KOULUTUKSEN JÄRJESTÄMINEN KOHTI 2020-LUKUA

Riku Honkasalo & Kari Nyyssölä KOULUTUKSEN JÄRJESTÄMINEN KOHTI 2020-LUKUA Kuntarakenteen, oppilaitosverkoston ja ohjauksen nykytilanne sekä kehitysnäkymät TILANNEKATSAUS HUHTIKUU 2012 Muistiot 2012:2

Muistiot 2012:2 Riku Honkasalo & Kari Nyyssölä KOULUTUKSEN JÄRJESTÄMINEN KOHTI 2020-LUKUA Kuntarakenteen, oppilaitosverkoston ja ohjauksen nykytilanne sekä kehitysnäkymät TILANNEKATSAUS HUHTIKUU 2012

Opetushallitus ja tekijät Muistiot 2012:2 ISBN 978-952-13-5112-9 (pdf) ISSN-L 1798-8896 ISSN 1798-890X (verkkojulkaisu) Taitto: Edita Prima Oy www.oph.fi/julkaisut

SISÄLTÖ Esipuhe... 4 1 Johdanto... 5 2 Koulutuksen järjestäjät Suomessa... 8 3 Oppilaat, opiskelijat ja kouluverkko... 10 3.1 Oppilas- ja opiskelijamäärien kehitys 2002 2009... 10 3.2 Oppilaitosverkoston kehitys... 11 3.3 Oppilas- ja opiskelijaikäluokkien kehitys 2008 2025... 15 3.4 Analysointeja kouluverkon kehittämisestä... 19 4 Koulutus, talous ja tuottavuus... 21 4.1 Koulutuskustannusten kehitys... 21 4.2 Koulutusjärjestelmän tehokkuudesta... 22 4.3 Kuntien perusopetusmenojen vertailua... 24 5 Kunta- ja palvelurakenteen kehitys ja sen vaikutukset koulutuksen järjestämiseen... 34 5.1 Yleistä... 34 5.2 Kuntarakenteen muutos ja yhteistoiminta-alueiden muodostuminen... 34 5.3 Perusopetus ja PARAS-hanke... 35 5.4 Ammattikoulutuksen järjestäjäkentän kehitys... 36 5.5 Lukiokoulutuksen muutos... 37 5.6 Kunta- ja palvelurakenneuudistuksen jatkonäkymät... 39 5.7 Koulutuksen vaihtoehtoiset järjestämismallit... 40 6 Ohjaus ja koulutuksen järjestäminen... 42 6.1 Yleistä ohjauksesta... 42 6.2 Normiohjaus... 43 6.3 Rahoitusohjaus... 47 6.4 Informaatio-ohjaus... 50 6.5 Koulutuksen ohjausjärjestelmistä kansainvälisessä kontekstissa... 53 7 Johtopäätöksiä... 60 Lähteet:... 64 Liitteet... 67 Liitetaulukko 1. Korrelaatiokertoimet (Spearman)... 67 Liitetaulukko 2. Logistisessa regressioanalyysissä mukana olleiden muuttujien korrelaatiokertoimet (Spearman)... 68

Esipuhe Hyvä lukija, Koulutuksen järjestäjäkenttä on kokenut 2000-luvun aikana merkittäviä uudistuksia. Tulevia muutospaineita nostavat käynnissä oleva kuntarakenneuudistus ja kuntayhteistyön uudet toimintamallit. Opetushallitus seuraa ja tukee koulutuksen järjestäjien sekä oppilaitosverkoston sopeutumista suomalaisen yhteiskunnan muutoksiin. Opetushallitus pyrkii näin luomaan osaltaan edellytyksiä riittävälle ja valtakunnallisesti kattavalle koulutustarjonnalle sekä tarkoituksenmukaiselle koulu- ja oppilaitosverkostolle. Tässä neljännessä Opetushallituksen tilannekatsauksessa tarkastellaan koulutuksen järjestämiseen liittyviä tekijöitä, kuten järjestäjä- ja oppilaitosverkoston kehitystä, oppilas- ja opiskelijamääriä, koulutuksen taloutta, kuntarakenteen muutoksia sekä ohjauksen tilannetta. Tilannekatsaukset ovat luonteeltaan tiiviitä kirjallisuuskatsauksia, joihin on koottu aihepiiriin liittyvää tutkimus-, tilasto- ja indikaattoritietoa. Tilannekatsaukset toteuttavat osaltaan Opetushallituksen strategian mukaista ajattelua, jossa olemassa olevaa tietoa kootaan yhteen, jalostetaan ja tarjotaan päätöksentekijöille sekä erilaisille intressiryhmille helposti hyödynnettävässä muodossa. Tavoitteena on näin vahvistaa tietoperustaisuutta koulutuksen seurannassa, kehittämisessä ja päätöksenteossa. Helsingissä 3.5.2012 Petri Pohjonen Ylijohtaja Opetushallitus

1 Johdanto Osaamiseen ja luovuuteen perustuva suomalaisen työn kilpailukyky edellyttää toimivaa koulutusjärjestelmää. (Hallitusohjelma 2011) Koulutuksen järjestämiseen vaikuttavat asiat ja niiden reunaehdot ovat muuttuneet tuntuvasti 2000-luvun aikana. Kuntarakenne on uudistumassa, ja kuntien palvelurakenteeseen haetaan uudenlaisia toimintamalleja. Vastaavasti koulutuksen järjestäjien ja oppilaitosten verkosto on harventunut, samalla kun yhteistyö- ja verkostomalliset järjestelyt lisääntyvät. Koulutuksen järjestämisen taloudelliset edellytykset tulevat olemaan yhä haasteellisempia väestön ikääntyessä, sosiaali- ja terveyspuolen menopaineiden kasvaessa ja maailmantalouden epävakauden pitkittyessä. Myös koulutuksen ohjaus on muuttunut. Normiohjauksesta on yhä enemmän siirrytty informaatio-ohjauksen suuntaan, kun taas rahoitusohjauksen rooli on tullut vähäisemmäksi varsinkin perusopetuksessa. Toisaalta lukiokoulutuksessa rahoitusohjauksen merkitystä on tarkoitus lähitulevaisuudessa lisätä. Tässä tilannekatsauksessa tarkastellaan koulutuksen järjestämiseen vaikuttavien tekijöiden kehitystä sekä pohditaan erityisesti kuntarakenteen aiheuttamia muutoksia koulutuksen järjestämiseen. Tavoitteena on tuoda esille myös vaihtoehtoisia koulutuksen järjestämisen malleja, joiden avulla voidaan suunnata kehitystä kohti 2020-lukua. Suomalaisen koulutusjärjestelmän ja yleisestikin yhteiskuntapolitiikan suurin haaste liittyy tulevaan väestökehitykseen. Perusopetuksessa olevien oppilaiden määrä taittuu vuonna 2013 pitkähkön laskun jälkeen nousuun, jonka on arvioitu jatkuvan aina 2030- luvulle asti. Samaan aikaan kuitenkin vanhushuoltosuhde eli yli 65-vuotiaiden määrä työikäisiin verrattuna nousee Suomessa nykyisestä 25 prosentista seuraavan 20 vuoden aikana 44 prosenttiin ja vuoteen 2050 mennessä jopa noin 50 prosenttiin (VM 2010a). Vanhusten hoito- ja hoivamenojen suhteellisesti nopein kasvu ajoittuu jo 2020-luvulle. Työikäisen väestön vähenemisestä ja kansantuotteen kasvun hidastumisesta seuraa myös verotulojen kasvun heikkeneminen. Tällainen niukkenevien resurssien kilpailutilanne muodostaa haasteen myös koulutusjärjestelmälle. Väistämättä ajaudutaan siihen, että lisääntyvä hoivatarve asetetaan päätöksenteossa ja kansalaiskeskustelussa vastakkain myös koulutuksen resursoinnin kanssa. Seuraavan 30 vuoden aikana yli 85-vuotiaiden kansalaisten määrä lähes nelinkertaistuu nykytilanteesta. Samaan aikaan työikäisten kansalaisten määrä on lähtenyt pitkäaikaiseen laskuun. Koulutusjärjestelmän tulevan kehittämisen kannalta onkin tarpeen korostaa, että vain koulutuksen kautta voidaan luoda uutta korkeatasoista osaamista, jonka varassa yhteiskunta voi edelleen kehittyä ja voida hyvin. Toinen merkittävä haaste liittyy koulutuksen järjestämiseen muuttuvan hallinnon ja muuttuvan kuntarakenteen olosuhteissa. Suomen kuntien keskimääräinen asukaspohja on ollut pieni verrattuna niiden laajaan tehtäväkenttään. Kuntien menot ovat nyt noin 40 prosenttia julkisen talouden kokonaismenoista, ja kunta-alalla työskentelevät noin 460 000 henkilöä vastaavat lähes 20 prosenttia koko kansantalouden työllisistä. Kuntien menot ovat kasvaneet muuta kansantaloutta nopeammin, ja niiden henkilöstön määrä on lisääntynyt jatkuvasti. Kaksikymmentä asukasluvultaan suurinta kaupunkikuntaa muodostavat 48 prosenttia koko maan väkiluvusta, puolet kuntien yhteenlasketuista 5

