EUROOPAN KOMISSIO Bryssel 14.7.2014 SWD(2014) 233 final KOMISSION YKSIKÖIDEN VALMISTELUASIAKIRJA TIIVISTELMÄ VAIKUTUSTEN ARVIOINNISTA Oheisasiakirja Komission suositus yhteisistä periaatteista kuluttajien ja pelaajien suojelemiseksi sähköisten rahapelipalvelujen osalta sekä alaikäisten rahapelaamisen estämiseksi {C(2014) 4630 final} {SWD(2014) 232 final} FI FI
Johdanto Sähköisiä rahapelipalveluja tarjotaan, mainostetaan ja käytetään Euroopassa laajalti. EU:lla on noin 45 prosentin osuus sähköisen rahapelaamisen maailmanmarkkinoista. EU:ssa sähköisten rahapelipalvelujen osuus rahapelimarkkinoista on yli 12 prosenttia (vuonna 2012 bruttopelitulot olivat 10,54 miljardia euroa). Sähköisiin rahapelipalveluihin kuuluu laaja valikoima pelejä, kuten urheiluvedonlyöntiä, pokeripelejä, kasinopelejä ja arpajaisia. Noin 6,8 miljoonaa kuluttajaa pelaa yhtä tai useampaa peliä. Kuluttajille tarjotaan kuitenkin myös tuhansia sääntelemättömiä rahapeliverkkosivustoja, joista monet ovat EU:n ulkopuolelta ja joihin liittyy merkittäviä riskejä, kuten petos- ja rahanpesuvaara. Vaikka sähköisiä rahapelejä pelataan laajalti yli rajojen, EU:lta puuttuu rahapelipalveluja koskeva lainsäädäntö. Toisaalta valtaosa jäsenvaltioista on toteuttanut sääntelyuudistuksia, joissa on otettu huomioon erityisesti uudenlaiset rahapelipalvelut, jotka ovat pääasiassa sähköisiä palveluja. Vuonna 2011 järjestettiin julkinen kuuleminen, jossa kansalaisten (myös alaikäisten) ja kuluttajien suojelu todettiin ensisijaiseksi tavoitteeksi sähköisen rahapelaamisen alalla 1. Tämän perusteella komissio käynnisti vuoropuhelun jäsenvaltioiden ja toimialan kanssa kysymyksistä, jotka liittyivät sähköisten rahapelipalvelujen kuluttajiin ja rahapelaamista koskevaan kaupalliseen viestintään. 1. Ongelma Tärkeä tekijä tässä yhteydessä on sähköisten rahapelien saatavuus, joka käsittää sekä jäsenvaltioissa säännellyt palvelut että sellaiset (sääntelemättömät) palvelut, jotka ovat EU:ssa kaiken valvonnan ulkopuolella. Sähköisen rahapelaamisen lisääntyminen johtuu myös nopeasti kehittyvistä teknologioista, internetin käytön yleistymisestä ja kätevistä mobiilisovelluksista. Aina kun verkkopelaajat kokevat, että tarjonta on puutteellista tai vähemmän houkuttavaa tai panoksista saa liian vähän tuottoa, he alkavat etsiä vaihtoehtoisia pelimahdollisuuksia. Niitä on helposti saatavissa, usein sääntelemättömillä rahapelisivustoilla. Kuluttajien kiinnostusta rahapelaamiseen lisää mainonta, johon sekä kaupalliset että valtion omistamat rahapelioperaattorit käyttävät huomattavia rahasummia. Haitalliset kaupalliset käytännöt ovat hyvin yleisiä. Aggressiiviset ja harhaanjohtavat myyntikäytännöt ja niiden toistuva käyttö johtavat vääriin valintoihin ja houkuttelevat alaikäisiä rahapelaamiseen. Merkittävä syy käyttäjien tekemiin vääriin valintoihin on selkeiden, helppokäyttöisten ja ennalta saatavissa olevien tietojen puute. Rahapelisivustoilla tiedot vastuullisesta rahapelaamisesta, henkilötietojen käsittelystä sekä pelaajan varojen suojaamisesta maksukyvyttömyystapauksissa haudataan usein pitkiin, lakikieltä täynnä oleviin teksteihin riippumatta siitä, mitä kohtuuttomista sopimusehdoista annetussa direktiivissä säädetään. Jos tiedot eivät ole selkeitä ja avoimia, kuluttajat eivät välttämättä osaa arvioida riskejä asianmukaisesti tai pyytää tarvitsemaansa apua. Ilman riittävää valvontaa ja tukea vaarana on, 1 http://ec.europa.eu/internal_market/gambling/docs/121023_online-gambling-summary-of-answers_en.pdf 2
