VALTIOVARAINMINISTERIÖ RAJAVARTIOLAITOKSEN kiinteistötointa selvittävä työryhmä 9/2005 TYÖRYHMÄ- MUISTIOITA
RAJAVARTIOLAITOKSEN kiinteistötointa selvittävä työryhmä 9/2005 VALTIOVARAINMINISTERIÖ BUDJETTIOSASTO TYÖRYHMÄ- MUISTIOITA
VALTIOVARAINMINISTERIÖ Snellmaninkatu 1 A PL 28 00023 VALTIONEUVOSTO Puhelin (09) 160 01 Telefaksi (09) 160 33123 Internet www.vm.fi Julkaisun tilaukset Puh. (09) 160 33104 Taitto VM/Viestintä ISSN 0788-6322 ISBN 951-804-537-2 (nid.) ISBN 951-804-538-0 (PDF) Edita Prima Oy HELSINKI 2005
KUVAILULEHTI Julkaisija ja julkaisuaika Valtiovarainministeriö, syyskuu 2005 Tekijät Julkaisun nimi Julkaisun osat/ muut tuotetut versiot Puheenjohtaja Jukka Jaakkola. Jäsenet Jukka Aalto, Ismo Kurki, Kirsti Vallinheimo, Arja Virtanen ja Hanna Rouhiainen. Sihteeri Jarkko Leinonen. Asiantuntijat Hannu Mustala, Mikko Karkia, Esko Haverinen sekä Kaarlo Lihavainen Rajavartiolaitoksen kiinteistötointa selvittävä työryhmä Julkaisu on saatavissa Internetistä osoitteesta www.vm.fi /julkaisusarjat Asiasanat Valtion kiinteistövarallisuus, valtion kiinteistöhallinta, Rajavartiolaitos, Senaatti-kiinteistöt, Metsähallitus, hallinnansiirto Julkaisusarjan nimi ja numero TYÖRYHMÄMUISTIOITA, 9 /2005 Julkaisun tunnistetiedot ISSN 0788-6322 Sivuja 86 ISBN 951-804-537-2 (nid.) 951-804-538-0 (PDF) Kieli Suomi Julkaisun myynti/jakaja Valtiovarainministeriön budjettiosasto, puh (09) 160 33104 Hinta 10 euroa + alv Painopaikka ja -aika Tiivistelmä Edita Prima Oy, Helsinki 2005 Työryhmä on selvittänyt Rajavartiolaitoksen kiinteistöjen haltijavirastoaseman muutostarpeita ja kiinteistövarallisuuden siirron tarkoituksenmukaisuutta osana valtion kiinteistövarallisuuden hoitoa ja arvioinut eri ratkaisuvaihtoehtoja. Raportti sisältää tiedot Rajavartiolaitoksen nykyisestä kiinteistövarallisuudesta ja sen hallintatavasta, koosteen valtion kiinteistöomaisuuden ohjaukseen vaikuttavista toiminnallista linjauksista sekä vaihtoehtoiset kuvaukset toiminnasta haltijavirastona ja käyttäjävirastona. Rajavartiolaitoksen kiinteistöjen tila on todettu keskimäärin hyväksi. Nykyinen haltijavirastoasema ei anna erityistä aihetta muutokseen. Mahdollinen kiinteistövarallisuuden siirto ja haltijavirastoaseman poisto tai kehittäminen on perusteltavissa valtion kiinteistöhallinnon keskittämisellä tai ohjauksen muutostarpeilla. Työryhmän esityksen mukaan hallinnansiirrolla ei ole kiirettä. Hallinnansiirrolle ei ole esteitä edellytysten täyttyessä. Hallinnansiirto suositetaan toteutettavaksi vaiheittain. Pidettiin tärkeänä, että toiminnallisuuden ja kiinteistövarallisuuden arvon säilymisen edellyttämät investoinnit turvataan.
PRESENTATIONSBLAD Utgivare och datum Finansministeriet, september 2005. Författare Publikationens titel Ordförande Jukka Jaakkola. Medlemmarna Jukka Aalto, Ismo Kurki, Kirsti Vallinheimo, Arja Virtanen och Hanna Rouhiainen. Sekreterare Jarkko Leinonen. Experter Hannu Mustala, Mikko Karkia, Esko Haverinen och Kaarlo Lihavainen Arbetsgrupp som utreder gränsbevakningsväsendets fastighetsväsen Publikationens andra versioner Publikationen fi nns tillgänglig på Internet, på webbsidan www.vm.fi /julkaisusarjat Nyckelord Publikationsserie och nummer ARBETSGRUPPSPROMEMORIOR, 9/2005 Publikationens kännetecknen ISSN 0788-6322 Sidor 86 ISBN 951-804-537-2 (hft.) 951-804-538-0 (PDF) Språk Finska Beställningar/ distribution Finansministeriet, budgetavdelningen, tfn (09) 160 33104 Pris 10 euro + moms Tryckeri/ tryckningsort och -år Sammandrag Edita Prima Ab, Helsingfors 2005 Inom ramen för skötseln av statens fastighetsbestånd har arbetsgruppen utrett behovet att ändra gränsbevakningsväsendets ställning som innehavare av sina fastigheter samt ändamålsenligheten med att överföra fastighetsbeståndet till en annan innehavare. Arbetsgruppen har även utvärderat olika handlingsalternativ. Rapporten innehåller uppgifter om gränsbevakningsväsendets nuvarande fastighetsbestånd och hur detta förvaltas. Vidare innehåller rapporten ett sammandrag av de operativa linjedragningar som påverkar förvaltningen av statens fastighetsbestånd samt alternativa beskrivningar av verksamheten som innehavarämbetsverk och som användarämbetsverk. Arbetsgruppen konstaterar att gränsbevakningsväsendets fastigheter i medeltal befi nner sig i gott skick. Dess nuvarande ställning som innehavarämbetsverk ger ingen särskild anledning till förändringar. En eventuell överföring av fastighetsbeståndet till en annan innehavare, eller avskaffandet eller utvecklingen av ställningen som innehavarämbetsverk kan motiveras med behovet av att centralisera förvaltningen av statens fastighetsbestånd eller att ändra styrningen av detta.
