillisinä. Ajankohtaiseksi kysymykseksi on noussut jälleen ajatus kunnasta yhtenä arkistonmuodostajana. Kuntalain mukaan kunta on oikeushenkilö (vaikkei tätä itsestäänselvyyttä laissa mainitakaan) ja sellaisena oikeuskelpoinen, joten sille voidaan asettaa velvollisuuksia ja sillä voi olla oikeuksia. Kunta on siis helppo mieltää kokonaisuutena. Tähän kokonaisvaltaiseen näkemykseen kunnasta sopivat hyvin nykyisen arkistolain 9. pykälässä mainitut kunnan arkistotoimi ja arkistonmuodostus, joita johtamaan kunnanhallituksen on määrättävä viranhaltija tai toimihenkilö, siis kunnan arkistonhoitaja. Näin siis kunta on arkistonmuodostaja. Toinenkin lakien tulkinta on mahdollinen. Kuntalaki on yleislaki, jonka esim. arkistolaki erityislakina syrjäyttää. Jotta edellä mainittu kokonaisuus särkyisi, ovat arkistolain 1. pykälän mukaan kunnalliset viranomaiset ja toimielimet arkistonmuodostajia, jotka 8. pykälän mukaan ovat vastuussa arkistotoimestaan ja sen järjestämisestä. Tämän tulkinnan mukaan kunnassa on lukuisia arkistonmuodostajia. Lopputulos kunnallista arkistonmuodostajaa määriteltäessä riippuu oikeastaan siis siitä, korostetaanko arkistolain 8. vai 9. pykälää. Jos nyt katsotaan kehityslinjaa taaksepäin aina 1920- luvulle, huomataan, että tarkoituksenmukaisuus on ennenkin säännellyt kunnallista arkistonmuodostusta ja että osa-arkistoja on aina muodostettu. Kokemuksesta tiedetään myös, että tarvittaessa kunnat voivat linnoittautua itsehallintonsa suojiin ja tehdä päätöksensä myös arkistonmuodostajakysymyksessä itsenäisesti. Arkistonhoidon vastuu kunnassa Kunnallishallinnon asiakirjat koettiin niin tärkeiksi, että jo ensimmäiseen sitä koskevaan asetukseen v. 1865 otettiin määräys kuntakokouksen, kunnan valtuusmiesten ja kunnallislautakunnan esimiehen vastuusta asiakirjoistaan (liite 1). Puheenjohtajien vastuullisuus säilyi myös vuoden 1898 asetuksessa ja vuoden 1917 laissa maalaiskuntain kunnallishallinnosta, ja
6 se otettiin mukaan myös vuoden 1917 kaupunkien kunnallislakiin. Edelleen vuoden 1948 kunnallislain mukaan puheenjohtajain tulee pitää huolta siitä, että pöytäkirjat liitteineen sekä niistä tehdyt luettelot ynnä muut asiakirjat säilytetään siten ja siinä paikassa, kuin valtuusto määrää. Puheenjohtajan on myös annettava ne kuntalaisten nähtäväksi sekä toimesta erotessaan jätettävä ne seuraajalleen ( 210). Henkilökohtaisesta arkistonhoitovastuusta puheenjohtajat vapautti vasta vuoden 1976 kunnallislaki. Siinä tunnustettiin käytännön kulkeneen kyseisen määräyksen ohi; olihan kunnankirjurienkin ohjesäännöissä lähes alusta alkaen määritelty arkistovastuu, esimerkiksi v. 1919 seuraavasti: hoitaa kunnan käsikirjasto, sekä järjestää ja hoitaa kunnan arkisto ja pitää niistä luettelot. Yleiseen hallinto-organisaation kasvuun liittyvä henkilöstön lisääntyminen ja erikoistuminen oli tuonut maalaiskuntiinkin arkistonhoitajia tai ainakin henkilöstöä, joka oman toimensa ohella hoiti kunnan arkistoa. Kaupunkien pidemmälle kehittyneessä virastokulttuurissa näin oli ollut jo pitkään. Toisaalta arkistolainsäädäntökin teki pykälän tarpeettomaksi, ja viittaus siihen riitti kunnallislain säätäjälle. Puheenjohtajille ja kunnansihteereille sälytetty vastuu asiakirjoista johti siihen, että oli vaikea erottaa omia ja kunnan papereita toisistaan. Viime vuosiin asti on kuntien arkistoihin kuuluvia asiakirjoja - jopa pieniä arkistoja - varsin usein löytynyt luottamushenkilöiden kotoa. Aina ei ole edes ennätetty pelastaa arkistomateriaalia, kun perilliset ovat halunneet polttamalla tuhota aktiivin luottamushenkilön toiminnan tulokset. Puheenjohtajien arkistovastuun lisäksi kunnalliselle arkistonhoidolle on ollut leimallista valtuuston vastuu. Em. lakipykälästä vuodelta 1948 käy selville, että oli valtuuston päätettävissä, millä tavalla asiakirjoja säilytettiin. Samoin arkistotilasta päättäminen kuului valtuustolle. Myös lopullisen päätöksen tekeminen siitä, hävitetäänkö ns. tarpeettomaksi katsottuja asiakirjoja kunnan arkistosta, oli valtuuston tehtävä aina 1980-luvulle asti. Vuoden 1981 arkistolain mukaan arkistotoimen järjestäminen kunnassa kuului kunnanhallitukselle. Kuitenkin kunnanvaltuuston oli määrättävä johtosäännöllä tai pysyväismääräyksellä kunnan arkistotointa johtava viranomainen. Kuntien keskusjärjestöt laativat johtosääntömallin, jonka mukaan tällaisena ohjaavana ja valvovana viranomaisena toimi kunnanhallituksen alaisuudessa kunnan keskusarkisto. Itsenäisten arkistonmuodostajien valvonnan katsottiin saavan enemmän pontta, kun takana oli organisaatio, keskusarkisto, vaikka se sitten käytännössä tarkoittikin pelkkää arkistonhoitajaa, paitsi suurimmissa kaupungeissa. Kunnan arkistotoimen järjestäminen kuuluu edelleen kunnanhallitukselle (ArkistoL 9), jolla siis on koko kunnan osalta vastuu asiakirjahallinnon ja arkistotoimen organisoinnista, suunnittelusta ja resursseista. Kunnan arkistotoimen hoitamisesta käytännössä vastaa kuitenkin tehtävään määrätty arkistonhoitaja ( 9; vrt. s. 4). Kunnallishallinnon alkuaikojen henkilökohtaisesta esimiesten arkistovastuusta päädyttiin 1990-luvulla arkistonhoitajan vastuuseen. Arkistolaitos ja kunnallisen arkistotoimen ohjaus Sen mukaan, miten kunnallisten arkistojen hoitoa on eri aikoina ohjattu, on maalaiskuntien arkistotoimesta Arkisto I:ssä kirjoittanut Raimo Viikki jakanut kunnallisen arkistotoimen hoidon kolmeen jaksoon: omintakeisten järjestelmien kausi (1865-1921), Maalaiskuntien Liiton järjestelmien kausi (1922-1940) ja arkistolain synnyttämien yleisohjeiden aika (1941-). Ennen vuoden 1939 lakia julkisista arkistoista ei Valtionarkisto voinut puuttua kuntien arkistonhoitoon. Siihen ei ollut säädännöllisiä perusteita eikä käytännön mahdollisuuksia.
