Talouskriiseistä pahin sitten vuoden 1929 kehittyi vuosina 2008 2009 maailmanlaajuiseksi taantumaksi. Kriisi on johtanut EU-jäsenvaltioiden ja kehitysmaiden talousarvioiden leikkauksiin, ylivelkaantumiseen, kasvavaan työttömyyteen sekä yhteiskunnallisten ongelmien lisääntymiseen. Lamalla on ollut erityisen tuhoisat vaikutukset epävakaissa maissa, joista suurin osa sijaitsee Saharan eteläpuolisessa Afrikassa. Ensin näiden maiden uskottiin jäävän talouskriisin vaikutusten ulottumattomiin koska niiden yhteydet maailmantalouteen olivat heikot, mutta toisin kävi. Nyt Saharan eteläpuolisen Afrikan vakava sosioekonominen tilanne edellyttäisi EU:lta uudenlaista, voimakasta tukea, mutta EU:n omat yhteiskunnalliset ongelmat vievät kehitysapupolitiikalta huomiota ja varoja. Tästä huolimatta EU:n tulee pitää kiinni ja vahvistaa sitoutumistaan Saharan eteläpuoliseen Afrikkaan, ja nyt jos koskaan on kartettava tehotonta avustuspolitiikkaa. Nyt on aika arvioida uudelleen Saharan eteläpuolista Afrikkaa koskeva Euroopan unionin kehityspolitiikka. Vuoden 2009 EU:n kehitysyhteistyöraportti (ERD 2009) antaa tähän panoksensa. Vuoden 2009 EU:n kehitysyhteistyöraportissa analysoidaan, mistä epävakaudessa on kysymys (osa 1), arvioidaan epävakaiden maiden valmiuksia selviytyä vuosien 2008 2009 rahoituskriisin kaltaisista häiriöistä (osa 2), ja tarkastellaan EU:n nykyisiä toimia epävakaiden maiden tukemiseksi. Lisäksi raportissa paneudutaan Euroopan unionin kehitysyhteistyöpolitiikan mahdollisuuksiin tukea näiden maiden eri toimijoita, kun he pyrkivät vahvistamaan maansa resilienssiä eli sopeutumiskykyä. Raportissa keskitytään Saharan eteläpuolisiin maihin, sillä tämä alue näyttää jääneen erityisen pahasti jälkeen valtiollisen vakauttamisen kehityksessään. Epävakauden teoreettisista määritelmistä ja mittaamisesta ollaan edelleenkin erimielisiä, mutta on kiistatta selvää, että Saharan eteläpuolisen Afrikan maat muodostavat yhä epävakaiden maiden enemmistön (tietoruutu 0.1). 1 Tietoruutu 0.1: Mitkä Saharan eteläpuolisen Afrikan maista ovat epävakaita? Valtioiden epävakautta arvioidaan ja luokitellaan monin eri tavoin. Tietoruudun taulukko 1 sisältää luettelon niistä Saharan eteläpuolisista maista, joita tässä raportissa pidetään epävakaina. Tietoruudun taulukko 0.1: Saharan eteläpuolisen Afrikan epävakaat maat Angola Päiväntasaajan Guinea Nigeria Burundi Eritrea Ruanda Kamerun Etiopia São Tomé ja Príncipe Keski-Afrikan tasavalta Gambia Sierra Leone Tšad Guinea Somalia Komorit Guinea-Bissau Sudan Kongon demokraattinen Kenia Togo tasavalta Kongon tasavalta Liberia Uganda Norsunluurannikko Mauritania Zimbabwe Djibouti Niger Luettelon on vuonna 2009 koonnut OECD, joka ei ole vahvistanut sitä virallisesti. Luettelo on kooste Maailmanpankin vuonna 2007 tekemästä Country Policy and Institutional Assessment -luokituksesta, Brookingsin kehitysmaiden valtiollista epävakautta käsittelevästä indeksistä vuodelta 2008, sekä kanadalaisen Carletonin yliopiston Country Indicators of 1 OECD:n vuonna 2009 epävakaaksi luokittamista 49 maasta 29 sijaitsee Saharan eteläpuolisessa Afrikassa. 2
Foreign Policy 2007 -tutkimuksesta. EU:n kehitysyhteistyöraportissa 2009 käytetään luetteloa apuvälineenä, mutta sille ei anneta virallista, vahvistettua asemaa, koska epävakauden määritelmä ja käsite ovat jo sinällään dynaamisia (luku 1). Epävakauden hinta on inhimillisesti ja taloudellisesti korkea, ja siksi kehitystyön malleja, strategioita ja toimia on suunnattava yhteisöjen sopeutumiskyvyn eli resilienssin vahvistamiseen. Sosioekonomisten järjestelmien sopeutumis- ja palautumiskykyä on kehitettävä siten, että kriiseistä selviydytään vaarantamatta ihmisten ja kansojen tulevaisuutta. Yhteiskunnallisilta ja taloudellisilta järjestelmiltä vaaditaan joustavuutta ja kestokykyä, jotta maat ja valtiot voivat kehittyä tasaisesti huolimatta entistä suurempia ihmisjoukkoja koskettavista, entistä vakavammista kriiseistä. Tämän on oltava kansallisten kehittämisstrategioiden ja kehitysyhteistyön