HMV-sääntelyn tiekartta

HMV-sääntelyn tiekartta

Sisällysluettelo 1 Johdanto... 3 2 Taustaa... 4 2.1 Huomattavan markkinavoiman sääntelyyn vaikuttava lainsäädäntö ja ohjeistus 5 2.2 Yhteenveto HMV-sääntelystä ja hinnoittelumenetelmistä muissa EU-maissa... 8 3 HMV-sääntelyn tiekartta - HMV-sääntely merkityksellisillä viestintämarkkinoilla... 11 3.1 Kiinteään puhelinverkkoon pääsy (markkina 1)... 11 3.2 Kiinteästä puhelinverkosta nouseva puheliikenne (markkina 2)... 11 3.3 Kiinteän puhelinverkon terminointi (markkina 3)... 11 3.4 Tilaajayhteydet (markkina 4)... 12 3.5 Tukkutason laajakaistapalvelut (markkina 5)... 15 3.6 Kiinteät yhteydet (markkina 6)... 17 3.7 Matkaviestinverkon terminointi (markkina 7)... 18 3.8 Televisio- ja radiolähetyspalvelut (markkina 18)... 21 4 Yhteenveto HMV-sääntelystä 2013 2017... 23

1 Johdanto Viestintäviraston strategisena tavoitteena on edistää viestintäverkkojen, - markkinoiden ja -palvelujen toimivuutta ja kehitystä, jotta tarjolle saataisiin mahdollisimman monenlaisia uusia viestintäpalveluja. Tavoitteen saavuttaminen edellyttää Viestintävirastolta viisasta sääntelyä ja rohkeaa puuttumista viestintämarkkinoiden epäkohtiin. Myös huomattavan markkinavoiman (HMV) sääntelyä uudistetaan ja kehitetään viraston strategian mukaisesti. HMV-sääntelyä kohdistetaan vain sinne, missä se on havaittu markkina-analyysien perusteella tarpeelliseksi. Tarpeeton sääntely poistetaan. Markkinoilla havaittuihin kilpailuongelmiin Viestintävirasto puuttuu mahdollisimman tehokkaasti. Tämä tarkoittaa muun muassa sääntelyn painopisteen siirtämistä jälkikäteisestä tapauskohtaisesta valvonnasta aitoon ennakkosääntelyyn. Tehokas valvonta edellyttää niin ikään valvonnan keskittämistä markkinoiden toiminnan kannalta keskeisimpien epäkohtien poistamiseen. HMV-sääntelyn tiekartta on alustava suunnitelma markkinasääntelyn lähivuosien painopisteistä ja kehityksestä. Viestintäviraston lopulliset päätökset HMV-sääntelystä saattavat poiketa ehdotetusta etenkin, jos EU:n sääntelyssä, kansallisessa lainsäädännössä tai markkinatilanteessa tapahtuu merkittäviä muutoksia. 3

2 Taustaa HMV-sääntely pohjautuu Euroopan Unionin oikeuteen. Huomattavan markkinavoiman käsite otettiin käyttöön vuonna 2003 Euroopan Unionin sähköisen viestinnän sääntelyn uudistamisen myötä. Uudistuksessa annettiin neljä sähköisen viestinnän direktiiviä, joista HMV-sääntelyn kannalta keskeisimpiä ovat puite- ja käyttöoikeusdirektiivi. Puitedirektiivissä 1 määritetään puitteet sääntelyviranomaisten puuttumiselle sähköisten viestintäverkkojen ja -palvelujen markkinahäiriöihin. Käyttöoikeusdirektiivissä 2 määritetään puolestaan ne keinot, joilla markkinaongelmat voidaan ratkaista. Euroopan Unionin huomattavaa markkinavoimaa koskevat säännökset on saatettu Suomessa voimaan viestintämarkkinalailla (393/2003 muutoksineen). HMV-yrityksiin on kohdistunut sääntelyä jo ennen sähköisen viestinnän sääntelyuudistusta. Tuolloin teleyrityksellä katsottiin olevan merkittävä markkina-asema, kun se oli saavuttanut 25 %:n markkinaosuuden. Merkittävässä markkina-asemassa olevalle yritykselle voitiin jo tuolloin asettaa muun muassa verkkoon pääsyä, verkkojen yhteenliittämistä, syrjimättömyyttä, avoimuutta, kirjanpidon erillisyyttä ja tukkuhintojen kustannusvastaavuutta koskevia velvoitteita. Viestintämarkkinalain mukaisen HMV-sääntelyn tavoitteena on edistää teleyritysten välistä kilpailua ja poistaa kilpailun esteitä pitkällä aikavälillä. HMV-sääntelyllä pyritään vaikuttamaan jo ennalta sellaisten markkinoiden toimintaan, joilla on havaittu erityisiä kilpailuongelmia. HMV-sääntely on luonteeltaan poikkeuksellista ja tarkoitettu tilanteisiin, joissa yleinen kilpailuoikeus ei riitä ratkaisemaan markkinoilla olevia ongelmia. HMV-sääntely perustuu aina säännöllisin väliajoin tehtävään markkinaanalyysiin ja jos markkinoilla ei ole ongelmia, sääntely poistetaan. Markkina-analyysin perusteella HMV-asemassa oleville yrityksille voidaan asettaa esimerkiksi käyttöoikeuden luovutusta, hinnoittelua ja syrjimättömyyttä koskevia velvoitteita. Viestintäverkkojen tasapuolinen ja kohtuullinen hinnoittelu on edellytys uusien palveluja tarjoavien yritysten markkinoille tulolle. Lisääntyvä kilpailu puolestaan luo teleyrityksille paineita uusien palveluiden kehittämiselle ja loppukäyttäjiltä perittävien hintojen alentamiselle. Viestintävirasto antoi ensimmäiset HMV-päätökset vuonna 2003, jolloin komission markkinasuosituksen mukaisia tutkittavia markkinoita oli 18. HMV-päätöksiä annettiin ensimmäisenä vuonna 323. Päätöksiä annettiin yhdeksällä komission suosituksen mukaisella markkinalla. Vuonna 2004 Viestintävirasto analysoi seitsemän markkinasuosituksen mukaista markkinaa ja antoi yhteensä 151 HMV-päätöstä. Viestintävirasto on vuosina 2005 2012 analysoinut markkinasuosituksen mukaiset merkitykselliset markkinat 2-4 vuoden välein. HMV-päätösten lukumäärä on vähentynyt merkittävästi viimeisten vuosien aikana. 1 Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivi sähköisten viestintäverkkojen ja -palvelujen yhteisestä sääntelyjärjestelmästä (2002/21/EY) muutettuna direktiivillä 2009/140/EY. 2 Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivi sähköisten viestintäverkkojen ja niiden liitännäistoimintojen käyttöoikeuksista ja yhteenliittämisestä (2002/19/EY) muutettuna direktiivillä 2009/140/EY. 4