7 Tavallaan kunnallisten arkistojen virallisena valvojana toimi maaherra, joka kuntakierroksilla tarkasti myös pöytäkirjat ja laskut ja saattoi kiertokirjeissään kiinnittää huomiota kuntien toimistokäytännöissä havaitsemiinsa epäkohtiin. Martti Itkonen toteaa v. 1950 teoksessaan Kunnallisen arkiston hoito, että kuntien arkistot olivat saaneet kehittyä itsenäisesti ja että niissä oli sovellettu omatekoisia järjestelmiä usein vaihtuneiden toimihenkilöiden mielen mukaan, joten lopputuloksena onkin suorastaan kaaosmainen kirjavuus. Keskitetyn ja riittävän voimakkaan ohjauksen puutteessa arkistojen järjestelypyrkimykset olivat jääneet vaille toivottua tulosta. Huonoin tilanne oli ollut maalaiskunnissa ja, kuten on mainittu, Maalaiskuntien Liitto ottikin huolehtiakseen kuntien arkistonhoidon kehittämisen. Liitto julkaisi ohjeitaan ja tiedotteitaan Maalaiskunta-lehdessä sekä painatti niistä eripainoksia (liite 2). Ohjeiden soveltamisessa kunnissa auttoivat aluksi Liiton tilineuvojat ja myöhemmin arkistonjärjestäjät ja arkistoneuvojat. Ensimmäiseksi arkistonhoidonneuvojaksi valittiin kunnankirjuri Martti Itkonen v. 1945, ja jo seuraavana vuonna hän aloitti arkistoneuvontapäivien järjestämisen. Niiden tarkoituksena oli saada aikaan eri puolille maata malliarkistoja, joihin tutustumalla muiden kuntien arkistoja hoitavat voisivat vakuuttua järjestelmällisen arkistonhoidon merkityksestä. Maalaiskuntien Liitto suositteli v. 1922 asiakirjojen ryhmittelyä mainituissa kolmessa pääosastossa asianmukaiseen järjestykseen talousarvioluokituksen perusteella. Lisäksi sidotut pöytäkirjat, diaariot, luettelot ja tilikirjat ym. vaativat muotonsa takia erityisryhmän jokaisessa osastossa. Nämä tai Liiton seuraavat, myös asiaryhmittelyyn perustuvat ohjeet ehdittiin omaksua noin 100 kunnassa ennen, kuin Valtionarkisto vuoden 1939 lain perusteella julkaisi oman arkistokaavansa noudatettavaksi kuntien arkistoissa. Laki julkisista arkistoista (18/1939; liite 1) antoi Valtionarkistolle oikeuden tarkastaa kunnallisia arkistoja ja antaa ohjeita asiakirjain hoitamiseksi. Sen suostumuksella ja valtuuston päätöksellä voitiin myös hävittää asiakirjoja ( 7). Lisäksi määrättiin, että julkisiin arkistoihin kuuluvat asiakirjat oli säilytettävä tarkoitusta varten rakennetuissa tai hyväksytyissä huoneissa, joissa asiakirjat olivat turvassa palonvaaralta, kosteudelta ja muulta pilaantumiselta ja että jokaisella julkisella arkistolla tuli olla vastuunalainen hoitaja ( 9). Tarkempia säännöksiä em. lain täytäntöönpanosta ja soveltamisesta annettiin asetuksella (85/1939), jonka mukaan tarkastuksia kunnallisissa arkistoissa oli toimitettava vähintään kerran kymmenessä vuodessa ( 3). Tarkastuskertomus annettiin tarkastettuun arkistoon, ao. maakunta-arkistoon ja Valtionarkistoon ( 2.2). Lisäksi käytäntöön vakiintui tapa toimittaa tarkastuskertomus tiedoksi ao. kunnalliselle keskusjärjestölle. Arkistohuoneet hyväksyi tarkoitukseensa joko Valtionarkisto tai maakunta-arkisto, ja kunnalliset arkistosuojat oli saatettava kuntoon viimeistään vuoden 1942 loppuun mennessä. Tätä määräaikaa Valtionarkisto saattoi kuitenkin pidentää pätevistä syistä ( 5), ja moni kunta käyttikin hyväkseen mahdollisuutta saada lykkäystä rakentamiselle. Laissa julkisista arkistoista tai sitä täydentävässä asetuksessa ei huomioitu millään tavalla kuntien omaa osuutta arkistonhoidossa, puhumattakaan siitä, että olisi puututtu niiden arkistotoimen hoitoon esittämällä käytännön vaatimuksia toimistotyölle, kuten tehtiin esim. vuoden 1982 arkistoasetuksessa ( 7). Yleisen käsityksen mukaan arkistolaitos ei voinut puuttua viranomaisen asiakirjahallintoon - modernia termiä käyttääkseni - eikä antaa ohjeita, jotka olisivat tietoisesti vaikuttaneet arkistonmuodostukseen jo toimistojen arkirutiineissa. Vasta kun asiakirjoja siirrettiin arkistoon, ne tuli ryhmitellä järjestelykaavan (arkistokaava) mukaan. Näin Valtionarkisto suositteli meneteltävän, kun se arkistonhoito-ohjeissaan v. 1941
8 korosti joitakin arkistonhoidollisia näkökohtia otettavaksi huomioon uuden arkiston jatkuvassa muodostamisessa. Tiukoista arkistoteoreettisista rajoituksista vapaina kunnalliset keskusjärjestöt toimivat toimistotyön rationalisoinnin puolesta. Maalaiskuntien Liitto koulutti arkistoneuvojansa työntutkijaksi ja aloitti varsinaisen työntutkimustoiminnan v. 1949, kun havaittiin maalaiskuntien konttoritoiminnan kaipaavan muutakin kehittämistä kuin opastusta arkistojen järjestelytehtävissä. 1960-luvun alkuun mennessä menetelmätutkimukset ja työmenetelmien suunnittelu oli kohdistunut jo lähes kaikkiin konttoritoimintoihin kuten diariointiin, kokousasioiden valmisteluun ja esittelyyn, kokousmenettelyyn ja pöytäkirjanpitoon, päätösten täytäntöönpanoon, kirjanpitoon, tilityksiin ja arkistointiin (Maalaiskunta 6/63). Luettelosta löytyy monia toimintoja, joiden myöhemmin on katsottu kuuluvan kunnallisen arkistotoimen tai ainakin laajemman asiakirjahallinnon käsitteen piiriin. Valtionarkiston arkistonhoito-ohjeet Saamiensa laillisten valtuuksien perusteella Valtionarkisto antoi yksityiskohtaiset ohjeet (liite 2) valtion virka-arkistojen ja kunnallisten arkistojen huoneista v. 1939 (uusittu v. 1960, 1979 ja 1984) ja kunnallisten arkistojen asiakirjain hoitamisesta v. 1941 (muutettu v. 1946 ja 1977, uusittu v. 1979, 1984 ja 1991). Arkistonhoito-ohjeet annettiin aluksi erikseen maalaiskunnille ja kaupunki-kauppalakunnille, koska liitteenä olevat arkistojen järjestelykaavat poikkesivat toisistaan. Ohjeiden mukaan kaikki kunnalliseen arkistoon kuuluvat asiakirjat oli säilytettävä, ellei laeissa nimenomaan määrätty toisin. Kuten jo aikaisemmin on mainittu, tarpeettomia asiakirjoja voitiin kuitenkin hävittää erikoisjärjestelyin, joissa lupa oli hankittava Valtionarkistolta maakunta-arkiston välityksellä. Pääpaino ohjeissa oli arkiston järjestämisessä ja luetteloinnissa, ja tässä ohjeessa Valtionarkisto ensimmäisen kerran julkaisi yleisen järjestelykaavansa, jonka mukaan arkistosarjat tuli muodostaa: A Merkintäkirjat B Luettelot ja muistiot (sekä niihin verrattavat muistiinpanot ja muistiokartat) C Pöytäkirjat D Toimitteet E Saapuneet asiakirjat F Kirjeistö (yhteissarja saapuneita asiakirjoja ja toimitteita varten) G Tilit H Sekalaisia asiakirjoja. Ilmeisesti laatiessaan valtion virka-arkistojen arkistonhoito-ohjeita Valtionarkisto huomasi, että kaavaa on laajennettava, ja antoi v. 1946 lisäyksenä ja muutoksena seuraavat pääsarjat: H Omistusasiakirjat ja sopimukset I Kartat ja piirustukset J Sekalaiset asiakirjat. Vielä kerran kaavaa kunnallisia arkistoja varten laajennettiin v. 1977 pääsarjoilla K, L, M, S, T ja U, ja samalla siitä poistettiin pääsarja J. Valtionarkiston antamien ohjeiden täydennykseksi kiirehti Maalaiskuntien Liitto julkaisemaan v. 1945 ohjekirjasen Maalaiskuntien arkistojen järjestely ja hoito sekä v. 1946 siihen liittyvän lisäjulkaisun, joka sisälsi järjestelykaavojen mallit kunnan tärkeimpien lakimääräisten viranomaisten arkistoja varten sekä käytännöllisiä ohjeita mallien soveltamiseksi arkistoon.
