PALVELUALUEJOHTAJAN VIRAN TÄYTTÄMINEN ILMAN JULKISTA HAKUMENETTELYÄ Yhteenveto lyhyesti Nykyisen elinkeinojohtajan viranhaltijan siirtäminen hoitamaan uutta palvelualuejohtajan virkaa ilman julkista hakumenettelyä on mahdollista. Siirto on toteutettavissa joko KVhL 24 :n mukaisella viranhaltijan siirtämisellä toiseen virkasuhteeseen, tai KVhL 37 :n mukaisella taloudellisella ja tuotannollisella irtisanomisperusteella ja siihen liittyvällä uudelleensijoitusvelvollisuudella. Ottaen huomioon KVhL 24 :n taustalla olevat hallituksen esityksen yksityiskohtaiset perustelut, suosituksemme on toteuttaa muutos tarjoamalla palvelualuejohtajan virkasuhdetta nykyiselle elinkeinojohtajan viranhaltijalle irtisanomisen vaihtoehtona hänen nykyisen toimenkuvansa muuttuessa olennaisesti ja pysyvästi KVhL 37 :n mukaisesti. Jos elinkeinojohtaja sijoitetaan palvelualuejohtajan virkaan suosituksemme mukaisesti KVhL:n 37 :n perusteella, hallintosäännön perusteella kaupunginvaltuusto on toimivaltainen tekemään sijoittamista koskevan päätöksen. 1 Tausta Järvenpään kaupunki (jäljempänä Kaupunki) on pyytänyt Castrén & Snellmanilta oikeudellista arviota palvelualuejohtajan viran täyttämisestä ilman julkista hakumenettelyä. Kaupunki on perustamassa uutta palvelualuejohtajan virkaa. Taustatietojen mukaan yli puolet elinkeinojohtajan virkatehtävistä on suunniteltu siirrettäväksi palvelualuejohtajan virkatehtäviin. Suunnitelman mukaan elinkeinojohtajan virka muutettaisiin samalla nykyistä alemman tasoiseksi viraksi. Kaupunki haluaa selvittää, tuleeko elinkeinojohtajan viranhaltija siirtää palvelualuejohtajan virkaan ilman julkista hakumenettelyä joko vakituisesti tai määräaikaisesti vai onko mahdollista vaihtoehtoisesti muuttaa elinkeinojohtajan virantoimitusvelvollisuutta. Edelleen Kaupunki on kysynyt, mitä seuraamuksia voi aiheutua siitä, ettei elinkeino-johtajan viranhaltijaa siirrettäisi uuteen palvelualuejohtajan virkaan. Nykyinen elinkeinojohtajan viranhaltija on nimitetty kaupunginhallituksen päätöksellä virkaansa toistaiseksi Kaupungin hallintosäännön nojalla, ja hän on kelpoinen ja soveltuva myös palvelualuejohtajan virkaan. Lisäksi Kaupunki on pyytänyt Castrén & Snellmanilta oikeudellista arviota siitä, mikä Kaupungin toimielin on hallintosäännön mukaan toimivaltainen tekemään päätöksen elinkeinojohtajan nimittämisestä palvelualuejohtajan virkaan. 1 (6)
2 Viran täyttäminen ilman julkista hakumenettelyä 2.1 Viranhaltijan siirtäminen toiseen virkasuhteeseen Kunnallisesta viranhaltijasta annetun lain (304/2003, KVhL) 24 mahdollistaa viranhaltijan siirtämisen sellaiseen toiseen virkasuhteeseen, jonka kelpoisuusvaatimukset hän täyttää ja jota voidaan pitää hänelle sopivana joko pysyvästi tai määräaikaisesti. Lisäksi edellytetään, että hänen asemansa toistaiseksi otettuna tai määräaikaisena viranhaltijana ei muutu. Pysyvän siirtämisen perusteena voi KVhL:n mukaan olla 1) toiminnan tai tehtävien uudelleenjärjestelyyn liittyvä perusteltu syy tai 2) muu hyväksyttävä syy. Mikäli perusteena on toiminnan tai tehtävien uudelleenjärjestely, edellytetään lisäksi, että siirrettävän varsinainen palkka ei alene. Tällöin siirtoon ei tarvita viranhaltijan suostumusta. Jos viranhaltijan varsinainen palkka alenee siirron yhteydessä, edellyttää siirto hänen suostumustaan. Toiminnan