2.1 Huomattavan markkinavoiman sääntelyyn vaikuttava lainsäädäntö ja ohjeistus EU-komission suositukset EU-komissio voi antaa suosituksia sähköisen viestinnän direktiivien yhdenmukaisesta soveltamisesta, jos eroavaisuudet kansallisten sääntelyviranomaisten tavoissa panna täytäntöön direktiivissä määriteltyjä sääntelytehtäviä voivat luoda esteen sisämarkkinoille. Vaikka komission antamat suositukset eivät ole luonteeltaan oikeudellisesti sitovia, Viestintäviraston on otettava ne toiminnassaan mahdollisimman tarkasti huomioon. Jos Viestintävirasto ei noudata komission suositusta, sen on ilmoitettava asiasta komissiolle ja perusteltava ratkaisunsa. Alla on kuvattu tarkemmin HMV-sääntelyn kannalta keskeisimpiä suosituksia ja asetusehdotusta. Komission markkinasuositus (2007/879/EY) Komission markkinasuosituksessa nimetään ne tuote- ja palvelumarkkinat, joilla ennakkosääntely voi olla perusteltua. Komission on säännöllisesti päivitettävä suositusta. Suositus annettiin ensimmäisen kerran vuonna 2003 ja korvattiin sittemmin vuonna 2007 annetulla uudella markkinasuosituksella. Markkinasuositusta uudistetaan parhaillaan. Uusi suositus hyväksyttäneen kesällä 2014. Suosituksen uudistamisesta järjestettiin yleinen kuuleminen, joka päättyi 8.1.2013. Markkinasuosituksen uudistamista koskeviin kysymyksiin vastasi 62 tahoa Viestintävirasto mukaan lukien. 3 Sekä Euroopan sähköisen viestinnän sääntelyviranomaisten yhteistyöelin (BEREC) että Viestintävirasto ovat näkemyksissään painottaneet, että vähittäismarkkinan kilpailutilanne tulisi näkyä paremmin relevanttien markkinoiden arvioinnissa. Sekä BERECin että Viestintäviraston näkemyksen mukaan kiinteään puhelinverkkoon pääsyn markkina (markkina no 1) voitaisiin tietyin edellytyksin poistaa suosituksesta. 4 Viestintäviraston näkemyksen mukaan myös kiinteästä puhelinverkosta nousevan puhelinliikenteen markkina (markkina no 2) ja yksittäiseen kiinteään puhelinverkkoon laskevan liikenteen markkina (markkina no 3) voitaisiin poistaa suosituksesta. 5 Viestintävirasto on ehdottanut lisäksi vuoden 2003 suositukseen sisältyneen tv- ja radiotoiminnan lähetyspalvelujen markkinan (markkina no 18) palauttamista suositukseen. Terminointisuositus (2009/396/EU) Komission vuonna 2009 antamalla terminointisuosituksella pyritään vaikuttamaan kiinteään ja matkaviestinverkkoon laskevan liikenteen hintasääntelyyn. Laskevalla liikenteellä tarkoitetaan toisesta verkosta tulevaa liikennettä, joka laskee kohdeverkon yhteenliittämispisteestä puhelun vastaanottajan liittymään. Puhelun välittämistä yhteenliittämispisteestä vastaanottajalle kutsutaan yleisesti terminoinniksi. Toisin sanoen operaattorit perivät toisiltaan maksuja oman verkkonsa käytöstä. Suosituksen mukaisesti kansallisten viranomaisten tulisi asettaa terminointimaksut tasolle, jotka perustuvat tehokkaasti toimivalle operaattorille aiheutuviin kustannuksiin. Tehokkaan toimijan kustannukset tulee suosituksen mukaan määrittää käyttäen 3 http://ec.europa.eu/digital-agenda/en/news/results-public-consultation-revision-recommendation-relevant-markets 4 1218-berecs-response-to-the-european-commissi_0 (1).pdf 5 http://ec.europa.eu/information_society/newsroom/cf/dae/document.cfm?doc_id=1521 5

perustana nykykustannuksia ja LRIC- 6 menetelmää. Suositus lähtee ns. puhtaasta LRIC-menetelmästä (pure LRIC), jossa huomioidaan ainoastaan ne kustannukset, joilta vältyttäisiin, jos laskevan liikenteen palvelua ei tarjottaisi kolmansille osapuolille. Hinnoittelumenetelmässä tulee käyttää vertailuperustana tarkastelujaksona saatavissa olevaa tehokasta teknologiaa. Suosituksen mukaisesti kansallinen viranomainen voi ainoastaan poikkeuksellisissa, suosituksessa erikseen mainituissa olosuhteissa käyttää vaihtoehtoista mallia hinnoitteluvelvoitteita asettaessaan. NGA-suositus (2010/572/EU) Komission NGA-suosituksen tavoitteena on tukea yhtenäismarkkinoiden kehitystä parantamalla oikeusvarmuutta ja edistämällä investointeja, kilpailua ja innovointia laajakaistapalvelujen markkinoilla erityisesti siirryttäessä seuraavan sukupolven liityntäverkkoihin (NGA) 7. Suositus on annettu vuonna 2010. NGA-suositus määrittelee etukäteen velvoitteet, joita viranomaisen tulisi tietyin edellytyksin asettaa tilaajayhteys- ja laajakaistatukkutuotteen markkinoilla (komission markkinasuosituksen mukaiset markkinat 4 ja 5). Tilaajayhteysmarkkinoilla tällaisia velvoitteita ovat muun muassa tilaajayhteyksien kuparipohjaisten osien eriytetyn tarjonnan velvoite, kaapelikanavien ja valokaapeleilla toteutettujen tilaajayhteyksien paikallisosien vuokrausvelvoite sekä edellä mainituille asetettava hinnoittelun kustannus-suuntautuneisuusvelvoite. Myös tukkutason laajakaistapalveluille on suosituksen mukaan asetettava kustannussuuntautuneisuusvelvoite. Suositus edellyttää niin ikään uusien tukkutuotteiden saataville laittamista vähintään kuusi kuukautta ennen vastaavan vähittäispalvelun markkinoille saattamista. Syrjimättömyys- ja kustannuslaskentasuositus C(2013) 5761 Komissio antoi vuonna 2013 suosituksen syrjimättömyydestä ja kustannuslaskennasta tilaajayhteys- ja tukkutason laajakaistapalvelujen markkinoilla. Suosituksen keskeisenä tavoitteena on tehokkaan kilpailun ja viestinnän sisämarkkinoiden edistäminen EU:ssa. Kilpailijoiden tehokasta verkkoon pääsyä edistetään yhtenäistämällä HMVyrityksille asetettavia syrjimättömyysvelvoitteita koskevia vaatimuksia sekä kustannuslaskentamenetelmän käyttöä koskevilla vaatimuksilla. Syrjimättömyys Suositus määrittelee kaksi menetelmää syrjimättömyysvelvoitteen soveltamiseksi. Suosituksen mukaan kansallisten regulaattoreiden tulee asettaa syrjimättömyysvelvoite lähtökohtaisesti ns. EoI- (equivalence of input) menetelmällä. Mikäli EoI katsotaan kohtuuttomaksi, syrjimättömyysvelvoite on asetettava EoO:n (equivalence of output) pohjalta. Lisäksi suositus sisältää säännöksiä syrjimättömyysvelvollisuuden valvonnassa käytettävistä menetelmistä mukaan lukien ns. teknisen toisinnettavuuden vaatimus. Suositus edellyttää lisäksi, että syrjimättömyyden valvonnassa käytetään suoritustasomittareita (Key Performance Indicators, KPI), palvelutasovaatimuksia (Service Level Agreements, SLA) sekä palvelutasolupauksia (Service Level Guarantees, SLG). 6 LRIC=Long-Run Incremental Cost 7 NGA= Next Generation Access 6