keskeinen tavoite. Saharan eteläpuolisen Afrikan epävakailla mailla on monia yhteisiä piirteitä, kuten vakavia rakenteellisia ongelmia ja toimimattomia instituutioita, mutta ne ovat monissa suhteissa myös hyvin erilaisia (tietoruutu 0.2). Näissä maissa hätätila on enemmänkin sääntö kuin poikkeus. Pyrkiessään tasapainottamaan kriisien haittavaikutuksia lyhyellä aikavälillä, ne usein kadottavat näköpiiristään pitkän aikavälin tavoitteensa. Euroopan unioni voi auttaa niitä pysymään tiellä kohti vakautta, resilienssiä ja kestävää kasvua. Siksi on tärkeää, että EU:n pitkän aikavälin lähestymistapa kehitystoimiin on joustava ja että EU tehostaa kehitysyhteistyötä ottamalla käyttöön uudenlaisia toimintamalleja. EU:n tulee tehdä uskottavia pitkän aikavälin politiikka- ja budjettisitoumuksia, jotka pohjautuvat valtioiden täysivaltaisuuden periaatteeseen. Tällaiset sitoumukset auttavat epävakaita maita pidentämään omien politiikkojensa aikahorisonttia. Eteneminen painopisteiden asettamisesta toimintaohjeisiin ja suuntaviivoihin vaatii alueen ja sen tilanteen syvällistä tuntemusta, jossa otetaan huomioon Saharan eteläpuolisten epävakaiden maiden historiallinen, kulttuurinen, taloudellinen ja poliittinen heterogeenisyys. Yksityiskohtaisia poliittisia toimintaohjeita voidaan muotoilla vain yhdistämällä politiikan asiantuntemus ja paikallisten olosuhteiden syvällinen tuntemus. 2 EU:n vahvuudet: henkisen ja sosiaalisen pääoman lisääminen ja valtiorakenteiden kehityksen tukeminen EU:n ja sen jäsenvaltioiden harjoittamalla kehitysyhteistyöllä voidaan saada paljon aikaan. Useimmille Saharan eteläpuolisen Afrikan maille Eurooppa on suurin avunantaja, kauppakumppani, ulkomaisten investointien lähde sekä lisäksi varteenotettava maahanmuuton kohde. Euroopan unioni on tärkeä politiikan, diplomatian ja talouden ryhmittymä. Eurooppa ei kuitenkaan saa unohtaa, että epävakauden juuret ovat usein siirtomaavallan ajassa ja siirtomaiden itsenäistymisprosesseissa, ja epävakautta ovat toisinaan lisänneet ulkomaisten yhtiöiden vastuuttomat toimintatavat sekä rikollinen ihmiskauppa Eurooppaan ja sieltä pois. Euroopan unionin tulee jatkaa kehitysyhteistyötä epävakaissa maissa ja kunnioittaa kunkin maan sisäistä kehitysprosessin itsehallintaa. EU:n ei pidä tyytyä valtiorakenteiden kehittämiseen, vaan käyttää hyväksi kaikkia vahvuuksiaan näiden maiden henkisen ja 2 GTZ (2008) tarkastelee kuutta maatutkimusta ja korostaa maantieteellisten, hallitusten kehitysvaiheiden ja kehitystyöajattelun eroja. GTZ-raportissa todetaan, että "Älä aiheuta haittaa" -periaate sekä taustojen, asiayhteyksien ja maan syvällinen tuntemus muodostavat perustan kaikelle strategiatyölle (s. 12). 3
yhteiskunnallisen pääoman kehittämiseksi sekä paikallisten ja alueellisten instituutioiden toimintavalmiuksien tukemiseksi. Useimmista avustusjärjestöistä 3 poiketen EU:lla on käytössään taloudellisen avun lisäksi laaja valikoima politiikkavälineitä kaupan, maatalouden, kalastuksen, turvallisuuden, muuttoliikkeen, ilmastonmuutoksen, ympäristön, globalisaation yhteiskunnallisen ulottuvuuden, työllisyyden, tutkimuksen ja kehityksen, tietoyhteiskunnan, energian ja hallinnon kehittämiseen. 4 EU:n omalle historialle on leimaa-antavaa valtiorakenteiden kehittäminen monenlaisissa yhteiskunnissa, joiden erilaiset toimielimet ja valtiolliset toimintamallit olivat rakentuneet erilaisille juurille, perinteille ja historialle. Laajentumisensa aikana Euroopan unionin on ollut pakko selvitä monenlaisista ongelmista, joita ovat aiheuttaneet muun muassa siirtyminen sotilasdiktatuurista demokratiaan (esimerkiksi Kreikka, Portugali ja Espanja 1970-luvulla) ja vastikään markkinatalouteen siirtyneiden maiden liittyminen unionin jäseniksi. Näistä kokemuksista on hyötyä, kun EU ja sen jäsenmaat nyt kohtaavat epävakaiden maiden haasteita. Euroopan mahdollisuuksia ei kuitenkaan tule liioitella. Maailma on moninapaistunut, ja uusia politiikan ja talouden keskuksia on liittynyt vanhimpien toimijoiden