ja tehtävien uudelleenjärjestelyn tarvetta on arvioitava objektiivisesti, joskin Kaupungilla on suhteellisen laaja harkintavalta päättäessään, mitä tehtäviä ja palveluja se pitää tarkoituksenmukaisena tarjota kunnan yleistoimialan puitteissa. Toiminnan ja tehtävien uudelleenjärjestely voi merkitä esimerkiksi tarvetta virkojen lakkauttamiseen tai niiden yhdistämiseen. Muun hyväksyttävän syyn käyttö perusteena edellyttää aina siirrettävän viranhaltijan suostumusta. Oikeuskirjallisuuden mukaan muu hyväksyttävä syy voisi olla esimerkiksi viranhaltijaan itseensä liittyvä. Siirto voidaan toteuttaa perustellusta syystä myös määräaikaisesti, jolloin se voi kestää kerrallaan enintään vuoden. Tämä vaihtoehto tulee kyseeseen lähinnä silloin, kun kunnalla on tarve siirtää viranhaltija hoitamaan määräajaksi sijaisuutta tai avoinna olevaa virkasuhdetta kunnan tehtävien hoidon turvaamiseksi. Määräaikainen siirto ei edellytä viranhaltijan suostumusta, mutta siirron ehdottomana edellytyksenä on, että viranhaltijan varsinainen palkka ei laske. Jos elinkeinojohtajan viranhaltijan siirtäminen palvelualuejohtajan tehtävään voidaan perustella toiminnan ja tehtävien uudelleenjärjestelyllä, on pysyvä siirto KVhL 24 :n nojalla sinänsä mahdollinen. Määräaikaiselle siirrolle on sen sijaan hankalampi nähdä perusteita näissä olosuhteissa. On kuitenkin huomioitava, että KVhL:n taustalla olevan hallituksen esityksen HE 196/2002 mukaan edellä selostettua siirtämistä ei sovelleta edes siirtämisedellytysten täyttyessä, jos työnantajalla on mahdollisuus irtisanoa viranhaltija KVhL:n 37 :n mukaisilla taloudellisilla ja tuotannollisilla perusteilla, sillä tällöin työnantajalla on velvollisuus tarjota muuta virkaa irtisanomisen vaihtoehtona. 2.2 Irtisanominen taloudellisilla ja tuotannollisilla perusteilla Edellä kohdassa 2.1 kerrotulla tavalla viranhaltijan siirtäminen toiseen virkasuhteeseen ei ole suositeltavaa KVhL 24 :n nojalla, jos työnantajalla on mah- 2 (6)
dollisuus irtisanoa viranhaltija KVhL:n 37 :n mukaisilla taloudellisilla ja tuotannollisilla perusteilla. Taloudelliset ja tuotannolliset perusteet virkasuhteen irtisanomiseksi ovat olemassa, kun viranhaltijan tehtävät ovat vähentyneet olennaisesti ja pysyvästi taloudellisista syistä, työnantajan tai yksikön tehtävien uudelleen järjestelyn vuoksi taikka muista niihin verrattavista syistä. Jotta tehtävien voitaisiin katsoa vähentyneen olennaisesti, on vähentymisen oltava vähäistä suurempaa. Lisäksi vähentymisen tulisi kohdistua viranhaltijan ensisijaisiin ja pääasiallisiin tehtäviin. Viranhaltijan tehtävien voidaan katsoa vähentyneen olennaisesti ja pysyvästi esimerkiksi silloin, kun uudelleenjärjestelyn seurauksena viranhaltijan virkatehtävistä olennainen osa siirretään osaksi toista virkaa. Kunta voi itsehallintonsa nojalla päättää varsin vapaasti siitä, millä tavoin se tuottaa kunnan järjestettävänä olevat palvelut ja tehtävät edellyttäen, että järjestelyt ovat aitoja eikä niihin ryhdytä esimerkiksi individuaaliperusteisen irtisanomissuojan kiertämiseksi. Jos kunta on ennen irtisanomista tai pian sen jälkeen ottanut uuden henkilön samankaltaisiin tehtäviin ilman, että kunnan toimintaedellytyksissä on tapahtunut muutosta tai uudelleenjärjestely ei tosiasiallisesti vähennä työnantajalla tarjolla