9 Seuraavana vuonna Liitto julkaisi lomakemuodossa kunnallisten arkistojen standardijärjestelykaavat, jotka oli tarkoitettu lopullisina järjestelykaavoina käytettäväksi: lomakkeen yläreunaan jätetylle tyhjälle riville ei tarvinnut lisätä kuin kunnan nimi ja arkiston sisällysluettelo oli valmis. Jokaiselle hallintokunnalle ja yksittäisviranomaiselle tai jopa 30 kansakoululle ja 17 kirjastolle oli oma lomakkeensa. Jos kunnissa olisi muilta töiltä ennätetty kiinnittää riittävästi huomiota ja resursseja arkistojen järjestämiseen, olisi meillä nyt satoja samanlaisia standardikunnanarkistoja. Pyrkimys vapaasti muodostuneiden arkistojen yhdenmukaistamiseen oli suuri. Valtionarkisto ehdotti ohjeessaan, että vuodenvaihde 1917-1918 olisi rajana kuntakokouksen/ kunnallislautakunnan (I) ja kunnanvaltuuston/kunnallislautakunnan (II) arkistoille ja että seuraavan ryhmän (III) muodostaisivat vakinaisten elinten, lautakuntien ja viranomaisten arkistot ja vielä yhden ryhmän (IV) tilapäisesti asetettujen lautakuntien, toimikuntien ja valiokuntien arkistot. Käytännössä maalaiskuntien arkistoihin on sovellettu seuraavaa Maalaiskuntien Liiton luomaa systematiikkaa: I Kunnanvaltuuston/kuntakokouksen/kunnallislautakunnan vanhin arkisto II Kunnanvaltuuston/kunnanhallituksen myöhempi arkisto III Vakinaisten lautakuntien ja muiden viranomaisten arkistot IV Lakkautettujen hallintoelinten arkistot. Ensimmäisen (I) arkistojakson pitäisi sisältää arkistoainekset kunnan perustamisesta siihen vuoteen, jolloin kunnassa on ryhdytty soveltamaan arkistolain mukaista järjestelmää. Martti Itkosen mukaan se on tapahtunut joko v. 1947 tai sen jälkeen. Tosiasiassa niin Maalaiskuntien Liiton asiapohjaisen kuin kuntien omintakeistenkin järjestelmien mukaan ryhmitellyt arkistot on järjestetty useimmissa kunnissa uudelleen noudattaen Valtionarkiston arkistokaavaa. Harmi on historiantutkijain, kuten Raimo Viikki toteaa. Lisäksi systematiikkaan kuuluu, että arkistot on numeroitu ryhmissä III (1-42) ja IV (1-9), esim. III.12 on kansakoululautakunta ja III.15 terveydenhoitolautakunta tai III.17 lastenvalvoja. Kunnan arkistonhoitajasta saattaa omassa keskusarkistossa esiintyvä numerointi tuntua oudolta - tosin hän lienee siihen tottunut -, mutta sillä on tämä historiallinen taustansa. Arkiston järjestäminen Tämän esityksen pääasiallisesti käsittelemänä ajanjaksona (ennen 1980-lukua) kunnallisen arkistonhoidon tarkoituksena oli asiakirjojen säilyttäminen turvallisesti ja arkistoainesten saattaminen käyttökelpoiseen järjestykseen, mikä tapahtui järjestämällä asiakirjat annettujen mallikaavojen mukaisiin sarjoihin. Lisätavoitteeseen eli tarpeettomiksi katsottujen asiakirjojen hävittämiseen kiinnitettiin huomiota vasta ajanjakson loppupuolella, 1970-luvulla. Järjestämiseen yleensä liitettävälle asiakirjojen luetteloinnille kunnilla oli aivan omat perusteensa: kunnallisten toimielinten puheenjohtajien velvollisuuksiin kuulunut vaatimus, että he erotessaan jättivät pöytäkirjat ja muut asiakirjat seuraajalle, oli pakottanut edes jotenkin luetteloimaan arkiston jo 1800-luvun lopulta lähtien. Alkuaan nämä inventointi- tai luovutusluettelot laadittiin ilmeisesti sen mukaan, missä järjestyksessä asiakirjat sattuivat hyllyillä olemaan, kunnes aineiston määrän lisääntyminen pakotti ryhmittelemään samantyyppiset asiakirjat yhteen ja järjestämään ne ryhmissä aikajärjestykseen. Kaikki toiminnassa tarvittava aineisto alkuperäisistä asiakirjoista julkaisuihin luetteloitiin. Sidottuja säädöskokoelmia onkin ollut viime vuosiin asti lähes mahdoton saada pois arkistotilasta muualla säilytettäväksi, olipa tila kuinka ahdas tahansa.
10 Aluksi kuntien omien arkistojärjestelmien ryhdistäjäksi Maalaiskuntien Liitto oli tarjonnut jo aiemmin mainitun asiapohjaisen järjestelmänsä eli arkistohakemistonsa kahtena versiona. Niistä nuoremmassa pyrittiin keskitettyyn arkistonhoitoon yhtenäisen arkistokaavan avulla. Sen mukaan sidokset ryhmiteltiin I:een ja tilastot ja vuosikertomukset IX:een pääsarjaan sekä muut asiakirjat tehtävän/asian mukaan pääsarjoihin II-VIII. Organisaatio otettiin huomioon vasta sarjojen kohdalla siten, että pääsarjat jakaantuivat kohtiin: terveys- ja sairashoidon neljästä kohdasta aina yleisen kunnallishallinnon 27 kohtaan. Vajaa viidesosa kunnista ennätti saattaa arkistonsa järjestykseen mainittujen järjestelmien mukaan, ennen kuin kunnallisia arkistoja ryhdyttiin 1940-luvulla järjestämään Valtionarkiston ohjeen mukaan Maalaiskuntien Liiton sovelluksena ja sen tarmokkaalla avulla. Kunnat tarttuivat hanakasti Liiton tarjoamaan mahdollisuuteen saada ulkopuolinen arkistonjärjestäjä saattamaan kunnan vanha arkisto lain vaatimaan kuntoon. Toimeksiantoja oli enemmän kuin ehdittiin tehdä ja jonotusaika venyi pitkäksi. Martti Itkonen saikin aiheen kirjoittaa Maalaiskunnassa v. 1955 ymmärtävänsä ulkopuolisen tilapäisavun käyttämisen vanhojen, vuosikymmenien aikana kertyneiden asiakirjojen järjestelyssä... Sen sijaan ei voida pitää hyväksyttävänä, että kerran järjestetyn arkiston hoito lyödään laimin, josta on seurauksena, että nyt puheenaolevaan ulkopuoliseen apuun joudutaan turvautumaan muutamien vuosien väliajoin uudelleen. Monet kunnat kuitenkin menettelivät juuri näin, ja tilasivat arkistonjärjestämisavun Maalaiskuntien Liitolta/Suomen Kunnallisliitolta. Kuntien arkistoissa tämä ulkopuolinen apu on näkynyt siten, että tärkein eli valtuuston/hallituksen arkisto on saatettu katkaista useampaan kuin ohjeissa suositeltuun kahteen osaan. Tällaista järjestämisen yhteydessä tapahtunutta arkiston katkaisemista ei voi selittää sillä yleisesti hyväksytyllä syyllä, että arkistonmuodostajan organisaatio tai tehtävät olisivat muuttuneet; nehän pysyivät ennallaan vielä pitkään 1990- luvulle asti. Eivät ne tosin olleet muuttuneet 1940-luvullakaan, jonne sijoittui ensimmäinen katkos; silloinkin vain ohjeet muuttuivat. Arkistonjärjestäminen näyttää kunnissa aktivoituneen aina silloin, kun ylemmältä tai ulkopuoliselta taholta on tullut uusia ohjeita - tai kun yleisarkisto on ilmoittanut arkistontarkastuksesta. Toisena selityksenä katkoksille on se, että kunnantoimistossa ulkopuoliselle arkistonjärjestäjälle yksinkertaisesti osoitettiin tietty asiakirjakokonaisuus, joka oli kertynyt sitten viime järjestämisen, ja pyydettiin häntä selvittämään syntynyt sotku. Arkistointi ja kirjaaminen Perinteisistä tiedonhallintamenetelmistä arkistointi, itse asiakirjojen sijoittaminen järjestelmällisiin ryhmiin, ja kirjaaminen, järjestelmällinen viitemerkintöjen teko asioista/asiakirjoista, ovat olleet käytössä kunnanvirastoissa tiukasti toisiinsa kietoutuneina. Kun Valtionarkiston ohjeissa varovasti viitattiin uuden arkiston muodostamisessa varteenotettaviin arkistonhoidollisiin näkökohtiin, antoi Maalaiskuntien Liitto kaikissa arkistonhoito-ohjeissaan alusta lähtien neuvoja keskeneräisten tai parhaillaan kertyvien asiakirjojen ja käsiarkiston hoitamiseksi. Kaikissa niissä tähdättiin siihen, että annettujen arkistohakemistojen (järjestelykaavojen) ryhmittelyä noudatetaan jo työhuoneissa asiakirjoja ryhmiteltäessä ja että asiat vähintäinkin kirjataan, muista rekistereistä tai luetteloista puhumattakaan. Kirjaaminen Jo kunnallishallinnon alusta lähtien asiakirjoja on merkitty päiväkirjoihin, epäilemättä valtion virastojen esikuvien mukaan. Saattoipa hallintoa tarkastava maaherra pitää epäkohtana, jos kunnassa ei käytetty kirjediaaria: Turun ja Porin läänin maaherra korosti kiertokirjeessään v. 1912 sitä, ettei kirjediaaria voinut puuttua virastolta, joka vähänkään tahtoo pitää virkakir-