Enligt arbetsgruppens förslag föreligger ingen brådska med att överföra innehavet till någon annan. Då förutsättningarna för en överföring uppfylls föreligger dock inga hinder. Arbetsgruppen rekommenderar att en överföring av innehavet genomförs gradvis. Vidare anser den det vara viktigt att de investeringar tryggas som krävs för att bibehålla funktionaliteten och fastighetsbeståndets värde.
FACT SHEET Publisher and date Ministry of Finance, September 2005. Author (s) Title of publication Parts of publication/ other versions released Chairman Jukka Jaakkola. Members Jukka Aalto, Ismo Kurki, Kirsti Vallinheimo, Arja Virtanen and Hanna Rouhiainen. Secretary Jarkko Leinonen. Experts Hannu Mustala, Mikko Karkia, Esko Haverinen and Kaarlo Lihavainen Working group on the Border Guard s real estate The publication is available on Internet at the website www.vm.fi /julkaisusarjat Keywords Publications series and number WORKING PAPERS, 9/2005 Identifications ISSN 0788-6322 No. of pages 86 ISBN 951-804-537-2 (paperback) 951-804-538-0 (PDF) Language Finnish Price 10 e + VAT Sales distribution Ministry of Finance, Budget Department, tel. +358 9 160 33104 Printing place and year Edita Prima Ltd, Helsinki 2005 Abstract In the context of general management of the State s stock of real estate the working group has studied what needs there might be to modify the Border Guard s status as real estate holder and the expediency of transferring its stock of real estate to another holder. Furthermore, the working group has made an assessment of different alternative courses of action. The report contains information concerning the Border Guard s present stock of real estate and of its management, a summary of the operational guidelines impacting the management of the State s stock of real estate and a description of alternative ways of operating as holding State agency and as utilizing State agency. The working group found that on the average the Border Guard s stock of real estate is in good order. The Border Guard s present status as utilizing agency does not raise any particular needs for modifi cations. Any transfer of the stock of real estate to another holder and any cancellation or development of the Border Guard s status as holding State agency could be justifi ed by needs to centralize the management of State s stock of real estate, or by needs to modify its management.
The working group is of the opinion that there is no hurry to transfer holding, but if the preconditions are fulfi lled there are no obstacles against such transfer. The working group recommends that any transfer be implemented only gradually. Furthermore, the working group considers it important to secure the investments required to maintain operability and to prevent depreciations of the value of the stock of real estate.
Valtiovarainministeriölle Valtiovarainministeriön 16.12.2004 asettama työryhmä on selvittänyt Rajavartiolaitoksen kiinteistöjen haltijavirastoaseman muutostarpeita ja kiinteistövarallisuuden siirron tarkoituksenmukaisuutta osana valtion kiinteistövarallisuuden hoitoa. Tähän selvitykseen sisältyy eri ratkaisuvaihtoehtojen arviointi sekä käyttäjävirastojen kokemukset vaihtoehtoisissa toteutustavoissa. Raportti sisältää tiedot Rajavartiolaitoksen nykyisestä kiinteistövarallisuudesta ja sen hallintatavasta, koosteen valtion kiinteistöomaisuuden ohjaukseen vaikuttavista toiminnallista linjauksista sekä vaihtoehtoiset kuvaukset toiminnasta haltijavirastona ja käyttäjävirastona (ei haltijavirasto -ratkaisu). Rajavartiolaitoksen kiinteistöjen tila on todettu keskimäärin hyväksi, eikä varallisuuteen kohdistu erityistä korjausvelkaa. Nykyinen haltijavirastoasema, joka pitää sisällään myös vuokraamiseen perustuvan toimitilahankinnan sekä sisäasiainministeriön kiinteistöjohtamisotteen selkiyttämisen, ei anna erityistä aihetta muutokseen. Nähtävissä olevien investointien asianmukainen käsittely ei ole kiirehtimässä päätöstä rakennetun kiinteistövarallisuuden