olevia tehtäviä tai muuta tehtävien laatua, ei irtisanomisperustetta ole olemassa. Vaikka irtisanomisperuste sinänsä olisi olemassa, ei irtisanominen ole mahdollista, jos viranhaltija on kohtuudella sijoitettavissa toiseen virkasuhteeseen. Viranhaltijalle on ensisijaisesti tarjottava sellaista virkaa tai virkasuhdetta, joka lähinnä vastaa hänen entistä virkasuhdetta ja tämän jälkeen muuta virkasuhdetta, johon hän ammattitaitoonsa ja kykyjensä puolesta on sopiva. Jos virkasuhdetta ei ole tarjolla, on selvitettävä työsuhteen tarjoamisen mahdollisuus ja mikäli tämäkään ei ole mahdollista, on selvitettävä mahdollisuus kouluttaa hänet uuteen tehtävään. Koska taustatietojen mukaan elinkeinojohtajan virkaa ollaan tosiasiassa muuttamassa alemman tasoiseksi viraksi, ja elinkeinojohtajan tehtävistä suurinta osaa ollaan siirtämässä osaksi palvelualuejohtajan tehtäviä, voidaan perustellusti esittää, että elinkeinojohtajan virkaa ollaan muuttamassa niin olennaisesti, että taloudellinen ja tuotannollinen irtisanomisperuste on käsillä. Tällöin Kaupungilla on velvollisuus tarjota elinkeinojohtajan viranhaltijalle irtisanomisen vaihtoehtona ensisijaisesti virkaa, joka lähinnä vastaa hänen tämänhetkistä virkasuhdettaan. Ottaen huomioon uudelleenjärjestelysuunnitelmat tehtävien siirron osalta, on hyvin todennäköistä, että juuri palvelualuejohtajan virka vastaa lähinnä hänen tämänhetkistä virkasuhdettaan. Jos elinkeinojohtajan viranhaltijalle ei näissä olosuhteissa tarjottaisi palvelualuejohtajan virkasuhdetta, voisi viranhaltija tehdä virkasuhteen päättämistä koskevasta päätöksestä oikaisuvaatimuksen sekä hakea muutosta valittamalla kuntalain säännösten mukaisesti. 3 (6)
3 Virantoimitusvelvollisuuden muuttaminen KVhL 23 :n mukaan se kunnan viranomainen, joka päättää toistaiseksi voimassa olevaan virkasuhteeseen ottamisesta, voi myös yksipuolisesti päättää, että viranhaltijan virantoimitusvelvollisuutta muutetaan. Tällöin viranhaltija jatkaa siinä virkasuhteessa, mihin hänet on nimitetty, mutta muutetuin virkatehtävin. Edellytyksenä on, että toiminnan uudelleen järjestely tai muu perusteltu syy vaatii virantoimitusvelvollisuuden muuttamista. Perusteltua syytä arvioidaan kunnan hallinnon tarpeiden perusteella ottaen huomioon tehokkuus- ja tarkoituksenmukaisuusnäkökohdat. Käytännössä virantoimitusvelvollisuuden muuttaminen voi tarkoittaa virkatehtävien uudelleenjärjestelyä, uusien tehtävien antamista, tehtävien vähentämistä tai virantoimituspaikan tai -alueen muuttamista. Muutokset eivät kuitenkaan saa johtaa asiallisesti täysin uuden viran ja virkasuhteen veroiseen tilanteeseen. Jos uudelleenjärjestelyt merkitsevät niin laajoja viranhaltijoiden tehtävien muutoksia, että virka voidaan katsoa sisällöltään ja luonteeltaan uudeksi viraksi, virka tulee yleensä lakkauttaa ja perustaa uusi virka. Tällöin kyse on viranhaltijan virkasuhteen irtisanomisesta taloudellisin ja tuotannollisin perustein. Koska Kaupungin suunnitteleman muutoksen seurauksena suurin osa elinkeinojohtajan nykyisistä tehtävistä siirtyisi osaksi palvelualuejohtajan tehtäviä, on todennäköistä, että elinkeinojohtajan virkaa pidettäisiin muutoksen jälkeen sisällöltään uutena virkana. Tällöin elinkeinojohtajan virantoimitusvelvollisuuden muuttaminen ei tulisi kyseeseen, vaan nykyinen virka