1.12.2005 1 (5) Sisäasianministeriö Kunta- ja palvelurakennetyöryhmä ja Kuntaliitto Kannanotto kuntien ja valtion välisestä tehtävänjaosta 1.1. Mitä tehtäviä olisi tarpeen siirtää valtion tehtäväksi? Vaikuttavatko eri mallit (peruskuntamalli, piirimalli, aluekuntamalli) tarpeeseen siirtää tehtäviä valtiolle? Kunta- ja palvelurakenneuudistus -hankkeen asettamispäätöksessä on kirjattu uudistuksen tavoitteeksi, että nykyisin kuntien vastuulla olevat palvelut saavat riittävän vahvan rakenteellisen ja taloudellisen perustan niiden järjestämisen ja tuottamisen turvaamiseksi tulevaisuudessa siten, että palveluiden laatu ja vaikuttavuus, saavutettavuus ja tehokkuus sekä teknologinen kehittäminen on otettu huomioon. Tarkastelun kohteina ovat kuntajaotuksen muutokset ja kuntarajat ylittävä yhteistyö kaikilla aluetasoilla kunnista valtakunnantasolle saakka. Tässä yhteydessä vaikeavammaisten osalta Heta Henkilökohtaisten Avustajien Työnantajien Liitto ry painottaa vaikeavammaisten vammaispalvelulain mukaisen työnantajuuteen perustuvan henkilökohtaisen avustaja- järjestelmän siirtoa kunnilta valtiolle. Vaikeavammaisten työnantajuuteen perustuva henkilökohtainen avustaja järjestelmä poikkeaa olennaisilta osin kaikista muista kuntahallinnon yleisistä ja laajoista terveys- ja sosiaalipalveluista niin sisällön, vaikuttavuuden, tehokkuuden, luonteen, organisaatiorakenteen, kuin taloudellisen rasituksen osalta. Väestömäärältään vammaispalvelulain mukaisessa henkilökohtaisen avustaja - järjestelmän piirissä oli vuonna 2002 vain 0,07% väestöstä. Tukitoimen saajista valtaosa, 72% oli aktiivi-iässä olevia 18-64 -vuotiaita, joille henkilökohtainen avustaja järjestelmä on ainoa turva ihmisarvoisen elämän ja yhteiskunnallisen osallistumisen ja työllistymisen edellytykselle. Heta - Henkilökohtaisten Avustajien Työnantajien Liitto ry tarkoittaa kannanotossaan vaikeavammaisten vammaispalvelulain mukaisen työnantajuuteen perustuvan henkilökohtaisen avustaja- järjestelmään oikeutetulla vaikeavammaisella henkilöllä sellaista täysi-ikäistä henkilöä, jolla vaikeavammaisuus ilmennyt ennen 65 ikävuotta, joka pystyy toimimaan lakisääteisinä työnantajina ja joka tarvitsevat runsaasti ja jatkuvaluonteisesti vuorokauden eri aikoina toisen henkilön teknisluonteista avustusta suoriutuakseen päivittäisistä toimista. Määritelmän ulkopuolelle rajautuvat ulkopuoliseen elinkeino, palvelu- tai ammattiryhmän vastuulla tapahtuva hoiva, huolenpitoa ja valvonta tarvitsevat vaikeavammaiset sekä ikääntymisen seurauksena ilmenevät avuntarpeet. Vaikeavammaisten osuus väestöstä on suhteellisen vakio ja kattaa käsiteltävissä olevan ryhmän osalta arviolta 0,07% väestöstä. Haasteet tämän väestönosan osalta eivät ole kasvava ryhmä vaan nykyinen kuntien vaihteleva ilmasto ja taloudellinen tilanne, joka ajaa vaikeavammaiset henkilöt keskenään eriarvoiseen asemaan. Heta Henkilökohtaisten Avustajien Työnantajien Liitto www.heta-liitto.fi c/o Marita Tiri heta@heta-liitto.fi Runeberginkatu 4a D 82, 00100 Helsinki Puheposti: 010 2951 351