hallinnan siirtoasiassa. Mahdollinen kiinteistövarallisuuden siirto ja haltijavirastoaseman poisto tai kehittäminen on perusteltavissa valtion kiinteistöhallinnon keskittämisen ja ohjauksesta vastaavien ministeriöiden tehtävien rationalisointiin perustuvilla muutostarpeilla. Valtion palveluntuottajien aseman selkeyttäminen kiinteistö- ja toimitilapalvelujen tuottajina on tärkeää. Työryhmä suosittaa: 1. haltijavirastoaseman säilyttämistä niin kauan, kun Rajavartiolaitoksella on hallinnassaan valtion kiinteistövarallisuutta, 2. rakennetun kiinteistövarallisuuden siirroista pidättäytymistä toistaiseksi kunnes seuraavassa kappaleessa mainitut edellytykset on toteutettu, 3. mahdollinen rakennetun kiinteistövarallisuuden hallinnansiirto toteutetaan vaiheittain, tarkoituksenmukaisina ja riittävän suurina kokonaisuuksina, 4. rakentamattoman maaomaisuuden hallinnan siirtämistä Metsähallitukselle, kun seuraavassa kappaleessa mainitut edellytykset on toteutettu, 5. toiminnan vaatimien ja kiinteistövarallisuuden arvon säilymisen edellyttämien investointien turvaamista kaikissa hallintavaihtoehdoissa sekä 6. ettei hallintavaihtoehto vaikuta investointien tasoon. Hallinnansiirtotapauksissa on välttämätöntä huolehtia täysimääräisestä vuokrien kompensoinnista käyttäjävirastolle, aikataulutettujen investointitarpeiden sisällyttämistä inves-
tointiohjelmiin sekä varsinaisen siirron toimeenpanon (mm. yksikkökohtaisen omaisuuden ja korvausperusteiden määrittämisen) vaatimasta valmisteluajasta. Henkilöstöhallinnollisesta näkökulmasta hallittu muutosjohtaminen edellyttänee 5-10 vuoden toimeenpanoaikaa rakennetun kiinteistövarallisuuden osalta. Lisäksi valtion palveluntuottajilla on oltava asianmukainen valmius järjestää tai tuottaa kiinteistö- ja toimitilapalveluja kustannustehokkaasti myös syrjäisillä alueilla. Taloudelliset vaikutukset on kyetty esittämään selvityksessä vain suuntaa antavina. Tietojen tarkentaminen on katsottu mittavana työnä perustelluksi ja mahdolliseksi vasta mahdollisten siirtoneuvottelujen yhteydessä. Toisaalta yhteiskunnallinen laaja-alainen taloudellinen tarkastelu valtion kiinteistöhallinnan keskittämisen vaikutuksista muutamalle toimijalle kuuluu selkeästi eri tarkastelun piiriin. Työryhmäraporttiin ei ole pyydetty selvityksen kohteena, ohjauksesta vastaavien ministeriöiden tai kiinteistö- ja toimitilapalveluja tuottavien organisaatioiden lausuntoja. Esitetyt suositukset edustavat työryhmän jäsenten yhteistä näkemystä toimeksiantokirjeessä asetettujen tavoitteiden saavuttamiseksi. Työryhmän puheenjohtaja Helsingissä 31.8.2005 Kommodori (RVLE), Jukka Jaakkola Neuvotteleva virkamies (VM), Kirsti Vallinheimo Talousjohtaja (SM), Jukka Aalto Everstiluutnantti (RVLE), Ismo Kurki Lakiasiainpäällikkö (Senaatti-kiinteistöt), Arja Virtanen Kiinteistöasiantuntija (Metsähallitus), Hanna Rouhiainen Työryhmän sihteeri Asiakaspäällikkö (Senaatti-kiinteistöt), Jarkko Leinonen
Sisällys VALTIOVARAINMINISTERIÖLLE 1 JOHDANTO...13 2 VALTION KIINTEISTÖHALLINTO...15 2.1 Johdanto...15 2.2 Valtion kiinteistöhallintotyöryhmän muistion mukaiset toimenpiteet...17 2.3 Valtion kiinteistöomistusstrategia...17 2.4 Valtiontalouden tarkastusviraston tarkastuskertomus 93/2005...18 2.5 Kehyspäätös ja tuottavuuden toimenpideohjelma...20 2.6 Valtion toimitilastrategia...21 2.7 Rajavartiolaitoksen strategia 2015...21 3 RAJAVARTIOLAITOKSEN KIINTEISTÖT...25 3.1 Yleiskuvaus...25 3.2 Rajavartiolaitoksen hallinnassa olevat kiinteistöt...25 3.3 Rajavartiolaitoksen vuokratut ja käyttöoikeudella olevat kiinteistöt...26 3.4 Rakennettujen kiinteistöjen kunto ja investointiohjelma...27 3.5 Kiinteistövarallisuuden erityispiirteet...28 4 RAJAVARTIOLAITOS HALTIJAVIRASTONA...31 4.1 Yleistä...31 4.2 Säädökset ja määräykset...32 4.3 Rajavartiolaitoksen esikunnan kiinteistöalan tehtävät...33 4.4 Hallintoyksiköiden kiinteistöalan tehtävät...33 4.5 Kiinteistönpito...34 4.6 Tarpeettomista kiinteistöistä luopuminen...34 4.7 Kustannukset...35 4.8 Vaikuttavuustekijät...36 4.9 Kokemukset haltijavirastomallista...37 4.10 Kehitysennuste ja -mahdollisuudet...38 4.11 Ratkaisuvaihtoehto: Rajavartiolaitos jatkaa haltijavirastona...39 5 VUOKRAUSVAIHTOEHTO...41 5.1 Johdanto...41 5.2 Senaatti-kiinteistöjen vuokraus- ja tilapalvelutoiminta...42 5.3 Senaatti-kiinteistöjen hinnoittelu...44 5.4 Pääomavuokramalli...44 5.5 Kokonaisvuokramalli...48 5.6 Ratkaisuvaihtoehto: Hallinta siirretään ja Rajavartiolaitos vuokraa kiinteistöt...52