tulisi lakkauttaa, jolloin nykyisen viranhaltijan asemaa tulisi arvioida taloudellisten ja tuotannollisten irtisanomisperusteiden kautta. Virantoimitusvelvollisuuden muuttaminen ei myöskään mahdollista sitä, että säännöstä soveltamalla elinkeinojohtajan viranhaltija voitaisiin nimittää palvelualuejohtajaksi, sillä virantoimitusvelvollisuuden muuttamisen jälkeenkin viranhaltija jatkaa siinä virkasuhteessa, johon hänet on alun perin nimitetty. Jos Kaupunki muuttaisi elinkeinojohtajan virantoimitusvelvollisuutta, voisi nykyinen elinkeinojohtajan viranhaltija riitauttaa virantoimitusvelvollisuuden muuttamista koskevan päätöksen, sillä päätös on normaalilla tavalla muutoksenhakukelpoinen. 4 Hallintosäännön mukainen toimivalta siirtopäätöksen tekemisessä Kaupungin toimielinten välisestä toimivallasta henkilöstöasioissa on määrätty Kaupungin hallintosäännön 4 luvussa. 1 Hallintosäännössä määrätään virkojen täyttämisestä muun ohella seuraavaa: Hallintosäännön 46 :n 2 momentin mukaan kaupunginvaltuusto valitsee kaupunginjohtajan ja palvelualuejohtajat. 1 Kaupunginvaltuusto on hyväksynyt hallintosäännön 22.5.2017 39, noudatetaan 1.6.2017 lähtien. 4 (6)
Hallintosäännön 46 :n 5 momentin mukaan julkisella hakumenettelyllä aiemmin kaupungin palvelukseen otettu henkilö voidaan nimittää virkaan ilman julkista hakumenettelyä, mikäli viran täyttäminen liittyy toiminnan uudelleen järjestämiseen tai muuhun siihen rinnastettavaan järjestelyyn. Hallintosäännön 47 :ssä säädetään viranhaltijan siirtämisestä toiseen virkasuhteeseen. Säännöksessä määrätään muun ohella, että valtuuston ja kaupunginhallituksen valitsemien viranhaltijoiden osalta siirtämisestä päättää kaupunginhallitus. Hallintosäännön 44 :ssä on lisäksi säädetty kaupungin hallituksen yleisestä toimivaltuudesta henkilöstöasioissa. Säännöksen mukaan, mikäli toimivallasta henkilöstöasioissa ei ole säädetty laissa eikä määrätty hallintosäännössä, toimivalta on kaupunginhallituksella. Todettakoon, että kuntalain 39 :n 4 kohdan mukaan kunnanhallitus edustaa kuntaa työnantajana ja vastata kunnan henkilöstöpolitiikasta. Kaupungin hallintosäännön mukaan lähtökohtana siten on, että kaupunginvaltuusto on toimivaltainen elin päättämään palvelualuejohtajan viran täytöstä. Hallintosäännön 47 :ssä kuitenkin poiketaan tästä pääsäännöstä siten, että tilanteessa, jossa on kysymys kaupunginvaltuuston tai kaupunginhallituksen valitseman viranhaltijan siirtämisestä, päätöksen tekee kaupunginhallitus. Elinkeinojohtaja on valittu virkaan kaupunginhallituksen päätöksellä, joten hallintosäännön 47 voi tulla viranhaltijan siirtämisessä sovellettavaksi. Hallintosäännön 47 :n sanamuodon perusteella ei ole yksiselitteistä, mitä tarkoitetaan viranhaltijan siirtämisellä. Hallintosäännössä ei ole suoraa viittausta esimerkiksi KVhL:n 24 :n säännöksiin viranhaltijan siirtämisestä. Perusteltu tulkinnallinen lähtökohta kuitenkin on, että hallintosäännön kyseinen säännöksen tarkoitus on kattaa tilanteet, joissa viranhaltija siirretään KVhL 24 :n perusteella. Tähän viittaa myös hallintosäännön 47 :n otsikko, joka vastaa KVhL:n 24 :n otsikkoa. Näin ollen, jos viranhaltija siirretään KVhL 24 :n perusteella, katsomme, että kaupunginhallitus on toimivaltainen elin tekemään päätöksen siirtämisestä. Jos taas elinkeinojohtajan