että kuluttajat eivät enää pelejä pelatessaan pysty seuraamaan, kuinka paljon aikaa ja/tai rahaa he ovat käyttäneet, mikä voi johtaa ongelmapelaamiseen ja siihen liittyviin terveysongelmiin. Tarjonnan sääntelyssä ongelmiin on lähinnä kaksi syytä: tehokkaiden kuluttajansuojatoimien puute sekä rahapelaamista koskevan kaupallisen viestinnän sääntelyn riittämättömyys tai puute. Voimassa olevassa lainsäädännössä ei puututa riittävästi näihin ongelmiin. Kuluttajansuojassa, kaupallisen viestinnän vastuullisuudessa ja niihin liittyvissä toimenpiteissä on jäsenvaltioiden välisiä eroja. Yleensä kukin jäsenvaltio kehittää omaa politiikkansa, eikä EU:lla ole yhteistä lähestymistapaa, jolla näitä politiikkoja voitaisiin yhdenmukaistaa. Tämä on johtanut hajanaiseen ja riittämättömään valvontaan. Usein on epäselvää, miten jäsenvaltiot valvovat rahapelipalveluja yhteiskuntavastuun ja riskienhallinnan kannalta. Lisäksi oikeudellisten vaatimusten tarpeettomat päällekkäisyydet EU:ssa aiheuttavat säännellyille operaattoreille merkittävää hallinnollista rasitusta ja heikentävät niiden kilpailukykyä. Edellä mainitut tekijät aiheuttavat monia ongelmia. Yksittäisille kuluttajille ei välttämättä anneta realistista käsitystä rahapelaamisesta eikä pakonomaiseen tai liialliseen rahapelaamiseen liittyvistä terveysriskeistä ja mahdollisista taloudellisista vahingoista. Asianmukaisten tarkastusten ja valvonnan puuttuessa vaarana on, että pelaajalle kehittyy jonkinlainen pelaamishäiriö. Esimerkiksi liiallinen pelaaminen on sidoksissa pelaajan tuloihin ja käytettävissä olevaan aikaan, mutta riskinä on, että verkkopelaamiseen käytetään suunniteltua enemmän aikaa ja rahaa, jos pelaamisen hallintaan ei ole riittäviä keinoja. Kaupallisessa viestinnässä voidaan käyttää kuvia ja tekstejä, jotka antavat väärän käsityksen rahapelaamisesta sekä siitä, mitä pelaamisella voidaan taloudellisesti ja sosiaalisesti saavuttaa. Kaupallinen viestintä voi yllyttää vastuuttomaan rahapelaamiseen. Terveysriskien lisäksi kuluttajat altistuvat sääntelemättömillä rahapelisivustoilla petoksille ja muulle rikolliselle toiminnalle. Alaikäiset ovat vaarassa, koska iänvarmistusvaatimukset eivät ole riittäviä, alaikäisillä ei ole riittävästi tietoa rahapelaamisesta ja koska saatavilla on sääntelemättömiä rahapelejä. Kuluttajansuojaa on parannettava. Kaupallisia käytäntöjä, haittojen minimointia, ongelmapelaamisen ehkäisyä ja pelaamiskäyttäytymisen seurantaa olisi säänneltävä tiukemmin. Sähköisen rahapelaamisen markkinoilla käydään vilkasta kilpailua. Jos kuluttajakysyntä on suurempaa kuin EU:n säänneltyjen rahapelimarkkinoiden tarjonta, kuluttajat hakeutuvat valvomattomille verkkosivustoille tulevaisuudessakin. EU-toimien puuttuessa jäsenvaltiot todennäköisesti jatkavat omia kansallisia toimenpiteitään, ja niiden väliset taso- ja toimenpide-erot säilyvät. Luultavaa on, että EU:n kansalaisten altistuminen rahapelaamista koskevalle kaupalliselle viestinnälle ei vähene missään jäsenvaltiossa ja rahapelipalvelujen käyttäjät hakevat edelleen pelimahdollisuuksia verkossa. 2. Onko EU:lla valtuudet toimia? 3
