T&k-menojen verovähennysjärjestelmää selvittäneen työryhmän (T&K-verotyöryhmä) raportti

Transkriptio

1 T&k-menojen verovähennysjärjestelmää selvittäneen työryhmän (T&K-verotyöryhmä) raportti TYÖ- JA ELINKEINOMINISTERIÖ ARBETS- OCH NÄRINGSMINISTERIET MINISTRY OF EMPLOYMENT AND THE ECONOMY PL 32 (Aleksanterinkatu 4) PB 32 (Alexandersgatan 4) P.O. Box 32 (Aleksanterinkatu 4) Valtioneuvosto Puh Statsrådet Tfn FI Government Tel Faksi (09) Fax (09) Fax

2 2 (29) SISÄLLYS SISÄLLYS... 2 ESIPUHE... 3 JOHTOPÄÄTÖKSET SUOMEN INNOVAATIOJÄRJESTELMÄN KESKEISET PIIRTEET JULKISEN T&K-RAHOITUKSEN PERUSTELUJA - MIHIN VEROKANNUSTIN KOHDISTUISI? MITÄ HALUTAAN TUKEA - MIHIN T&K-VEROKANNUSTIN KOHDISTUISI? KANSAINVÄLISET KÄYTÄNNÖT JA VERTAILU YLEISTÄ VERTAILUA NORJA, HOLLANTI, ISRAEL ARVIOINNIN KYSYMYKSENASETTELU JA STRATEGISET LÄHTÖKOHDAT AJANKOHTAINEN TALOUSTILANNE STRATEGISET LÄHTÖKOHDAT INNOVAATIOTOIMINNAN LAAJA-ALAISTAMINEN JA T&K-VEROKANNUSTIN KANSAINVÄLINEN SIJAINTIPAIKKAKILPAILU JA T&K-INVESTOINNIT SUOMEEN KASVUYRITTÄJYYS VEROKANNUSTIMEN SOVELTUMINEN T&K-VEROKANNUSTIN OSANA SUOMEN INNOVAATIO- JA VEROJÄRJESTELMÄÄ VEROKANNUSTIN VALTIONTUKIVALVONNAN NÄKÖKULMASTA KANSANTALOUDELLINEN VAIKUTTAVUUS / DYNAAMISET VAIKUTUKSET LIITE: YKSITYISKOHTAINEN KUVAUS VALITUN MAARYHMÄN T&K- VEROKANNUSTINJÄRJESTELMISTÄ NORJA HOLLANTI ISRAEL... 28

3 3 (29) Esipuhe Hallituksen politiikkariihen kannanotossa kiinnitetään huomiota tarpeeseen huolehtia eri keinoin talouskasvun pitkän aikavälin edellytyksistä. Talous- ja innovaatiopolitiikan tavoitteena on, että Suomen kansantalous pääsee mahdollisimman nopeasti uuteen kasvuun ja aiemmin suunnitellulle työllisyysuralle. Tämä edellyttää määrätietoisia ja tarvittaessa uusia ratkaisuja, joilla lavennetaan innovaatiopolitiikan vaikuttavuutta yhä suurempaan määrään suomalaisia yrityksiä, luodaan edellytyksiä innovatiivisille kasvuyrityksille sekä pyritään lisäämään Suomen houkuttelevuutta tulevaisuudessa t&k- ja innovaatiotoiminnan sijaintipaikkana. Työ- ja elinkeinoministeriö asetti t&k-menojen verovähennysjärjestelmää selvittävän työryhmän, jonka tehtävänä oli hallituksen politiikkariihen tekemän päätöksen mukaisesti selvittää, miten pk-yritysten innovaatiotoimintaa voitaisiin edistää ja tukisiko erityinen t&k-menojen verovähennysjärjestelmä tätä tavoitetta. Työryhmän puheenjohtajaksi määrättiin valtiosihteeri Mikko Alkio ja varapuheenjohtajaksi ylijohtaja Petri Peltonen työ- ja elinkeinoministeriöstä. Työryhmän jäseninä toimivat johtaja Anna Lundén, Suomen Yrittäjät ry., johtaja Timo Kekkonen, EK, asiamies Mervi Sibakov, Teknologiateollisuus ry., sekä ylitarkastaja Sami Hartikainen, erityisasiantuntija Tuija Ypyä ja neuvotteleva virkamies Mikko Martikainen työ- ja elinkeinoministeriöstä. Lisäksi työryhmän asiantuntijana on toiminut neuvotteleva virkamies Terhi Järvikare valtiovarainministeriöstä. Työryhmän sihteereinä toimivat teollisuusneuvos Janne Känkänen sekä ylitarkastaja Eija Laineenoja työ- ja elinkeinoministeriöstä. Työryhmän työn tukena ja asiantuntijaroolissa on toiminut ETLA vastaten tarvittavan tutkimustiedon ja kansainvälisen vertailuaineiston laadinnasta ja kokoamisesta 1. Työryhmän työssä on lisäksi hyödynnetty työ- ja elinkeinoministeriön toimeksiannosta laadittua laajempaa selvitystä 2 kasvuyritysten verotuksesta. Työryhmän työn tarkoituksena on ollut arvioida t&k-verovähennysjärjestelmää sekä sen soveltuvuutta Suomeen. Työryhmä jättää kunnioittaen raporttinsa työ- ja elinkeinoministeriölle ja toimittaa edelleen arvionsa t&k-verovähennysjärjestelmän soveltuvuudesta talouspoliittisen ministerivaliokunnan ja valtionvarainministeriön käyttöön. 1 Verokannustimet innovaatiopolitiikan välineenä, toukokuu 2009, Etlatieto Oy. 2 Kasvuyrittäjyyden kannustaminen verotuksen keinoin, asiantuntijaselvitys innovatiivisten yritysten kasvuedellytysten edistämisestä, toukokuu 2009, Deloitte (TEM-julkaisuja 29/2009).