11 jeenvaihtonsa järjestyksessä. Valtion virkamies oli tottunut asioiden täsmälliseen muistiin merkitsemiseen eikä voinut ymmärtää ilmeisesti pääasiassa luottamushenkilövoimin hoidetun hallinnon leväperäisyyttä tässä asiassa. Niin vuoden 1922 kuin vuoden 1925 MKL:n ohjeissa mainitaan järjestetyn arkistonhoidon edellyttävän asialuettelon, diarion pitoa: Jokainen kunnalliselle hallintokunnalle saapunut ja sen omasta alotteesta lähetetty kirje tahi asiapaperi merkitään heti asialuetteloon. Samalla se tuli varustaa juoksevalla numerolla ja viittauksella arkistokohtaan, joka saatiin arkistohakemistosta. Niin kauan kuin asiaa käsiteltiin, asiakirjat säilytettiin erityisissä kirjeenjärjestelykoteloissa em. numerojärjestyksessä, ja kun asiakirjat olivat valmiit talletettaviksi arkistossa, ne lajiteltiin niihin merkittyjen arkistokohtien perusteella ja arkistoitiin. Asialuetteloon tehtiin merkinnät asian aiheuttamista toimenpiteistä ja mahdollinen vastauskirje merkittiin läheteluetteloon (postikirja), mutta varsinaisen asianumeronsa sekin sai asialuettelon perusteella. Tässä järjestelmässä saapuneet ja lähetetyt kirjeet arkistoitiin yhteen dossiereiksi. Jälkimmäisissä ohjeissaan v. 1925 Maalaiskuntien Liitto kehotti kuntia lisäksi arkistoluettelon käyttöön. Ko. luettelon tuli muodostua arkistohakemiston mukaan ryhmitellyistä korteista, joihin merkittiin käsitellyt asiat ja asiakirjojen sijainti arkistossa. Kortiston oli määrä toimia myös sidottujen pöytäkirjojen asia- ja päätöshakemistona, joten asian käsittelypykäläkin oli kortille merkittävä. Tästä kortistosta muodostui sittemmin pöytäkirjahakemistojen toinen päätyyppi, toisen ollessa kiinteästi pöytäkirjaan sidottu luettelo käsitellyistä asioista. Kuntien tiedonhallinnassa aikajärjesteiset pöytäkirjat ovat aiheuttaneet päällekkäistä toimistotyötä, koska tärkeimpien päätöksentekoelimissä käsiteltyjen asioiden löytämiseksi tarvitaan erilaisia hakemistoja: pöytäkirjassa aikaan sidottuja asioita on etsitty - ja etsitään - asiapohjalta. Martti Itkonen sovelsi ilmeisesti työntutkimuksen kokemuksia, kun hän teoksessaan v. 1968 kehotti yhdistämään diaarin ja pöytäkirjahakemiston ja julkaisi asiaryhmittelyn ko. kortistoa varten. Vaikka kunnilla ei ole ollut kirjaamispakkoa, ts. laeissa tai asetuksissa ei siitä ole ollut säännöksiä, on kirjaamista kuitenkin pidetty velvollisuutena, joka on hoidettava. Se on yleensä perustunut eri viranomaisille, mm. kunnankirjuri, -lääkäri, -kätilö, huoltosihteeri, ulosottomies, annettujen ohje- ja johtosääntöjen määräyksiin. Mallisääntöjen takana puolestaan olivat kunnalliset keskusjärjestöt. Kirjaamismenettely muodostui aikaa myöten niin suuritöiseksi, että Martti Itkonen ehdotti jo v. 1950 kirjaamistyön yksinkertaistamista esim. jakamalla kunnallisen viranomaisen kirjeenvaihto kahteen tärkeysluokkaan ja jättämällä vähemmän tärkeät kokonaan kirjaamatta (jopa 50-60 % koko kirjeenvaihdosta); tärkeitä olivat kokouskäsittelyn vaativiin asioihin liittyvät asiakirjat. Entistä selkeämmin hän seuraavassa kirjassaan v. 1968 kehottaa kirjaamisen supistamiseen välttämällä moninkertaista rekisteröintiä, arvioimalla asioiden tärkeyttä ja arkistoimalla asiakirjat mahdollisuuksien mukaan niin, että ne muodostavat itsessään hakemiston. Kirjaamisen vähentämiseen ja tarkoituksenmukaisuuteen kiinnitettiinkin huomiota, ja 1970- luvulla kunnalliset keskusjärjestöt julkaisivat Diariointioppaan oikaistakseen vääriä käsityksiä kirjaamisen luonteesta... muotosidontaisena toimintana, jossa ei olisi soveltamismahdollisuuksia. Diariointiopas suositteli asiaryhmityksen käyttöön ottamista kirjaamisessa ja tarjosi valmiin asiaryhmityskaavan. Kunnissa sitä kuitenkin vierastettiin kaksijakoisuutensa (päämäärä- ja aputoiminnot) ja yksityiskohtaisuutensa takia. Oppaassa julkaistiin luettelo kirjaamatta jätettävistä asiakirjaryhmistä ja ehdotettiin mahdollisuutta käyttää asiaryhmityskaavaa kirjeenvaihdon arkistoinnissa ilman diaaria. Valtionarkisto oli saanut tilaisuuden lausua mielipiteensä kunnallisten viranomaisten kirjaamispulmista, kun Maalaiskuntien Liitto oli asiaa tiedustellut v. 1949: kunnallisia viran-
12 omaisia ei olisi kehoitettava suorittamaan kirjaamistyötä laajemmassa mitassa kuin se käytännölliseltä ja arkistonhoidolliselta kannalta osoittautuu välttämättömäksi tai ilmeisesti tarkoituksenmukaiseksi. Varovasti diaarinpidon supistamiseen tuli kuitenkin suhtautua, mutta päällekkäisestä luetteloihin merkitsemisestä voitiin luopua. Vielä uudestaan 1970-luvulla Valtionarkisto tähdensi, ettei kiertokirje n:o 2 sisältänyt yleistä kirjaamisvelvoitetta, vaan kirjaamisen laajuus oli viranomaisen itsensä harkittavissa. Kunnat ovat 1980-luvulta lähtien pyrkineet suhtautumaan kirjaamiseen rationaalisemmin; se on vähitellen mielletty toiminnoksi, josta saa itse päättää. Kirjattavan aineiston määrää on vähennetty ja tämä pienempi määrä on jaettu eri hakemistojen kesken niin, ettei mikään niistä paisuisi ylivoimaisen suureksi hallita. On myös hyväksytty ajatus, että järjestelmällisesti arkistoidut asiakirjat sinänsä muodostavat hakemiston, jolloin perinteisen manuaalisen kirjaamisen supistaminen on koettu tarkoituksenmukaiseksi. - Elektronisen arkiston ja sähköisen tiedonhallinnan kannalta myös kirjaaminen ja kirjaamistarve on arvioitava uudelleen. Arkistointi Asiakirjojen käsittely asioiden vireilläolon aikana ja niiden liittäminen arkistoon on tapahtunut kunnissa aina 1920-luvulta lähtien malliryhmittelyn perusteella, ensin MKL:n ja sitten Valtionarkiston mukaan. Lisäksi mallikaavoille on ollut tyypillistä tavaton hienojakoisuus ja yksityiskohtaisuus: Valtionarkiston ohjeissa jakaantui raastuvanoikeuden ja maistraatin yhteisarkiston A-pääsarja 34 sarjaan, joten aakkoset jouduttiin jo aloittamaan uudestaan alusta (a-ö, aa-af). Samoin saapuneiden asiakirjojen E-sarjassa tarvittiin kirjaimet a:sta y:hyn ja arvattavastikin iso kokonaisuus, saapuneet kirjeet, muodosti ryhmittelyssä vain yhden sarjan Eb. Maalaiskuntien Liiton