Kuluttajansuoja kuuluu EU:n ja jäsenvaltioiden jaettuun toimivaltaan. Euroopan unionin toiminnasta tehdyn sopimuksen mukaan EU-tason toiminta on perusteltua, jos toisistaan poikkeavat kansalliset säännökset ja riittämättömät tai tehottomat toimenpiteet hajottavat sisämarkkinoita kuluttajien ja yritysten kannalta. EU:n toimet ovat perusteltuja myös silloin, kun EU:n kansalaiset eivät saa riittävää suojaa niiden puuttuessa. Kansalliset toimet eivät ole riittäviä, kun otetaan huomioon verkkoympäristön luonne, sähköisten rahapelien pelaaminen yli rajojen ja rahapelaamisen mainontatavat. EU:n toimia tarvitaan riittävän ja yhtenäisen kuluttajansuojan varmistamiseksi koko unionissa. 3. Tavoitteet Aloitteen tavoitteena on edistää kansalaisten, kuluttajien ja alaikäisten riittävää ja yhtenäistä suojelua sähköisten rahapelipalvelujen osalta. Konkreettisemmin aloitteen erityisinä tavoitteina on suojella sähköisten rahapelipalvelujen käyttäjiä suojella alaikäisiä rahapelaamiselta yhdenmukaistaa kaupallisia käytäntöjä lisätä tiedotusta, millä pyritään mahdollisuuksien mukaan lieventämään sääntelemättömien rahapeliverkkosivustojen kuluttajille aiheuttamia haittoja EU:ssa. Toiminnalliselta kannalta tavoitteina on 1. varmistaa selkeiden, ymmärrettävien tietojen ja erityisen tuen antaminen sekä pelaamiskäyttäytymisen seuranta 2. tukea kaupallisten käytäntöjen yhteiskuntavastuuta sekä varmistaa, että rahapelaamiseen liittyvät terveysriskit ovat tiedossa 3. toteuttaa tehokkaampia toimenpiteitä, joilla varmistetaan, että alaikäiset eivät saa pelata rahapelejä, ja vähennetään mahdollisimman paljon alaikäisten altistumista rahapeleille 4. pidetään sähköisten rahapelien käyttäjät EU-sääntelyn piirissä. 4. Toimintavaihtoehdot Arvioinnissa tarkastellaan seuraavia toimintavaihtoehtoja: Tiukennetaan tieto- ja tunnistamisvaatimuksia, jotka koskevat käytettäviä laitteita sekä eri kanavien välityksellä toimivaa kaupallista viestintää. Parannetaan rekisteröintijärjestelmiä, joilla pelitilit avataan, ja otetaan käyttöön luotettavammat todentamismenettelyt, jotta alaikäiset voidaan karsia pois jo alkuvaiheessa. Tiukennetaan verkkopelaajien hyvinvoinnin turvaamista koskevia vaatimuksia ja huolehditaan siitä, että rahapelaaminen pysyy pelkkänä ajanvietteenä. 4
Helpotetaan EU:n laajuisia pelaajien vapaaehtoisia pelikieltoja verkkotietokannan avulla ja huolehditaan siitä, että operaattorit voivat todentaa henkilötiedot tietokannasta tunnistaakseen poissuljetut pelaajat. Lujitetaan valvontaa, jotta kuluttajat saisivat korkeatasoisen suojan, ja tiedotetaan rahapelaamiseen liittyvistä riskeistä. Seuraavassa taulukossa arvioidaan, kuinka hyvin nämä tavoitteet voidaan saavuttaa kullakin toimintavaihtoehdolla. Toimintavaihtoehdot Tavoitteet Tehokkuus Selkeiden ja ymmärrettävien tietojen, tuen ja valvonnan tarjoaminen kuluttajille Vaihtoehto 1 Ei muutosta Vaihtoehto 2 Sisältö- ja tunnistamisvaatimukset Vaihtoehto 3 Sähköiset järjestelmät pelaajien rekisteröintiä varten Vaihtoehto 4 Pelaajan tukemista koskevat vaatimukset Vaihtoehto 4 a EU:n laajuiset vapaaehtoiset pelikiellot 0 ++ ++ ++ ++ ++ Vaihtoehto 5 Valvonnan lujittaminen reaaliaikaisilla valvontajärjestelmillä Rahapelaamista koskevan kaupallisen viestinnän yhteiskuntavastuun varmistaminen sekä rahapelaamisen liittyvistä riskeistä tiedottaminen Tehokkaampien toimenpiteiden