4 4 (29)

5 5 (29) Johtopäätökset Työryhmä suosittaa, että Suomessa otetaan käyttöön yritysten t&k-menojen verokannustinjärjestelmä, jolla täydennetään nykyisenmuotoista hyvin toimivaa ja korkealuokkaista innovaatiotoiminnan julkisen tuen järjestelmää Suomessa. Työryhmä on tehnyt arvionsa suhteessa erittäin haastavaan ajankohtaiseen taloustilanteeseen, jossa politiikkatoimien osalta korostuu tarve vahvistaa kansantalouden pitkän aikavälin kasvupotentiaalia. Osaamiseen ja uudistumiseen perustuva talousstrategia toimii vain, jos julkinen suora rahoitus ja veroratkaisut toimivat yhdessä samansuuntaisesti ja kannustavat Suomessa toimivia yrityksiä kehittämään osaamistaan ja jalostamaan innovaatioista kasvavaa liiketoimintaa. Julkisen talouden liikkumavara on talouskriisin oloissa erittäin kapea. Näissä oloissa myös veroratkaisujen on oltava sellaisia, että ne aidosti ohjaavat suomalaisia yrityksiä uudistamaan toimintaansa, kehittämään uusia tuotteita ja palveluja sekä parantamaan osaamistaan ja kilpailukykyään. T&k-menoihin kohdistuvalla verokannustimella voidaan vastata seuraaviin haasteisiin: o suurempi joukko yrityksiä mukaan kehitystoimintaan: t&kverokannustimen käyttöönotto laajentaisi merkittävästi innovaatiotoiminnan piirissä olevien yritysten lukumäärää ja sen kautta voitaisiin aktivoida nykyistä suurempi joukko suomalaisia yrityksiä innovaatiotoimintaan ja osaamisen kehittämiseen. o kilpailu kansainvälisistä t&k-investoinneista: veroratkaisuilla saattaa olla tärkeä merkitys yritysten harkitessa sijaintipaikkaa t&k- ja innovaatiotoiminnoilleen. T&k-verokannustimen käyttöönotto vahvistaisi Suomea innovaatioympäristönä ja auttaisi houkuttelemaan nykyistä tehokkaammin myös kansainvälisesti toimivia yrityksiä sijoittamaan t&k- ja innovaatiotoimintansa Suomeen. o parantuneet edellytykset nopean kasvun yritystoiminnalle: t&kverokannustin vahvistaa osaltaan yritysten kasvun edellytyksiä. Se kannustaisi kasvupotentiaalia omaavia yrityksiä vahvistamaan osaamistaan niillä alueilla, jotka ovat kasvun kannalta välttämättömiä ja voisi ohjata yrityksiä oikeanlaiseen riskinottoon. Työryhmä on tietoinen, että suositus t&k-verokannustinjärjestelmän käyttöönotosta edustaa muutosta suhteessa Suomessa aiemmin noudatettuun linjaan, jonka mukaan julkiset innovaatiopanostukset on suunnattu suorana tukena yrityksille. Tässä järjestelmässä julkisen tuen kohteiksi on menestyksekkäästi kyetty valitsemaan ne yritysten t&k-projektit, joilla voidaan arvioida olevan merkittävää vaikutusta rakennettaessa yritysten teknologiaosaamista, kansainvälistä kilpailuetua ja kansantalouden tuottavuuden kasvua. Erityisesti Tekesin rooli innovaatiotoiminnan aktivoinnissa on ollut tärkeä. Tämä yhdessä strategisiin valintoihin ja painotuksiin pohjaavan innovaatiopolitiikan kanssa on myös jatkossa välttämätöntä Suomen kaltaiselle, maailman mittakaavassa pienelle toimijalle.