henkilöstö- ja toimintamenoista, yli puolet verotuloista, kolmanneksen valtionosuuksista ja 60 prosenttia vuosikatteesta. (VM 2010a, VM 2010b.) Näin ollen kuntarakenteiden eheytymisellä on suuri taloudellinen ja toiminnallinen merkitys Suomen kuntataloudessa. Ennakoidun rahoitustarpeen myötä kuntien veroprosenttien aritmeettinen keskiarvo kasvaisi vuoteen 2020 tultaessa jopa yli 26 prosentin ja vuoteen 2024 vielä tästäkin, lähes 29 prosenttiin. Suurimmat veroprosentit olisivat tällöin yli 30, ja kunnallisveroa jouduttaisiin keräämään lähes kaksinkertainen määrä vuonna 2024 vuoteen 2010 verrattuna. (Laesterä ja Hanhela 2012.) Koska tällaista kehitystä ei voi pitää realistisena, tulee kuntarakenteen muutos jatkumaan lähivuosina. Kesäkuussa 2011 hyväksytyssä uudessa hallitusohjelmassa (Katainen) kuntamäärän väheneminen asetettiin selkeäksi tavoitteeksi, ja tältä pohjalta valtiovarainministeriön asettama Kunnallishallinnon rakenne -työryhmä julkisti helmikuussa 2012 esityksensä kuntauudistuksesta, joka tehdään vuoteen 2015 mennessä. Työryhmä esitti alueellisen tarkastelun perusteella Manner-Suomeen 64:ää kuntajakoselvitysaluetta uusien kuntien muodostamiseksi, ja useimpiin selvitysalueisiin esitettiin myös toissijaisia vaihtoehtoja. Toteutuessaan esitys tarkoittaisi pienimmillään 66 kunnan rakennetta, jolloin kuntakoon mediaani kasvaisi noin 43 500 asukkaaseen, kun se vuonna 2010 oli 6 145 (VM 2012). Kuntarakenteen muutokset heijastuvat koulutukseen. Sivistyksestä, koulutuksesta ja henkisestä pääomasta on tulossa yhä tärkeämpi keino sopeutua muuttuvaan maailmaan ja vastata globalisoituvan talouden haasteisiin. Samalla pitäisi kyetä huolehtimaan siitä, että opetuksen taso pysyy laadukkaana ja valtakunnallisesti tasavertaisena. Suomalaisen koulujärjestelmän yksi vahvuus on ollut se, että opetuksen järjestämisestä on pitkälti voitu päättää paikallisella tasolla. Edellä mainitut toimintaympäristön muutokset sekä toisaalta pyrkimykset kansallisen sivistyspääoman kasvattamiseksi yhä korkeammalle tasolle asettavat entistä suurempia haasteita niin koulutuksen järjestämiselle kuin koulutusjärjestelmän ohjauksellekin. Jatkossa on yhä keskeisempää, miten koulutuksen järjestäjiä valtakunnallisesti ohjataan, miten ohjaus vaikuttaa ja miten eri ohjauskeinojen toimivuutta voidaan parantaa. Käsillä olevassa tilannekatsauksessa tarkastelu jäsentyy viiteen teemaan. Ensinnäkin tarkastelun kohteena on koulutuksen järjestäjä- ja oppilaitosverkoston sekä oppilas- ja opiskelijamäärien kehitys. Toiseksi käydään läpi koulutuksen taloutta, johon kuuluvat koulutuskustannusten kehitys, koulutuksen tuottavuus sekä perusopetusmenojen vaihtelut kuntatasolla. Kolmanneksi pohditaan kuntarakenteen aiheuttamia muutoksia koulutuksen järjestämiseen. Tässä yhteydessä käsitellään PARAS-hankkeen etenemistä koulutuksen näkökulmasta sekä koulutuksen vaihtoehtoisia järjestämismalleja. Neljäntenä tarkastelun kohteena on koulutuksen ohjaus, jonka osalta normi-, rahoitus- ja informaatio-ohjausta valotetaan koulutuksen järjestämisen kannalta. Viidenneksi koulutuksen järjestämiseen ja ohjaukseen liittyviä teemoja käsitellään kansainvälisessä kontekstissa, jonka keskeiseksi esimerkiksi nousevat kokemukset Kanadan Ontariosta. Tarkastelu painottuu perusopetukseen, mutta monilta osin tarkastelussa huomioidaan myös lukiokoulutus ja ammatillinen koulutus. Koulutuksen järjestäminen käsitetään tilannekatsauksessa siten, kuin se on määritelty perusopetuslaissa (628/1998) ja perusopetusasetuksessa (852/1998), lukiolaissa (629/1998) ja lukioasetuksessa (810/1998), amma- 6

tillisesta koulutuksesta annetussa laissa (630/1998) sekä valtioneuvoston asetuksessa ammatillisesta koulutuksesta (811/1998). Tilannekatsaus on laadittu koulutuspoliittisten päätöksentekijöiden sekä muiden aihepiiristä kiinnostuneiden toimijoiden käytännön työn tueksi. Koulutuksen ohjausjärjestelmien osalta tilannekatsauksen tarkoituksena on edistää keskustelua siitä, mitkä ohjauk sen muodot ovat muuttuvassa toimintaympäristössä tarkoituksenmukaisimpia. 7

2 Koulutuksen järjestäjät Suomessa Suomessa koulutuksen järjestäjiä ovat useimmiten kunnat, kuntayhtymät, yksityiset yhteisöt ja säätiöt. Koulutuksen järjestämisluvasta päättää koulutusasteesta riippuen joko valtioneuvosto tai opetus- ja kulttuuriministeriö. Vuoden 2011 lopussa maassamme oli Tilastokeskuksen ylläpitämän koulutuksen järjestäjä -rekisterin mukaan 786 koulutuksen järjestäjää, joista osa järjestää koulutusta useammassa kuin yhdessä koulutussektorissa (Tilastokeskus 2012). Koulutuksen järjestäjien määrä on vuotta 2004 lukuun ottamatta vähentynyt tasaisesti koko 2000-luvun ajan, mikä ilmenee alla olevasta kuviosta. 950 900 942 933 926 918 918 903 899 880 877 850 800 804 793 786 750 700 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 Kuvio 1. Koulutuksen järjestäjät Suomessa 2000-luvulla (lähde: Tilastokeskus 2011a, b ja 2012). Suurin yksittäinen vähenemä vuodesta 2008 vuoteen 2009 selittyy kuntien määrän poikkeuksellisen suurella pienenemisellä (67 kuntaa). Koulutuksen järjestäjien määrä väheni tosin kyseisenä vuonna vielä hieman enemmän kuin kuntamäärä (73 koulutuksen järjestäjää). Koulutuksen järjestäjistä on vuoden 2011 tietojen perusteella 47 prosenttia kuntia tai kuntayhtymiä, 44 prosenttia yksityisiä järjestäjiä ja 7 prosenttia valtion yksiköitä (Tilastokeskus 2012). Järjestäjät on jaettu alla olevassa taulukossa omistajatyypin ja koulutussektorin perusteella. 8