käyttöönotto, jolla estetään alaikäisten rahapelaaminen ja vähennetään mahdollisimman paljon heidän altistumistaan rahapelaamiselle 0 ++ 0 Ei koske tätä Ei koske tätä 0 0 + ++ + Ei koske tätä ++ ++ Sähköisten rahapelien käyttäjien pitäminen EUsääntelyn piirissä 0 ++ + ++ + ++ Hajanaisuuden 0 + + + + ++ vähentäminen sellaisten EU:hun sijoittautuneiden operaattorien kannalta, joilla on toimilupa yhdessä tai useammassa jäsenvaltiossa Tehokkuus ++ ++ ++ ++ ++ Hyväksyttävyys jäsenvaltiot 0 ++ ++ toimiala 0 + + ++ + + 5. Arvioidut toimintavälineet 5
Arvioinnissa tarkastellaan seuraavia toimintavälineitä: direktiivinä annettavaa EU:n lainsäädäntöä, toimialan itsesääntelyä, sääntelyviranomaisten välistä seikkaperäistä tietojenvaihtoa ja komission suositusta. Vaikka tavoitteet saavutettaisiin parhaiten EU:n direktiivillä, tässä vaiheessa ei ole mahdollista ehdottaa lainsäädännöllistä ratkaisua. Tämä johtuu ennen kaikkea kannatuksen puutteesta, joka käy ilmi julkiseen kuulemiseen saaduista vastauksista, useimpien jäsenvaltioiden kannasta ja Euroopan parlamentin päätöslauselmista. Sääntelyviranomaisten välinen seikkaperäinen tietojenvaihto on myös hylättävä. Vaikka sen avulla voitaisiin puuttua yhteisiin ongelmiin ja vaihtaa osaamista, asetettuja tavoitteita ei saavutettaisi riittävän hyvin. Rahapelaamisen sääntelyviranomaisten yleistä tietojenvaihtoa voidaan helpottaa tulevaisuudessakin komission asiantuntijaryhmässä. Toimialan itsesääntely tarkoittaisi sitä, että ongelmat pyrittäisiin ratkaisemaan pelkästään vapaaehtoisilla toimenpiteillä. Tässä lähestymistavassa vaatimusten täytäntöönpano ja noudattaminen olisivat vapaaehtoisia, vaikka joitakin operaattoreita voitaisiin tarkastaa itse asetettujen normien perusteella. Toimialan itsesääntelyllä voidaan täydentää sääntelyvaatimuksia. Koska jäsenvaltiot eivät pidä toimialan johtamia aloitteita luotettavana ratkaisuna, itsesääntelyllä voidaan ainoastaan täydentää viranomaisten harjoittamaa sääntelyä. Komission jäsenvaltioille antamalla suosituksella voitaisiin luoda puitteet, joissa jäsenvaltiot voisivat pyrkiä toimintatavoitteisiin. Suosituksella kannustettaisiin jäsenvaltioita ryhtymään toimiin kansallisella tasolla mutta annettaisiin niille vapaus valita parhaaksi katsomansa keinot. Uudelleentarkastelulauseke antaisi mahdollisuuden arvioida suosituksessa ehdotettujen toimenpiteiden toimivuutta. Komission suositus näyttäisi olevan helpoiten hyväksyttävissä oleva ratkaisu, koska siinä otettaisiin huomioon jäsenvaltioiden ja Euroopan parlamentin lainsäädännöllisestä ratkaisusta esittämät suuret varaukset ja vastattaisiin samalla niiden toistuviin kehotuksiin suojella kuluttajia rahapelaamiseen liittyviltä riskeiltä sekä huolehtia alaikäisten suojelusta. 6. Parhaaksi arvioitu vaihtoehto Tässä vaiheessa ei tarkastella enää vaihtoehtoa 3 (sähköinen rekisteröinti), vaihtoehtoa 4 a (EU:n laajuiset vapaaehtoiset pelikiellot) eikä vaihtoehtoa 5 (reaaliaikainen valvonta). Nämä vaihtoehdot olisivat edistäneet merkittävästi tavoitteiden saavuttamista. Niissä käsitellään verkkoratkaisuja, jotka hyödyttäisivät kuluttajia, operaattoreita ja sääntelyviranomaisia etenkin, kun otetaan huomioon tämän vaikutusten arvioinnin kohde eli sähköinen rahapelaaminen. Ne hylätään kuitenkin, koska ne eivät ole saaneet hyväksyntää, kuten edellä oleva taulukko osoittaa. Vaihtoehdot 2 ja 4 säilytetään suoritetun analyysin perusteella, jotta yksittäisiä ongelmia voitaisiin käsitellä tehokkaasti. Tätä vaihtoehtojen yhdistelmää pidetään toteuttamiskelpoisimpana ratkaisuna erityistavoitteiden ja toiminnallisten tavoitteiden saavuttamisen kannalta. 6