6 MAA-ALUEIDEN HALLINTA...55 6.1 Johdanto...55 6.2 Metsähallitus kiinteistöjen haltijana...55 6.3 Maanvuokramalli...56 6.4 Kustannukset...57 6.5 Vaikuttavuustekijät...57 6.6 Kokemukset maa-alueiden monikäyttömallista...58 6.7 Ratkaisuvaihtoehdot...60 7 ARVIO MUUTOSTEN VAIKUTUKSISTA JA TOIMENPITEISTÄ...63 7.1 Rajavartiolaitokselle vuokrattavien tilojen vuokran määräytymisperusteet.63 7.2 Palvelussuhdeasunnot...63 7.3 Henkilöstön siirtovelvollisuus...64 7.4 Nykyisen henkilöstön asema...65 7.5 Erityiskohteet ja -rakennelmat...66 7.6 Peruskorjaus- ja uusinvestointitarpeet 5 v...66 7.7 Kustannus- ja palvelutasovertailu 1999-2004, 2005-2009...67 7.8 Vastaanottavien tahojen edellytykset hallinnansiirron toimeenpanolle...68 8 JOHTOPÄÄTÖKSET JA TYÖRYHMÄN SUOSITUKSET TOIMENPITEISTÄ...71 LIITTEET Vuoden 2005 aikana Työryhmämuistioita -sarjassa ilmestyneet julkaisut...86
1 Johdanto 1 JOHDANTO Valtiovarainministeriö on 16.12.2004 asettanut työryhmän selvittämään valtion kiinteistöhallintotyöryhmän muistion (VM:n työryhmämuistio 24/98) pohjalta Rajavartiolaitoksen kiinteistötointa sekä tekemään yksityiskohtaiset ehdotukset Rajavartiolaitoksen kiinteistövarallisuuden tarkoituksenmukaisesta hallintatavasta. Tavoitteena oli selvittää Rajavartiolaitoksen kiinteistöhallintatapa siten, että Rajavartiolaitoksen osalta valtion kiinteistöjen hallinta tulee järjestetyksi tarkoituksenmukaisella tavalla. Järjestelyn tulee tukea Rajavartiolaitoksen päätehtävien mukaista toimintaa, taloudellisuutta ja joustavaa henkilöstövoimavarojen käyttöä. Työryhmän ehdotukset tuli voida ottaa huomioon päätöksenteossa vuonna 2006 siten, että mahdolliset muutokset voidaan sisällyttää viimeistään vuoden 2008 talousarvioon. Työryhmän selvitystyössä otetaan huomioon ne vaikutukset ja toimenpiteet, jotka aiheutuisivat Rajavartiolaitoksen nykyisen kiinteistötoimen muuttamisesta Valtion kiinteistöhallintotyöryhmän muistion esittämällä tavalla. Selvitystyössä tuli ottaa erityisesti huomioon Rajavartiolaitokselle vuokrattavien tilojen vuokrataso (vuokramalli) palvelussuhdeasunnot vaikutukset henkilöstön siirtovelvollisuusjärjestelyn ylläpitoon Rajavartiolaitoksen nykyisen kiinteistöhenkilöstön asema erityiskohteet ja rakenteet peruskorjaus- ja uusinvestointitarpeet seuraavalle 5-vuotiskaudelle järjestelyjen kustannus- ja palvelutasovertailut. Organisointi Puheenjohtaja Jukka Jaakkola, kommodori, Rajavartiolaitoksen esikunta Jäsenet Jukka Aalto, talousjohtaja, sisäasiainministeriö Ismo Kurki, everstiluutnantti, Rajavartiolaitoksen esikunta Kirsti Vallinheimo, neuvotteleva virkamies, valtiovarainministeriö 13
1 Johdanto Arja Virtanen, lakiasiainpäällikkö, Senaatti-kiinteistöt Hanna Rouhiainen, kiinteistöasiantuntija, Metsähallitus Pekka Perttilä, palvelupäällikkö, Metsähallitus, Rouhiaisen sijaisena Sihteeri Jarkko Leinonen, asiakaspäällikkö, Senaatti-kiinteistöt Asiantuntijat Hannu Mustala, kiinteistöpäällikkö, Rajavartiolaitoksen esikunta Mikko Karkia, everstiluutnantti, Kaakkois-Suomen Rajavartiosto Esko Haverinen, teknikkokapteeni, Lapin Rajavartiosto Kaarlo Lihavainen, työnjohtaja, Rajavartiolaitoksen henkilöstöjärjestöt (VAL) Myöhemmin luvussa 4.11 on kuvattu ratkaisuvaihtoehto, jossa Rajavartiolaitos jatkaa haltijavirastona. Luvussa 5.6 on esitetty vaihtoehto, jossa toimitilojen hallinta siirretään Senaatti-kiinteistöille joko pääoma- tai kokonaisvuokramallilla, jolloin Rajavartiolaitos vuokraa tarvitsemansa toimitilat. Luvussa 6.7 on kuvattu maa-alueita koskevat ratkaisuvaihtoehdot. Terminologian osalta on tukeuduttu kiinteistöalan yhteisesti hyväksymään Kiinteistöliiketoiminnan sanastoon (http://www.rakli.fi/tietopankki/sanasto.pdf). 14