6 6 (29) Jatkossa on huolehdittava siitä, että nykyjärjestelmän vahvuuksista pidetään kiinni ja että panostus säilyy systemaattisena ja korkealla tasolla. Tämä edellyttää, että innovaatiopolitiikan tarvitsemat resurssit turvataan ja tutkimusrahoitus nostetaan kohti 4 prosentin BKT-osuutta hallitusohjelman tavoitteiden mukaisesti. T&k-verokannustin täydentäisi kuitenkin tärkeällä tavalla suoran tuen järjestelmää, ja auttaisi luomaan suomalaisesta toimintaympäristöstä entistä houkuttelevamman kaikille Suomessa toimiville ja tänne sijoittumisesta kiinnostuneille yrityksille. Työryhmä uskookin, että hyvin rakennettu suoria tukia ja t&k-verokannustimen yhdistävä järjestelmä tukee sen eri osien vahvuuksia ja auttaa eliminoimaan heikkouksia. Huolimatta laajasta aihetta käsittelevästä tutkimusaineistosta ja kansainvälisistä käytännöistä, ei t&k-verokannustinten dynaamisia vaikutuksia ole mahdollista arvioida yksityiskohtaisesti etukäteen. Työryhmä suosittaa, että t&k-verokannustin otetaan käyttöön mahdollisimman pian, alkuvaiheessa esimerkiksi kolmen vuoden määräajaksi. Päätös kannustinjärjestelmän jatkamisesta tehtäisiin kattavan vaikuttavuusarvion perusteella. Samanaikaisesti t&k-verokannustimen käyttöönoton kanssa käynnistettäisiin myös laajempi tutkimushanke sen kokonaistaloudellisten ja dynaamisten vaikutusten selvittämiseksi. EU:n valtiontukisääntelyn näkökulmasta yleinen t&k-verokannustin ei synnyttäisi yksittäiselle yritykselle valtiontukea. Valtiontukiarvioinnin kannalta keskeistä on, että kannustinjärjestelmä soveltuu samoin ehdoin kaikkiin yrityksiin. Sen sijaan mahdolliset järjestelmään sisältyvät valikoivat elementit kuuluvat tukisääntelyn alaan. Vaikka työryhmä esittää vain yleisen arvionsa t&k-verokannustimen soveltuvuudesta osaksi Suomen innovaatiojärjestelmää ja jättää harkinnan täsmällisen mallin rakentamisesta valtionvarainministeriölle, se antaa kuitenkin seuraavat suositukset Suomen oloihin soveltuvan verokannustinjärjestelmän keskeisistä piirteistä: Verokannustimen perustana tulisi olla t&k-työn työvoimakustannus (kuten Hollannin vastaavassa mallissa). T&k-verokannustimen kohteena tulisi ensisijaisesti olla pk-yritykset. Ei ole kuitenkaan tarkoituksenmukaista luoda keinotekoista kynnystä yritysten kasvulle rajoittamalla kannustimen kohteeksi vain pkyrityksiä. Sen sijaan kannustimelle esitetään asetettavaksi riittävän suuri ja konsernikohtainen euromääräinen yläraja. Verokannustimen tulee olla yksinkertainen sekä määritelmältään että hallinnollisesti. Hyväksyttävät kustannukset on tarpeen määritellä yksinkertaisesti ja tuen saamiseen liittyvän hallinnon on oltava mahdollisimman kevyt. Jotta innovatiivisuuteen liittyvistä menoista voisi ylipäänsä saada hyvityksen, olisi sekä itse toiminnan että siitä syntyneiden menojen täytettävä tietyt, niille laissa asetetut innovatiivisuuden edellytykset. Tukea hakevan yrityksen tulisi kantaa taloudellinen riski innovatiivisesta toiminnasta.