Suosituksessa keskityttäisiin todettujen ongelmien ja tavoitteiden perusteella kuluttajiin ja sähköisten rahapelipalvelujen käyttäjiin ja pyrittäisiin parantamaan läpinäkyvyyttä, pelaajien tukemista ja pelaamiskäyttäytymisen valvontaa sekä yleisesti rahapelaamista koskevaa koulutusta ja tiedotusta. Lisäksi suosituksella pyrittäisiin estämään alaikäisten rahapelaaminen. Siinä keskityttäisiin kaupalliseen viestintään ottaen huomioon tällaisen viestinnän laajempi ulottuvuus ja sen vaikutukset terveyteen sekä siihen liittyvät yhteiskunnalliset näkökohdat. Tavoitteena olisi varmistaa kaupallisen viestinnän yhteiskuntavastuu riippumatta siitä, mitä kanavia viestinnässä käytetään. 7. Vaikutukset Taloudellisesta näkökulmasta katsottuna muutoksista aiheutuu vähäisiä noudattamiskustannuksia valtaosalle operaattoreista. Toisaalta muutoksilla yksinkertaistetaan menettelyjä, minkä operaattorit voivat katsoa eduksi ottaen erityisesti huomioon eri maiden lupamenettelyistä aiheutuvat kustannukset. Käyttöön otetaan yhteiset perusvaatimukset, joilla on vahvempi heijastusvaikutus kaupallisen viestinnän tarjoajiin. Sosiaalisesta näkökulmasta katsottuna suuri yleisö hyötyy siitä, että se saa paremman suojan rahapelaamiseen liittyviltä riskeiltä, alaikäisten rahapelaaminen estetään, kuluttajansuoja paranee ja sähköistä rahapelaamista tarjoaville operaattoreille asetetaan tiukemmat yhteiskuntavastuuta koskevat velvoitteet. Hallinnollisten vaikutusten pitäisi olla minimaalisia. Jäsenvaltiot voivat joutua muuttamaan säännöksiä ja lupavaatimuksia, ja sääntelyviranomaiset voivat joutua mukauttamaan organisaatiotaan. Yhteinen lähestymistapa voi auttaa vähentämään sekä sääntelyviranomaisille että operaattoreille koituvaa tarpeetonta hallinnollista rasitusta. Täytäntöönpanokustannukset jäisivät vähäisiksi tai kohtuullisiksi sen mukaan, noudattavatko jäsenvaltiot komission suositusta ja missä määrin ne sitä noudattavat. 8. Seuranta ja arviointi Komissio aikoo seurata säännöllisesti asian edistymistä erityisesti rahapelipalveluja käsittelevän asiantuntijaryhmän välityksellä. Lyhyellä aikavälillä seuranta keskittyy siihen, missä määrin jäsenvaltiot ovat noudattaneet suositusta. Tästä voitaisiin keskustella kahdessa asiantuntijakokouksessa sellaisten indikaattoreiden perusteella, jotka kehitetään tähän tarkoitukseen. Keskipitkällä ja pitkällä aikavälillä komissio aikoo seurata asian edistymistä jäsenvaltioiden kanssa sen perusteella, mikä on avattujen pelitilien määrä, keskeytyneiden rekisteröintien määrä, vapaaehtoista pelikieltoa hakevien henkilöiden prosenttiosuus ja rahapeliverkkosivustoille päässeiden alaikäisten arvioitu prosenttiosuus ja minkätyyppisiä ovat kaupalliseen viestintään liittyvät rikkomistapaukset. Komissio voi myös järjestää työpajoja, joissa arvioidaan toimialan suosituksen perusteella käyttöön ottamia parannuksia, kuten henkilöstön koulutusta ja yhteydenpitoa hoitolaitoksiin. Komission olisi suoritettava arviointi 24 kuukauden kuluttua suosituksen hyväksymispäivästä. 7