joukkoon. Kansainvälisen järjestelmän voimahahmoksi on noussut Yhdysvaltojen, Kiinan ja Euroopan unionin muodostelma. Tärkeimpien kansainvälisten järjestöjen lisäksi epävakaissa valtioissa ovat tehneet kehitysyhteistyötä myös esimerkiksi Yhdysvallat ja monet Itä-Aasian sekä Arabianlahden maat. Etenkin Kiina on rakentanut infrastruktuureja, investoinut maaalueisiin ja kasvattanut epävakaiden maiden aineetonta voimaa. Kumppanimaat saattavat tulkita EU:n aktiivisuuden valtiorakenteiden kehittämisessä ja rauhanrakentamisessa maan sisäisiin asioihin puuttumiseksi eikä välttämättä aina poliittisesti täysin neutraaliksi toiminnaksi. EU:n aloitteet voivat tahattomasti joskus myös vaikuttaa prosesseihin ja dynamismeihin, jotka ovat luontaisesti maan sisäisiä. Myös EU:n sisäinen vastustus ja rajoitteet voivat heikentää sen sitoutumista kehityspolitiikkaan. EU:n ikääntyvä väestö, talous- ja finanssikriisistä syntynyt velka ja EU:n laajeneminen voivat rajoittaa sen halukkuutta ohjata julkisia voimavaroja kansainväliseen kehitysyhteistyöhön. Tietoruutu 0.2: Epävakaat maat ovat samanlaisia ja erilaisia Epävakaat maat eivät kykene ottamaan tehokkaaseen käyttöön omia resurssejaan eivätkä keräämään merkittäviä tuloja verotuksen avulla. Saharan eteläpuolisen Afrikan epävakaiden maiden valtiontulot ilman avustuksia ovat vain harvoin yli 20 prosenttia maan bruttokansantuotteesta. Verojen osuus BKT:stä on 6 13 prosenttia, joten maiden mahdollisuudet tarjota julkisia palveluita ja hyödykkeitä ovat hyvin rajalliset. Vähän inhimillistä kehitystä Vähäinen julkinen investointi inhimilliseen kehitykseen näkyy huonosti toimivina koulutus- ja terveydenhuoltojärjestelminä. Vaikka monet epävakaat valtiot ovat leikanneet sotilaallisia menojaan, ne eivät ne ole vastaavasti lisänneet terveydenhuollon tai koulutuksen menoja. Alhainen väestötiheys Alhainen väestötiheys on useimmille epävakaille maille tyypillinen piirre: 15 maassa 29:stä on alle 40 asukasta neliökilometrillä, kun vastaava väestötiheys vakaissa maissa on keskimäärin 84. Väestö on nuorta ja kasvaa nopeasti (EU:n 3 4 Kehitysyhteistyöjärjestöillä ja kansainvälisillä organisaatioilla on rajallisempi valikoima toimintavaihtoehtoja, jotka rajoittuvat usein lyhyen aikavälin korjaaviin toimiin, ja niiden instituutionaalisten velvoitteiden vuoksi yhteen erityiseen kysymykseen. Paul Collierin (2009a) taustaselvitys niteessä 1B kuvaa tätä. Vuoden 2009 EU:n kertomuksessa kehitysnäkökulman johdonmukaisuudesta käsitellään 12:ta politiikka-aluetta. 4
väestöpyramidissa suuntaus on päinvastainen). Näissä maissa enin osa väestöstä asuu lisäksi maaseutualueilla. Tietoruudun kuvio 0.1: Saharan eteläpuolisten epävakaiden maiden väestöpyramidi 100+ 90-94 80-84 70-74 60-64 50-54 40-44 30-34 20-24 10-14 0-4 Naiset Miehet 5
Tietoruudun kuvio 0.2: Euroopan unionin väestöpyramidi 100+ 90-94 80-84 70-74 60-64 50-54 40-44 Female Male 30-34 20-24 10-14 0-4 Lähde: U.S. Census Bureau International Data Base (IDB) -tietokanta Heikot aineelliset ja aineettomat perusrakenteet Epävakaissa maissa on vain 8 metriä päällystettyä tietä yhtä pinta-alan neliökilometriä kohden, kun sitä on vakaissa maissa 18. Kuljetuskustannukset epävakaissa maissa etenkin Afrikan sisäisessä kaupassa ovat yli kaksinkertaiset verrattuna Kaakkois-Aasiaan. Kontin kuljettaminen lähimpään satamaan Keski-Afrikan tasavallassa sijaitsevalta tehtaalta kestää noin 116 päivää. Vastaava kuljetus Kööpenhaminasta kestää vain viisi päivää. Suorin lento Tšadin ja Nigerin välillä kulkee Ranskan kautta, jolloin sille tulee pituutta yli 4000 km. Keski-Afrikan tasavallan Banguista Eurooppaan on vain yksi suora lento viikossa. Vaikka matkapuhelinten määrä on viime aikoina lisääntynyt voimakkaasti, niitä on näissä maissa 1000:ta asukasta kohden edelleen puolet vähemmän kuin vakaissa maissa. Keskittynyt vienti Vienti on erittäin keskittynyttä, ja se on indeksinä arvioituna puolet yksipuolisempaa kuin vakaiden maiden vienti. Epävakaat maat käyvät vientikauppaa enimmäkseen alkutuotteilla: vuonna 2006 alkutuotteiden osuus kaikesta viennistä oli keskimäärin yli 80 prosenttia, ja tästä 30 prosenttia oli polttoaineita. Angolassa, Tšadissa, Kongon tasavallassa ja Päiväntasaajan Guineassa niiden osuus ylitti 90 prosenttia. Aseellisten selkkausten riski on suuri Epävakaiden maiden luettelon maailman köyhimmissä maissa asuu miljardi ihmistä (nk. Bottom Billion), joista 73 prosenttia on vastikään kokenut sisällissodan tai elää parhaillaan sen keskellä. Sisällissodan riski seuraavien viiden vuoden aikana on näissä maissa todella korkea yksi kuudesta maasta joutuu sotaan. 