Kustannuslaskenta Suosituksen mukaan kansallisten viranomaisten on käytettävä kustannuslaskennassa alhaalta ylöspäin (bottom up) rakennettua pitkän aikavälin lisäkustannuksiin perustuvaa LRIC 8 +-menetelmää. Mallinnettaessa NGA-verkkoa viranomaisen tulee määritellä hypoteettinen tehokas NGA-verkko, joka koostuu kokonaan tai osittain kuituelementeistä. Suositus sisältää myös edellytykset, joiden perusteella viranomainen voi jatkaa käyttämänsä hinnoittelumenetelmän käyttämistä myös suosituksen voimaan tulon jälkeen. Suositus sisältää lisäksi edellytykset (mm. kaupallisen toisinnettavuuden testin käytöstä), joiden täyttyessä kuituyhteyksien hintasääntelystä tulisi luopua. Sisämarkkina-asetus Komissio julkaisi 12.9.2013 asetusehdotuksen 9 sähköisen viestinnän eurooppalaisten yhteismarkkinoiden loppuunsaattamiseksi tehtävistä toimenpiteistä (ns. Single Market Regulation). Asetus saattaa voimaan tullessaan tuoda muutoksia myös HMVsääntelyyn. Asetusehdotuksen mukaan HMV-yritykselle voitaisiin asettaa velvollisuus vuokrata ns. eurooppalainen virtuaalinen laajakaistaverkon käyttöoikeustuote. Asetus laajentaisi myös EU-komission mahdollisuuksia velvoittaa kansallinen viranomainen muuttamaan tai perumaan HMV-päätösehdotuksensa. Asetuksen perusteella komissio voisi velvoittaa kansallisen viranomaisen perumaan päätösehdotuksensa myös HMV-velvoitteiden osalta. Aiemmin tämä oikeus on ulottunut ainoastaan viranomaisen suorittamaan markkinamäärittelyyn ja HMV-yrityksen nimeämiseen. Velvoitteita arvioidessaan komission tulisi kiinnittää erityistä huomiota komission antamien suositusten noudattamiseen. Asetuksen oli alun perin tarkoitus tulla voimaan keväällä 2014, mutta sen käsittely saattaa kestää ennakoitua pitempään. Jos asetus tulee voimaan, se on jäsenmaita suoraan velvoittava eikä edellytä kansallisia täytäntöönpanotoimia. Viestintävirasto ja kaikki alan yritykset olisivat velvollisia toiminnassaan noudattamaan asetuksen säännöksiä. Viestintävirasto kartoittaa asetuksen vaikutukset HMV-sääntelyyn, kun mahdollisen asetuksen lopullinen sisältö ja aikataulu ovat selvillä. Muutokset viestintämarkkinalakiin Hallituksen esitysluonnoksessa tietoyhteiskuntakaareksi Viestintäviraston hinnoittelun sääntelyn keinovalikoimaa ehdotetaan laajennettavaksi siten, että vaihtoehtona kustannussuuntautuneelle hinnoittelulle olisi myös vähittäishinnasta tehtävään vähennykseen perustuva (ns. retail-minus) hinnoittelu taikka oikeudenmukainen ja kohtuullinen hinnoittelu. Oikeudenmukaisella ja kohtuullisella hinnoittelulla tarkoitetaan ehdotuksen mukaan esimerkiksi hinnoittelua, jossa säännellystä tuotteesta tai palvelusta perittävä hinta määräytyy markkinajohtajan tai muuten vastaavissa olosuhteissa toimivien yritysten soveltaman hinnoittelun perusteella. 8 LRIC + - malli mahdollistaa tuotteen tai palvelun tuottamiseen liittyvien yleiskustannusten huomioon ottamisen kustannuslaskelmissa. 9 Ehdotus Euroopan parlamentin ja neuvoston asetukseksi eurooppalaisia sähköisen viestinnän sisämarkkinoita ja koko Euroopan yhteenliittämistä koskevista toimenpiteistä sekä direktiivien 2002/20/EY, 2002/21/EY ja 2002/22/EY ja asetusten (EY) N:o 1211/2009 ja (EU) N:o 531/2012 muuttamisesta 7

Lisäksi Viestintäviraston mahdollisuutta asettaa huomattavan markkinavoiman yritykselle kustannussuuntautunut enimmäishinta ehdotetaan laajennettavaksi siten, että käyttöoikeuden luovutuksen ohella se voisi koskea myös yhteenliittämistuotteita. Enimmäishinnan asettaminen ei myöskään enää edellyttäisi erityistä poikkeuksellisuutta. Enimmäishinta olisi yksi käytettävissä olevista hinnoitteluvelvollisuuksista. Se voitaisiin asettaa silloin, kun huomattavan markkinavoiman yrityksen hinnoitteluvelvoitteen vastainen hinnoittelu aiheuttaisi vakavaa haittaa kyseisillä markkinoilla kilpailijoille tai muille yrityksen asiakkaille. Lisäedellytyksenä enimmäishinnan asettamiselle on, että pelkkää kustannussuuntautunutta hinnoitteluvelvoitetta ei voida pitää riittävänä kilpailun esteiden poistamiseksi tai kilpailun edistämiseksi kyseisillä markkinoilla. Esityksessä kustannussuuntautuneella hinnalla tarkoitetaan hintaa, joka on kohtuullinen ottaen huomioon tehokkaan toimijan kustannukset säännellyn tuotteen tai palvelun tuottamisesta. Säännös mahdollistaisi kustannussuuntautuneen hinnoittelun arvioinnin nykyiseen tapaan teleyritykselle aiheutuneiden kustannusten perusteella (topdown hinnoittelumalli). Viestintävirasto voisi ehdotuksen mukaan käyttää säännellyn tuotteen osalta myös teoreettisesti mallinnetun tehokkaan toimijan kustannuksia (bottom-up hinnoittelumalli). Esityksen mukaan teoreettisesti mallinnetun tehokkaan toimijan kustannuksissa tulisi ottaa huomioon kohtuullisessa määrin myös tuotteen tai palvelun tuottamiseen liittyvät yleiskustannukset. Näin ollen terminointisuosituksen ehdottamaa ja useissa EUmaissa sovellettua Pure LRIC (Pure Long Run Incremental Cost) mallia ei esityksen mukaan voitaisi lähtökohtaisesti pitää kohtuullisena. Hallituksen esitysluonnoksessa tarkennetaan HMV-sääntelyn osalta myös syrjimättömyyttä ja kirjanpidollista eriyttämistä koskevien velvollisuuksien sisältöä. Syrjimättömyysvelvollisuuteen sisällytetään vaatimus, jonka mukaan teleyrityksen on tarjottava palveluaan myös vastaavanlaatuisena kilpailevalle yritykselle kuin omalle tytäryhtiölleen tai muulle sellaiselle taholle. Kirjanpidollista eriyttämistä koskevaa velvollisuutta ehdotetaan muutettavaksi siten, että se mm. palvelisi aikaisempaa paremmin syrjimättömyysvelvoitteen valvontaa. Viestintävirasto asettaa HMV-yrityksille kulloisenkin markkina-analyysin perusteella tarpeellisiksi katsomansa velvoitteet. Virasto tulee tulevien markkina-analyysien yhteydessä arvioimaan tietoyhteiskuntakaaren mahdollistamien uusien velvoitteiden käytön muitten velvoitteiden ohessa. 2.2 Yhteenveto HMV-sääntelystä ja hinnoittelumenetelmistä muissa EU-maissa Komission vuonna 2007 antamassa markkinasuosituksessa ennakkosääntelyn alaisten markkinoiden lukumäärä väheni 18:sta seitsemään. Suurimmassa osassa EUjäsenmaita säännellään kaikkia seitsemää suosituksen mukaista markkinaa. Joissakin maissa myös vanhan suosituksen mukaiset markkinat ovat edelleen ennakkosäänneltyjä. Kuten alla olevasta kuvasta voi päätellä, on Suomessa vähiten HMV-sääntelyä muihin EU-maihin verrattuna. 8

Kuva 1. Yhteenveto HMV-sääntelystä EU-maissa Hinnoittelumenelmät BEREC on selvittänyt jäsenmaissa käytössä olevia hinnoitteluvelvoitteita ja menetelmiä komission voimassa olevan markkinasuosituksen mukaisilla markkinoilla (markkinat no 1-7). Raportin 10 perusteella hinnoittelun sääntelyssä yleisimmin käytetty velvoite on kustannussuuntautuneen hinnoittelun velvoite. Tukkutason laajakaistapalvelujen (markkina 5) sääntelyssä myös retail minus-velvoite on laajalti käytössä. Kolmas tukkumarkkinoilla yleisesti käytössä oleva velvoite on kustannussuuntautuneen hinnoittelun ja hintakaton yhdistelmä. Vertailutietojen (benchmarking) käyttö on vähentynyt vuoteen 2012 verrattuna, mutta on edelleen käytössä yksittäisissä maissa joidenkin markkinoiden osalta. 10 BEREC Report: Regulatory Accounting in Practice 2013 9

Kuva 2: Hinnoitteluvelvoitteiden käyttö EU-maissa. Lähde BEREC. Säännellyillä tukkumarkkinoilla käytetyin hinnoittelumenetelmä on LRIC, paitsi tukkutason laajakaistapalvelujen ja kiinteiden yhteyksien markkinoilla (markkinat 5 ja 6), joilla yleisin menetelmä on FDC (Fully Distributed Cost). Viime vuosina muutos on ollut merkittävä erityisesti matkaviestinverkon laskevan liikenteen markkinoilla (markkina 7), jossa LRIC-menetelmän käyttö on lisääntynyt ja FDC-menetelmän käyttö vähentynyt merkittävästi komission suosituksen myötä. Kuva 3: Hinnoittelumenetelmien käyttö EU-maissa. Lähde BEREC. 10