2 (5) Hallituksen päätöksessä ja linjauksessa kunta- ja palvelurakenteen uudistamisesta todetaan, että hankkeen yhteydessä tulee samalla selvittää valtion ja kuntien tehtävien jaon tarkistamista siten, että kunnilta voitaisiin siirtää valtiolle esim. sellaiset kansalaisten tasa-arvoiseen kohteluun ja oikeusturvaan liittyvät tehtävät, joissa ei ole paikallista harkintavaltaa. Vaikeavammaisten työnantajuuteen perustuva henkilökohtainen avustaja järjestelmä kuuluu juuri sellaiseen kansalaisten tasa-arvoiseen kohteluun ja oikeusturvaan liittyviin tehtäviin, jonka ei tule olla riippuvainen paikallisesta harkintavallasta. Näiltä osin aluevaiheessa esitetyt peruskunta, piiri- ja aluemallit eivät tule edelleenkään turvaamaan vaikeavammaisten minoriteettiryhmän erityistarvetta ihmisarvoisen elämän edellyttämään perusturvaan henkilökohtaisen avustajan turvin. Perusteluina esitämme seuraavaa: Vaikeavammaisten työnantajuuteen perustuva henkilökohtainen avustaja järjestelmä koskee väestömäärältään (0,07%) erityisen pientä minoriteetti-ryhmää, jolle järjestelmän saumaton turvaaminen on elinehto ja ainoa mahdollisuus osallistua yhteiskunnalliseen elämään. Näin pienen ryhmän elintärkeän tukitoimen saatavuus ei voi olla oikeudellisilta perusteiltaan riippuvainen alueellisesti määräytyvistä demokraattisen päätöksenteon mekanismeista, joihin vaikeavammaisten minoriteettiryhmä ei todellisuudessa pysty koskaan vaikuttamaan. Oikeuden vastaiseksi tilanteen tekee erityisesti järjestelmän elämää ylläpitävä luonne vaikeavammaiselle ja sen haavoittuvaisuus alueellisista päätöksenteoista. Alueellisen päätöksenteon vaikutukset aiheuttavat jatkuvasti kohtuuttomia tilanteita, koska vaikeavammainen henkilökohtaisen avustajan tarvitsija on tosiasiallisesta välittömässä riippuvuussuhteesta järjestelmän sisältöön ja laajuuteen, joka määrittelee konkreettisen elämisen ja pärjäämisen arkielämässä. Tästä johtuen alueellisista järjestelmistä johtuvista syistä, jotka eivät perustu vaikeavammaisuuden aiheuttamaan tosiasialliseen yksilölliseen avuntarpeeseen on pidettävä oikeudenvastaisena ja heikentävän vaikeavammaisten yhdenvertaista oikeusturvaa. Kyseisen tukitoimen avulla turvataan useimmiten elinkaaren mittainen henkilökohtainen avustus vaikeavammaiselle henkilölle vuoden jokaisena päivänä, vuorokauden eri aikoina. Kyse on koko elämän järjestämisestä henkilökohtaisen avustajan turvin. Näin ollen myöskään paikallisista intresseistä ja tarpeista lähteviä ja niitä turvaavia vuotuisia päätöksentekomenettelyä ei ole pidettävä perusteltuna. Näin ollen hallinnon rakenteiden osalta valtioneuvoston esittämän demokratian vahvistamisen vaatimus ei ole tehokas vaikeavammaisten minoriteettiryhmän oikeusturvakysymysten osalta. Voimassaolevan lainsäädännön perusteella järjestelmän toimeenpano kuuluu kunnille erityislainsäädännön kautta. Näin myös rahoituksen varaamisen osalta. Alueellinen toimeenpano ja demokratia sekä rahoituksen vuosittainen vaihtelu ja riippuvuus suhteellisen vapaan harkinnan mukaisesti alueellisesti budjetoiduista määrärahoista ja vaihtelevista toimintapolitiikka painotuksista on johtanut siihen, että työnantajuuteen perustuva vaikeavammaisten henkilökohtainen avustaja järjestelmä ei vastaa perustuslain 19 :n 1 momenttia sille asettamia edellytyksiä turvata ihmisarvoisen elämän perusedellytykset. Lain voimassa ollessa on kertynyt huomattava määrä oikeuskäytäntöä, jonka perusteella on selvää, että vaikeavammaisia on