5 Mutta toisaalta Erilaisia kasvulukuja Vuosina 2008 2009 epävakaiden maiden vuosikasvu oli noin 4 prosenttia. Epävakaista maista ne, joilla on runsaasti luonnonvaroja, kasvoivat 6,3 prosentin vuosivauhdilla, vuonna 2002 jopa 10 prosentin ja vuonna 2004 8,5 prosentin vauhdilla. Maat, joilla ei juuri ole luonnonvaroja, kasvoivat vuosittain 2,3 prosenttia. Tulotasot Asukaskohtainen reaalitulotaso oli Saharan eteläpuolisen Afrikan epävakaissa maissa vuonna 2008 keskimäärin 600 dollaria. Tulotaso vaihteli voimakkaasti Kongon demokraattisen tasavallan 100 dollarista Päiväntasaajan Guinean 4500 dollariin asukasta kohden. Elinajanodote São Tomé ja Príncipessä syntyvän elinajanodote on yli 65 vuotta, kuten keskimäärin kehitysmaissa yleensä. Sierra Leonen ja Zimbabwen väestöllä elinajanodote on vain hiukan yli 40 vuotta. Suorat ulkomaiset sijoitukset keskittyvät luonnonvaroiltaan rikkaisiin maihin Yli 5 Collier 2007. 6
70 prosenttia Saharan eteläpuolisen Afrikan epävakaisiin maihin tulevista suorista ulkomaisista sijoituksista vuosina 2000 2007 suuntautui viiteen maahan: Angolaan, Tšadiin, Päiväntasaajan Guineaan, Nigeriaan ja Sudaniin, joilla kaikilla on runsaasti omia luonnonvaroja. Olemattomat tai niukat valuuttavarannot Joidenkin epävakaiden maiden valuuttavarannot ovat erittäin alhaiset ja vastaavat vain alle 90 päivän tuontia. Etiopian, Guinean ja Zimbabwen varannot vastasivat huhtikuussa 2009 vain niiden yhden kuukauden tuontia, kun valuuttavarannot öljynviejämaissa vastasivat niiden puolen vuoden tuontia. Ulkomainen velka Öljynviejämaat ovat pitäneet ulkomaisen velanoton kurissa, joten niiden velkaindikaattori on pääosin hallinnassa. Esimerkiksi velan suhde bruttokansantuloon ja kokonaisvelka tavaroiden ja palveluiden viennistä ovat parantuneet Angolassa ja Sudanissa merkittävästi vuoden 2000 tilanteesta. Luonnonvaroiltaan köyhät epävakaat maat kuten Liberia ja Guinea-Bissau kantavat edelleen painavaa velkataakkaa, mikä heikentää niiden tulevaisuuden kehitysmahdollisuuksia. 1 Tehokkaampia EU-toimia epävakauden torjumiseksi Arvioitaessa EU:n nykyisiä toimintamalleja epävakaiden maiden auttamiseksi (luku 8) havaitaan, että edistysaskeleita tarvitaan monilla aloilla. Ensimmäinen, yleisen tason kehittämiskohde on teoreettisen poliittisen toimintakehyksen ja kehitysyhteistyötoimien käytännön toteutuksen välisen kuilun kaventaminen. Haaste on olennainen, sillä politiikan vaikuttavuus nähdään vasta sen toteutuksessa. Politiikan toteutus on lisäksi suunniteltava erikseen kuhunkin tilanteeseen ja tarpeeseen, sillä epävakaiden valtioiden tarpeisiin ei voida soveltaa kaikille sopivaa, yhdenkoon politiikkamallia. Tärkeitä kehityskohteita: Paikalliset asiayhteydet ja tilanteiden taustat on ymmärrettävä syvällisesti, ja tämän ymmärryksen pohjalle on suunniteltava tehokkaat toimet. 6 On tutkittava miten kehitysprosessin itsehallinnan eli omistajuuden periaatetta sovelletaan tilanteissa, joissa yhteistyömaiden valtiolliset instituutiot ovat toimintakyvyttömiä tai laittomia. Epävakaissa maissa tämä on yleistä, jolloin budjettituki voi olla erityisen haastavaa. Niissäkin maissa, joissa on demokraattiset instituutiot, hallituksen legitiimiys on usein kestämätön, jolloin pitkän aikavälin politiikkoja on hyvin vaikeaa toteuttaa budjettituella etenkin ilman kunnon valvontaa ja seurantaa. On varmistettava, ettei EU:n toimien moninaisuus käänny itseään vastaan, jolloin eri politiikoista voi syntyä epäsuoria haittavaikutuksia epävakaisiin maihin. On varmistettava, että politiikat ovat keskenään johdonmukaisia horisontaalisesti, mutta lisäksi on varmistettava niiden vertikaalinen johdonmukaisuus. Näin turvataan politiikkojen parempi koordinaatio Euroopan yhteisön sisällä sekä EY:n ja EU-jäsenvaltioiden kesken, jotka ovat usein haluttomia menettämään johtorooliaan. 