3 HMV-sääntelyn tiekartta - HMV-sääntely merkityksellisillä viestintämarkkinoilla Lähivuosien HMV-sääntelyn kannalta on keskeistä tarkastella kunkin komission markkinasuosituksen mukaisen markkinan kehitystä erikseen. Tässä luvussa tarkastellaan nykyistä sääntelyä, yrityksille asetettuja velvoitteita sekä Viestintäviraston näkemyksiä markkinoiden ja HMV-sääntelyn kehityksestä ja valvonnan painopisteistä lähivuosina. 3.1 Kiinteään puhelinverkkoon pääsy (markkina 1) Viestintävirasto on analysoinut kotitalous- ja yritysasiakkaiden kiinteään puhelinverkkoon pääsyn markkinan vuosina 2004 ja 2010. Viestintävirasto katsoi vuonna 2010 tekemässään markkina-analyysissä, ettei markkinan ennakkosääntelylle ollut enää tarvetta. Päätöstään Viestintävirasto perusteli sillä, että matkaviestinverkon liittymää voidaan pitää korvaavana vaihtoehtona kiinteän verkon puhelinliittymälle. Suomi oli ensimmäinen EU-maa, joka poisti kokonaan ennakkosääntelyn kiinteään puhelinverkkoon pääsyn markkinoilta. Tilannetta selittää puhelinpalveluiden vähittäismarkkinoiden merkittävät erot EU-maiden välillä. Viestintäviraston näkemyksen mukaan kiinteään verkkoon pääsyn markkinalla ei ole tapahtunut vuoden 2010 jälkeen sellaisia muutoksia, jotka edellyttäisivät ennakkosääntelyn tarpeen uudelleen arvioimista. 3.2 Kiinteästä puhelinverkosta nouseva puheliikenne (markkina 2) Kiinteän verkon nousevalla liikenteellä tarkoitetaan teleyrityksen puhelinverkon käyttöä, kun yhteys muodostetaan teleyrityksen puhelinverkosta toisen teleyrityksen puhelinverkkoon. Viestintävirasto on analysoinut markkinan vuosina 2004, 2008 ja 2013. Viimeisimmän markkina-analyysin perusteella matkapuhelinliittymien ja niistä soitettujen puhelujen todettiin muodostavan korvaavan vaihtoehdon kiinteän verkon puhelinliittymille ja niistä soitetuille puheluille. Viestintäviraston näkemyksen mukaan kilpailu vähittäismarkkinoilla voidaan turvata ilman kiinteän verkon nousevan puheliikenteen ennakkosääntelyä. Koska myöskään EU-komissiolla ei ollut huomauttamista Viestintäviraston aikomukseen poistaa sääntely kiinteästä puhelinverkosta nousevan puheliikenteen tukkumarkkinoilta, Viestintäviraston 31.5.2013 antaman päätöksen mukaan ennakkosääntelystä luovutaan 1.1.2014. Sääntelyn poistaminen kiinteästä puhelinverkosta nousevan puheliikenteen markkinoilla on hyvä esimerkki siitä, että Viestintävirasto pyrkii poistamaan sääntelyä aina, kun sille ei ole tarvetta. Suomi on myös kiinteästä puhelinverkosta nousevan puheliikenteen markkinoilla ensimmäinen EU-maa, joka poistaa ennakkosääntelyn. 3.3 Kiinteän puhelinverkon terminointi (markkina 3) Kiinteään puhelinverkkoon laskevalla liikenteellä tarkoitetaan toisesta verkosta tulevaa liikennettä, joka laskee kohdeverkon yhteenliittämispisteestä puhelun vastaanot- 11

tajan liittymään. Puhelun välittämistä yhteenliittämispisteestä vastaanottajalle kutsutaan yleisesti terminoinniksi. Viestintävirasto on analysoinut markkinan edellisen kerran vuosina 2004 ja 2008. Vuonna 2008 annetuissa HMV-päätöksissä yrityksille asetettiin yhteenliittämisvelvollisuus, toimitusehtojen ja hinnaston julkaisuvelvollisuus sekä hintojen ja ehtojen syrjimättömyysvelvollisuus. Suurimmille HMV-yrityksille asetettiin lisäksi kustannussuuntautuneen hinnoittelun velvollisuus, kustannuslaskentajärjestelmän käyttöä koskeva velvollisuus sekä kirjanpidollinen eriyttämisvelvollisuus. Viestintäviraston uusimman markkina-analyysiluonnoksen perusteella ennakkosääntelystä kiinteän puhelinverkon terminointimarkkinoilla voidaan luopua. Markkinan sääntely on menettänyt merkitystään matkaviestinverkon liittymien voimakkaan kasvun myötä; lähes kaikilla loppukäyttäjillä on käytössään matkaviestinverkon puhelinliittymä. Markkina-analyysin perusteella markkinoilla ei enää esiinny sellaisia kilpailuongelmia, joiden poistamiseksi tukkumarkkinoiden ennakkosääntely olisi tarpeen. Viestintävirasto lähetti päätösehdotuksensa EU-komissiolle kuultavaksi 2.9.2013. Komissio käynnisti Viestintäviraston markkina-analyysistä toisen vaiheen tutkinnan, jonka tulokset saatiin 2.12.2013. Komissio vaatii Viestintävirastoa perumaan päätösehdotuksensa, koska se katsoo viraston ehdotuksen muodostavan esteen yhteismarkkinoille ja olevan ristiriidassa yhteisön oikeuden kanssa. Komission päätöksen johdosta viraston on peruttavaa päätösehdotuksensa ja arvioitava markkinoiden sääntelytarve uudelleen. Ennakkosääntely kiinteän puhelinverkon terminointimarkkinoilla siis pysyy markkina-analyysin lopputuloksesta huolimatta voimassa. Seuraava markkina-analyysi tehdään vuoden 2016 alussa. HMV-päätökset voitaisiin tällöin antaa vuoden 2017 puoliväliin mennessä. 3.4 Tilaajayhteydet (markkina 4) Kiinteään verkkoon pääsyn tuotteet eli käytännössä tilaajayhteysverkon vuokrausvelvoite mahdollistaa kilpailevien teleyritysten laajakaista- ja puhelinpalvelujen tarjoamisen loppukäyttäjille. Viestintävirasto on analysoinut markkinan vuosina 2006, 2009 ja 2012. Vuonna 2012 päätökset annettiin 27 teleyritykselle. Ennakkosääntelyn tarve Viestintäviraston näkemyksen mukaan tilaajayhteysmarkkinoiden ennakkosääntely on tarpeen laajakaistapalvelujen vähittäismarkkinoilla esiintyvien kilpailuongelmien poistamiseksi. Tilaajayhteysmarkkinoilla toimivien HMV-yritysten markkinaosuudet ovat korkeat vaihdellen vuoden 2010 lopussa yli 50 prosentista aina 100 prosenttiin. Markkinaosuudet eivät ole merkittävästi pienentyneet kuluneiden vuosien aikana, eikä niiden merkittävää pienentymistä voida pitää todennäköisenä lähitulevaisuudessakaan. Vähittäismarkkinoilla ei tällä hetkellä löydy korvaavia vaihtoehtoja kiinteän verkon nopeille laajakaistaliittymille. Matkaviestinverkon tiedonsiirtoliittymät muodostavat kiinteän verkon laajakaistaliittymille ainoastaan osittain korvaavan vaihtoehdon. Matkaviestinverkon tiedonsiirtoliittymät eivät Viestintäviraston arvion mukaan muodosta 12