mainituissa standardikaavoissa kunnanvaltuuston/kunnallishallituksen yhteisarkiston E-sarja jakaantui 40 sarjaan ja alasarjaan, joita merkittiin kirjaimilla ja numeroilla (Eb1f, maatalousministeriön kirjeet, Eb9 Maalaiskuntien Liiton kirjeet). Aikaisemmin on jo viitattu Maalaiskuntien Liiton työntutkimustoimintaan, joka nimenomaan kohdistui toimistorutiineihin. Työntutkimuksen tuloksia julkaistiin erityisessä tiedotuslehdessä sekä kirjoina. Teoksessaan Kunnallisen arkiston järjestäminen v. 1950 Martti Itkonen pääsee vanhan arkiston järjestelyyn vasta (s. 169), kun hän on ensin selostanut, miten parhaillaan kertyvien asiakirjojen hoito organisoidaan edellä hahmoitetulla tavalla uuden järjestelmän mukaisesti. Tässä uudessa järjestelmässä, joka kohdistui toimistossa tapahtuvaan asiakirjojen käsittelyyn, näytteli merkittävää osaa Valtionarkiston järjestelykaava. Ristiriitaa ei nähty siinä, että alunperin jo muodostuneiden arkistojen ja asiakirjakokonaisuuksien järjestämiseen tarkoitettua ohjetta käytettiin asiakirjojen ryhmittelyyn jokapäiväisessä työssä. Arkistokaava otettiin entisen mallin tilalle ja se alkoi ohjata asiakirjojen sijoittamista sarjoihin jo käsiarkistossa. Tärkein säilytysjärjestys on ilman muuta ollut aikajärjestys; pöytäkirjat ja tiliasiakirjat on säilytetty aikajärjestyksessä, samoin asiaryhmittäin tai arkistokaavan mukaan ryhmitellyt asiakirjat omissa sarjoissaan. Kirjeenvaihto on yleisimmin jaettu kahtia niin, että kirjetoisteet on säilytetty aikajärjestyksessä (D-sarja) ja saapuneet kirjeet lähettäjän, so. vastapuolen, mukaan ryhmiteltyinä (E-sarja). Vaihtoehtona on ollut muodostaa asia-akteja ja arkistoida ne F-pääsarjaan lähettäjän mukaan. Olipa diaari kronologinen tai asiaryhmitteinen, arkistointi tapahtui pääsääntöisesti lähettäjittäin, ja asiakirjat saivat jo kirjattaessa erityisen arkistomerkin eli em. sarjatunnuksen. Diaarin ja arkistointijärjestelmän yhteys turvattiin merkitsemällä mainittu arkistomerkki myös diaariin. Vielä hitaammin kuin asiadiaarin käyttöön on kunnissa siirrytty pois saapuneiden lähettäjänmukaisesta ja omien kirjetoisteiden aikajärjesteisestä säilyttämisestä, mutta vähitellen kirjeenvaihdon asiaryhmittäinen arkistointi on voittanut alaa.
13 Kun arkistokaavassa ei selkeästi ollut pääsarjaa tai sarjaa kaikille niin kutsutuille kunnan omille asiakirjoille (esim. muistiot, suunnitelmat, raportit) ja kun sellaisia asiakirjanimikkeitä alkoi olla yhä enemmän, joille oli vaikea löytää paikkaa, totuttiin kunnanvirastoissa käyttämään H-pääsarjaa eräänlaisena kaatopaikkana. Siihen tehtiin uusia alasarjoja käytännössä aivan liikaa ja kokonaisuuden kannalta merkityksettömille asiakirjoille. Myöhemmin (1977) arkistokaavaan lisättiinkin sarjoja (K-U) lähinnä arkistonmuodostajan sisäisille asiakirjoille. Käytännössä ryhmittely tuli entistä sekavammaksi, kun vanhat H:n sarjat jäivät käyttöön uusien rinnalle. Se erikoislaatuisuus, että kunnan toiminnassa yhdistyvät demokraattista päätösvaltaa käyttävä luottamushenkilöorganisaatio ja viranhaltijaorganisaatio ja että kunnallinen päätöksenteko tapahtuu pääasiassa kokouksissa, on painanut oman leimansa kunnallisiin arkistoihin: niiden tärkeimmät asiakirjat ovat luottamuselinten kokouksissa pidetyt pöytäkirjat. Pöytäkirjajärjestelmään liittyvät myös kuntien suurimmat arkistointiongelmat, koska siihen liittyy paljon päällekkäistä säilyttämistä ja rekisteröintiä. Asioiden valmistelussa tarvittavista asiakirjoista on totuttu tekemään pöytäkirjanliitteitä, ja joko sitomaan ne pöytäkirjan yhteyteen tai säilyttämään erillisinä asiakirjavihkoina. Erillisenä sarjana säilytettäessä ne ovat olleet joko käsittelypykälän tai diaarinumeron osoittamassa järjestyksessä. Kopiokoneiden yleistyttyä samat asiakirjat löytyvät niin liitteinä kuin saapuneina asiakirjoina omista sarjoistaan. Myös omat talousarviot ja kunnalliskertomukset arkistoitiin yleensä moneen kohtaan: niillä oli vanhastaan paikkansa arkistokaavassa ja kuitenkin kokouskäsittely teki niistä myös pöytäkirjanliitteitä. Pöytäkirja onkin pahimmillaan ollut arkisto arkistossa. Vähitellen on kunnanvirastoissakin siirrytty henkilöasiakirjojen säilyttämiseen henkilöakteina aakkosjärjestyksessä. Ensimmäisen kerran tapa mainitaan v. 1945 Maalaiskuntien arkistojen järjestely- ja hoito-ohjeissa, ja kyseessä ovat huoltolautakunnan (nyk. sosiaalilautakunta) avustuksen varassa elävien henkilöiden asiakirjat, olivatpa ne minkälaisia tahansa. Kun huoltolautakunnan tehtävät lisääntyivät 1940-luvulla ja huollon tarpeessa olevien määrä kasvoi, oli heitä koskevia asiakirjoja entistä vaikeampi pitää järjestyksessä. Niinpä aakkosjärjestyksessä säilytettävien asiakasaktien käyttämistä suositeltiin myös v. 1950 annetussa sosiaaliministeriön huoltoarkistojen ja -toimistojen hoitoa koskevassa kiertokirjeessä. Kuntiin ehdotettiin yhden kaikki huoltolajit kattavan aakkosellisen asiakasaktisarjan perustamista ja kaupunkeihin aakkosellisia henkilöaktisarjoja huollonhaaroittain. Erityistä etua tästä säilytystavasta saataisiin juuri jokapäiväisessä työssä, kun tarvittavat asiakirjat löytyisivät käsiarkistovaiheessa nopeasti. Arkistoa varten oli asiakasakteista annettava omat ohjeensa, koska sisältäpäin kasvava aakkosjärjesteinen sarja oli mahdoton arkistoitava: alati molempiin suuntiin kasvavasta sarjasta ei koskaan muodostuisi täysin valmiita arkistoyksiköitä, toteaa Martti Itkonen. Asiakirjavihot olisikin parasta poistaa arkistoon huollon päättymisajan mukaan, silloin sarjojen kypsyminen tapahtuisi luonnollisesti ja arkistoluettelon täydentäminen olisi helppoa. Henkilön asiakirjavihon löytymisen arkistosta varmisti se, että huollettavista oli pidettävä useita kortistoja ja luetteloita, joista huollon päättymisen saattoi tarkistaa, eikä erillistä hakemistoluetteloa siis tarvinnut tehdä. Kuntayhtymien ylläpitämissä sairaaloissa ja terveyskeskuksissa on potilasasiakirjat totuttu säilyttämään syntymäaikaan perustuvan ryhmittelyn mukaisesti. Käytettäessä päivää ensimmäisenä perusteena sijoitetaan ensimmäisiksi kaikki ensimmäisenä päivänä syntyneet ensin kuukauden ja sitten vuoden mukaiseen järjestykseen. Tällöin potilasarkiston tarvitsema tila voidaan jakaa etukäteen 30:een yhtä suureen osaan, jolloin tilan käyttö saadaan näin tehok-