2 Valtion kiinteistöhallinto 2 VALTION KIINTEISTÖHALLINTO 2.1 Johdanto Valtion toimitilojen rakentaminen, hankinta ja rakennusvarallisuuden hallinto keskitettiin vuonna 1971 Rakennushallitukselle. Vuonna 1995 aloitettiin valtion kiinteistöhallinnon viimeisin laajempi uudistus. Silloin lakkautettiin Rakennushallitus ja otettiin käyttöön valtionhallinnon sisäinen vuokrajärjestelmä sekä keskitettiin valtion rakennusvarallisuutta harvemmille virastoille ja laitoksille. Rakennushallituksen Valtiovarainministeriön apuna hoitama valtion toimitilahallinnon yleinen ohjaustehtävä lakkautettiin ja virastoille annettiin melko laaja vapaus päättää toimitiloistaan ja niiden hankinnasta. Vuonna 1998 hyväksytyn valtion kiinteistöomistusstrategian mukaan kiinteistövarallisuutta on edelleen keskitetty Valtion kiinteistölaitokselle, nykyiselle Senaatti-kiinteistöille ja Metsähallitukselle virastojen siirtyessä niiden vuokralaisiksi. Vuonna 2002 tehtiin keskittämislinjauksen muutos, hajalleen joutunutta päätöksentekoa keskitettiin. Mm. ministeriön päätösvallassa olevat vähintään viiden miljoonan euron arvoiset, useampaa vuotta koskeva sopimukset oli käsiteltävä raha-asianvaliokunnassa. Vuoden 2003 alusta voimaan tullut asetus valtion kiinteistövarallisuuden hankinnasta, hallinnasta ja hoitamisesta (1070/2002) määrää, että ministeriön on päätettävä kaikista vähintään viiden miljoonan euron tilahankkeista. Vuokrauksissa tämä tarkoittaa koko sopimuskaudella maksettavien vuokrien, erillisten hoitokustannusten ja arvonlisäveron yhteismäärää. Senaatti-kiinteistöt muutettiin valtion liikelaitokseksi vuoden 1999 alusta. Sen hallintaan siirrettiin liikelaitoksen perustamisen yhteydessä virastomuotoisen Valtion kiinteistölaitoksen hallinnassa ollut käyttöomaisuus, joka muodostui kiinteistöistä ja huoneistoosakkeista. Senaatti-kiinteistöjen hallintaan on liikelaitoskautena siirretty lisää valtion toimintojen edellyttämiä toimitiloja ja niihin liittyviä maa-alueita. Vuonna 2000 Senaatti-kiinteistöjen hallintaan siirrettiin Opetusministeriön hallinnonalan kulttuurirakennuksia, vuonna 2001 siirrettiin Vankeinhoitolaitoksen kiinteistövarallisuus, vuonna 2002 Kriminaalihuoltoyhdistykseltä valtion omistukseen siirtynyttä kiinteistövarallisuutta, vuonna 2003 Puo- 15
2 Valtion kiinteistöhallinto lustusministeriön hallinnassa ollut kiinteistövarallisuus ja vuonna 2005 siirrettiin Opetusministeriöltä kulttuurikohteita Suomesta ja valtion omistamat tiede- ja kulttuurikeskusten käytössä olevat tilat ulkomailla. Vuoden 2004 lopussa Senaatti-kiinteistöjen hallinnassa oli kaikkiaan noin 11 300 Suomen valtion omistamaa rakennusta, joissa yhteensä noin 8,2 milj. neliömetriä sekä noin 20 000 hehtaaria maa-alueita, josta noin 8 000 hehtaaria on rakennuskäytössä ja loput rakentamattomina maatalous-, metsä- ja suoalueina. Kiinteistöomaisuuden tasearvo on noin 5,3 miljardia euroa. Senaatti-kiinteistöt on Suomen suurin toimitilakiinteistöomaisuuden haltija. Henkilöstöä vuoden lopussa oli yhteensä 257. Metsähallituksesta tuli valtion liikelaitos vuoden 1994 alusta. Tällöin sille siirrettiin muutamin poikkeuksin aiemmin liiketoimintaa harjoittavana virastona ja budjettisidonnaisena liikelaitoksena toimineen Metsähallituksen hallinnassa ollut kiinteä omaisuus. Seuraavan reilun kymmenen vuoden aikana Metsähallitukselle siirrettiin valtaosa muiden valtionlaitosten hallinnassa olleista rakentamattomista maista. Suurimmat hallinnansiirrot ovat olleet yleisten vesialueiden sekä puolustusministeriön maiden siirrot, pienempiä siirtoja on ollut kymmeniä. Tällä hetkellä Metsähallituksen hallinnassa onkin n. 9,0 milj. ha maa-alueita ja 3,4 milj. ha vesialueita. Valtion kiinteistövarallisuutta hallinnoi Senaatti-kiinteistöjen ja Metsähallituksen lisäksi neljä muuta valtion liikelaitosta ja eduskunta ja 16 virastoa sekä kaksi valtion talousarvion ulkopuolista