myöskään lähitulevaisuudessa täysin korvaavaa vaihtoehtoa nopeille kiinteän verkon laajakaistaliittymille. Voimassa oleva HMV-sääntely Viestintävirasto teki vuonna 2012 tilaajayhteysmarkkinoilla merkittäviä sääntelymuutoksia, jotka osaltaan heijastavat viraston strategisia tavoitteita. Jotta markkinoilla havaittuihin kilpailuongelmiin pystytään puuttumaan mahdollisimman tehokkaasti, sääntelyä keskitettiin markkinoiden kannalta merkittävimpiin yrityksiin 11 ja sääntelyn painopistettä siirrettiin velvoitteiden jälkikäteisestä tapauskohtaisesta valvonnasta aitoon ennakkosääntelyyn. Kahdeksan tilaajayhteysmarkkinoilla merkittävimmän HMV-yrityksen sääntelyä tiukennettiin siten, että yrityksille asetettiin sekä metallijohtimisten että valokuidulla toteutettujen tilaajayhteyksien kuukausivuokrien ja kytkentämaksujen hinnoittelussa velvollisuus noudattaa kustannussuuntautunutta enimmäishintaa. 12 Viestintävirasto asetti ensimmäistä kertaa HMV-sääntelyn historiassa edellä mainituille kahdeksalle merkittävimmälle yritykselle velvollisuuden noudattaa viraston etukäteen määrittämään enimmäishintaa. Muutos on merkittävin valokuitutilaajayhteyksien osalta, joille ei ollut aikaisemmin asetettu kustannus-suuntautuneen hinnoittelun velvollisuutta. Samalla HMV-sääntelyä kevennettiin tilaajayhteysmarkkinoiden toimivuuden kannalta 19 vähemmän merkityksellisen HMV-yrityksen osalta siten, että niiltä poistettiin kustannussuuntautuneen hinnoittelun velvollisuus. Käyttöoikeuden luovutus- ja julkaisuvelvollisuuksien ohella näille 19 yritykselle asetettiin ainoastaan velvollisuus noudattaa syrjimätöntä hinnoittelua ja muutoinkin syrjimättömiä ehtoja. Viestintävirasto seuraa aktiivisesti asetettujen velvoitteiden vaikutuksia ja erityisesti syrjimättömyysvelvollisuuden noudattamista ja riittävyyttä. Mikäli markkinoiden kilpailutilanteessa tapahtuu merkittäviä muutoksia, asetettuja velvollisuuksia tarkastellaan uudelleen. Viestintävirasto poisti vuonna 2012 antamissaan HMV-päätöksissä kaikilta HMVyrityksiltä velvollisuuden kirjanpidolliseen eriyttämiseen. Virasto katsoi, että se saa hinnoitteluvelvoitteiden valvonnan kannalta tarpeelliset tiedot HMV-yritysten vuosittain virastolle toimittamista tiedoista sekä tarvittaessa tapauskohtaisissa tutkinnoissa. Toisaalta voimassa olevan lainsäädännön mukainen eriyttämisvelvollisuus ei viraston näkemyksen mukaan mahdollista hinnoittelun syrjimättömyyden valvontaa tarkoituksenmukaisella tavalla, koska eriytetty toiminto sisältää usein myös HMV-sääntelyn ulkopuolelle jääviä tuotteita. Myöskään eriyttämislaskelmat eivät ole edistäneet toiminnan läpinäkyvyyttä viraston toivomalla tavalla, koska niiden on katsottu sisältävän pääasiassa salassa pidettäviä tietoja. Mikäli eriyttämisvelvollisuuden sisältöä muutetaan tietoyhteiskuntakaarihankkeessa ehdotetulla tavalla, Viestintävirasto arvioi velvollisuuden asettamisen tarpeellisuuden syrjimättömyysvelvoitteen valvonnan tueksi tulevien markkina-analyysien yhteydessä. Siirtyminen jälkikäteisestä valvonnasta ennakkosääntelyyn Enimmäishintojen käyttöönoton myötä kiinteään verkkoon pääsyn sääntelyssä siirrytään jälkikäteisestä tapauskohtaisesta valvonnasta aitoon ennakkosääntelyyn. Ennakkosääntely mahdollistaa Viestintäviraston tehokkaan puuttumisen markkinoiden kilpailuongelmiin riittävän varhaisessa vaiheessa. Etukäteen asetettava enimmäishinta lisää 11 AinaCom Oy, Anvia Oyj, DNA Oy, Elisa Oyj, KYMP Oy, SSP Yhtiöt Oy, PPO-Yhtiöt Oy ja TeliaSonera Finland Oyj. 12 Viestintävirasto on markkinoiden 4 ja 5 velvoitteita asettaessaan ottanut huomioon myös komission NGAsuosituksen markkinoiden kehitys ja kilpailutilanne huomioon ottaen. 13

sääntelyn ennustettavuutta pidemmällä aikavälillä paitsi viranomaisen myös huomattavan markkinavoiman yrityksen ja kilpailevien teleyritysten näkökulmasta. Etukäteen asetettavien enimmäishintojen myötä HMV-sääntelyn painopiste siirtyy velvoitteiden noudattamisen jälkikäteisestä valvonnasta velvoitteen asettamiseen. Viestintävirasto kehittää enimmäishinnan asettamisessa käytettäväksi hinnoittelumenetelmäksi ns. vakioituihin komponenttihintoihin perustuvaa menetelmää, jonka avulla saadaan määritettyä kustannussuuntautunut hintataso tilaajayhteyksien kuukausivuokrille ja kytkentämaksuille. Vakioituihin komponenttihintoihin perustuvalla menetelmällä tarkoitetaan verkon arvon määrittämistä soveltamalla kaikkiin yrityksiin samoja ennalta määritettyjä verkon komponentteja sekä niiden hintoja ja pitoaikoja. Tilaajayhteysverkon (kupari ja kuitu) merkittävimmät komponentit on määritelty yhteistyössä alan toimijoiden kanssa. Viestintävirasto on kerännyt vakioiduille komponenteille määritettävien yksikköhintojen ja pitoaikojen tueksi kattavan aineiston, jonka pohjalta vakioidut arvot määritetään. Mallissa otetaan huomioon myös korkeimman oikeuden ennakkoratkaisut liittyen pääomakustannusten määrittämiseen ja toiminnan tehokkuuden arviointiin. Yrityskohtaiset euromääräiset enimmäishinnat asetetaan erillisissä päätöksissä.viestintäviraston oli tarkoitus kuulla teleyrityksiä enimmäishintojen tasosta 31.12.2013 mennessä, mutta teleyritysten toimittamissa tiedoissa ilmenneiden merkittävien puutteiden vuoksi enimmäishintapäätösten valmistelu viivästyy useilla kuukausilla. Yrityskohtaisten tietojen luotettavuuden ja asetettavien enimmäishintojen oikeellisuuden varmistamiseksi Viestintävirasto tulee tekemään tarkastuksen kaikkiin kahdeksaan yritykseen. Tarkastukset tehdään tammi-helmikuussa 2014 ja enimmäishinnat pyritään määrittämään kevään 2014 aikana. Velvollisuus noudattaa Viestintäviraston määrittämää enimmäishintaa tulee voimaan päätöksissä määritettävänä ajankohtana ja on voimassa enintään kolme vuotta. Viestintäviraston on kuultava enimmäishintapäätöksistä ja sovellettavasta hinnoittelumenetelmästä EU-komissiota, mikä vaikuttaa lopullisten päätösten antamisajankohtaan. Viestintäviraston tulee kiinteään verkkoon pääsyn markkinoiden sääntelyssä ottaa jatkossa huomioon komission suositus syrjimättömyydestä ja kustannuslaskennasta. Suosituksen mukaisesti viranomaisen tulisi käyttää kustannussuuntautuneen hinnan määrittämisessä bottom up LRIC+-menetelmää. Viestintävirasto arvioi mallin soveltamismahdollisuudet tulevaisuudessa ottaen huomioon tietoyhteiskuntakaaren hinnoittelusäännökset sekä EU-komissiolta vakiokomponenttimenetelmän käytöstä saamansa palaute. On huomattava, että suosituksen mukainen kuparitilaajayhteyksien tavoitehintataso on 8-10 euroa. Mikäli teleyritysten kuparitilaajayhteyksistä perimät hinnat ylittävät ko. hintatason, voi vaihtoehtoisen hinnoittelumenetelmän käyttö olla jatkossa haasteellista. Ennen lainvoimaisten enimmäishintojen voimaantuloa markkinan kahdeksan suurimman HMV-yrityksen hinnoittelun tulee olla kustannussuuntautunutta. Kustannussuuntautuneen hinnoittelun toteutumista valvotaan tarvittaessa jälkikäteisen valvonnan keinoin hinnoittelun valvonnassa tähän asti noudatettujen periaatteiden mukaisesti. Yrityksen on viestintämarkkinalain mukaisesti osoitettava, että sen soveltama hinnoittelu on kustannussuuntautunutta. Etukäteen asetettavasta enimmäishinnasta huolimatta Viestintävirastolla tulee jatkossakin olla kustannussuuntautuneen hinnoittelun valvonnan kannalta tarpeelliset HMV- 14