14 kaammaksi kuin puhdasta kronologista arkistointijärjestystä käytettäessä. Tämäkin säilytystapa vaatii tuekseen rekisterin, josta nimen perusteella löytyy ao. syntymäaika. Asiakirjojen seulonta ja hävittäminen Vuoden 1939 laki julkisista arkistoista korosti asiakirjojen säilyttämistä, huolimatta mahdollisuudesta hävittää tarpeettomaksi katsottuja asiakirjoja Valtionarkiston luvalla ja kunnanvaltuuston päätöksellä ( 7). Selkeitä ohjeita siitä, miten asiakirjojen erottelu säilytettäviin ja hävitettäviin tulisi suorittaa, ei ollut eikä pitkään aikaan oikein tietoa siitäkään, mitkä olisivat tarpeettomia asiakirjoja. Tosin Valtionarkiston ohjeissa v. 1941 mainittiin, että asiakirjat, joiden pysyvä säilyttäminen selvästi näyttää tarpeettomalta, on mikäli mahdollista koetettava arkistojärjestelykaavan puitteissa koota omiksi selvästi eroitettaviksi alaryhmikseen, jotta niitä ei tarvitse poimia yksitellen eri ryhmistä, kun niiden hävittäminen aikanaan mahdollisesti tulee suoritettavaksi. Ennakkoseulonnan siemen oli jo itämässä, mutta kaikki asiakirjat oli kuitenkin järjestettävä arkistoon ja luetteloitava. Ensimmäisen kerran arkistokaava julkaistiin säilytysajoilla varustettuna, kun kansanhuoltoministeriö antoi v. 1948 ohjeensa kansanhuoltolautakuntien arkistojen säilytystä, hoitoa ja järjestämistä varten. Asiakirjasarjojen säilytysajat vaihtelivat kahdesta vuodesta kymmeneen, paitsi pysyväisesti säilytettäviä. Asiakirjojen hävittämisajatus oli kuitenkin niin vieras, ettei hävittämistä välttämättä toimeenpantu: monessa kunnassa kansanhuollon asiakirjat kyllä eroteltiin jyviin ja akanoihin mutta akanat kannettiin sitten navetanvintille, mistä niitä on nyt kymmenien vuosien kuluttua löytynyt. Niin kauan kuin hävittämisen mahdollisuudesta huolimatta kaikki asiakirjat ensin säilytettiin käsiarkistossa ryhmiteltyinä arkistokaavan mukaan ja sitten järjestettiin varsinaiseen arkistoon ja vielä luetteloitiin, ei seulontaa ohjeista huolimatta juurikaan toteutettu. Sitä paitsi järjestelykaavamallit oli tehty säilyttäviksi: esimerkiksi yleis- ja kiertokirjeille ei ollut omaa sarjaa ennen kuin v:n 1982 arkistokaavamalleissa; eipä niille ollut hävittämislupaakaan ennen vuotta 1979. Poikkeuksena oli em. sosiaaliministeriön ohje vuodelta 1950, jossa ministeriön omat kiertokirjeet noteerattiin annetussa järjestelykaavassa erikseen, koska vanhentuneilla kiertokirjeillä ei ole vastaavaa arkistoarvoa kuin mikä oli niiden käyttöarvo kunnissa. Julkaisussaan Kunnallisen arkiston hoito (1950) Martti Itkonen luettelee jo runsaasti asiakirjanimikkeitä, jotka mahdollisesti tulevat olemaan hävitettävien listalla, ja ilmoittaa, että Maalaiskuntien Liitto on tehnyt Valtionarkistolle esityksen yleisen hävittämisluvan saamiseksi, joten kuntien ei tarvitse eri anomuksia tehdä. V. 1956 julkaistiinkin Valtionarkiston yleisohjeet erinäisten kunnallisiin arkistoihin kuuluvien asiakirjojen hävittämisestä sisäasianministeriön päätöksenä. Myös muut ministeriöt ja niiden alaiset keskusvirastot julkaisivat kunnallisia asiakirjoja koskevia säilytysaikapäätöksiään saatuaan niille ensin Valtionarkiston suostumuksen. Omat kunnallisiin arkistoihin kuuluvia asiakirjoja koskevat säilytysaikaohjeensa Valtionarkisto julkaisi vasta v. 1979. Kunnallisen organisaation moniportaisuus ja toimintaperiaate asioiden käsittelyssä on johtanut siihen, että samoja asiakirjoja on tarvittu monissa viranomaisissa ja kaikilla tasoilla. Tästä on seurannut asiakirjojen moninkertainen säilyttäminen kunnan keskusarkistossa, jonne arkistonmuodostajat siirtävät asiakirjansa lopullista säilyttämistä varten. Kun jokaista kunnan viranomaista on pidetty tiukasti omana itsenäisenä arkistonmuodostajana, jolla on ollut asiakirjojensa ryhmittelyyn oma, kaikki arkistosarjat sisältävä järjestelykaava, ei ole ollut tarvetta pohtia säilyttämistä keskusarkiston kannalta. Vasta kokonaisvaltaisten, kunnan eri viranomaiset kattavien arkistonmuodostussuunnitelmien laatiminen paljasti päällekkäisen säilyttämisen - ja myös (tarpeettoman) päällekkäisen asiakirjojen laatimisen ja kopioinnin.
15 Lopuksi Huolimatta asiakirjojen määrän jatkuvasta ja yhä kasvavasta lisääntymisestä on hävittämisen ajatus tuntunut kunnallisista virkamiehistä vieraalta aina näihin päiviin asti. Asiakirjojen eriarvoisuus ja siitä johtuva seulonta on kyllä konkretisoitunut arkistonhoitajille, mutta ei välttämättä valmistelijoille, esittelijöille ja puheenjohtajille, jotka ovat vastuussa esim. pöytäkirjoista. Kun seulonnan toimeenpanon vaikeus on kunnassa kulminoitunut pöytäkirjajärjestelmään ja siihen liittyviin asiakirjoihin, käsittelen tätä yksityiskohtaa vähän laajemmin. Paitsi pöytäkirjojen sisältöön em. vastuu pöytäkirjasta vaikuttaa myös siihen, millä tavalla ne tehdään: mitä asiakirjoja nimetään liitteiksi ja mitkä ovat vain valmistelun pohja-aineistoa. Liitteet ovat aina osa päätöstä ja kuuluvat siis juridisesti pöytäkirjaan, kun taas valmisteluaineistona käytettyjä asiakirjoja voidaan myöhemmin hävittää, mikäli ne ovat määräajan säilytettäviä. Liitettä ei voi hävittää, olipa asiakirjan säilytysaika kuinka lyhyt tahansa. Pöytäkirjan tekninen tekotapakin vaikuttaa säilyttämiseen: valmisteluaineistoa ei voi hävittää, jos se sidotaan yhteen pöytäkirjan kanssa. Voimassa olevat säilytysaikaohjeet kuitenkin mahdollistaisivat tehokkaan seulonnan, koska kaikki asiakirjat, joiden olennainen tietosisältö löytyy pöytäkirjoista, voitaisiin hävittää. Riittävien tietojen välittäminen käsiteltävistä asioista luottamushenkilöille esitetään usein perusteeksi sille, että pöytäkirjaan on otettu liitteeksi asiakirjoja, joiden tieto voitaisiin referoida pykälän esittelyosassa. Kunnissa on myös ollut käytössä lukuisa määrä erilaisia pöytäkirjajärjestelmiä perusmuotoisesta täydentyvään esityslistapöytäkirjaan ja kaikista on siirtymävaiheessa jäänyt jäänteitä seuraavaan. Teknisten laitteidenkin kehitys näkyy kuntien pöytäkirjoissa: kopiokone toi leikkaa ja liimaa -systeemin pöytäkirjan tekotavaksi, kun se säästi uudelleenkirjoittamisen vaivalta. Kun ensimmäisten kopiokoneiden arkistokelpoisuus on ollut kyseenalainen, jouduttiin v. 1989 Valtionarkiston hävittämispäätöstä tehtäessä toteamaan, että tahatonta asiakirjojen häviämistä oli tapahtunut tai että se ainakin uhkasi. Päätöksessä nimittäin annetaan ehdollisesti lupa hävittää sellaisia asiakirjoja, joista on kirjoitusjälki saattanut hävitä ajan mittaan siinä määrin, että asiakirjojen tulkitseminen ei ole enää mahdollista. Arkiston kannalta ja seulonnan näkökulmasta nykyisin käytössä oleva täydentyvä esityslistapöytäkirja on mitä epärationaalisin. Asiaa käsiteltäessä valmistelussa tehty asian esittelyosa kertaantuu jokaisen asiaa käsittelevän hallintoelimen pöytäkirjassa ja lisäksi jokainen elin lisää pöytäkirjaan mahdollisen lisävalmistelunsa, jos sitä tarvitaan, ja ainakin oman esittelynsä ja päätöksensä. Kun asiaa siirretään kokouksesta toiseen pöytäkirja kasvaa uusilla käsittelymerkinnöillä sen lisäksi, että edellisiä vaiheita kuljetetaan mukana. Tämä kaikki siksi, että kokouksissa asian vaiheet olisivat käsillä. Kun järjestelmää markkinoitiin 1980-luvulla, korostettiin valmistelun luotettavuutta, luottamusmiesten tiedonsaantia ja mahdollisuutta kehittyneen toimistotekniikan käyttöön; päällekkäisen tiedon kertymisestä arkistoihin kukaan ei ollut huolissaan. Kunnallisten viranomaisten arkistonhoidolla on ollut aina selkeä säädöspohja joko kunnallishallintoa koskevissa tai arkistolaeissa. Itsehallinnolliset kunnat ovat myös aina säilyttäneet itse vanhat asiakirjansa kunnan keskusarkistossa toisin kuin valtion viranomaiset, joilla on siirtovelvollisuus arkistolaitokseen. Toki kunnillakin on mahdollisuus eri sopimuksesta tallettaa asiakirjojaan arkistolaitokseen. Kuntien asiakirjahallintoon on vaikuttanut erityisesti kuntien keskusjärjestöjen toiminta mm. toimistotyön rationalisoinnin edistämiseksi. Keskusjärjestöt ovat julkaisseet malleja kaikilta