6 GTZ:ssa todetaan, että esimerkiksi konfliktien jälkeen taustoissa tapahtuu nopeita muutoksia ja samanaikaisesti on vastattava useisiin haasteisiin. Tarvitaan siis joustavia malleja (GTZ, 2008, s. 22). 7
Hyvällä koordinaatiolla voidaan varmistaa, että EU toimii ja esiintyy yhtenäisesti, jolloin EU:n kehityspolitiikan vastuut ovat selkeät ja avun vastaanottajat ymmärtävät politiikan paremmin. Euroopan unionin kauppapolitiikkaa on muokattava sopimaan paremmin Saharan eteläpuolisten epävakaiden maiden tarpeisiin. On myös varmistettava, etteivät kahdenväliset sopimukset vahingoita alueellisen tai monenvälisen yhdentymisen prosessia. Maailman kauppajärjestö WTO:n säännöissä on joustovaraa kehitysmaille ja etenkin vähiten kehittyneille maille, mutta ei minkäänlaisia erityisjärjestelyjä epävakaiden valtioiden tai tilanteiden varalle. Tällä alueella tarvitaan tuntuvaa kehittämistä. Painopistettä on siirrettävä reaktiivisista toimista kohti ennalta ehkäisevää toimintamallia, jotta epävakaat maat eivät ajautuisi syvemmälle kielteisen kehityksen kierteeseen, joka murentaa niiden instituutioiden valmiuksia ja legitimiteettiä. Tällainen painopisteen muutos saattaa edellyttää, että epävakautta ryhdytään käsittelemään alueellisena ilmiönä, sillä naapurimaiden kielteinen vaikutus voisi vaarantaa valtiorakenteiden kehittämisen ja sosiaalisen koheesion. 7 On pyrittävä ymmärtämään paremmin, miten turvallisuuden ja kehityksen välinen yhteys hoidetaan. Rauha ja turvallisuus ovat peruselementtejä EU:n ja Afrikan unionin välisessä strategisessa kumppanuudessa. Vaikka myönteisiäkin kokemuksia on ollut, ovat turvallisuustoimet joissakin tapauksissa haitanneet käytännön kehityspolitiikan toteutusta. Politiikkatason ja käytännön toimien välisen kuilun kaventamiseksi painopisteitä on arvioitava uudelleen, työ on keskitettävä vain muutamiin yhdessä sovittuihin ja selkeästi määritettyihin tavoitteisiin, menettelytapoja on yksinkertaistettava, ja silloin kun valtiolliset instituutiot ovat erityisen toimintakyvyttömiä taikka haluttomia hoitamaan velvollisuuksiaan on etsittävä sopivimmat organisaatiot tai kumppanit politiikkoja toteuttamaan. 8 Tämä on tärkeää, jotta politiikat toteutuisivat, vastaanottajamaiden ja avunantajien välillä vallitsisi luottamus ja saataisiin kokemusoppia politiikan soveltamisesta. Vaikka edistystä on tapahtunut ja EU:n politiikka-asiakirjoissa annetaan nykyisin kattavampaa ohjeistusta, on sitoumuksista vielä matkaa niiden käytännön toteutukseen. Rahoitusvälineet ja -menettelyt ovat ehkä yksinkertaistuneet ja joustavoituneet, mutta edelleenkin ne ovat vastaanottajien kannalta liian monimutkaisia, työläitä, pitkällisiä ja vaikeakäyttöisiä. Tietoruutu 0.3: Miten vuosien 2008 2009 kriisi on vaikuttanut Saharan eteläpuolisen Afrikan epävakaisiin maihin? Maailmantalouteen heikosti integroituneet, epävakaat maat säästyivät ensin rahoituskriisin suorilta vaikutuksilta, mutta sittemmin nekin ovat saaneet kärsiä maailmanlaajuisesta taantumasta ja kaupan romahduksesta, jotka kriisi toi tullessaan. Talous- ja rahoituskriisiä edelsi korkeiden ja jatkuvasti vaihtelevien elintarvike- ja polttoainehintojen kausi. Vuoden 2008 puolivälissä elintarvikkeiden ja öljyn hintapiikit koettelivat kovin ottein niiden tuonnista riippuvaisia Saharan eteläpuolisia epävakaita maita, söivät niiden valuuttavarantoja, vaikeuttivat tuontikaupan maksuja ja talouden kasvua. 7 8 Monet kokemukset epävakaista tilanteista ovat osoittaneet, että tarvitaan alueellista lähestymistapaa. Balkanin valtiot ovat tästä esimerkki. Collier (2009b), tietoruutu 9.5 luvussa 9 sekä GTZ (2008), joissa esitellään käytännön kokemuksia. 8