yritysten kustannustiedot käytössään. Kustannussuuntautuneen hinnoittelun valvonnassa aiemmin noudatettua vuosivalvontaa ja siihen liittyvän kustannustietomateriaalin keräämistä on tämän vuoksi tarkoitus jatkaa. Vuosivalvonnan sisältöä kuitenkin kehitetään vuoden 2014 aikana siten, että tietojen keräämisessä otetaan huomioon hintakattojen asettaminen ja vakiokomponenttimenetelmässä tarvittavat tiedot. Viestintävirasto päivittää vuoden 2014 aikana myös määräykset teleyritysten kustannuslaskentajärjestelmistä ja järjestelmien kuvauksista (Viestintävirasto 55 A/2009 M) ja kustannuslaskentajärjestelmien tarkastuksista teleyrityksissä (Viestintävirasto 56 A/2009 M) siten, että niissä on huomioitu sekä vuosivalvonnan sisällön kehittäminen että tulevan tietoyhteiskuntakaaren aiheuttamat muutostarpeet. Komission syrjimättömyyttä ja kustannuslaskentaa koskevan suosituksen voimaan tulon myötä Viestintäviraston on lisäksi arvioitava erityisesti syrjimättömyysvelvollisuuden sisältöä ja laajuutta. Viestintävirasto tulee jäljempänä tarkemmin kerrotulla tavalla vuosien 2014 2015 aikana arvioimaan tarkemmin suosituksen mukaisten syrjimättömyysvelvoitteiden ja niiden valvonnassa käytettävien keinojen soveltamista Suomessa Suosituksen mukaisten velvoitteiden asettaminen tulee viime kädessä arvioitavaksi markkinoiden 4 ja 5 seuraavien markkina-analyysien yhteydessä. Markkina-analyysit ja HMV-päätökset Viestintäviraston tavoitteena on, että markkinan 4 seuraava markkina-analyysi aloitetaan vuoden 2015 alussa ja HMV-päätökset annetaan vuoden 2016 puoliväliin mennessä. Mikäli hinnoitteluvelvoitteiden asettamisen katsotaan olevan edelleen tarpeellista, HMV-päätösten yhteydessä arvioidaan myös markkinalla käytössä olevan hinnoittelumenetelmän toimivuus, enimmäishinnan asettamisen tarpeellisuus ja hintataso. Kuva 4. Yhteenveto tilaajayhteysmarkkinoiden sääntelytoimenpiteistä 3.5 Tukkutason laajakaistapalvelut (markkina 5) Tukkutason laajakaistapalvelulla tarkoitetaan bittivirtapohjaista (ns. bitstream) tai ominaisuuksiltaan tätä vastaavaa datapalvelua, joka mahdollistaa laajakaistadatan välittämisen molempiin suuntiin. Tällaisesta datasiirtopalvelusta käytetään nimitystä tilaajayhteyden siirtokapasiteetti. Tilaajayhteyden siirtokapasiteetilla tarkoitetaan pelkkää datasiirtopalvelua, joka tapahtuu vuokralle antajan asentamilla tilaajayhteyden välityskykyä parantavilla laitteilla. Kilpailija voi tässä järjestelyssä tarjota oman internet-palvelunsa loppukäyttäjälle ilman omia laitteita. 15

Viestintävirasto on analysoinut tukkutason laajakaistamarkkinan vuosina 2006, 2009 ja 2012. Vuonna 2012 HMV-päätökset annettiin 27 teleyritykselle. Viimeisimmässä, vuonna 2012 tekemässään markkina-analyysissä Viestintävirasto katsoi, että merkitykselliset hyödykemarkkinat muodostuvat DSL-tekniikalla ja valokuituverkossa Ethernet-tekniikalla toteutetuista laajakaistatukkutuotteista. Laajakaistapalvelujen tukkumarkkinoiden merkityksen voidaan katsoa pienentyneen sitä mukaa, kun kilpailevat teleyritykset ovat investoineet omiin aktiivilaitteisiinsa ja siirtyneet laajakaistatukkutuotteiden vuokraamisesta tilaajayhteyden vuokraamiseen. Muun muassa tämän kehityksen seurauksena ja vuonna 2012 tehdyn markkinaanalyysin perusteella Viestintävirasto poisti HMV-sääntelyn yhteensä seitsemältä alueelta, mukaan lukien pääkaupunkiseudulta. Mahdollista on, että myös muilla alueilla vähittäismarkkinakilpailu kehittyy siinä määrin, että sääntelyä on tulevaisuudessa mahdollista poistaa tai keventää. Viestintäviraston tämän hetkisen arvion mukaan laajakaistapalvelujen tukkumarkkinoilden ennakkosääntelyä ei kuitenkaan voida kokonaan poistaa vielä lähitulevaisuudessa. Tekninen kehitys ja verkon toteutustavat vaikuttavat laajakaistapalvelujen tukkumarkkinoiden merkittävyyteen lähitulevaisuudessa. Mikäli verkot rakennetaan siten, että muun muassa valokuitutilaajayhteyden vuokraus on teknisesti mahdollista (ns. P2P-tekniikka), tukkutason laajakaistapalvelujen markkinan merkitys tulee todennäköisesti vähenemään. Mahdolliset kilpailuongelmat voidaan tällöin ratkaista tilaajayhteyksien tehokkaalla ennakkosääntelyllä. Mikäli valokuituverkot pohjautuvat tekniikkaan, jossa tilaajayhteyden vuokraus ei käytännössä ole mahdollista (ns. PONtekniikka toteutustavasta riippuen), tukkutason laajakaistapalvelujen markkinoiden voidaan katsoa olevan merkityksellinen ainakin valokuituverkossa myös tulevaisuudessa. Metallijohdintilaajayhteyksien osalta tukkutason laajakaistapalvelujen markkinat tulevat puolestaan todennäköisesti menettämään merkittävyyttään. Viestintävirasto katsoi vuoden 2012 markkina-analyysissä, että matkaviestinverkon tiedonsiirtopalvelut muodostavat korvaavan vaihtoehdon hitaammille laajakaistapalveluille. Matkaviestinverkon tiedonsiirtoliittymien todettiin muodostavan vähittäismarkkinoilla suoran hintarajoitteen HMV-yritysten vähittäishinnoittelulle ja epäsuoran hinnoittelun rajoitteen tukkutason laajakaistapalvelujen hinnoittelulle. Vuonna 2012 antamissaan HMV-päätöksissä Viestintävirasto päätyikin keventämään HMV-sääntelyä alle 8 Mbit/s yhteyksien tukkutason laajakaistapalveluilta. Alle 8 Mbit/s yhteyksien osalta HMV-yrityksille asetettiin ainoastaan toimitusehtojen ja hinnastojen julkaisuvelvollisuus. Vähintään 8 Mbit/s yhteysnopeuksien osalta HMV-yrityksille asetettiin velvollisuus vuokrata tukkutason laajakaistapalveluita, velvollisuus julkaista tarjoamiensa tukkutuotteiden hinnat ja toimitusehdot sekä tarjota tukkutuotteita syrjimättömästi.. Tukkutason laajakaistapalvelujen markkinoilla ei ole asetettu kustannussuuntautuneen hinnoittelun velvoitetta, minkä vuoksi syrjimättömyys-velvollisuuden valvontaan ja sen riittävyyden seuraamiseen kiinnitetään erityistä huomiota. Viestintävirasto on aikaisemmin valvonut tukkutason laajakaistapalvelujen markkinoilla asetettujen velvoitteiden noudattamista pääasiassa toimialalta saatujen yhteydenottojen perusteella. Myös tukkutason laajakaistapalvelujen markkinoilla valvonnan painopistettä on tarkoitus siirtää jälkikäteisestä tapauskohtaisesta valvonnasta suunnitelmallisempaan ja etukäteispainotteiseen valvontaan. Tukkutason laajakaistapalvelujen markkinoilla velvoitteiden noudattamista valvotaan jatkossa yhä enemmän koko toimialaa koskevin selvityksin sekä toimialalle annettavalla ohjeistuksella. 16