16 ajateltavissa olevilta toimistotyön aloilta, laatineet lomakkeita työnkulkujen standardisoimiseksi ja pitäneet kunnantoimistot tietoisina viimeisimmästä konttoritekniikasta. Jo 1920-luvulta lähtien kunnat tottuivat myös arkistonhoidossa soveltamaan malleja. Jotta Maalaiskuntien Liiton ohjeita asiakirjojen ryhmittelystä olisi ollut helpompi noudattaa asioiden käsittelyvaiheessa, myytiin kunnille erityisiä käsiarkistokaappeja. Niissä oli riittävä määrä lokeroita asiaryhmitteisen arkistoinnin toteuttamiselle ja lisäksi paikka myös sidoksille. Uusien ohjeiden myötä olisivat uudet kaapit olleet tarpeen, mutta niitä ei ollutkaan. Sen sijaan oli alati kasvava määrä asiakirjoja ja jatkuvasti lisääntyvä asiakirjanimikkeiden tulva. Molemmat vaikeuttivat asiakirjojen sijoittamista omille paikoilleen, kun mallikaavat eivät pysyneet menossa mukana. Monessa kunnassa päällekkäisten ohjeiden soveltaminen aiheutti sekavuutta niin käsiarkistossa kuin varsinaisessa arkistonhoidossa, ja ulkopuolisen arkistonjärjestäjän apu toi vain hetkellisen helpotuksen. Kun ulkopuolinen järjesti arkiston, ei kunnassa ollut ketään asiaan perehtynyttä eikä yhteyttä jokapäiväisen työn ja arkiston välille päässyt syntymään. Vuosikymmenten aikana oli totuttu, että arkisto vaatii oman järjestämistyönsä, eikä ratkaisuksi aivan helposti tarjoutunut mahdollisuus, ettei asiakirjoja tarvitse järjestää uudestaan arkistoa varten. Arkistokaavakin saattoi joustaa tai antaa periksi jopa niin, ettei muiden kuin arkistonhoitajan tarvinnut sitä tuntea. Asiakirjojen käsittelymenetelmät olivat perinteisiä ja asioiden rekisteröinti usein päällekkäistä moneen rekisteriin sekä arkistotoimen hoito päätearkistonhoitoa aina 1980-luvulle asti. Vasta vuoden 1981 arkistolaki ja siihen liittyvä arkistoasetus asettivat viranomaisen arkistotoimen hoidolle sellaisia konkreettisia vaatimuksia, että jokapäiväistä työtä ja totuttuja asiakirjojen käsittelytapoja oli vähitellen muutettava. Tarpeetonta kirjaamista tuli välttää, diaarin oli toimittava arkistohakemistona ja eriarvoiset asiakirjat oli pidettävä erillään toisistaan. Asiakirjahallinto ja arkistonhoito kohtasivat.
17 Kirjallisuutta Diariointiopas. Suomen Kunnallisliitto - Suomen Kaupunkiliitto. Vantaa 1978. Hannus, Arno, Uusi kunnallislaki. Suomalaisen lakimiesyhdistyksen julkaisuja B-sarja N:o 176.Porvoo 1977. Harjula, Heikki - Prättälä, Kari, Kuntalaki - tausta ja tulkinnat. Jyväskylä 1996. Itkonen, Martti, Kunnallisen arkiston hoito. Maalaiskuntien Liitto. Iisalmi 1950. Itkonen, Martti, Kunnallisen viranomaisen arkistonhoito. Maalaiskuntien Liitto. Helsinki 1968. Itkonen, Martti, Kunnallisen viranomaisen arkistonhoito. Suomen Kunnallisliitto. Vantaa 1975. Kuusanmäki, Jussi, Kunnalliset asiakirjat. Suomen historian asiakirjalähteet. Toim. Eljas Orrman - Elisa Pispala. Kansallisarkisto. Porvoo 1994. S. 215-227. Martikainen, Kauko - Varhe, Seppo, Pöytäkirja kunnallishallinnossa. Suomen Kaupunkiliitto - Suomen Kunnallisliitto. Vantaa 1986. Oulasvirta, Lasse, Kuinka kunta toimii. Kuntakoulutus Oy. 4. uudistettu painos. 1996. Seppänen, Voitto - Gröhn, Eeva, Arkistointi ja kirjaaminen kunnallishallinnossa. Vantaa 1983. Seppänen, Voitto - Oittinen, Raili - Gröhn, Eeva, Arkistointi ja kirjaaminen kunnallishallinnossa. Helsinki 1990. Varhe, Seppo - Kerovuo, Hanneli, Esityslista-pöytäkirjajärjestelmä. Kaupunkiliiton julkaisu B 144. Helsinki 1982. Viikki, Raimo, Maalaiskuntien arkistotoimi 1865-1945. Ennen ensimmäisen arkistolain synnyttämien yleisohjeiden aikaa. Arkisto. Arkistoyhdistyksen julkaisuja 1. Helsinki 1983. Lehdet: Suomen Kunnallislehti Maalaiskunta Suomen Kunnat Kuntalehti Maalaiskuntien Liiton tiedotuksia Suomen Kunnallisliiton tiedotuslehti
18 Kunnan arkistonhoidon/arkistotoimen säädöspohja Liite 1 Laki Asetus kunnallishallituksesta maalla 4/6.2.1865 78 Asetus maalaiskuntain kunnallishallinnosta 21/15.6.1898 105 Sisältö... esimiehen tulee... pöytäkirjat ja muut kirjoitukset tarkasti tallettaa, sekä toimituksesta erotessaan ne jälkeisellensä antaa. kuten edellä Maalaiskuntain kunnallislaki 108/27.11.1917 84 Asetus kunnallishallituksesta kaupungissa 40/8.12.1873 Kaupunkien kunnallislaki 108/27.11.1917 50 Laki julkisista arkistoista 18/20.1.1939 1, 7 Asetus julkisista arkistoista annetun lain täytäntöönpanosta ja soveltamisesta 85/24.3.1939 Kunnallislaki 642/27.8.1948 210 Kunnallislaki 953/10.12.1976 147 Arkistolaki 184/20.2.1981 1, 7, 14, 15, 18, 19 Arkistoasetus 1012/23.12.1982 Arkistolaki 831/23.9.1994 1, 8, 9 Kuntalaki 365/17.3.1995 -... puheenjohtajain tulee pitää huolta, että... asiakirjat säilytetään... sekä toimesta erotessaan jättää ne seuraajillensa. -... puheenjohtajain tulee pitää huolta, että... asiakirjat hyvin säilytetään... sekä toimesta erotessaan jättää ne seuraajillensa. Julkisia arkistoja ovat... kunnalliset arkistot... Kunnalliset arkistot ovat valtionarkiston silmälläpidon alaisina sikäli, että valtionarkistolla on oikeus toimituttaa niissä tarkastuksia ja antaa ohjeita asiakirjain hoitamiseksi... Kunnan valtuusto voi, valtionarkiston suostumuksella, päättää... tarpeettomiksi katsottuja asiakirjoja hävitettäväksi. vrt. L 108/1917; lisäksi: Kunnallisia arkistoja koskevia yleisiä säännöksiä on annettu laissa julkisista arkistoista. Kunnallisista arkistoista on säädetty erikseen. Tämä laki koskee... kuntien ja kuntainliittojen virastojen ja laitosten arkistoja. Asiakirjoja ei saa hävittää ilman lupaa. Arkistoviranomaisten tulee tarkastaa arkistoja sekä antaa ohjeita ja neuvoja arkistotoimen hoitamisesta. Arkistotoimen järjestäminen kunnassa kuuluu kunnanhallitukselle. Kunnanhallitus tai kuntainliiton liittohallitus... voi... siirtää asiakirjojaan valtionarkistoon tai maakunta-arkistoon. Asiakirjojen hävittämisestä määrää VA. Tämä laki koskee... kunnallisia viranomaisia ja toimielimiä. Arkistonmuodostajan on määrättävä... asiakirjojen säilytysajat ja -tavat sekä ylläpidettävä niistä arkistonmuodostussuunnitelmaa. Arkistolaitos määrää, mitkä asiakirjat tai asiakirjoihin sisältyvät tiedot säilytetään pysyvästi. Arkistotoimen järjestäminen kunnassa kuuluu kunnanhallitukselle.