rahastoa. Yliopistoilla ja Valtion taidemuseolla voi olla hallinnassaan asunto-osakeyhtiöiden osakkeita. Valtion tarkoituksena on edelleen vähentää haltijavirastojen määrää sekä niiden hallinnassa olevaa kiinteistövarallisuutta. Kiinteistötoimialalla toimii myös valtion kokonaan omistama Solidium Oy, jonka tytäryhtiölle Kruunuasunnot Oy:lle on keskitetty mm. valtion palvelussuhdeasunnot, kiinteistösijoitusyhtiö Kapiteeli Oy sekä Sponda Oyj, josta valtio omistaa 34,5%. Hallinnansiirtomenettelystä valtion virastojen välillä on säädetty valtioneuvoston asetuksessa valtion kiinteistövarallisuuden hankinnasta, hallinnasta ja hoitamisesta (1070/2002) ja hallinnansiirroista liikelaitokselle ja liikelaitokselta pois valtion liikelaitoksista annetussa laissa (1185/2002) sekä liikelaitoksista annetuissa laitoskohtaisissa laeissa. Hallinnansiirrosta liikelaitokselle päättää omaisuuden arvosta riippuen ministeriö, valtioneuvosto tai eduskunta. Liikelaitokselle omaisuus siirretään käyvällä arvolla. Metsähallituksen julkisiin hallintotehtäviin tuleva omaisuus siirretään Metsähallitukselle tasearvolla. Nämä ovat pääasiassa erilaisia suojeluun käytettäviä alueita. Valtion omistamat asuntorakennukset ja asunto-osakkeet on pääsääntöisesti siirretty Kruunuasunnot Oy:lle. Senaatti-kiinteistöjen hallinnassa olleet asunnot siirrettiin vuosina 1998 ja 1999 Kapiteeli Oy:lle edelleen Kruunuasunnot Oy:lle siirrettäviksi. 16
2 Valtion kiinteistöhallinto 2.2 Valtion kiinteistöhallintotyöryhmän muistion mukaiset toimenpiteet Valtion kiinteistöhallintotyöryhmän muistiossa (VM 24/98) esitettiin valtion kiinteistöhallinnon kehittämisperiaatteet. Periaatteet ovat esitetty tiivistettyinä ohessa. 1. Virastojen ja laitosten vapaus valita toimitilansa turvataan ja sitä kehitetään. Tilojen käyttö- ja vuokrauspäätökset tekevät toiminnan tuloksesta vastaavat tahot. Budjetoidut toimintamenot sisältävät myös kaikki toimitilakustannukset. Vasta markkinaehtoinen vuokra mahdollistaa kiinteistöjen asianmukaisen hoidon ja riittävät investointimahdollisuudet. 2. Valtion toimintojen edellyttämät toimitilat siirretään pääosin Valtion kiinteistölaitokselle (nyk. Senaatti-kiinteistöt). Metsä- ja vesialueet siirretään pääosin Metsähallitukselle. Tarpeeton kiinteistövarallisuus siirretään perustettavaan valtionyhtiöön (Kapiteeli Oy). Myös asunnot siirretään pääosin perustettavalle (perustetulle) yhtiölle (Kruunuasunnot Oy). 3. Kaikista tiloista ja kiinteän omaisuuden käytöstä peritään liiketaloudellisin perustein määräytyvä vuokra. Perustelluista syistä voidaan poiketa liiketaloudellisista perusteista. Liikelaitosohjaus perustuu palvelutaso-ohjaukseen, jota tulosohjaus täydentää. Työryhmämuistiossa todetaan, että hallinnansiirrot aloitetaan valtion kokonaistaloudellisten ja hallinnollisten vaikutusten kannalta merkittävimpien kiinteistöyksikköjen kiinteistöistä, Puolustusministeriön ja Vankeinhoitolaitoksen kiinteistöistä sekä osasta Opetusministeriön ja Metsäntutkimuslaitoksen kiinteistöjä. Rajavartiolaitosta ja sen hallinnassa olevia kiinteistöjä ei erikseen ole mainittu kehittämisehdotusten toimeenpanon kuvauksen yhteydessä. 2.3 Valtion kiinteistöomistusstrategia Talouspoliittisen ministerivaliokunnan 31.3.1998 hyväksymän valtion kiinteistöomistusstrategian mukaan rakenneuudistuksen tavoitteena on valtion omistajaohjauksen aktivoiminen ja yhdenmukaistaminen. Hallinnon tavoitteena on tehokkuuden ja pääoman tuoton rinnalla kiinteistöjen arvon säilyttäminen, valtion tilahuollon turvaaminen ja tilakustannusten minimointi. Valtion kiinteistövarallisuus jakautuu käyttö- ja vaihto-omaisuuteen. Käyttöomaisuus liittyy kiinteästi varsinaiseen toimintaan ja omistus on tarkoitettu pitkäaikaiseksi (esim. Presidentin linna, VN:n linna, korkeakoulurakennukset). Tältä osin tavoitteena tulee olla nykyistä linjakkaampi, selkeämpi ja tehokkaampi keskitetty hallintajärjestelmä. Silloisten kiinteistöyksiköiden koordinointia tuli tehostaa ja yksiköiden lukumäärää supistaa. 17