3 (5) tarkoituksenmukaisuusperiaatteen mukaisesti alistettu oikeusprosesseihin. Oikeusprosessit ovat myös oikeusturvan kannalta hälyttäviä, sillä niiden avulle ei voida puuttua tehokkaasti järjestelmän perusrakenteita turvaaviin rahoitusvastuukysymyksiin, joilla turvataan vaikeavammaisten päivittäisen elämän toimintoja. Merkittävin ongelma rahoitusvastuun osalta on järjestelmän suhdanneherkkyys. Tämä aiheuttaa kohtuuttomia tilanteita niin pienillä kuntasektorilla kuin vaikeavammaisten tuen tarvitsijoiden osalta. Järjestelmä estää mm. vaikeavammaisen perustuslain 7 :n turvatun asuinpaikkaa ja liikkumisvapauteen liittyvän oikeuden toteutumisen. Järjestöömme on tullut useita tietoja siitä, että vaikeavammaisen muuttaessa asuinpaikkaa henkilökohtaisen avustajan tuki saattaa vähentyä huomattavasti tai loppua kokonaan yksipuolisesti riippuen muutettavan kunnan toimintapolitiikasta. Myös sisäasiainministeriön kotikuntatyöryhmän loppuraportissa 24/2005, työryhmä on todennut kotikunnan vaihto-oikeuden toteuttamisen edellyttävän kotikuntalain muutosten ohella, kuntien välistä kustannusten jakoratkaisua sekä sosiaali- ja terveydenhuollonlainsäädännön tarkentamista. Lisäksi Valtioneuvosto on ihmisoikeusselonteossaan kiinnittänyt huomiota ihmisoikeuksien vastaiseen tilaan vaikeavammaisten asuin- ja liikkumisvapauden osalta. Ongelmana on rahoitusjärjestelmän vuotuinen luonne, joka määrittelee taloudellisen tuen myöntämisen vuodeksi kerrallaan, määräaikaisesti. Tästä johtuen vaikeavammaisen henkilökohtaista avustajaa koskevan taloudellisen tukitoimen saaminen on täysin riippuvainen vuosittain varatuista määrärahoista, joita todellinen tuen tarve ei käytännössä määrittele. Vuotuisuus on riippumaton vaikeavammaisen taloudellisen tuen todellisesta ja tosiasiallisesta tarpeesta henkilökohtaisen avustajan palkkakulujen korvaamiseen, joka pääsääntöisesti on pysyvä, elinkaaren mittainen. Näin ollen vaikeavammaisella ei tältä osin ole oikeusturvaa tai oikeutettuja odotuksia keskeisimmän elinehtoa turvaavan järjestelmän jatkuvuudesta. Taloudellisen tuen sidonnaisuus vuotuisiin määrärahoihin johtaa vuosittaiseen tukitoimen hakuprosesseihin sekä vuositasolla annettuihin määräaikaisiin hallintopäätöksiin. Hallintopäätösten määräytyminen taloudellisten raamien perusteella johtaa taasen lainmukaisen tarvearvioinnin syrjäyttämiseen. Tämä johtaa myös lainvastaisiin oikeusprosesseihin ja hallinto- ja prosessiekonomian vastaiseen tilaan. Pienten alueiden osalta on lisäksi huomioitava, että järjestelmä saattaa aiheuttaa merkittävää kustannusrasitetta toisin kuin kansantaloudellisesti katsottuna, jos järjestelmä siirretään valtion vastuulle. Vaikeavammaisten yhdenvertaisten oikeuksien toteutumisen, ihmisarvon ja oikeusturvan kannalta siirto valtiolle poistaisi alueelliset toimintapolitiikkaan liittyvät vaikutteet, jotka johtavat vaikeavammaisten yhteiskunnallisen osallistumisen ja ihmisarvoisen elämän tarpeiden turvaamiseen sekä alueellisen eriarvoisuuden. Vuonna 2006 voimaantuleva sosiaali- ja terveydenhuollon valtion-osuutta koskeva vammaiskerroin ei tule ratkaisemaan järjestelmän turvaamista vaikeavammaisten henkilökohtainen avustaja järjestelmän osalta sen määräytymisperusteiden, vapaaehtoisen kohdentamisen ja kustannusneutraaliluonteen osalta.