7 7 (29) Edellä mainitut näkökohdat huomioon ottaen työryhmä suosittaa, että Hallitus tekee päätöksen t&k-verokannustinjärjestelmän käyttöönotosta vuoden 2010 alusta alkaen päätettäessä ensi vuoden valtion talousarvioesityksestä. Hallitus asettaa valtionvarainministeriön sekä työ- ja elinkeinoministeriön yhteisen työryhmän tukemaan VM:n lainvalmistelutyötä alkusyksyn 2009 aikana siten, että lainsäädäntöehdotus voidaan antaa Eduskunnalle syksyllä T&k-verokannustinjärjestelmän arvioiduista taloudellisista vaikutuksista toteutetaan Valtion taloudellisen tutkimuskeskuksen toimesta selvitys, jonka tuloksia hyödynnetään niiden valmistuttua t&kverokannustinta koskevassa jatkokehittämisessä.

8 8 (29) 1 Suomen innovaatiojärjestelmän keskeiset piirteet Suomen taloudellisen menestyksen viime vuosikymmeneltä asti voidaan katsoa pohjanneen vahvoihin julkisiin panostuksiin innovaatiotoimintaan ylipäänsä ja määrätietoiseen osallistumiseen elinkeinoelämän ja yritysten teknologiarahoitukseen. Kansainvälisten vertailujen mukaan suomalainen innovaatiojärjestelmä on ollut yksi maailman parhaista ja Suomi sijoittuu aivan kärkijoukkoon kun suhteutetaan t&kpanostukset BKT:en. Määrätietoinen yksityisen ja julkisen sektorin yhteispanostus osaamiseen ja teknologian kehittämiseen onkin vaikuttanut keskeisesti koko kansantalouden menestykseen viime vuosikymmeninä. Suomalainen innovaatiojärjestelmä on nojannut menestyksekkäästi suoran tuen järjestelmään, jossa julkisen rahoituksen kohteiksi on kyetty valitsemaan ne yritysten t&k-projektit, joilla voidaan arvioida olevan merkittävää vaikutusta rakennettaessa yritysten kansainvälistä kilpailuetua ja kansantalouden tuottavuuden kasvua. Erityisesti Tekesin rooli innovaatiotoiminnan aktivoinnissa on ollut tärkeä. Sen toiminta on mahdollistanut paitsi t&k-rahoituksen jakamisen asiantuntija-arvion perusteella, myös t&k-projekteissa mukanaolevien yritysten ja asiantuntemuksen verkottumisen. Lisäksi järjestelmä on mahdollistanut innovaatiopolitiikan strategisten valintojen ja painotusten määrittelyn, mikä myös jatkossa on välttämätöntä Suomen kaltaiselle maailman mittakaavassa pienelle toimijalle. Suomen bruttokansantuote on kasvanut OECD-maiden keskiarvoa nopeammin sekä ennen 1990-luvun alun lamaa että laman jälkeen. Tähän on vaikuttanut erityisesti teollisen tuotannon kasvu, mikä on edellyttänyt kilpailijamaita nopeampaa viennin kasvua. Merkittävin tekijä on ollut tuottavuuden kasvu. Se taas johtuu pääosin aineettomista investoinneista. Tuottavuuden kasvusta 30% tulee luovan tuhon kautta ja 70% olemassa olevien yritysten tuottavuuden kasvusta (jalostusarvo ja toiminnan tehokkuus). Suomi on siis onnistunut kaupallistamaan tutkimus- ja kehitystoiminnan tulokset ja muut aineettomat investoinnit paremmin kuin kilpailijamaat keskimäärin. Pk-yritysten kasvussa ja kansainvälistymisessä Suomi on kuitenkin vain eurooppalaista keskitasoa. Investoinnit tutkimukseen ja teknologiaan eivät ole näkyneet riittävästi esimerkiksi nopeaan kasvuun pyrkivien yritysten määränä, vireänä yrittäjyytenä sekä edelleen kuluttajien ostovoiman kasvuna. Valtioneuvoston innovaatiopoliittisen selonteon mukaisesti tavoitteena on entisestään lisätä korkeaan osaamiseen perustuvien yritysten kasvun edellytyksiä Suomessa. Innovaatiopolitiikkamme onnistumista mittaavat myös Suomeen tulevien investointien, osaajien ja yritysten määrät. Näillä mittareilla sijoitumme kansainvälisissä vertailuissa heikosti. Suomen talous- ja työllisyysstrategian keskeinen tavoite on ollut jo pitkään talouden kasvupotentiaalin vahvistaminen lisäämällä tutkimus- ja kehityspanoksia. Hallitusohjelma asettaa tavoitteeksi saavuttaa 4 prosentin BKT-osuus vuoteen 2011 mennessä, josta yli kaksi kolmasosaa on yksityisen sektorin tutkimus- ja kehitysinvestointeja. Hallitusohjelman mukaisesti julkista tutkimus-, kehittämis- ja innovaatiorahoitusta kohdennetaan erityisesti palvelusektorille ja pieniin ja keskisuuriin yrityksiin.