Viestintävirasto selvitti keväällä 2013 Ethernet-pohjaisten operaattorituotteiden tarjontaa ja saatavuutta. Selvitys koski sekä tukkutason laajakaistapalvelujen markkinaa (markkina no 5) että kiinteiden yhteyksien paikallisosien tukkumarkkinaa (markkina no 6). Kummankin markkinan osalta yrityksille on asetettu vuokraus-, julkaisu- ja syrjimättömyysvelvollisuuksia. Tehdyn selvityksen perusteella voitiin todeta, että yritykset noudattivat asetettuja HMV-velvollisuuksiaan vaihtelevasti. Yksi merkittävistä puutteista oli se, ettei yritysliittymien useinkaan katsottu kuuluvan säänneltyihin tuotteisiin, eikä toimitusehtoja ja hinnastoja näiden osalta ollut kaikissa tilanteissa julkaistu. Myös tuotteiden syrjimättömään tarjontaan kehotettiin selvityksen pohjalta kiinnittämään huomiota. Viestintävirasto seuraa yritysten toimia asetettujen HMVvelvoitteiden noudattamiseksi Ethernet-pohjaisten tukkutuotteiden osalta tekemällä uuden selvityksen vuoden 2014 alkupuolella. Komission kustannuslaskenta- ja syrjimättömyyssuosituksen voimaan tulon myötä Viestintäviraston on arvioitava syrjimättömyysvelvollisuuden sisältöä ja valvontaa myös tukkutason laajakaistapalvelujen markkinoilla. Viestintävirasto tulee vuosien 2014-2015 aikana arvioimaan tarkemmin suosituksen mukaisten syrjimättömyysvelvoitteiden ja niiden valvonnassa käytettävien keinojen soveltamista Suomessa. HMV-yrityksille asetettavien syrjimättömyysvelvollisuuksien sisällön osalta Viestintäviraston on arvioitava, tulisiko tasapuoliset käyttöoikeudet varmistaa Suomessa soveltamalla kokonaan tai joiltain osin tuotantopanosten vastaavuutta (EoI) vai riittääkö siihen tuotoksen vastaavuus (EoO). Lisäksi Viestintävirasto arvioi, miten syrjimättömyysvelvoitteiden asettamisessa ja niiden valvonnassa voitaisiin varmistaa, että HMVyrityksen vähittäispalvelut ovat teknisesti toisinnettavissa tarjolla olevien tukkutuotteiden avulla. Syrjimättömyysvelvoitteiden valvontaa varten Viestintävirasto määrittelee valvonnan kannalta keskeiset suoritustasomittarit ja harkitsee, tulisiko näiden lisäksi ottaa käyttöön myös vastaavat palvelutasosopimukset. Suosituksen mukaisten velvoitteiden asettaminen tulee viime kädessä arvioitavaksi markkinoiden 4 ja 5 seuraavien markkina-analyysien yhteydessä. Viestintäviraston tavoitteena on, että markkinan 5 seuraava markkina-analyysi aloitetaan vuoden 2015 alussa ja HMV-päätökset annetaan vuoden 2016 puoliväliin mennessä. 3.6 Kiinteät yhteydet (markkina 6) Paikallistason kiinteillä yhteyksillä tarkoitetaan tiedonsiirtoyhteyksiä, jotka alkavat ja päättyvät teleyrityksen perinteisellä toimialueella. Kilpailevat teleyritykset voivat käyttää paikallistason kiinteiden yhteyksien tukkumarkkinoiden tuotetta esimerkiksi yhdistääkseen omia puhelin- ja laajakaistakeskittimiä, matkaviestiverkon tukiasemia sekä muiden langattomien verkkojen tukiasemia omiin paikallisiin verkkoihinsa tai jopa yhdistääkseen yksittäisiä paikallisia verkkoja toisiinsa. Viestintävirasto on analysoinut kiinteiden yhteyksien paikallisosien tukkumarkkinat vuosina 2004 ja 2009. Viimeisimmän markkina-analyysin perusteella Viestintävirasto katsoi 31 13 teleyrityksen olevan HMV-asemassa omalla perinteisellä toimialueellaan. Markkina-analyysin perusteella jokaisella HMV-yrityksellä oli yli 50 prosentin markkinaosuus omalla perinteisellä toimialueellaan kiinteiden paikallisosien tukkumarkkinoilla. 13 Yritysjärjestelyjen seurauksena 28 teleyrityksellä on HMV-asema markkinalla 6. 17

Paikallistason kiinteiden yhteyksien käyttömäärä on kasvanut ja on todennäköistä, että kasvu jatkuu tulevaisuudessa. Kehitykseen vaikuttaa muun muassa se, että uudet matkaviestinverkon tekniikat vaativat uusia tukiasemia, jotka yhdistetään alue- ja runkoverkkoihin paikallistason kiinteillä yhteyksillä. Toisaalta kiinteässä verkossa tarjottavien palvelujen käytössä olevien paikallistason kiinteiden yhteyksien määrä voi vähentyä, mikäli valokuituverkot rakennetaan P2P-teniikalla, jolloin keskuksen ja loppuasiakkaan väliseltä matkalta voidaan vähentää esimerkiksi metallijohdinverkon DSL-keskittimiä. Paikallistason kiinteiden yhteyksien tukkumarkkinan merkityksen voidaan katsoa kuitenkin vähentyneen sitä mukaa, kun kilpailevat teleyritykset ovat rakentaneet omia alue- ja liityntäverkkoja sekä liityntäyhteyksiä HMV-yritysten toimialueelle. On todennäköistä, että HMV-yritysten markkinaosuudet tulevat alenemaan tämän kehityksen seurauksena. Erityisesti suuremmissa kaupungeissa ja asutuskeskittymissä HMVyritysten markkinaosuudet voivat alittaa 50 prosentin rajan. Lähitulevaisuudessa voi kuitenkin edelleen olla alueita, joissa HMV-yrityksen markkinaosuus on yli 50 prosenttia. Markkinaosuuden lisäksi yritysten huomattavan markkinavoiman arvioinnissa otetaan huomioon muut mahdolliset huomattavan markkinavoimaan vaikuttavat tekijät. Vaikka suhteellisesti matala (korkea) markkinaosuus on yksi merkittävä indikaattori huomattavan markkinavoiman puuttumisesta (esiintymisestä), ei se suoraan merkitse, että arvioitavalla teleyrityksellä ei ole (on) huomattavan markkinavoiman asemaa. Viestintävirasto tulee seuraamaan paikallistason kiinteiden yhteyksien markkinan tuotteiden merkitystä muun muassa LTE-verkkojen ja nopeiden laajakaistayhteyksien rakentamisessa. Niin ikään paikallistason kiinteiden yhteyksien korvaamista langattomilla ratkaisuilla tullaan seuraamaan. Korvaavuus on todennäköisempää pienempikapasiteettisten kuin suurikapasiteettisten yhteyksien osalta. Langattomien yhteyksien käytössä on otettava huomioon myös tarvittavan taajuuskapasiteetin rajallisuus. HMV-yrityksille on paikallistason kiinteiden yhteyksien markkinalla asetettu velvollisuus vuokrata paikallistason kiinteitä yhteyksiä, toimitusehtojen ja hinnaston julkaisuvelvollisuus sekä velvollisuus noudattaa syrjimätöntä hinnoittelua ja muutoinkin syrjimättömiä ehtoja. Viestintävirasto seuraa asetettujen velvoitteiden noudattamista ensisijassa sille tulleiden yhteydenottojen seurauksena. Komission suositus kustannuslaskennasta ja syrjimättömyydestä kohdistuu ainoastaan markkinoihin 4 ja 5, mutta ei markkinaan 6. Viestintävirasto tulee vuoden 2014 aikana markkinoiden 4 ja 5 syrjimättömyysvelvollisuuden sisältöä tarkastellessaan arvioimaan syrjimättömyysvelvollisuuden sisältöä laajemmaltikin. Viestintäviraston tavoitteena on, että markkinan 6 seuraava HMV-analyysi aloitetaan vuoden 2014 loppupuolella ja HMV-päätökset annetaan vuoden 2015 loppuun mennessä. 3.7 Matkaviestinverkon terminointi (markkina 7) Matkaviestinverkkoon laskevalla liikenteellä tarkoitetaan toisesta verkosta tulevaa liikennettä, joka laskee kohdeverkon yhteenliittämispisteestä puhelun vastaanottajan liittymään. Matkaviestinverkkoon laskevassa liikenteessä on aina kysymys liikenteestä yhteenliitettyjen verkkojen välillä. Markkinan tukkutuotteet mahdollistavat muiden 18