4 (5) Vaikuttavuuden, tehokkuuden ja organisaatiorakenteen sekä niiden vaikutuksista järjestelmässä syntyviin välillisiin kustannuksiin osalta vaikeavammaisten työnantajuuteen perustuva henkilökohtainen avustaja järjestelmä on kustannustehokkain tukimuoto. Työnantajuuteen perustuvassa henkilökohtaisessa avustaja järjestelmässä vaikeavammainen henkilö toimii itse henkilökohtaisen avustajan lakisääteisenä työnantajana ja vastaa järjestelmästä. Järjestelmä ei aiheuta investointi-, hallinnointitai muita vastaavia ulkopuolisen palvelujärjestelmään tyypillisesti liittyviä tuotantokuluja. Yksityiseen työnantajuuteen perustuva vaikeavammaisten henkilökohtainen avustaja järjestelmään ei myöskään sen yksityishenkilöön liittyvän luonteen vuoksi ole sovellettavissa julkisiin hankintoihin liittyvää kilpailuttamismenettelyä tai tilaaja-tuottajamallia. Useat järjestöt ovat tuoneet julkisia hankintoja koskevien kilpailutusongelmien keskeisyyden nimenomaan mm. vaikeavammaisten pitkäaikaisten ja pysyvien palveluiden osalta. Työnantajuuteen perustuva henkilökohtainen avustaja järjestelmä vastaa aina tarkkarajaisesti ja täsmällisesti vaikeavammaisen yksilöllisen avun tarpeeseen, joka ei ole tuotteistettavissa julkisille markkinoille. Näin ollen järjestelmä turvaa tehokkaammin vaikeavammaisen todellisen oikeusturvan. Järjestelmän pohjautuessa teknisluontoisen avun saajan oikeustoimien ja vastuiden varaan yksityisenä työnantajana, ei toimeenpanevalle lainmukaisen järjestämisvastuu - osapuolelle synny järjestelmän osalta muuta toteuttamisroolia, kuin työnantajuuteen perustuvasta henkilökohtainen avustaja järjestelmästä koituvien palkkakulujen korvaaminen. Tämä vastuujako mahdollistaa järjestelmän tehokkuuden, taloudellisuuden, vaikuttavuuden ja laadun optimoinnin unohtamatta vaikeavammaiselle elämänhallinnan ja turvan tuottamista. Vaikeavammaisten työnantajuuteen perustuvassa henkilökohtainen avustaja järjestelmässä on kyse pienestä toimialasta, jonka sattumanvaraisuus alueellisesti suuri. Näiltä osin myös keskitetty malli on ainoa tapa turvata erityisosaaminen, joka mahdollistaa jatkossa toimialan standardisoinnin ja sen tehokkaamman turvaamisen muuttuvassa palvelujärjestelmässä. Vaikeavammaisten työnantajuuteen perustuva henkilökohtainen avustaja järjestelmä on kaikkein tärkein tukimuoto vaikeavammaiselle. Tämän lisäksi järjestelmällä on välittömiä positiivisia vaikutuksia yhteiskunnallisesti mm. henkilökohtaisen avustaja järjestelmän työllistävällä vaikutuksella vaikeasti työllistettävien osalta, kuin itse vaikeavammaisten oman työllistymisen mahdollistamisen osalta sekä kustannuksia tasaavan vaikutuksen osalta työnantajuuteen perustuva henkilökohtainen avustaja järjestelmä vähentää ja poistaa kiistatta muiden sosiaali- ja vammaispalveluiden tarvetta ja päällekkäisyyttä ja siten eri momenteilta syntyviä taloudellisia kuluja. Näin esimerkiksi kotipalvelu, kuljetuspalvelu, palveluasuminen muut sosiaalihuollon asumista tukevat palvelut jne. Vammaislakeja ollaan yhdistämässä hallitusohjelman mukaisesti, jolloin aineellisen lainsäädännön muuttaminen on viimeistään ajankohtaista. Vammaislakien uudistaminen on kuitenkin hyvin kesken ja uudistustyö voi viedä kauankin. Toimenpiteiden puuttuessa vaikeavammaiset joutuvat jatkuvasti sinnittelemään alimitoitettujen avustajatuntien sekä
5 (5) muulla tavoilla sopimattomissa avustusjärjestelmissä vuosikymmenestä toiseen. Näin ollen rahoitusvastuun osalta kysymys on kuitenkin ratkaistava tässä vaiheessa, kun työryhmä asettaa linjauksia ja arvioi tehtäviä, jotka tulisi siirtää kunnilta valtiolle. Arvioitaessa esitettyjä linjauksia, niiden edellyttämiä toimenpiteitä sekä vaihtoehtoista toteutettavuutta alueiden erityispiirteet huomioon ottaen on selvää, että vaikeavammaisten työnantajuuteen perustuva henkilökohtainen avustaja järjestelmä rahoituksen, organisaation, asiantuntemuksen sekä alueellisen ja poliittisen järjestelmän osalta edellyttää vastuun siirtämistä valtiolle. Helsingissä 30.11.2005 Elina Akaan-Penttilä Puheenjohtaja, lakimies