Voimakkaat suhdannevaihtelut johtivat tuotantomäärien nopeisiin heilahteluihin ja leikkasivat sijoituksia tulevaisuuden tuotantokapasiteettiin. Useimmat Saharan eteläpuolisen Afrikan maat ovat joutuneet läpikäymään lähes yhtäaikaisesti polttoaine-, elintarvike- ja rahoituskriisin. Viimeaikaisten arvioiden mukaan reaalinen BKT:n kasvu on vuonna 2009 noin 1,5 prosenttia, kun sen vielä lokakuussa 2008 arvioitiin nousevan 5,5 prosenttiin. Jos uusimmat arviot toteutuvat, muodostuu vuodesta 2009 vuosikymmenen ensimmäinen vuosi, jolloin asukaskohtaisen BKT:n reaalikasvu on negatiivinen useimmissa Saharan eteläpuolisen Afrikan epävakaissa maissa. Tämä vaarantaa vuosituhannen kehitystavoitteiden saavuttamisen ja heikentää poliittista vakautta. Talouskasvun hidastuminen ei välttämättä aina pysäytä inhimillistä kehitystä, mutta johtaa kyllä viivytyksiin etenkin leikattaessa koulutuksen ja terveydenhuollon kuluja, millä on vakavat pitkän aikavälin seuraukset. Saharan eteläpuolisen Afrikan epävakaiden maiden omat pankkijärjestelmät ovat suppeat ja pääomamarkkinat ohuet tai olemattomat. Alueen talous kehittyy hitaasti ja epävakaiden maiden yhteydet maailman talousjärjestelmään ovat vähäiset, joten kriisin leviämisen pääväylät ovat talouden reaalisektoreilla. Niihin kriisi vaikuttaa pääasiassa kaupan välityksellä: vientitulojen supistuessa vaihtosuhde heikkenee, mitä kehitystä edelleen vahvistaa Saharan eteläpuolisen Afrikan epävakaiden maiden liiallinen riippuvuus raakaaineiden viennistä, sekä niiden polarisoitunut vienti. Kaupan romahdus vuonna 2009 vaikutti voimakkaimmin juuri Saharan eteläpuolisen Afrikan maihin, sillä vähiten luotettavat maat kärsivät kaupan rahoituksen leikkauksista varmimmin. Lisäksi niiden tilannetta vaikeutti viennin keskittyneisyys. Epävakaiden maiden rasitteina ovat lisäksi suorien ulkomaisten sijoitusten vähyys sijoittajien jäädessä epävakaissa tilanteissa odottelemaan, sekä mahdollisesti myös ulkomaisen avun vähentyminen ja maasta muuttaneilta tulevien rahalähetysten pienentyminen. Erityisen olennaisia ovat Afrikan sisäiset rahalähetykset, sillä epävakaista maista lähtevillä ei ole varaa muuttaa korkean tulotason maihin, jolloin he muuttavat lähialueelle. Valitettavasti juuri epävakaista maista lähtevien kohteena olevat Nigeria ja Etelä-Afrikka ovat olleet ainoat Saharan eteläpuolisen Afrikan maat, joihin kriisi on päässyt vaikuttamaan suoraan. Talous- ja rahoituskriisi vaikutti epävakaisiin maihin voimakkaasti, mutta eri maihin hyvin eri tavoin. Epävakaiden maiden ei voida näin ollen sanoa olevan kriisin vuoksi poikkeuksellisen haavoittuvia. Selvää on kuitenkin, että niiden valmiudet toipua kriisistä ovat muita maita selvästi huonommat. 9
Kuvio 0.1: Saharan eteläpuolisten epävakaiden maiden resilienssi vaihtelee Vakaa Epävakaa, tiedot puuttuvat Korkea resilienssi Keskinkertainen resilienssi Alhainen resilienssi Kuvio 0.2: Saharan eteläpuolisten maiden haavoittuvuus vaihtelee Vakaa Epävakaa, tiedot puuttuvat Ei kovin haavoittuva Melko haavoittuva Erittäin haavoittuva 10
2 Priorisointi Valitessaan tukitoimiensa painopisteitä EU on luottanut kokemukseensa, ottanut oppia erehdyksistä, sopeuttanut toimiaan muuttuviin ympäristöihin ja kunnioittanut aina valtioiden täysivaltaisuutta. ERD 2009:ssä suositetaan, että EU:n pitkän aikavälin kehitysyhteistyötoimet Saharan eteläpuolisissa epävakaissa valtioissa perustuvat seuraaviin viiteen painopisteeseen, ja että kaiken toiminnan tavoitteena on näiden maiden sopeutumiskyvyn eli resilienssin kasvattaminen. 1. Tuetaan valtiorakenteiden kehittämistä ja sosiaalista yhteenkuuluvuutta Ulkopuolisten toimien tavoitteena epävakaissa maissa on tukea maiden omia valtiorakenteiden kehittämisen prosesseja. 