Yht. Perusopetus Lukio Ammatillinen Amm. korkea Yliopisto 2010 yhteensä 793 435 279 165 27 16 2009 yhteensä 804 444 286 188 28 20 Yksityinen (2009) 338 59 36 118 11 - Valtio (2009) 57 29 10 5 1 20 Kunta (2009) 332 332 235 18 6 - Kuntayhtymä (2009) 58 6 4 46 9 - Ahvenanmaa (2009) 19 18 1 1 1-2000 yhteensä 942 544 325 256 31 20 2000 2009 vähenemä -138-100 -39-68 -3-2000 2009 vähenemä (%) -14,5-18,4-12,0-26,6-9,7-2000 2010 vähenemä (%) -15,8-20,0-14,2-35,9-12,9-20,0 Taulukko 1. Koulutuksen järjestäjien kokonaismäärä ja sektorittaiset lukumäärät 1 sekä määrät omistajatyypeittäin. Vertailukohtana sektorittaiset lukumäärät vuonna 2000 (lähteet: Tilastokeskus 2011a, b ja OPH 2011a d). Taulukosta voi huomata, että suhteellisesti voimakkaimmin koulutuksen järjestäjien määrä on vähentynyt ammatillisessa koulutuksessa. Tähän kehitykseen merkittävän selityksen antaa vuonna 2006 käynnistetty valtakunnallinen ammattiopistostrategia, joka on esitelty tarkemmin luvussa 3.2. Ammatillisessa koulutuksessa mukana luvuissa ovat myös ammatilliset erikoisoppilaitokset, joita vuoden 2011 alussa oli 28. Koulutuksen järjestäjien määrä on vähentynyt kaikissa koulutusmuodoissa, ja tämä kehitys on kiihtynyt 2010-luvun puolella. Opetus- ja kulttuuriministeriön hallinnonalalla toimii 16 yliopistoa, joista kaksi on säätiölain mukaisia säätiöitä ja muut julkisoikeudellisia laitoksia. Vuoden 2013 alusta yliopistojen määrä on enää 14, kun Kuvataideakatemia, Sibelius-Akatemia ja Teatterikorkeakoulu yhdistyvät Taideyliopistoksi. Kesäkuussa 2011 hyväksytyssä hallitusohjelmassa todetaan tavoitteeksi, että jokaisessa maakunnassa olisi jatkossakin vähintään yksi korkeakoulu. Hallitusohjelmassa on myös päätetty uudistaa ammattikorkeakoulujen rahoitusta ja hallintoa koskeva lainsäädäntö. Tällöin vastuu ammattikorkeakoulujen perusrahoituksesta siirretään kokonaan valtiolle, ammattikorkeakouluista tehdään itsenäisiä oikeushenkilöitä ja niiden toimiluvat uudistetaan korostaen toiminnan laatua ja vaikuttavuutta (Hallitusohjelma 2011). On myös syytä olettaa, että ammattikorkeakoulujen tai ainakin niiden sivupisteiden määrä vähenee tämän uudistuksen yhteydessä edelleen. 1 Vuoden 2010 tiedoissa ovat mukana myös Suomen rajojen ulkopuolella toimivat kymmenen perusopetuksen järjestäjää sekä yksi lukiokoulutuksen järjestäjä. 9

3 Oppilaat, opiskelijat ja kouluverkko 3.1 Oppilas- ja opiskelijamäärien kehitys 2002 2009 Peruskoululaisten määrä on 2000-luvulla vähentynyt selvästi. Vuonna 2002 peruskoulun vuosiluokilla 1 9 oli vielä lähes noin 600 000 oppilasta. Vuodesta 2003 määrä lähti laskuun, ja vuonna 2011 peruskoululaisia on enää noin 541 000. Prosentuaalisesti oppilaiden määrä väheni vuosien 2002 ja 2010 välillä 9,2 prosenttia. 600000 500000 400000 Perusopetus 300000 Lukiokoulutus 200000 100000 Ammatillinen peruskoulutus 0 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 Kuvio 2. Perusopetuksen oppilaiden sekä lukiokoulutuksen ja ammatillisen koulutuksen opiskelijoiden määrällinen kehitys 2002 2011 (lähteet: Tilastokeskus 2011a, b ja OPH 2011b d). Vain kolmessa seutukunnassa perusopetuksen oppilaiden määrä on kasvanut. Nämä olivat Salo (0,7 %), Riihimäki (3,8 %) ja Oulu (7,8 %). Suurinta väheneminen oli Torniolaaksossa (34,6 %), Itä-Lapissa (34,6 %) ja Pielisen Karjalassa (33,0%). Lukiolaisten osalta kehitys on ollut suhteellisesti samansuuntainen kuin peruskoululaisilla. Vuonna 2002 lukiolaisia oli vielä lähes 125 000 ja vuonna 2011 enää noin 110 000. Luvuissa mukana ovat myös aikuisopiskelijat, joiden määrä syksyllä 2010 oli 10 661 eli noin 10 prosenttia kokonaisopiskelijamäärästä. (OPH 2011d.) 10

Koulutusala 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 Humanistinen ja kasvatus 1 972 2 389 2 566 2 711 2 773 2 801 2 731 2 923 2 942 Kulttuuri 9 593 10 046 10 738 10 805 10 850 10 949 10 850 10 963 11 211 Yhteiskuntatieteet, liiketalous ja hallinto 16 331 16 299 16 294 16 445 16 609 16 162 16 489 17 762 18 484 Luonnontieteet 6 818 7 420 7 674 7 541 7 354 6 924 6 364 6 265 5 848 Tekniikka ja liikenne 51 452 51 037 55 010 57 118 59 448 61 240 63 847 67 520 69 169 Luonnonvara- ja ympäristö Sosiaali-, terveys- ja liikunta 7 670 8 033 8 264 8 765 8 758 8 640 8 694 9 154 9 736 21 185 22 183 24 247 25 790 26 850 28 128 29 347 31 672 33 627 Matkailu-, ravitsemis- 17 620 17 655 18 172 18 831 19 073 17 945 17 690 18 180 18 662 ja talous Muu koulutus 1 218 1 161 1 353 1 386 1 417 1 337 1 242 906 1 022 Yhteensä 133 859 136 223 144 318 149 392 153 132 154 126 157 254 165 345 170 701 Taulukko 2. Ammatillisen peruskoulutuksen opiskelijamäärät 2002 2010 (lähde: OPH 2011d). Ammatilliseen tutkintoon johtavan ja valmistavan oppilaitosmuotoisen koulutuksen opiskelijamäärä on sen sijaan ollut nousussa. Vuonna 2002 ammatillisen koulutuksen opiskelijoita oli noin 134 000, ja vuonna 2011 jo noin 172 500. Näissä luvuissa ovat mukana opetussuunnitelmaperusteinen sekä näyttötutkintoon valmistava ammatillinen peruskoulutus, joista jälkimmäisen opiskelijoita arvioidaan vuonna 2011 olevan noin 37 000 (Opetushallitus 2011c). 3.2 Oppilaitosverkoston kehitys Perustuslaki edellyttää, että perusopetuksen tulee olla saatavilla tasapuolisesti maan kaikissa osissa. Kunta- ja palvelurakenneuudistus on kiihdyttänyt keskustelua ja myös johtanut käytännön toimiin kuntien kouluverkkojen sopeuttamisessa oppilasmäärien kehitykseen. Kuntaliitosten ohella myös kuntien välinen yhteistyö on tullut suunnitelmallisemmaksi ja kattavammaksi. Kunnat ovat lisänneet yhteistyötään monien palvelujen kuten erityisopetuksen ja harvinaisten kielten opetuksen järjestämisessä. (VM 2009.) Oppilaitosten määrä Kaikkien koulutusmuotojen oppilaitosten määrä on 2000-luvulla vähentynyt. Vuonna 2002 peruskouluja oli 3626 (lukuun eivät sisältyneet esiopetusta eivätkä 10. vuosiluokalla lisäopetusta antavat oppilaitokset). Vuonna 2011 määrä oli supistunut 2719:ään. Suhteellisesti vähennys oli siis vuosien 2002 ja 2011 välillä 25,0 prosenttia. Peruskoulujen määrän on arvioitu edelleen supistuvan noin 100 koulun vuosivauhtia. (Kuvio 3.) Vuoden 2009 alussa toimineista 348 kunnasta 38 oli yhden peruskoulun kuntia. Vuonna 2008 tällaisia kuntia oli tosin vielä 58, eli monet tuolloin lakkautetut kunnat kuuluivat juuri yhden peruskoulun kategoriaan. (OPH 2011e.) 11