19 Kunnallisen arkistotoimen määräykset, ohjeet ja suositukset Liite 2/1 Arkistolaitos Valtionarkiston ohjeet kunnallisten arkistojen asiakirjain hoitamisesta. VA:n kiertokirje n:o 2a ja 2b, 29.5.1941, lisäys 30.12.1946. Muutos valtionarkiston kiertokirjeisiin 2a ja 2b. VA:n kirje 102-01-77 Suomen Kaupunkiliitolle ja Suomen Kunnallisliitolle 16.3.1977. Valtionarkiston ohjeet kunnallisten arkistojen asiakirjojen hoitamisesta. VA:n yleinen ohje nro 5, 9.2.1979. Valtionarkiston ohjeet kunnallisesta arkistotoimesta. VA:n yleinen ohje nro 10, 14.6.1984. Valtionarkiston ohjeet kunnallisesta arkistotoimesta. VA:n ohje 24/31/91, 14.11.1991. Kunnallisen arkistotoimen opas. Arkistolaitos. Helsinki 1996. Valtionarkiston ohjeet lakkautettavien kansakoulujen arkistojen päättämisestä 12-30-74, 28.1.1974. Valtionarkiston kiertokirje n:o 766, 18.9.1956 poikkeuksista sisäasiainministeriön kunnallisiin arkistoihin kuuluvien asiakirjojen hävittämistä koskevan päätöksen 487/13.9.1956 soveltamisessa (koskee eräitä sosiaalihuollon asiakirjoja). Valtionarkiston ohjeet erinäisten kunnallisiin arkistoihin kuuluvien asiakirjojen hävittämisestä. VA:n yleinen ohje nro 6, 10.4.1979. Valtionarkiston päätös kunnallisten asiakirjojen hävittämisestä (muutoksineen) Osa 1 Yleis-, talous- ja henkilöstöhallinnon asiakirjat (annettu 14.4.1989) Osa 2 Terveydenhuollon asiakirjat (annettu 14.4.1989) Osa 3 Sivistystoimen asiakirjat (annettu 29.5.1989) Osa 4 Teknisen hallinnon asiakirjat (annettu 8.6.1989) Osa 5 Sosiaalihuollon ja holhoustoimen asiakirjat (annettu 1.9.1989) Osa 6 Muihin kunnallisiin toimintoihin liittyvät asiakirjat (annettu 1.11.1989) Ilman syntymäpäivämerkintää olevien äitiysneuvolakorttien hävittäminen. Valtionarkiston kirje kunnille ja kansanterveystyön kuntainliitoille 168/33/90, 5.3.1990. Määräajan säilytettävien kirjanpitoaineistojen säilytysmuoto kunnallisissa viranomaisissa. Valtionarkiston kirje kunnallisille viranomaisille 26.6.1991 Dnro 152/32/91. Valtionarkiston ohjeet valtion virka-arkistojen ja kunnallisten arkistojen huoneista. VA:n kiertokirje n:o 1, 28.9.1939. Valtionarkiston ohjeet valtion virka-arkistojen ja kunnallisten arkistojen huoneista. VA:n kiertokirje n:o 1, 7.10.1960. Valtionarkiston arkistotilaohjeet valtion virka-arkistoille, kunnallisille arkistoille sekä valtionapua saaville yksityisluontoisille arkistoille. VA:n yleisiä ohjeita n:o 4, 8.1.1979. Valtionarkiston arkistotilaohjeet valtion virka-arkistoille, kunnallisille arkistoille sekä valtionapua saaville yksityisluontoisille arkistoille. VA:n yleisiä ohjeita n:o 4, 8.1.1979. Valtionarkiston arkistotilaohjeet valtion virka-arkistoille, kunnallisille arkistoille sekä valtionapua saaville yksityisluontoisille arkistoille. VA:n yleinen ohje n:o 4, 3.2.1984.
20 Kunnalliset keskusjärjestöt Liite 2/2 Arkiston järjestäminen ja asialuettelon pito. Maalaiskuntien Liiton ohjeet v. 1922. Maalaiskunta 1922, s. 104-110. Maalaiskuntien Liiton arkistonhoito-ohjeet v. 1925. Maalaiskunta 1925, s. 280-291. Maalaiskuntien arkistot. Maalaiskuntien Liitto. Helsinki 1929. Maalaiskuntien arkistojen järjestely- ja hoito-ohjeita. MKL. Helsinki 1945. Maalaiskuntien arkistojen järjestely- ja hoito-ohjeita II. Järjestelykaavat ja niiden käyttö. MKL. Helsinki 1946. Kunnallisten arkistojen järjestelykaavat. MKL. Helsinki 1947. Gröhn, Eeva - Seppänen, Voitto: Kunnallisia arkistokaavamalleja säilytysaikamerkintöineen. Helsinki 1982. Kaupungin arkistotoimen sääntömallit. Kaupungin keskusarkiston johtosäännön mallit ja kaupungin arkistotoimen toimintasäännön malli. Kaupunkiliiton julkaisu B 99. Suomen Kaupunkiliiton yleiskirje 111/82-1.11.1982. Arkistosäännön mallit kunnille ja kuntainliitoille, pysyväismääräyksen malli kuntainliitoille. Suomen Kunnallisliiton yleiskirje 43/1985-20.8.1985. Ministeriöt ja keskusvirastot Kansakoulun arkiston järjestäminen ja hoito. Kouluhallituksen kiertokirje 1090, 24.1.1947. Kansakoululautakunnan arkiston järjestelykaava. Kouluhallituksen kiertokirje 1093, 28.3.1947. Kansanhuoltolautakuntien arkistojen säilytys, hoito ja järjestäminen. Kansanhuoltoministeriön kiertokirje n:o 180, 15.6.1948. Huoltoarkistojen ja -toimistojen hoito. Sosiaaliministeriön kiertokirje Hao nro 9/1950-18.4.1950. Opetusministeriön päätös mm. oppikoulujen erinäisten asiakirjain hävittämisestä 473/25.8.1956. Sisäasiainministeriön päätös erinäisten kunnallisiin arkistoihin kuuluvien asiakirjojen hävittämisestä 487/13.9.1956, muutos 450/5.6.1974, 587/1977 (VA:n yleisohje). Sosiaali- ja terveysministeriön päätös, joka koskee sairaanhoito- ja eräiden huoltolaitosten arkistoihin kuuluvien asiakirjojen hävittämistä 555/19.9.1968 (VA:n yleisohje). Lääkintöhallituksen yleiskirje kliinis-fysiologisten tutkimuskäyrien ja röntgenkuvien hävittämisestä n:o 1622, 1.12.1976. Peruskoulun ja sitä vastaavan koulun arkiston järjestäminen ja hoito. Kouluhallituksen yleiskirje 3100, 17.10.1979. Kunnan koululaitokseen kuuluvan lukion arkiston järjestäminen ja hoito. Kouluhallituksen yleiskirje 3101, 17.10.1979. Koululautakunnan arkiston järjestäminen ja hoito. Kouluhallituksen yleiskirje 3102, 17.10.1979. Kunnan koululaitokseen kuulumattoman yksityisen oppikoulun arkiston järjestäminen ja hoito. Kouluhallituksen yleiskirje 3103, 17.10.1979, jonka mukaan ohjeina käytetään soveltuvin osin yleiskirjeissä 3100-3102/17.10.1979 annettuja ohjeita. Valtiollisten ja kunnallisten vaalien ja kansanäänestysten määräajan säilytettävien asiakirjojen säilytysajat. OM:n määräys 989/610/94, OM - 10.10.1994.