9 9 (29) Huolimatta korkeista suhteellisista panostuksista kansantalouden tasolla, julkisen rahoituksen osuus yritysten t&k-toiminnasta on Suomessa ollut OECD-maiden keskiarvoa selvästi alhaisemmalla tasolla. Kuva 1. Julkinen rahoitus yritysten tutkimus- ja kehitystoimintaan. Perinteisen innovaatiopolitiikan painopisteenä on ollut uusien teknologioiden kehittäminen ja kaupallistaminen. Innovaatiopolitiikan onnistumista on mitattu ennen kaikkea kehityspanostusten ja teknologisten tuotosten avulla. Kapea-alainen käsitys innovaatiotoiminnasta johtaa siihen, että innovaatiopotentiaalista jää merkittävä osa hyödyntämättä. Innovaatio ymmärretäänkin nykyisin hyödynnettynä osaamislähtöisenä kilpailuetuna ja menestyvät innovaatiot perustuvat yleensä ennakkoluulottomaan erilaisten osaamisten yhdistämiseen. Teknologian soveltamisen ohella se voi rakentua esimerkiksi uusille palvelu- ja liiketoimintamalleille. Hallitusohjelmassa ja valtioneuvoston innovaatiopoliittisessa selonteossa painotetaan innovaatiopolitiikan tehostamista ja laaja-alaistamista kansantalouden tuottavuuden ja kilpailukyvyn näkökulmasta; siten esim. liiketoiminta-, muotoilu- ja organisaatioinnovaatioiden merkitys korostuu teknologisten innovaatioiden rinnalla. Uudenlainen kehittymässä oleva innovaatiopolitiikka painottaa asiakkaiden tarpeita vastaavien tuotteiden ja palvelujen kehittämistä sekä käyttäjien ja kehittäjien yhteisen innovaatiotoiminnan vahvistamista. Laaja-alaisella innovaatiopolitiikalla luodaan edellytyksiä toimintamalleille, joissa yhdistyvät käyttäjien, kuluttajien ja kansalaisten tarpeet sekä tieto, luovuus ja osaaminen.