Peruskoulujen määrä väheni vuosina 2002 2009 myös kaikissa seutukunnissa 2, lukuun ottamatta Forssan ja Maarianhaminan seutukuntaa, joissa niiden määrä pysyi ennallaan. Suurinta vähennys oli Torniolaakson ja Pielisen Karjalan seutukunnissa. Lähes puolet (29) seutukunnista oli sellaisia, joissa peruskoulujen määrä väheni vähintään 30 prosenttia vuosien 2002 2009 välillä. (OPH 2011d.) 4 000 3 500 3 000 2 500 2 000 1 500 1 000 Peruskoulut Lukiot Ammatilliset oppilaitokset 500 0 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 Kuvio 3. Peruskoulujen, lukioiden ja ammatillisten oppilaitosten määrällinen kehitys 2002 2010 (lähde: Tilastokeskus 2011a ja 2012 sekä Opetushallitus 2011a d) 3. Lukioiden määrä on vähentynyt huomattavasti maltillisemmin. Vuonna 2002 lukioita oli 442 ja vuonna 2011 vielä 388. Vähennys on kohdistunut kaikkiaan 26 seutukuntaan, joissa lukioiden määrä on vähentynyt yhdellä tai kahdella. Poikkeuksen tekee Helsingin seutukunta, joissa lukioiden määrä on samana aikana vähentynyt peräti 13:lla. Enemmistössä seutukunnista lukioiden määrä pysyi tarkasteluajanjaksona ennallaan. Vuonna 2010 Suomessa oli 96 kuntaa, joissa ei ollut lainkaan lukiota. Valtaosassa kunnista (197) lukioita on vain yksi. (OPH 2011d.) Ammatillisessa koulutuksessa oppilaitosten vähennys on ollut suhteellisesti suurinta. Ammatillisia oppilaitoksia oli vuonna 2002 vielä 196 ja vuonna 2011 enää 129. Suhteellisesti määrä pieneni 34,2 prosenttia. Kaikkiaan oppilaitoksia, joissa opiskelee toisen asteen ammatillisen peruskoulutuksen opiskelijoita, on vuoden 2011 tietojen perusteella 215, kun vastaava luku vuotta aiemmin oli 223 ja vuonna 2000 vielä 330 (OPH 2011c, OPH 2011e). 2 Seutukuntia on Suomessa 70, joista Manner-Suomessa 67. Nykyinen seutukuntajako perustuu vuoden 2010 alusta voimaan tulleeseen lakiin (1651/2009) alueiden kehittämisestä. Sen 31 :n mukaan valtioneuvosto voi määrätä maan heikoimmin kehittyneet alueet kehittämistarpeiden perusteella I ja II tukialueiksi. Toinen tehtävä seutukuntajaolla on toimia alueluokituksena laadittaessa tilastoja ja selvityksiä alueellisesta kehityksestä. Tilastojen laadinnassa seutukuntajako liittyy Euroopan unionin alueluokitukseen (NUTS-aluejaot) kansallisena aluejakona, joka on maakuntajaon ja kuntajaon välissä (Työ- ja elinkeinoministeriö 2012). 3 Yllä olevissa luvuissa eivät ole mukana sekä perus- että lukio-opetusta antavat (yhtenäis)koulut, perusopetuksen erityiskoulut eivätkä myöskään ammatilliset erikois- ja erityisammattioppilaitokset. 12

Seitsemässä seutukunnassa ei enää vuonna 2009 järjestetty ammatillista koulutusta. Näiden lisäksi oli 23 seutukuntaa, joissa ammatillisten oppilaitosten määrä väheni. Erityisen paljon oppilaitoksia väheni Helsingin (10 oppilaitosta), Lahden (7 oppilaitosta), Jyväskylän (5 oppilaitosta) sekä Seinäjoen seutukunnassa (5 oppilaitosta). Vain Oulun seutukunnassa ammatillisten oppilaitosten määrä lisääntyi (kolmella). Lisäksi kahteen seutukuntaan (Oulunkaari ja Ylä-Savo) on perustettu ammatillinen oppilaitos vuoden 2002 jälkeen. (OPH 2011d.) Oppilaitosten koko yleissivistävässä koulutuksessa Hieman pidemmän aikavälin tarkastelussa voidaan havaita, että vuosina 1998 2009 Suomessa lakkautettiin noin 1300 peruskoulua ja lähinnä suurimpiin kasvukeskuksiin perustettiin noin sata uutta koulua (kuvio 4). Lakkautetut koulut ovat olleet pääsääntöisesti kooltaan pieniä. Kaikkiaan vuonna 2009 perusopetusta antoi 3106 oppilaitosta, kun mukana olivat myös erityis- ja yhtenäiskoulut. Joka neljännessä koulussa oli kuitenkin edelleen alle 50 oppilasta, ja lähes joka viides oli 50 99 oppilaan koulu. Alle sadan oppilaan kouluissa oli kuitenkin vain 12 prosenttia koko oppilasmäärästä. Vuosina 2006 2009 lakkautetuista tai yhdistetyistä peruskouluista noin 80 prosenttia oli alle 100 oppilaan kouluja. (OPH 2011e) Peruskoulujen määrä on vähentynyt kaikissa maakunnissa alla olevan kuvion mukaisesti. -45,2-48,5-50,8-51,2-39 -40-41 -28,7-29,4-29,4-31,4-31,4-31,9-32,2-23,4-10,7-14,2-17 -17-4,8 Uusimaa Ahvenanmaa Pohjanmaa Kanta-Häme Varsinais-Suomi Pirkanmaa Koko maa Keski-Pohjanmaa Satakunta Päijät-Häme Kymenlaakso Pohjois-Pohjanmaa Etelä-Pohjanmaa Keski-Suomi Etelä-Karjala Etelä-Savo Pohjois-Savo Kainuu Pohjois-Karjala Lappi -60-50 -40-30 -20-10 0 Kuvio 4. Peruskoulujen määrän muutos (%) maakunnittain 1998 2009 (lähde: OPH 2011e). Kouluverkon supistumisen, pienten koulujen määrän vähenemisen ja suurten koulujen määrän kasvamisen luontaisena seuraamuksena peruskoulujen keskimääräinen oppilasmäärällä mitattu koko on kasvanut kuviossa 5 esitetyllä tavalla. Vuonna 1999 se oli 141 ja vuonna 2010 jo 189. 13

200 180 160 140 141 144 145 148 151 154 158 162 166 181 185 189 120 100 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 Kuvio 5. Peruskoulujen keskimääräisen oppilasmäärän kehitys 1999 2010 4 (lähde: Opetushallitus 2011b ja Kuntaliitto 2010). Vuonna 2010 lukiokoulutuksen keskimääräinen koulukoko oli 236 opiskelijaa, kun se vuotta aiemmin oli ollut 243 opiskelijaa, ja vuonna 2006 luku oli 246 opiskelijaa 5 (Opetushallitus 2011b). Kehityskulku keskimääräisessä koulukoossa on siis ollut päinvastainen kuin perusopetuksessa. Lukioiden määrä verrattuna kuntamäärään on myös pitkään pysynyt samalla tasolla, mutta kuten kuviosta 6 voi huomata, kuntien määrän radikaali vähentyminen vuonna 2009 pienensi lukioiden määrää vain maltillisesti. 500 450 400 350 300 250 200 150 100 50 0 456 441 441 441 440 446 436 428 418 448 448 448 448 444 432 431 416 415 405 405 397 395 388 348 342 336 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 Kuvio 6. Lukioiden määrän (sininen) ja kuntamäärän (musta) vertailu 1999 2011 6. Yleisesti voidaan todeta, että perusopetuksen kouluverkko on harventunut varsin rajusti koko 2000-luvun. Vähennys on kohdistunut erityisesti pohjoisen ja itäisen Suomen pieniin kouluihin. Tämä osaltaan viittaa siihen, että koulujen lakkauttamisen päällimmäiset syyt liittyvät kuntien demografiseen kehitykseen. Toisaalta Suomessa edelleen joka neljäs koulu on pieni, alle 50 oppilaan koulu. Kouluverkko on siis harvennut, mutta kyläkoulut eivät ole vielä tyystin hävinneet. Samanaikaisesti koulujen keskikoko on kasvanut. Mielenkiintoista on myös havaita, että koulujen keskikoon kasvusta huolimatta ryhmäkoot ovat hieman pienentyneet viime vuosien aikana. 4 Luvut eivät sisällä erityiskouluja, mutta sisältävät kouluissa olevat esiopetuksen oppilaat. 5 Luku ei sisällä aikuislukioita, -linjoja eikä kansanopistoissa järjestettyä lukiokoulutusta. 6 Lähteinä on käytetty Tilastokeskuksen ja Opetushallituksen tilastotietoja. 14