viranhaltijan sijoittaminen palvelualuejohtajan virkaan perustuu KVhL:n 37 :ään, on tulkinnanvaraista, onko kaupunginhallituksella toimivaltaa sijoittaa viranhaltija KVhL:n 37 :n perusteella. Hallintosäännön 47 on edellä todetulla tavalla tulkinnanvarainen sen suhteen, mitä säännöksessä tarkoitetaan viranhaltijan siirtämisellä. Hallintosääntö toisaalta lähtee siitä, että kaupunginvaltuusto valitsee palvelualuejohtajan. Näin ollen kaupunginhallituksen viranhaltijan siirtämistä koskevaa toimivaltasäännöstä voitaneen tästä syystä tulkita suppeasti niin, että se koskee ainoastaan KVhL 24 :ssä tarkoitettua viranhaltijaan siirtämistä. Katsomme, että jos elinkeinojohtajan viranhaltijan sijoittaminen palvelualuejohtajan virkaan perustuu KVhL:n 37 :ään, kaupunginvaltuusto on toimivaltainen elin tekemään päätöksen viranhaltijan sijoittamisesta. 5 (6)
5 Johtopäätökset Elinkeinojohtajan nykyisen viranhaltijan siirtäminen hoitamaan uutta palvelualuejohtajan virkaa ilman julkista hakumenettelyä on juridisesti mahdollista ja näissä olosuhteissa Kaupungin velvollisuus. Käytännössä palvelualuejohtajan viran täyttäminen on toteutettavissa joko KVhL 24 :n mukaisella viranhaltijan siirtämisellä toiseen virkasuhteeseen, tai KVhL 37 :n mukaisella taloudellisella ja tuotannollisella irtisanomisperusteella ja siihen liittyvän uudelleensijoitusvelvollisuuden täyttämisellä. On jossain määrin tulkinnanvaraista, kumpaa menettelyä näissä olosuhteissa on noudatettava. KVhL:n hallituksen esityksen lähtökohtana on, että silloin, kun taloudelliset ja tuotannolliset irtisanomisperusteet täyttyvät, ei KVhL 24 :ä sovellettaisi. Oikeuskäytännössä on kuitenkin tapauksia, joissa viranhaltijan viran lakatessa viranhaltija on siirretty toiseen virkasuhteeseen KVhL 24 :n nojalla. Näissä tapauksissa henkilöstöllä on kuitenkin ollut aiemmin voimassa ollut kuntajakolain (1698/2009) mukainen irtisanomissuoja, joten KVhL 37 :n mukaiset järjestelyt eivät ole olleet kyseisissä kunnissa mahdollisia, eikä ratkaisuissa ole siten käsitelty KVhL 24 :n ja 37 :n välistä rajanvetoa. Koska Kaupungin suunnitelma on siirtää yli puolet elinkeinojohtajan nykyisistä virkatehtävistä osaksi palvelualuejohtajan tehtäviä ja tehdä elinkeinojohtajan virasta nykyistä alemman tasoinen virka, on muutos niin olennainen, että taloudellisten ja tuotannollisten irtisanomisperusteiden voidaan katsoa olevan käsillä. KVhL:n hallituksen esityksen perusteella perustelluin ja riskittömin toimintatapa on täyttää palvelualuejohtajan virkasuhde tarjoamalla sitä nykyiselle elinkeinojohtajan viranhaltijalle irtisanomisen vaihtoehtona. Suunniteltu muutos tulee käsitellä työnantajan ja henkilöstön välisestä yhteistoiminnasta kunnissa annetun lain (449/2007) mukaisessa yhteistoimintamenettelyssä. Koska muutos koskee vain yhtä viranhaltijaa, yhteistoimintavelvoite voidaan täyttää neuvottelemalla suunnitellusta muutoksesta suoraan hänen kanssaan. Jos elinkeinojohtaja sijoitetaan palvelualuejohtajan virkaan suosituksemme mukaisesti KVhL:n 37 :n perusteella, hallintosäännön perusteella kaupunginvaltuusto on toimivaltainen tekemään sijoittamista koskevan päätöksen. Jos Kaupunki päätyisi tekemään päätöksen KVhL:n 24 :n perusteella, toimivalta viranhaltijan siirtämisestä on kaupunginhallituksella. Laati Castrén & Snellman 6 (6)