matkaviestinverkon ja kiinteän puhelinverkon teleyrityksien asiakkaiden puhelujen ohjaamisen laskevaa liikennettä tarjoavan matkaviestinverkkoyrityksen verkossa olevalle vastaanottajalle. Viestintävirasto on analysoinut yksittäiseen matkaviestinverkkoon laskevan liikenteen markkinat vuosina 2004, 2006 ja 2008. Viimeisimmän markkina-analyysin perusteella HMV-asema todettiin viidellä yrityksellä. 14 Matkaviestinverkkoon laskevan puheliikenteen markkinoiden tukkutuotetta ei voida korvata toisen matkaviestinverkon tuotteilla. Siten jokainen matkaviestinverkkoyritys on monopoliasemassa omassa verkossaan. Matkaviestinverkkoon laskevan puheliikenteen markkinoilla tuleekin huomattavan markkinavoiman aseman arvioinnissa kiinnittää erityistä huomiota myös muihin HMV-aseman arvioinnissa käytettäviin kriteereihin. Käytännössä matkaviestinverkkoyrityksillä on markkinavoimaa hinnoitella tukkutuotteensa riippumatta muista toimijoista ja loppuasiakkaista. Tätä käyttäytymistä voi epäsuorasti rajoittaa ainoastaan loppuasiakkaiden käyttäytyminen. Mikäli loppuasiakkailla on todellinen mahdollisuus korvata matkaviestinverkkoihin soitetut puhelut muihin puhelinverkkoihin (esim. kiinteisiin puhelinverkkoihin) soitetuilla puheluilla, voi sillä olla vaikutusta matkaviestinverkkoyritysten kykyyn hinnoitella laskeva puheliikenne riippumatta muista toimijoista ja loppuasiakkaista. Puhelinpalveluiden vähittäismarkkinoilla kuitenkin yhä pienempi osa puheluista soitetaan kiinteän puhelinverkon liittymiin ja yhä suurempi osa matkaviestinverkon liittymiin. Lisäksi suurimmalla osalla loppuasiakkaista on käytössään ainoastaan matkaviestinverkon puhelinliittymä, mikä vähentää loppuasiakkaiden mahdollisuutta korvata matkaviestinverkkoihin soitettuja puheluita. Matkaviestinverkon laskevan puheliikenteen sääntelyllä on keskeinen merkitys puhelinpalveluiden vähittäismarkkinoiden toimintaan ja vähittäishinnoitteluun. Ennakkosääntelyn myötä vähittäiskilpailu on lisääntynyt, kun matkaviestinverkkoyrityksillä ei ole ollut mahdollisuutta hinnoitella laskevan puheliikenteen tukkutuotetta syrjivästi sen mukaan, mikä teleyritys (esim. markkinoille tuleva tai kiinteän verkon teleyritys) tukkutuotetta ostaa. Lisäksi ennakkosääntelyllä on ollut vaikutusta myös vähittäishinnoitteluun. Korkeilla terminointihinnoilla on todistettu olevan riippuvuussuhde korkeisiin vähittäishintoihin ja ennakkosääntelyn myötä laskeneet terminointihinnat ovat laskeneet myös vähittäishintoja. Ilman tehokasta ennakkosääntelyä matkaviestinverkkoyrityksillä on mahdollisuus hinnoitella laskevan puheliikenteen tukkutuotteet syrjivästi ja korottaa terminointihintojaan. Voimassa olevissa, vuonna 2008 annetuissa HMV-päätöksissä yrityksille on asetettu yhteenliittämisvelvollisuus, toimitusehtojen ja hinnaston julkaisuvelvollisuus sekä velvollisuus noudattaa syrjimätöntä hinnoittelua ja muutoinkin syrjimättömiä ehtoja. Elisalle, TeliaSoneralle ja DNAlle on asetettu lisäksi velvollisuus noudattaa kustannussuuntautunutta hinnoittelua sekä kustannuslaskentajärjestelmän käyttöä koskeva velvollisuus. Lisäksi kyseisille yrityksille on asetettu kirjanpidollinen eriyttämisvelvollisuus. Komission terminointisuosituksen mukaan matkaviestinverkkoon laskevan liikenteen hinta tulisi määrittää pure LRIC-menetelmällä tai hintavertailulla, joka perustuu niiden 14 HMV-asemassa olevat yritykset ovat Elisa, DNA, TeliaSonera, TDC ja Ålands Mobiltelefon. 19

maiden hintoihin, joissa hinnat on määritetty kyseisellä mallilla. Paine siirtyä komission suosituksen mukaisen hinnoittelumenetelmän käyttöön myös Suomessa on kasvanut merkittävästi komission suosituksen siirtymäajan päätyttyä vuoden 2012 lopussa. Koska valmisteilla oleva tietoyhteiskuntakaari ei näytä mahdollistavan pure LRICmenetelmän käyttöä myöskään tulevaisuudessa, matkaviestinverkon laskevan liikenteen hinnoittelun kustannussuuntautuneisuutta arvioidaan todennäköisesti jatkossakin komission suosituksesta poikkeavalla menetelmällä. Tällä hetkellä Viestintävirasto valvoo matkaviestinverkon terminointihintojen kustannussuuntautuneisuutta ns. FIFAC-mallilla (Ficora Fully Allocated Cost). Viestintävirasto on päivittänyt vuosien 2012 2013 aikana FIFAC-mallia siten, että siinä otetaan huomioon matkaviestinverkkojen tämänhetkinen teknologia sekä palvelujen käyttö. Päivitetty malli huomioi paremmin verkkojen teknologisen kehityksen sekä mobiilidatan kasvun kustannusten kohdistamisessa. EU-komission suosituksesta johtuen matkaviestinverkon terminointihintojen arviointiin käytettävään menetelmään kohdistuu menetelmän päivittämisestä huolimatta edelleen muutospaineita. Uuden menetelmän kehittämistarve tulee arvioitavaksi viimeistään v. 2016 alkavan markkina-analyysin yhteydessä. Elisan, DNAn ja TeliaSoneran matkaviestinverkkoon laskevan liikenteen hinta on tällä hetkellä 2,8 senttiä. Hinta ylittää EU-keskiarvon ja on selvästi korkeampi kuin niissä maissa, joissa hinnat on asetettu pure LRIC-menetelmällä. 15 Viestintävirasto on keskustellut hintatasosta kunkin kolmen yrityksen kanssa vuoden 2013 aikana ja kehottanut yrityksiä neuvottelemaan hintatason laskemisesta 16. Matkaviestinverkkoon laskevan liikenteen markkinan tiedonkeruun osalta Viestintävirasto katsoo saavansa HMV-yrityksiltä riittävät tiedot kustannussuuntautuneen hinnoittelun valvontaa varten FIFAC-laskelmista ja tarvittaessa tapauskohtaisissa tutkinnoissa. Viestintävirasto ei enää kerää eriyttämislaskelmia, eikä eriyttämislaskelmien tarkastusraportteja kyseisen markkinan osalta, vaikka eriyttämisvelvollisuus on edelleen olemassa. Matkaviestinverkon terminointimarkkinan seuraava markkina-analyysi on aloitettu vuoden 2013 lopussa ja viraston tavoitteena on antaa HMV-päätökset viimeistään vuoden 2015 alussa. Tietoyhteiskuntakaaren hinnoittelusäännöksiin kaavailtujen muutosten myötä enimmäishinnan asettaminen etukäteen olisi mahdollista myös yhteenliittämismarkkinoilla. Viestintävirasto tulee vuoden 2014 aikana arvioimaan tarvetta enimmäishinnan asettamiseen matkaviestinverkon terminointimarkkinoilla markkinoiden kehitys ja kilpailutilanne huomioon ottaen. Mikäli vuonna 2013 aloitetetun analyysin perusteella ennakkosääntely markkinoilla katsotaan edelleen tarpeelliseksi, on seuraava markkina-analyysi ajankohtainen vuoden 2016 alussa. HMV-päätökset voitaisiin tällöin antaa vuoden 2017 puoliväliin mennessä. Samassa yhteydessä uudelleen tarkastellaan markkinalla käytössä olevan hinnoittelumenetelmän toimivuus. 15 Hintavertailu matkaviestinverkon laskevan liikenteen maksuista EU:ssa heinäkuussa 2013 (Lähde: Berec) 16 Ålands Mobiltelefonille ja TDC:lle ei ole asetettu hinnoittelun kustannussuuntautuneisuusvelvoitetta. 20