Lukioverkko on sen sijaan pysynyt varsin ennallaan, ja lukioiden keskimääräinen koko on jopa pienentynyt. Myöskään kuntien määrän vähentyminen ei ole toistaiseksi kovinkaan rajusti heijastunut lukioiden määrään. Ammatillisen koulutuksen oppilaitosten määrä on vähentynyt, mikä on ollut suurempia yksiköitä tavoittelevan ammattiopistostrategian mukaista. Toisaalta ammatillisen koulutuksen vetovoiman vahvistumisen myötä on ennakoitavissa, että ammatillisten oppilaitosten määrän supistuminen loivenee. 3.3 Oppilas- ja opiskelijaikäluokkien kehitys 2008 2025 Kuten edellä on todettu, peruskouluikäisten määrä on vähentynyt selvästi vuodesta 2003 lähtien. Peruskoulun aloittavien lasten määrä on jo kuitenkin kääntynyt lievään nousuun. Oppilaiden kokonaismäärä kääntyy kasvuun 2010- luvun edetessä, ja kasvun on arveltu jatkuvan 2030-luvun alkuun asti. Samaan aikaan väestökehityksen alueelliset erot ovat syvenemässä. Suuret kaupungit ja suurimmat alueelliset keskukset ovat edelleen vahvistumassa maaseudun ja pienempien aluekeskusten kustannuksella. Synnyttävät ikäluokat keskittyvät siis maantieteellisesti yhä pienemmälle alueelle. Tämä kehitys asettaa vakavan haasteen perusopetuksen yhtäläisen saavutettavuuden ja laadun turvaamiselle etenkin suurimmilla muuttotappioalueilla, jotka on havainnollistettu alla olevassa kuviossa 7. Tasavertaisten palvelujen saatavuus harvaan asutuilla alueilla edellyttää myös koulumatkojen pysymistä lain säätämissä rajoissa ja oppilaille kohtuullisina. Tulevina ratkaisumalleina on nostettu esiin tieto- ja viestintäteknologiaa tehokkaasti hyödyntävää verkostoitumista, kuntarajat ylittäviä koulujen oppilaaksiottoalueita sekä kunnille yhteisten koulujen muodostamista. Samaan aikaan muuttovoittoalueilla haasteena on palvelujen ja asianmukaisten koulutilojen riittävyys sekä ryhmäkokojen säilyttäminen maltillisina. -13-13,6-15,8-7,7-8,4-9,9-6 -3,4-0,3 1,4 0,9 5,2 4,5 4,2 10,6 10,2 9,3 8,2-20 -15-10 -5 0 5 10 15 20 15,1 16,7 Pirkanmaa Pohjois-Pohjanmaa Uusimaa Pohjanmaa Ahvenanmaa Kanta-Häme Keski-Suomi Koko maa Keski-Pohjanmaa Päijät-Häme Etelä-Pohjanmaa Varsinais-Suomi Lappi Satakunta Pohjois-Savo Pohjois-Karjala Etelä-Karjala Kainuu Kymenlaakso Etelä-Savo Kuvio 7. Peruskouluikäisten määrän kehitys (%) maakunnittain 2008 2025 (lähde: Tilastokeskus 2009). 15

Seuraavassa tarkastellaan peruskouluikäisten (7 15-vuotiaat) sekä 16 18-vuotiaiden (toisella asteella opiskelevien yleisimmän ikäryhmän) määrän tulevaa kehitystä vuosina 2009 2025. Peruskouluikäisten määrä laskee vuoteen 2012 mennessä noin 13 000:lla, josta se lähtee koko seurantajakson lopun kattavaan nousuun. Vuonna 2020 ennakoidaan olevan 557 000 ja vuonna 2025 jo 573 000 peruskoululaista. Suurin nousu osuu vuosille 2016 2021, jolloin peruskouluikäisten määrää kasvaa noin 4000-6000 oppilaalla vuodessa. Tämän jälkeen kasvuvauhti hieman hiipuu. 700 000 600 000 500 000 400 000 300 000 200 000 100 000 0 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019 2020 2021 2022 2023 2024 2025 Kuvio 8. Peruskouluikäisten (7 15-vuotiaat) sekä 16 18-vuotiaiden määrän kehitys 2009 2025 (lähde: Tilastokeskus 2009). 7-15 -vuotiaat 16-18 -vuotiaat Vuonna 2009 16 18-vuotiaita oli noin 201 000. Heidän määränsä vähenee vuoteen 2018 asti, jolloin heitä on noin 25 000 vähemmän eli 176 000. Tämän jälkeen määrä lähtee kasvuun: vuonna 2020 se on 178 000 ja vuonna 2025 jo 187 000. 16 18-vuotiaiden nykymäärää ei kuitenkaan saavuteta vuoteen 2025 mennessä. Taulukossa 3 on tarkasteltu 7 15-vuotiaiden ikäluokan kehitystä seutukunnittain. Taulukko osoittaa, että vaihtelu eri seutukuntien välillä on suurta: enimmillään peruskouluikäisten määrän ennakoidaan vähenevän 35,5 prosenttia ja enimmillään kasvavan 22,5 prosenttia. Eniten peruskouluikäisten määrän arvioidaan vähenevän jo ennestäänkin harvaan asutuilla alueilla Pohjois- ja Itä-Suomessa sekä taantuvilla teollisuuspaikkakunnilla. Voimakkainta kasvu on luonnollisesti nopeimman väestönkasvun ja voimakkaimpien maakuntakeskusten alueilla, kuten Oulun ja Tampereen seutukunnissa. 16

Taulukko 3. Peruskouluikäiset (7 15-vuotiaat) vuonna 2009 ja ennuste vuodeksi 2020 seutukunnittain (lähde: Tilastokeskus 2009). 2009 2020 Erotus Muutos (%) Torniolaakson seutukunta 788 508-280 -35,5 Itä-Lapin seutukunta 1523 1082-441 -29,0 Kehys-Kainuun seutukunta 2207 1590-617 -28,0 Pohjois-Lapin seutukunta 1567 1179-388 -24,8 Pielisen Karjalan seutukunta 2480 1884-596 -24,0 Keski-Karjalan seutukunta 1840 1455-385 -20,9 Jämsän seutukunta 2616 2069-547 -20,9 Varkauden seutukunta 3291 2687-604 -18,4 Heinolan seutukunta 2623 2162-461 -17,6 Pieksämäen seutukunta 3406 2835-571 -16,8 Koillismaan seutukunta 2403 2007-396 -16,5 Imatran seutukunta 3879 3253-626 -16,1 Suupohjan rannikkoseudun seutukunta 1613 1355-258 -16,0 Suupohjan seutukunta 2496 2117-379 -15,2 Järviseudun seutukunta 2494 2130-364 -14,6 Saarijärven Viitasaaren seutukunta 3337 2857-480 -14,4 Savonlinnan seutukunta 4058 3485-573 -14,1 Kouvolan seutukunta 9211 7997-1214 -13,2 Pohjois-Satakunnan seutukunta 2327 2021-306 -13,1 Sisä-Savon seutukunta 1372 1195-177 -12,9 Ylä-Savon seutukunta 5830 5224-606 -10,4 Keuruun seutukunta 1213 1090-123 -10,1 Mikkelin seutukunta 6987 6313-674 -9,6 Kotkan Haminan seutukunta 8302 7586-716 -8,6 Vakka-Suomen seutukunta 3064 2811-253 -8,3 Koillis-Savon seutukunta 1799 1652-147 -8,2 Forssan seutukunta 3521 3247-274 -7,8 Siikalatvan seutukunta 1907 1774-133 -7,0 Åboland-Turunmaan seutukunta 2407 2244-163 -6,8 Lounais-Pirkanmaan seutukunta 2914 2747-167 -5,7 Rauman seutukunta 6460 6110-350 -5,4 Kaustisen seutukunta 1856 1758-98 -5,3 Ålands skärgårds 212 201-11 -5,2 Ylä-Pirkanmaan seutukunta 3384 3222-162 -4,8 Nivala-Haapajärven seutukunta 3806 3650-156 -4,1 Lappeenrannan seutukunta 8555 8227-328 -3,8 Joutsan seutukunta 475 457-18 -3,8 17

2009 2020 Erotus Muutos (%) Kuusiokuntien seutukunta 2424 2338-86 -3,5 Kajaanin seutukunta 5825 5649-176 -3,0 Porin seutukunta 13297 12933-364 -2,7 Loviisan seutukunta 1858 1815-43 -2,3 Äänekosken seutukunta 2450 2394-56 -2,3 Joensuun seutukunta 11800 11590-210 -1,8 Loimaan seutukunta 3992 3926-66 -1,7 Kuopion seutukunta 12286 12197-89 -0,7 Luoteis-Pirkanmaan seutukunta 2657 2663 6 0,2 Turun seutukunta 29361 29456 95 0,3 Salon seutukunta 6663 6702 39 0,6 Raaseporin seutukunta 4535 4588 53 1,2 Kemi Tornion seutukunta 6244 6369 125 2,0 Oulunkaaren seutukunta 2917 2980 63 2,2 Jakobstadsregionens 6046 6232 186 3,1 MANNER-SUOMI 537201 554396 17195 3,2 KOKO MAA 540079 557450 17371 3,2 Lahden seutukunta 17175 17813 638 3,7 Tunturi-Lapin seutukunta 1256 1303 47 3,7 Hämeenlinnan seutukunta 9625 10078 453 4,7 Rovaniemen seutukunta 6744 7083 339 5,0 Mariehamns stads 1027 1082 55 5,4 Kokkolan seutukunta 6185 6543 358 5,8 AHVENANMAA - ÅLAND 2878 3054 176 6,1 Kaakkois-Pirkanmaan seutukunta 875 929 54 6,2 Seinäjoen seutukunta 13234 14118 884 6,7 Raahen seutukunta 4075 4363 288 7,1 Helsingin seutukunta 137283 147937 10654 7,8 Ylivieskan seutukunta 5160 5575 415 8,0 Ålands landsbygds 1639 1771 132 8,1 Porvoon seutukunta 9104 9968 864 9,5 Etelä-Pirkanmaan seutukunta 4373 4900 527 12,1 Vaasan seutukunta 9013 10204 1191 13,2 Jyväskylän seutukunta 17262 19740 2478 14,4 Kyrönmaan seutukunta 1887 2180 293 15,5 Riihimäen seutukunta 5059 5852 793 15,7 Tampereen seutukunta 32551 38189 5638 17,3 Oulun seutukunta 25974 31809 5835 22,5 18