2 Valtion kiinteistöhallinto Vaihto-omaisuudeksi luokiteltavan kiinteistöomaisuuden osalta tavoitteena oli aikaansaada omistajaohjausjärjestelmä, jonka avulla valtionyhteisön vaihto-omaisuuskiinteistöjen kehittäminen, vuokraus ja realisointi voidaan tehokkaasti toteuttaa päämääränä vaihtoomaisuuskiinteistöihin sitoutuneen pääoman palautuminen valtiolle markkinatilanteeseen mukautuen. Valtion kiinteistöhallinnon organisointi arvioitiin uudelleen 1998. Käyttöomaisuuden hallintaa hoitavat Senaatti-kiinteistöt ja Metsähallitus. Valtiovarainministeriön alaisuuteen perustettiin vaihto-omaisuutta varten osakeyhtiömuotoinen kiinteistökonserni. Yhtiöön siirrettiin valtion kiinteistöomaisuus, joka ei ollut tarpeen valtionhallinnon eikä valtionyhtiöiden varsinaiselle toiminnalle (vaihto-omaisuus). Päämääränä oli lähinnä pääoman tuoton parantaminen ja pääoman vapauttaminen. Nähtiin, että omistajaohjauksen aktivoimisesta ja toiminnan tehostamisesta valtiolle saatavat hyödyt tulevat joka tapauksessa olemaan huomattavan suuria. Valtion kiinteistöomistusstrategia valmisteltiin valtiovarainministeriön työryhmässä (työryhmämuistio 24/1998). Valtion kiinteistölaitos muutettiin virastosta valtion liikelaitokseksi vuoden 1999 alusta ja myöhemmin sen nimi muutettiin nimeksi Senaatti-kiinteistöt. Valtion kiinteistöomistusstrategian mukaisesti perustettiin 1998 valtion kokonaan omistama Kapiteeli Oy, jolle aikavälillä 1.1.1999-31.12.2004 on siirretty valtion toiminnalle tarpeetonta kiinteistövarallisuutta. Kruunuasunnot Oy perustettiin Kapiteeli Oy:n tytäryhtiöksi. Valtio on siirtänyt asuntoja Kapiteeli Oy:lle, joka on edelleen siirtänyt ne kokonaan omistamalleen Kruunuasunnot Oy:lle. Kuluvan vuoden alusta Kruunuasunnot Oy erotettiin Kapiteeli Oy:stä ja siirrettiin valtion kokonaan omistaman Solidium Oy:n tytäryhtiöksi. Ajanjaksolla 8.4.2000-31.12.2004 on ollut voimassa erityiset määräaikaiset lait eräistä kiinteistöjärjestelyistä (ns. Kapiteeli-lait). Laeilla poikettiin varainsiirtoverolaista sekä siitä, mitä ns. luovutuslaissa on säädetty. 2.4 Valtiontalouden tarkastusviraston tarkastuskertomus 93/2005 Valtiontalouden tarkastusviraston Kihlakunnanvirastojen ja Poliisin erillisyksiköiden toimitilahankkeita käsittelevässä tarkastuskertomuksessa 93/2005 annetaan valtion toimitilatoimintoihin liittyen kuusi suositusta. Suosituksista kaksi ja kolme liittyvät suoraan työryhmän toimeksiantoon, suositukset neljä ja kuusi sivuavat toimeksiantoa. 18
2 Valtion kiinteistöhallinto Suositus 2: Tiettyä rajaa suuremmissa toimitilahankinnoissa tai vuokrauksissa tulisi toimivallan ja vastuun näiden hankintojen tai vuokrausten käytännön toimenpiteiden valmistelusta ja toteutuksesta olla valtiolla keskitettyä, tarvittaessa myös yli hallinnonalojen. Suositus 3: Sisäasiainministeriön tulisi parantaa antamiaan tilajärjestelytoiminnan määräyksiä ja ohjeita. Tilahankkeiden ohjauksessa tulisi ottaa huomioon eri seikkoja nykyistä laajemmin ja ohjauksessa käytettävää tausta-aineistoa tulisi kehittää nykyistä paremmaksi. Taloudellisuuden ohjausta tulisi parantaa hankkeiden eri vaiheissa. Määräyksiä ja ohjeita tulisi noudattaa ministeriön koko hallinnonalalla. Määräysten ja ohjeiden noudattamista tulisi myös valvoa. Tarkastuskertomuksen pohjalta sisäasiainministeriö käynnistää uuden hankintaohjeen ja siihen liittyen toimitilahankintojen ohjeen uudistamisen heti, kun kauppa- ja teollisuusministeriön esitys uudeksi hankintalaiksi annetaan eduskunnalle. Ohje tulee valmiiksi samaan aikaan, kun lain on tarkoitus astua voimaan tammikuun 2006 loppuun mennessä. Tällä välin EU:n komission tämän vuoden alussa ottama kanta ja Valtiontalouden tarkastusviraston kanta huomioiden noudatetaan jo nyt olemassa olevien tilojen vuokrausta lukuunottamatta täysimääräisesti EU-direktiiviä ja hankintasäädöksiä, vaikka ohjeet edellyttävät säädösten noudattamista soveltuvin osin. Sisäasiainministeriön talousyksikköön kuuluu hankinta- ja toimitila-asioiden ryhmä, jossa ministeriön osastot (raja-osasto