10 10 (29) Laaja-alaisen innovaatiotoiminnan toteuttamista Suomessa vaikeuttaa se, että useat elinkeinoelämän matalan tuottavuuden alat ja julkisen sektorin osa-alueet eivät ole vielä systemaattisesti hyödyntäneet innovaatiotoimintaa toimintansa ja tuottavuutensa kehittämisessä. Innovaatiotoiminnan laaja-alaisuutta lisäävät kannusteet nostavat esiin tätä piilevää potentiaalia. Kilpailu innovaatiotoiminnan maailmanlaajuisessa, avoimessa toimintaympäristössä kiristyy jatkuvasti. Uudet haasteet vaativat uudenlaisia ratkaisuja, minkä vuoksi innovaatiojärjestelmän nykyisten vahvuuksien rinnalle on löydettävä uusia toimintamalleja. Toisaalta valintoja tulee tehdä pitkäjänteisesti, jotta yritykset ja muut yhteisöt voivat suunnitella innovaatioinvestointinsa riittävän ennustettavissa olosuhteissa. Innovaatiopolitiikka on ennen kaikkea innovaatioita mahdollistavaa politiikkaa, joka muodostuu innovaatiotoiminnan edellytyksiin, kannusteisiin ja innovaatioympäristön toimivuuteen kohdistuvista julkisista kehittämistoimenpiteistä. Yksilöiden ja yrittäjien innovaatiokyvykkyys ja kannusteet ovat kriittisiä tulevaisuuden menestystekijöitä. Valtioneuvoston innovaatiopoliittinen selonteko korostaa tarvetta kohdentaa innovaatiotoiminnan erilaisia kannusteita siten, että niillä yhdessä saavutetaan suurin mahdollinen pitkän aikavälin hyöty kansantaloudelle ja yhteiskunnalle. Onkin tarpeen luoda uusia kannusteita innovaatiotoiminnan käynnistämiseen yrityksissä kaikilla niillä aloilla, joissa innovaatiotoiminnalla voi olla keskeinen rooli toiminnan ja tuottavuuden parantajana. 2 Julkisen t&k-rahoituksen 3 perusteluja - mihin verokannustin kohdistuisi? Yrityksille suunnattua julkista t&k-rahoitusta voidaan perustella kahdella tavalla: mahdollisilla rahoitusmarkkinoiden toimintapuutteilla sekä tiedon tuottamiseen liittyvillä positiivisilla ulkoisvaikutuksilla. Kuten Suomenkin osalta on todettu, rahoitusmarkkinoiden toimintapuutteiden merkitys on nykyään todennäköisesti rajattu ja koskee lähinnä pieniä, aloittelevia, teknologiaintensiivisiä yrityksiä. Jäljelle jäävät positiiviset ulkoisvaikutukset, jotka koostuvat sekä tiedon leviämisestä syntyvistä hyödyistä että kuluttajan ylijäämästä. Ulkoisvaikutusten takia t&k-toiminnasta saatavat yhteiskunnalliset tuotot ovat korkeammat kuin yksityiset tuotot. Tämän teorian valossa yritykset investoivat t&k-toimintaan yhteiskunnan näkökulmasta liian vähän ja julkista rahoitusta käytetään yleisesti yhtenä kannustinmuotona, jolla pyritään lisäämään yritysten t&k-investointeja. Kaksi käytetyintä rahoitusmuotoa ovat suorat tuet ja verokannustimet. On syytä korostaa, että t&k-toiminnan korkeammat yhteiskunnalliset tuotot eivät yksin riitä perusteluksi julkiselle rahoitukselle. Ongelma syntyy, jos t&k-toiminnan yksityiset tuotot ovat niin alhaiset, että yrityksen ei kannata käynnistää kyseistä toimintaa, vaikka se yhteiskunnan kannalta olisi hyödyllistä. Oleellista on, jäisikö jokin yhteiskunnan kannalta tuottoisa toiminta toteuttamatta ilman julkista tukea, jolloin julkinen rahoitus on ulkoisvaikutusten näkökulmasta perusteltua. 3 Tutkimus- ja kehittämistoiminnalla (t&k) tarkoitetaan systemaattista toimintaa tiedon lisäämiseksi ja tiedon käyttämistä uusien sovellusten löytämiseksi. Kriteerinä on, että toiminnan tavoitteena on jotain oleellisesti uutta. Tutkimus- ja kehittämistoimintaan sisällytetään perustutkimus, soveltava tutkimus sekä kehittämistyö.