3.4 Analysointeja kouluverkon kehittämisestä Kouluverkon harventamista ei yleisesti ottaen pidetä pedagogisesta näkökulmasta parhaana vaihtoehtona koulutuksen kehittämiseksi. Muutamissa yksittäisissä tapauksissa on ollut nähtävissä, että esimerkiksi valtionosuusjärjestelmä on saattanut kannustaa kuntia ylläpitämään tarpeettoman laajaa kouluverkkoa. Tällöin on kyse ollut lähinnä niistä kunnista, jotka ovat saaneet yksikköhinnan korotusta kouluverkkotunnusluvun perusteella. Vuonna 2007 kuitenkin vain 16 prosenttia kunnista oli tämän valtionosuuskriteerin piirissä. (VTV 2009.) Valtiontalouden tarkastusvirasto on nähnyt kyläkoulujen lakkauttamiselle myös pedagogisia syitä, sillä nykyinen opettajankoulutus ei juuri huomioi yhdysluokkaopetusta. Myös lisääntynyt erityisoppilaiden määrä on vaikuttanut yhdysluokkien suosion vähentymiseen. Kun pienimpiä kyläkouluja on lakkautettu, koostuvat yhdysluokat nykyisin tyypillisesti vain kahden eri ikäluokan oppilaista. Pienimmissä kyläkouluissa yhdysluokat saattoivat aiemmin koostua neljänkin eri ikäluokan oppilaista. (VTV 2009.) Opetushallituksen taannoisessa selvityksessä tarkasteltiin, miten erilaiset kunnan asukasrakenteeseen, koulutuksen järjestämiseen ja talouteen liittyvät tekijät ovat kytköksissä oppilaitosverkon laajuuteen. Oppilaitosverkon laajuus kytkeytyi odotetusti väestöllisiin tekijöihin: mitä enemmän oppilaita, sen enemmän kouluja. Tämän yhteys oli hyvin voimakas (korrelaatio 0,9), ja se peitti monet muut vaikuttavat tekijät alleen. Tämän pohjalta voidaan päätellä, että oppilaitosverkon eräänlainen optimikoko näyttäisi muotoutuvan valtakunnallisesti varsin samanlaisista lähtökohdista. Toisaalta tämä päätulos saattaa peittää alleen paikallistason mekanismeja, joiden havainnoiminen vaatisi yksityiskohtaisia lisäselvityksiä. (Nyyssölä 2009.) Suuntautumista nimenomaan kouluverkon uudistamiseen lisää se, että perusopetuksessa kouluverkon vaikutusta rahoitukseen on valtionosuusjärjestelmää kehitettäessä huomattavasti vähennetty. Vuoden 2010 alusta kouluverkko ei enää suoraan vaikuta perusopetuksen rahoitukseen, vaan alueen tarve pieniin kouluihin otetaan rahoituksessa huomioon muulla tavalla. Esimerkiksi lukiokoulutuksessa yksikköhintaan vaikuttaa (ainakin toistaiseksi) pieni opiskelijamäärä kunnan lukioissa. (VN 2009.) Kuntaliitto toteutti vuoden 2008 aikana hankkeen, jossa selvitettiin perusopetus- ja lukiokoulutuspalvelujen järjestämistä kunta- ja palvelurakenneuudistuksessa yhdeksällä eri alueella. Hankkeessa selvitettiin keinoja perusopetuspalvelujen tuottamisen tehostamiseksi. Puolet alueiden edustajista oli sitä mieltä, että toimintaa tehostaa parhaiten kouluverkon kehittäminen. Yksikkökokojen kasvamisen katsottiin vahvistavan koulujen henkilöstörakennetta ja osaamista, vähentävän kiinteistökustannuksia ja tehostavan koulukuljetusjärjestelyjä. Kouluverkon kehittämisellä katsottiin voitavan edesauttaa ryhmäkokojen yhdenmukaistamista ja tasa-arvoisten palveluiden toteuttamista. Pienten kouluyksiköiden ei katsottu olevan kokonaisuuden kannalta toimivia. Kaksiopettajaisia kouluja pidettiin liian pieninä yksikköinä sekä pedagogisesta että taloudellisen tehokkuuden näkökulmasta. (Kuntaliitto 2009.) Yhdyshenkilöiden näkemyksen mukaan kouluverkon kehittämisessä tulee huomioida lähikouluperiaate. Koulumatkojen tulee myös haja-asutusalueilla olla kohtuullisia. Kouluverkkoja tulisi kehittää nykyistä enemmän yhteistyössä muiden kuntien kanssa. Erityi- 19

sesti kuntien reuna-alueilla koulujen oppilaaksiottoalueiden tulisi ylittää kuntarajat. Myös kuntien yhteiset aluekoulut tulisi nähdä yhtenä vaihtoehtona perusopetuspalvelujen saatavuuden turvaamisessa. Haja-asutusalueilla perusopetuspalvelut pystytään yhdyshenkilöiden näkemyksen mukaan parhaiten turvaamaan lähipalveluna yhtenäiskouluratkaisujen avulla. (Kuntaliitto 2009.) Kasvualueilla yhtenäiskouluja pidetään ensisijaisena vaihtoehtona uusien asuinalueiden perusopetuspalvelujen suunnittelussa. Yhtenäiskoulujen katsotaan antavan oppilaalle mahdollisuuden suorittaa koko peruskoulu samassa koulussa ja vähentävän näin nivelvaiheita. Yhtenäiskoulut helpottavat myös opettajien osaamisen hyödyntämistä yli perinteisten ala- ja yläkoulurajojen. Luokanopettajien ja aineenopettajien yhteistyö on yhtenäiskoulussa tiiviimpää. Opettajien yhteistyön lisääntyessä opetus- ja kasvatustyön laadun ajatellaan paranevan. Yhtenäiskoulujen uskotaan myös helpottavan opetussuunnitelman tavoitteiden saavuttamista ja eheyttävän koulun toimintakulttuuria. (Kuntaliitto 2009.) Kaiken kaikkiaan näyttää siltä, että kouluverkkoa pidetään ensisijaisena keinona siihen, miten perusopetuspalvelut turvataan tulevaisuudessa. Oleellista on havaita, että tätä ei perustella aina taloudellisilla tekijöillä, vaan usein myös pedagogisilla syillä, jotka liittyvät esimerkiksi opetuksen laadun turvaamiseen sekä opettajien osaamiseen vahvistamiseen. 20

4 Koulutus, talous ja tuottavuus 4.1 Koulutuskustannusten 7 kehitys Koulutusmenoihin käytettiin Suomessa vuonna 2009 kaiken kaikkiaan noin 11 miljardia euroa. Suurin menoerä, kaikkiaan 3,9 miljardia euroa, muodostuu perusopetuksen kustannuksista. Korkeakoulujen (yliopistokoulutus ja -tutkimus sekä ammattikorkeakoulutus) menot olivat noin 2,9 miljardia euroa, ammatillisen koulutuksen 1,7 ja lukiokoulutuksen 0,7 miljardia euroa. Vuosien 2005 ja 2009 välillä perusopetus- ja lukiokoulutusmenot ovat hivenen pienentyneet, kun taas muiden koulumuotojen menokehitys on ollut päinvastaista (kuvio 9). 12000 10000 Yhteensä 8000 6000 4000 2000 Perusopetus Korkeakoulutus Ammatillinen koulutus Lukiokoulutus 0 1995 2000 2005 2009 Kuvio 9. Koulutuksen käyttökustannukset 1995 2009 (miljoonaa euroa, reaalikehitys; lähde: Tilastokeskus 2011a) 8. Koulutusmenojen osuus BKT:sta on vaihdellut kuuden prosentin molemmin puolin parin viime vuosikymmenen aikana. Koululaitoksen käyttömenojen bruttokansantuoteosuus laski 1990-luvun jälkipuoliskolla BKT:n ripeän kasvun vaikutuksesta. Kun vielä vuonna 1995 koululaitoksen käyttömenot BKT:sta olivat 6,4 prosenttia, oli vastaava luku vuonna 2008 enää 5,8 prosenttia (Tilastokeskus 2011a). Koulutusmenojen bruttokansantuote on Suomessa ollut suurin piirtein keskimääräistä OECD-tasoa: vuonna 2008 OECD-maiden keskiarvo oli 5,9 prosenttia (OECD 2011a, 229). 7 Tässä luvussa käytetyt koulutuksen taloustiedot perustuvat opetustoimen valtionosuusjärjestelmässä olevien oppilaitosten osalta Opetushallituksen keräämiin tietoihin ja muutoin Tilastokeskuksen kuntien ja kuntayhtymien talous- ja toimintatilastojen yhteydessä tehtyyn erillistiedonkeruuseen. Käyttömenoiksi on luettu valtionosuusjärjestelmässä mukana olevien oppilaitosten osalta valtionosuuslainsäädännön mukaisesti ilmoitetut käyttötalouden bruttomenot (Tilastokeskus 2011a). 8 Käyttömenot on muutettu vuoden 2009 hintatasoa vastaaviksi kansantalouden tilinpidon julkisia koulutusmenoja kuvaavan toimialoittaisen hintaindeksin avulla (Tilastokeskus 2011a). 21