mukaan lukien) joutuvat käyttämään toimitilojen vuokrausta koskevat hankintamenettelyt. Ryhmä ohjaa ja kehittää kansliapäällikön apuna ministeriön ja hallinnonalan hankintatointa ja toimitila-asioita sekä osallistuu ministerin tai kansliapäällikön ratkaistavien hankinta-asioiden ja ministeriön sitoutumista edellyttävien toimitila-asioiden valmisteluun yhteistyössä asianomaisen osaston tai erillisyksikön kanssa. Myös Rajavartiolaitoksen toimitilahankinnat on keskitetty sisäasiainministeriön sisällä samalle taholle. Tätä kautta ministeriö saa sisällään keskittämishyötyjä ja siten tuottavuuden lisäystä. Suositus 4: Valtion toimitilahankkeissa tulisi pääsääntöisesti noudattaa yhdenmukaisia hankintaperiaatteita riippumatta esimerkiksi siitä, hankitaanko tilat olemassa olevista vai rakennettavista tiloista. Esimerkiksi valtion omistuksessa olevien toimitilojen vuokrasopimuksen jatkamisessa voi olla valtion kokonaisedun kannalta tarkoituksenmukaista poiketa tästä pääsäännöstä. Poikkeukset ja niissä noudatettavat menettelytavat tulisi määritellä. Valtion kokonaisedun toteutumisen varmistamiseksi tulisi olla valtion toimitilajärjestelyjä koskevat yleiset periaatteet ja menettelytapaohjeet, joita tulisi noudattaa sellaisissa tilajärjestelyhankkeissa ratkaistavissa kysymyksissä, kuten valtion eri toimintojen ja niiden 19
2 Valtion kiinteistöhallinto tilojen pysyvyys ja olennaisuus tulevaisuudessa, toimintojen ja niiden tilojen sijoittaminen maantieteellisesti ja toisiinsa nähden, toimintojen ja niiden tilojen laatuun liittyvät periaatteet sekä toimintojen tasonnostoon liittyvien uusien tilatyyppien käyttöönotto. Nykyisessä valtion toimitilahallintojärjestelmässä tilahankkeiden alkuvaiheessa konsulttipalveluja tarjoavien tulisi olla riippumattomia myöhemmissä vaiheissa mahdollisesti järjestettäviin urakkatarjouskilpailuihin osallistujista. Valtion kiinteistö- ja tilahallinnon yleisestä ohjaustehtävästä vastaavana viranomaisena Valtiovarainministeriön tulisi selvittää, onko hallinnonaloilla tilojen hankintamenettelyä koskevien määräysten ja ohjeiden antamis- tai uudistamistarvetta sekä huolehtia siitä, että eri hallinnonaloilla ohjeet ja määräykset ovat riittävän yhdenmukaiset. Suositus 6: Valtiovarainministeriön tulisi selvittää Senaatti-kiinteistöjen asema hankintayksikkönä ja tarvittaessa muuttaa sitä koskevat säännökset siten, että ne täyttävät myös yhteisöoikeuden vaatimukset. 2.5 Kehyspäätös ja tuottavuuden toimenpideohjelma Valtioneuvoston vuosien 2006-2009 kehyspäätöksen perusteluissa korostetaan tuottavuuden kehittämisen tärkeyttä. Julkisen talouden menokehityksen rajoittamiseksi tuottavuuden parantaminen on pitkällä aikavälillä avainasemassa. Koska tuottavuuden kannalta olennaiset palvelu-, hallinto- ja kuntarakenneuudistukset etenevät hitaasti, niistä on päätettävä mahdollisimman pikaisesti. Ministeriöiden ensimmäiset tuottavuusohjelmat eivät ole johtamassa riittäviin muutoksiin. Hallinnonalojen tuottavuutta on ryhdytty kohentamaan tuottavuusohjelmin, joiden odotetaan johtavan menojen kasvun hidastumiseen sekä resurssien uudelleenkohdentamiseen. Julkisen sektorin toimintojen tehostaminen ja tuottavuuden parantaminen on välttämätöntä paitsi julkisen talouden vakauden turvaamiseksi myös koko kansantalouden kasvumahdollisuuksien kannalta. Vuoteen 2011 mennessä toteutuvan henkilöstön poistuman poikkeuksellinen suuruus (n. 29% työvoimasta) tarjoaa mahdollisuuden toteuttaa tuottavuutta ja tehokkuutta lisääviä toiminnan ja rakenteen muutoksia ja lisätä tietotekniikan hyödyntämistä samalla noudattaen hyvää henkilöstöpolitiikkaa. Palvelutuotannon ja hallinnon prosessit arvioidaan ja uudistetaan, mihin liittyy mm. hallinnonalakohtaisten palvelukeskusten perustaminen. Tähänastisiin tuottavuusohjelmiin sisältyvien toimien lisäksi korostetaan yleishallinnon, hankintojen ja tukipalveluiden nopeaa tehostamista, ministeriöiden, virastojen ja laitosten toiminnan keskittämistä ydintehtäviin, resurssien yhteiskäytön lisäämistä sekä toi- 20