9 EU on vahvistanut tämän perusperiaatteen kehitysyhteistyöpolitiikkaa koskevassa eurooppalaisessa konsensuksessa 10, joten sen kaikkien Saharan eteläpuolisen Afrikan maita tukevien toimien on tähdättävä tähän pitkän aikavälin tavoitteeseen. Kehitystoimien monisäikeisyys johtuu siitä, ettei valtiorakenteiden kehittäminen voi lähteä ulkopuolisesta, eurooppalaisesta näkemyksestä. Saharan eteläpuolisen Afrikan epävakaiden maiden valtiorakenteiden kehittämisen prosessi ei muistuta Euroopassa 1800-luvulla koettua prosessia, eikä samanlaiseen sosiaaliseen yhteenkuuluvuuteen päästä kaikkien eri etnisten taustojen ja uskontojen kesken, sillä niiden väliset erot juontavat juurensa satojen vuosien takaa. Ulkopuolisissa kehitystoimissa epävakaiden maiden paikallisten taustojen ja toimintaympäristöjen tuntemus on ratkaisevaa. Se on välttämätöntä myös sellaisten sisäisten muutosvoimien löytämiseksi, jotka johdattavat näitä maita pois epävakaudesta, mahdollisesti eri väyliä käyttäen. On tärkeää vahvistaa muutosvoimia ja rohkaista etenkin naisia osallistumaan valtiorakenteiden kehittämiseen. Lisäksi on tärkeää heikentää tahoja, jotka pyrkivät estämään muutoksia. Yhtä tärkeää on tukea maiden johtoa sen pyrkiessä luomaan uuden yhteiskuntasopimuksen valtion ja kansalaisten välille sekä etnisten ryhmien ja muiden ryhmittymien välille. Jos joitakin ryhmiä syrjitään tai niiltä kielletään poliittinen edustus, on konfliktien todennäköisyys suurempi. Tällöin epävakaudesta irrottautuminen vaikeutuu entisestään. 2. Tasapainotetaan lähiajan tarpeet ja resilienssin rakentamiseen liittyvät pitkän aikavälin tarpeet. EU voi auttaa epävakaita maita siirtymään lähiajan kiireellisten tarpeiden tyydyttämisestä keskeisiin, pitkän aikavälin tavoitteisiin esimerkiksi luomalla vakuutusmekanismin, joka tarjoaisi epävakaille maille suojaa vientitulojen jyrkkiä heilahteluja vastaan. Vakiintuneemmalla tulotasolla epävakaat maat voisivat rakentaa pitkän aikavälin vahvuuksiaan. 3. Kehitetään henkistä ja sosiaalista pääomaa Investoinnit epävakaiden maiden kansalaisten koulutukseen, sukupuolten välisen eriarvoisuuden poistamiseen ja sosiaalisen pääoman kasvattamiseen ovat paras tapa pitää yllä kasvua ja kehitystä sekä auttaa vahvistamaan näiden maiden resilienssiä. Epävakaat ja konfliktien vaivaamat maat kärsivät koulutussektorin häiriöistä, mikä vähentää opiskelevien määrää ja lisää lukutaidottomien aikuisten määrää. Sekä peruskoulutuksen että kolmannen asteen koulutuksen riittävä rahoitus on taattava, jotta voidaan rakentaa sukupuolten tasa-arvoa sekä edistää paikallista osaamista ja innovointia. Toimien kohdistaminen etenkin nuoriin voi olla merkityksellistä varsinkin konflikteista toipuvissa epävakaissa maissa, sillä näin voidaan ehkäistä ihmiskaupan, salakuljetuksen ja muun laittoman toiminnan lisääntymistä. 4. Tuetaan aluehallinnon kehittymistä ja alueellista yhdentymistä Alueellisten kauppasopimuksien avulla Afrikan maat pääsevät hyötymään suurempien markkinoiden merkittävistä mittakaavaeduista. Samalla ne parantavat kotimaista kilpailukykyään, 9 OECD/DAC 2007. 10 Euroopan parlamentti, neuvosto ja komissio 2006. 11
sijoitusten tuottotasoa ja sen myötä vetovoimaansa suorien ulkomaisten sijoitusten kohdemaina, mikä puolestaan edistää teknologiasiirtoa ja talouden kasvua. Alueellisilla markkinoilla ne voivat yhdistää voimavarojaan monenlaisissa infrastruktuurihankkeissa. Maat hyötyisivät mittakaavaeduista ja voisivat hyödyntää sisäisesti rajatylittävien investointien alueellisia etuja. Alueellisesti yhdessä toimien pienet Afrikan maat voisivat neuvotella talouspoliittisista kysymyksistä tehokkaammin muiden kaupparyhmittymien tai yksityisen sektorin isojen kumppanien kanssa. Institutionaaliselta kannalta katsoen alueelliset sopimukset voisivat toimia poliittisen toiminnan ja uudistusten sitouttamismekanismeina. Tämä voi olla erityisen tärkeää maille, joiden oma sitoutumisvalmius on heikko. Alueellisia integraatiosopimuksia voidaan näin käyttää työkaluina toimivien valtiorakenteiden rakentamisessa. Liittyminen kaupparyhmittymään, jossa on vahvat sisäiset säännöt, saattaa auttaa juurruttamaan demokraattisia uudistuksia ja lisäämään uskottavuutta jäsenvaltioissa. 