Koulutusmenot vaihtelevat alueittain sekä myös koulutusaloittain. Vuonna 2009 perusopetus maksoi keskimäärin 7 236 euroa oppilasta kohti. Perusopetuksen kokonaiskustannukset nousivat vuodesta 2008 vuoteen 2009 keskimäärin 2 prosenttia. Suurimman menoerän muodostavat opetusmenot, jotka vastasivat vuonna 2009 noin kahta kolmasosaa kokonaiskustannuksista. Osuus on pysynyt suurin piirtein samana viime vuodet. Majoituksen ja kuljetuksen osuus oli 4,3, oppilasruokailun 7,2, muun oppilashuollon 3,8, sisäisen hallinnon 4,9, kiinteistöjen ylläpidon 14,0 ja pienten hankkeiden 1,8 prosenttia. Perusopetuksen järjestäminen oli kalleinta Lapissa ja Etelä-Savossa ja edullisinta Uudellamaalla. (OPH 2010a.) Lukiokoulutuksen kustannukset vuonna 2009 olivat 6 258 euroa. Opetusmenojen osuus kustannuksista oli 72,4 prosenttia. Lukiokoulutuksen kustannuskehitys vuodesta 2008 vuoteen 2009 on ollut 2 prosenttia. Yksityisillä koulutuksen järjestäjillä ja kunnilla lukiokoulutuksen opiskelijakohtaiset kustannukset olivat keskimäärin korkeimmat pienissä lukioissa ja matalimmat suurissa, vähintään 300 opiskelijan lukioissa. Lukiokoulutuksen järjestäminen oli kalleinta Kainuun ja Lapin maakunnissa ja edullisinta Kanta-Hämeen maakunnassa. (OPH 2010a.) Ammatillisen koulutuksen kokonaiskustannukset vuonna 2009 olivat 10 604 euroa opiskelijaa kohti, josta opetuksen osuus oli runsaat puolet (52,6 %). Kokonaiskustannukset kasvoivat vuosien 2008 ja 2009 välillä 3,6 prosenttia. Suurimmat opiskelijakohtaiset kustannukset olivat luonnonvara- ja ympäristöalalla (15 018 euroa) ja pienimmät yhteiskuntatieteiden, liiketalouden ja hallinnon alalla (7 453 euroa). Ammatillisen peruskoulutuksen järjestäminen oli kalleinta Kanta-Hämeen maakunnassa (12 917 euroa) ja edullisinta Etelä-Karjalan maakunnassa (8 621 euroa). (OPH 2010a.) Aamu- ja iltapäivätoiminta maksoi kunnille keskimäärin 1 620 euroa oppilasta kohti. Kasvua edellisestä vuodesta oli 10 prosenttia. Toiminnasta 65 prosenttia oli järjestetty kuntien omana toimintana, 29 % kuntien avustamana muiden toimesta ja loput ostopalveluna. (OPH 2010a.) Perus- ja toisen asteen koulutusmenojen tarkastelussa piirtyy yleisellä tasolla kuva, jossa yleissivistävä koulutus on edullisinta eteläisen Suomen runsasväkisillä alueilla ja kalleinta Pohjois- ja Itä-Suomen harvaan asutuilla alueilla. Ammatillisessa koulutuksessa vastaavaa kuvaa on hankalampi muodostaa, koska koulutuskustannukset riippuvat paljolti koulutusalasta. Suurimmat kustannukset ovat kone- ja laiteinvestointeja vaativilla aloilla, kun taas luokkahuoneopetukseen painottuvilla aloilla opetus on halvempaa. Huomionarvoisia ovat myös eri toimintojen kustannusvaihtelut koulutusmuotojen sisällä: opetuksen osuus kustannuksista oli selvästi suurin lukiokoulutuksessa ja vastaavasti pienin ammatillisessa koulutuksessa. Lukioverkon kehittämisen kannalta tämä on oleellinen tieto siinä mielessä, että erityisesti lukiokoulutuksessa suurin kustannuserä muodostuu henkisestä pääomasta eli opettajakunnasta. 4.2 Koulutusjärjestelmän tehokkuudesta Suomessa Tilastokeskus julkistaa vuosittain kuntien ja kuntayhtymien tuottavuustilastoja, joissa eriteltynä on myös koulutuksen tuottavuus. Tilastot kuitenkin laaditaan koko maan tasolla, eikä tietoja ole siis saatavissa esimerkiksi kunnittain tai edes kuntayhtymittäin. 22

Tilastot perustuvat suoraan kansantalouden tilinpidon paikallishallintosektorin tietoihin, eli tuottavuutta ja tehokkuutta mitataan siis puhtaasti taloudellisin indikaattorein. 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 Tuotos 0,1 0,7 0,3 0,5 0,1-0,1-0,9-1,4-1,4 Kokonaispanos 1,6 2,3 1,7 1,3-0,4-0,4 0,7-0,7-1,5 Kokonaistuottavuus -1,5-1,6-1,4-0,9 0,6 0,3-1,6-0,6 0,1 Taulukko 4. Kuntien ja kuntayhtymien tuotoksen volyymin, kokonaispanoksen volyymin ja kokonaistuottavuuden muutos koulutuksen osalta vuosina 2001 2009, prosenttia edellisestä vuodesta (lähde: Tilastokeskus 2011c). Kokonaistuottavuus heikentyi 2000-luvun alkupuolella mutta nousi vuosikymmenen puolivälissä jälleen positiiviseksi. Vuodet 2007 ja 2008 olivat jälleen negatiivista tuottavuuden kehitystä mutta vuonna 2009 tuottavuus kääntyi jälleen niukasti positiiviseksi. Koulutuksen tehokkuuden ja tuottavuuden määrittelemisessä on puhtaasti taloudellisten mittareiden rinnalla käytetty muitakin indikaattoreita. Valtion taloudellinen tutkimuskeskus (VATT) selvitti kuntien perusopetuksen tehokkuuseroja sekä tuotanto- että kustannusfunktioiden avulla. Tulosten mukaan kuntien perusopetuksen keskimääräinen kustannustehottomuus vaihteli vuosina 1998 2004 suunnilleen 8 ja 10 prosentin välillä. Vain harvalla kunnalla tehottomuus oli yli 20 prosenttia. Tukijat havaitsivat myös, että tehokkaimmat ja tehottomimmat kunnat ovat olleet vuodesta toiseen lähes samoja. Tulosten mukaan oppilaiden tyytymättömyydellä ja kustannustehokkuudella ei voitu havaita tilastollisesti merkitsevää yhteyttä. Lukioiden keskimääräinen tehokkuus oli vastaavasti 4 prosenttia, kun tuotosmittarina käytettiin ylioppilaskirjoitusten puoltoääniä. Ammatillisessa koulutuksessa tehottomuus oli koulutusalasta riippuen 17 28 prosenttia. (Aaltonen ym. 2007.) Tulosten mukaan verotettavien asukaskohtaisten tulojen ja perusopetuksen oppilaskohtaisten kustannusten välillä oli positiivinen yhteys, eli kunnan varallisuuden kasvaessa myös panostukset perusopetukseen kasvavat. Kuntien koon vaikutusta selvitettiin testaamalla kunnan asukasluvun ja menojen välistä yhteyttä. Kuntien perusopetuksen oppilaskohtaiset kustannukset olivat korkeimmat pienissä kunnissa, kun muut kustannuksiin vaikuttavat tekijät oli kontrolloitu. Perusopetuksen kustannusten näkökulmasta optimaalinen kunnan koko oli 24 000 37 000 asukasta riippuen tarkasteluvuodesta. Tätä suuremmissa kunnissa kustannukset alkoivat hieman kasvaa. (Aaltonen ym. 2007.) Edellä mainitut havainnot ovat samanlaisia kuin valtiovarainministeriön kuntauudistusta varten teettämässä selvityksessä (Laesterä ja Hanhela 2012). Siinä todetaan, että asukasluvultaan pienimmissä kunnissa (alle 2000 asukasta, 2 000 6 000 asukasta ja 6 000 10 000 asukasta) palveluiden järjestäminen on kalliimpaa kuin asukasluvultaan suuremmissa kunnissa. Edullisimmin palvelut on järjestetty 20 000 40 000 asukkaan kunnissa ja seuraavaksi edullisimmin 10 000 20 000 asukkaan kunnissa. Suurimmissa kunnissa palveluiden järjestäminen sijoittuu pienimpien ja keskikokoisten kuntien välimaastoon. Koulujen koon kasvattaminen näyttäisi tuovan säästöjä. Kustannukset alenivat selvästi kunnan koulujen keskikoon kasvaessa alle 100 oppilaasta noin 300 oppilaaseen, kun muut kustannuksiin vaikuttavat tekijät kontrolloitiin. Tämän jälkeen lisäsäästöjä ei käytännössä merkittävästi syntynyt. Joka tapauksessa koulun optimikoko näyttäisi olevan 23

suurempi kuin koko maan keskimääräinen koulujen koko, joka oli tutkimuksen tekohetkellä noin 150 oppilasta. (Aaltonen ym. 2007.) Oppilasmäärän pienentyessä opetusalan kustannusten odotetaan yleisesti vähenevän. Pelkkä ikäluokkien pieneneminen ei kuitenkaan vapauta opettajaresursseja, ellei kouluja lakkauteta ja opetusryhmiä yhdistetä (esim. Pohjois-Savon liitto 2010). VATT:n tekemässä selvityksessä todettiin, että lukiokoulutuksessa siirryttäessä keskimäärin 100 opiskelijan lukioista 200 opiskelijan lukioihin opetuksen kustannukset alenevat selvästi. Tämän jälkeen muutos hidastuu, ja keskikoon ylittäessä 400 opiskelijan rajan kustannusten lasku oli enää hyvin pientä. (Aaltonen ym. 2007.) Valtioneuvoston kunta- ja palvelurakenneuudistuksesta syksyllä 2009 antamassa selonteossa todetaan, että perusopetuksen kustannusten kehitys kuntaliitoskunnissa ei ole muutoin eronnut kaikkien kuntien kustannuskehityksestä, mutta oppilashuollon ja hallinnon kustannukset ovat liitoskunnissa kuitenkin kasvaneet. Edellä kuvattu kustannuskehitys antaa viitteitä siihen, että kuntien yhdistyminen ja siten muodostuneet vahvemmat peruskunnat ovat parantaneet mahdollisuuksia ainakin oppilashuoltopalvelujen järjestämiseen. Oppilashuollon saatavuus ei silti edelleenkään ole koko maassa yhdenvertainen, vaan paikkakunta- ja koulukohtaiset erot ovat huomattavia. (VM 2009.) 4.3 Kuntien perusopetusmenojen vertailua Tässä luvussa tarkastellaan, mitkä asiat vaikuttavat perusopetuksen kustannuksiin erityyppisissä kunnissa ja miten ne liittyvät muuhun kunnan menorakenteeseen ja taloustilanteeseen sekä koulutuksen järjestämiseen liittyviin seikkoihin kuten ryhmäkokoihin, erityisopetukseen ja valinnaisten aineiden tarjontaan. Suomessa opetuksen ja koulutuksen järjestämisessä on 1990-luvulta alkaen noudatettu hallinnollisen hajauttamisen eli desentralisoitumisen periaatetta. Sen mukaan koulutuksen järjestäjät, kuten kunnat, voivat järjestää koulutusta paikallisella tasolla hyvin itsenäisesti. Keskushallinto luo ainoastaan yleiset raamit, joita paikalliset koulutuksen järjestäjät noudattavat. Paikalliset olosuhteet vaikuttavat koulutuksen järjestämisen edellytyksiin. Muun muassa kunnan koko, asukasmäärä, väestöntiheys, väestörakenne sekä taloudellinen yleistilanne luovat omat ehtonsa siihen, missä määrin kunnat voivat tarjota esimerkiksi ylimääräisiä kielivalintoja tai millaista oppilaitosverkostoa ne pystyvät ylläpitämään. Koulutukseen liittyvien kuntakohtaisten väestö-, alue- ja taloustekijöiden vaikutuksia on tarkasteltu varsinkin tuottavuustutkimuksissa ja oppimistulosten arviointeihin kohdistuvissa tutkimuksissa. Näitä tutkimuksia on tarkasteltu tässä julkaisussa lähemmin toisaalla. Tässä luvussa perusopetusta pyritään tarkastelemaan osana kunnan taloudenpitoa, johon liittyy menorakenteen ohella myös demografisia, alueellisia sekä koulutuksen järjestämiseen liittyviä tekijöitä. Keskeiseksi teemaksi nousee yhtäältä eri menolajien opetussekä sosiaali- ja terveysmenojen sekä toisaalta kunnan väestörakenteen vaikutukset eri kuntatyypeissä. 24

Aineisto ja muuttujat Kuntien suurimmat menoerät muodostuvat sosiaali- ja terveystoimesta sekä opetus- ja kulttuuritoimesta. Opetus- ja kulttuuritoimen menoista keskeisen osan muodostavat perusopetus, lukiokoulutus sekä ammatillinen koulutus. Tässä tarkastelussa keskiössä ovat perusopetusmenot. Tarkastelua varten on koottu aineisto, johon sisältyy tietoja kuntien talous- ja toimintatilastoista (Kuntien palvelutuotannon nettokustannuksia 2009, Kuntaliitto 2011a; Kuntien talouden tunnuslukuja vuodelta 2009, Kuntaliitto 2011b), oppilaitostilastoista poimittuja tietoja (Opetushallituksen ropti-tietokanta) sekä ryhmäkokoselvityksen tietoja (tiedot saatu opetus- ja kulttuuriministeriön verkkosivuilta, OKM 2011). Kaikki tiedot ovat alkujaan Tilastokeskuksen keräämiä. Lisäksi on käytetty Maanmittauslaitoksen ilmoittamia tietoja asukastiheydestä (Maanmittauslaitos 2011a, 2011b). Aineisto koskee pääasiallisesti vuotta 2009. Mukana ovat Manner-Suomen kunnat (N = 332). Selitettävänä muuttujana selvityksessä on perusopetuksen kustannusten osuus kunnan kokonaismenoista asukasta kohden. Kunnan kokonaismenoiksi 9 on tässä katsottu sosiaali- ja terveystoimen, opetus- ja kulttuuritoimen sekä yhdyskuntapalvelujen nettokustannusten yhteenlaskettu summa 10. Perusopetuksen kustannusten osuus kunnan kokonaismenoista asukasta kohden on estimaatti, joka on saatu kertomalla oppilaskohtaiset kustannukset oppilaiden määrällä ja jakamalla tästä saatu tulo asukkaiden määrällä. Saatu luku suhteutetaan prosenttiosuudeksi kunnan kokonaismenoista (asukasta kohden). Prosenttiluku vaihteli 8,4:n ja 50,3:n prosentin välillä. Tämä estimaatti osoittaa siis sen, mikä on perusopetuksen menojen osuus kunnan menorakenteesta. Selittäviä muuttujia ovat seuraavat: asukasmäärä 0 6-vuotiaiden osuus väestöstä vähintään 65-vuotiaiden osuus väestöstä perusopetuksen oppilaiden osuus asukasmäärästä ruotsinkielisten osuus 7 16-vuotiaista muunkielisten osuus 7 16-vuotiaista 11 erityisoppilaiden osuus kuljetustukea saavien osuus A2-kieltä opiskelevien osuus koulun keskimääräinen koko 12 oppilasryhmän keskimääräinen koko (luokat 1 6) 13 kunnan vuosikate 14 asukasta kohden 9 Kainuun maakuntakokeiluun kuuluvien kuntien kustannustiedot eivät ole täysin vertailukelpoisia. Näiden kuntien osalta esimerkiksi perusopetusmenojen osuus nousi varsin korkeaksi. Kyseiset kunnat on kuitenkin otettu mukaan tarkasteluun kokonaiskuvan saamiseksi. 10 Kyseinen jäsennys perustuu Kuntaliiton sivuilla olevaan Kuntien palvelutuotannon nettokustannuksia 2009 -taulukkoon. 11 Sisältää myös saamenkieliset. 12 Sisältää myös erityisoppilaitokset. Kyseessä on keskiarvoluku. 13 Tiedot koskevat vuotta 2008. 14 Kuntatalouden yksi keskeinen indikaattori on kunnan vuosikate, joka ilmaisee, paljonko kunnan käyttöön jää tulojen ja menojen jälkeen käyttövaraa investointeihin ja lainanlyhennyksiin. Aineiston kunnista 29 kunnalla vuosikate oli miinuksella. Kaiken kaikkiaan vuosikate vaihteli -510:n ja 2799 euron välillä asukasta kohden. 25