5. Alueellisen turvallisuuden ja kehityksen edistäminen Turvallisuus- ja kehitystoimet edellyttävät monitahoista strategiaa. Pitkän aikavälin tavoitteellisella toiminnalla päästään Euroopan poliittisen kulttuurin neutraaliudesta ja sisäänpäinkääntyneisyydestä maailmanlaajuisen hallinnon toimijaksi. On kyettävä yhdistämään EU:n maailmanlaajuinen vastuu ja Euroopan kansalaisten hyvinvointi. EU:n poliittisten päättäjien on ymmärrettävä, että EU:n toimet kaikilla alueilla maanviljelystä ja kalastuksesta kauppaan tai tutkimukseen ja kehitykseen voivat vaikuttaa turvallisuuteen, ja että turvallisuusaloitteet puolestaan voivat vaikuttaa kehitykseen ja kauppaan. EU:n tulisi muuttaa lineaarinen, välinepainotteinen sosiaalisen suunnittelun toimintamallinsa nykyistä joustavammaksi strategiseksi lähestymistavaksi, jossa tunnustetaan myös avunantajan joidenkin tavoitteiden ja toimintalinjausten kiistanalaisuus ja poliittisuus. Enenevä siviili- ja sotilaskriisinhallinnan välineiden käyttö antaa mahdollisuuden samalla kehittää suunnitteluyhteistyötä (sotilas- ja siviiliala ja kehitysyhteistyö) ja strategisempaa ajattelua. Se tarjoaa myös mahdollisuuden EU-henkilöstön riskinoton palkitsemiseen, mikä on epävakaissa oloissa erittäin tärkeää. Turvallisuuteen liittyvien kysymysten huomiotta jättäminen voi olla vaarallista: valmiiden perussuunnitelmien toteuttamisen sijaan voidaan saavuttaa paljon enemmän, jos väestön turvallisuuteen liittyvät tarpeet otetaan vakavasti. Se on askel kohti aitoa paikallista oman kehitysprosessin itsehallintaa, ja auttaa samalla torjumaan sukupuolittunutta väkivaltaa. Toimimattomuus voi koitua äärimmäisen kalliiksi niin avunantajille kuin avunsaajille. Jatkuva alikehitys johtaa epävakaissa maissa inhimillisen kehityksen ongelmiin ja turvallisuuden puutteisiin, eikä resilienssin eli sopeutusmiskyvyn rakentamisessa edistytä. Eurooppa on maantieteellisesti lähellä Afrikkaa ja sen räjähtävän väestönkasvun ongelmia, laitonta ihmiskauppaa, salakuljetusta, merirosvousta, sukupuolittunutta väkivaltaa ja ympäristöuhkia. Eurooppaan kohdistuvat heijastusvaikutukset voivat olla vakavia. Nyt on aika arvioida uudelleen EU:n toimet ja toimintamallit. EU:lla ei ole varaa tuhlata rahaa tai toimia tehottomasti. Euroopan unionin tehokas ja vaikuttava kehityspolitiikka voidaan varmistaa toimimalla yksituumaisesti ja määrittelemällä politiikat yhdessä yhdenmukaisesti. Keskustelun EU-jäsenvaltioiden kesken ja EY:n kanssa on oltava avointa ja aktiivista, mutta yhdessä määritellyistä ja sovituista politiikoista on sen jälkeen pidettävä kiinni. sitoutumalla pitkän aikavälin politiikkaan, jossa tavoitteita tai painopisteitä ei siirrellä. Epävakaiden maiden ongelmat ovat pääosin rakenteellisia ja itsepintaisesti jatkuvia, ja kyvyttömyys noudattaa pitkän aikavälin tavoitteita on yksi epävakauden ominaispiirteistä. 12
asettamalla oikeanlaiset toimijakokoonpanot toteuttamaan politiikkoja. Toimijakokoonpanosta riippuu paljon, sillä avunantajat ja -saajat eivät useinkaan ole parhaita ohjelmien toteuttajia tai valvojia silloin kun on otettava huomioon kaikki paikalliset tekijät. Näissä tilanteissa voi olla tarpeen erottaa hallinnon eri toiminnot siten, että politiikan muotoilu pysyy erillään varojen kohdentamisesta ja toiminnan seurannasta, joita käytännössä toteuttavat riippumattomat järjestöt. ymmärtämällä, että Saharan eteläpuolisen Afrikan maiden valtiorakenteiden kehittäminen ja sosiaalinen yhteenkuuluvuus ovat pitkiä, vähittäisiä prosesseja, jotka maa- ja aluetasolla muotoutuvat uusin, erilaisin ja ennakoimattomin tavoin. Tällaiset prosessit vaativat jatkuvaa huomiota ja seurantaa sekä oikeanlaista insituutionaalista tukea paikan päällä. Lisäksi voi osoittautua, että EU:n on syvennettävä monien eri alojen ymmärrystään ja tietämystään. On esimerkiksi selvitettävä mikä merkitys jatkuvalla eriarvoisuudella on epävakaissa maissa ja niiden kehityksessä, ja ymmärrettävä, että resilienssin rakentaminen edellyttää sosiaalisia turvaverkkoja ja sosiaalialan organisaatioita. 13