11 11 (29) Teoriassa suorat tuet olisivat ideaalimaailmassa optimaalisin julkisen rahoituksen muoto. Yhteiskunnan etuja ajava julkinen toimija voisi tällöin valita projektit, jotka tuottavat korkean yhteiskunnallisen tuoton, mutta joita yritykset eivät itse toteuttaisi, sekä määrittäisi näille optimaalisen tuen. On selvää, että todellisuudessa tämä ei ole mahdollista, sillä kenelläkään ei ole tarvittavaa tietoa juuri oikeiden päätösten tekemiseksi. Käytännössä suorien tukien ja verokannustimien yksi keskeinen ero on juuri siinä, kuka valitsee toteutettavat projektit. Suorien tukien tapauksessa projektit valitsee tukiohjelmaa hallinnoiva julkinen toimija, kun taas verokannustimen tapauksessa valinnan tekee yritys. Ainakin lähtökohtaisesti näiden kahden toimijan valintakriteerit ovat erilaiset. Julkisen toimijan tulisi valita projektit niiden yhteiskunnallisten tuottojen mukaan ottaen päätöksenteossa huomioon myös yksityiset tuotot; projektia ei kannata rahoittaa, jos yksityiset tuotot ovat yritykselle riittävät. Yritys taas valitsee toteutettavat projektit puhtaasti yksityisten tuottojen perusteella. Suorien tukien toimivuus riippuu siitä, kuinka hyviä päätöksiä julkinen toimija kykenee tekemään. Tähän liittyy myös olennaisesti se, minkälaisesta hakijajoukosta projektit valitaan. On useita syitä, joiden takia kaikki potentiaaliset yritykset eivät välttämättä hae tukiohjelmaan. Ensinnäkin tukiohjelmiin hakeminen vaatii monesti aikaa sekä resursseja ja joillekin yrityksille nämä hakukustannukset saattavat nousta liian korkeiksi suhteessa odotettuun hyötyyn. Lisäksi tukiohjelmiin liittyy myös muita ominaisuuksia, jotka saattavat vähentää niiden houkuttelevuutta. Tällaisia voivat olla mm. kirjanpitoon liittyvät vaatimukset tai pelko projektin sisällön paljastumisesta. Myös verokannustimiin liittyy haku- ym. kustannuksia, mutta näiden on perinteisesti ajateltu olevan pienempiä kuin tukiohjelmissa. Yleisesti ottaen verokannustimet ovat yritysten ja projektien valinnan suhteen neutraalimpi instrumentti kuin suorat tuet, koska kannustinvaikutus on kaikille niiden piiriin kuuluville projekteille ja yrityksille samanlainen. Toisin kuin suorien tukien tapauksessa verokannustimilla ei pyritä vaikuttamaan niinkään tehtävän innovaatiotoiminnan luonteeseen vaan sen määrään. Käytännön toimeenpanon kannalta verokannustimia pidetään yritysten näkökulmasta ennustettavampana instrumenttina kuin suoria tukia. Tämä pitänee yleisellä tasolla paikkansa, mutta riippuu pitkälti siitä, missä määrin kannustin sisältää valikoivia elementtejä tai kuinka laajasti ja selkeästi hyväksyttävät t&k-kustannukset on määritelty. Yleisin kritiikki verokannustimia kohtaan on huoli siitä, että ne palkitsevat yrityksiä toiminnasta, jota ne muutenkin tekisivät. Verokannustimien toimivuudesta ja tehokkuudesta on tehty lukuisia ekonometrisiä tutkimuksia. Erityisesti on tutkittu verokannustimien additionaliteettia eli sitä, millainen vaikutus verokannustimilla on yrityksen omiin t&k-investointeihin. Tulosten perusviesti on, että verokannustimet näyttäisivät aidosti lisäävän yrityksen t&k-investointeja vähintään verokannustimen verran. Verokannustimien keskeinen tavoite t&k-investointien kasvu näyttäisi siis käytetyn tutkimustiedon valossa keskimäärin toteutuvan. 2.1 Mitä halutaan tukea - mihin t&k-verokannustin kohdistuisi? T&k-verokannustimen ominaisuuksilla on suuri merkitys siihen, minkälaisen kannustinvaikutuksen se luo erilaisille yrityksille. Rakenteesta riippuen verokannustin voi kohdella eri yritysryhmiä hyvinkin eri tavalla. Tämän takia on tärkeää, että rakenne on yhteensopiva kannustimille asetettujen tavoitteiden kanssa.

12 12 (29) Ensinnäkin verokannustin voi perustua joko t&k-toiminnan menojen absoluuttiseen määrään, kasvuun tai molempiin näistä. Menojen kasvuun perustuvien kannustimien etuna voidaan pitää sitä, että ne palkitsevat vain lisäinvestoinneista ja samalla verotulojen menetyksellä voidaan synnyttää suurempia kannustinvaikutuksia. Käytännössä kasvuun perustuvien kannustimien käyttöön liittyy myös ongelmia. Ensinnäkin menojen kasvun mittaamiseksi pitää määritellä jokin perusarvo, johon menojen kehitystä verrataan. Tämä perusarvo voi olla kiinteä (tietyn vuoden arvo) tai muuttua vuodesta toiseen (useamman vuoden liukuva keski-arvo). Ei ole siis itsestään selvää kuinka tämä tulisi tehdä. Esimerkiksi muuttuva perusarvo voi johtaa suuriin vaihteluihin yritysten t&k-investoinneissa. Menojen voimakas kasvu edellisellä periodilla nostaa tulevia perusarvoja, mikä pienentää yrityksen mahdollisuuksia hyötyä verokannustimesta tulevaisuudessa. Lisäksi menojen kasvuun perustuva kannustin on käytännössä hankalampi ja epäselvempi niin yritysten kuin julkisen sektorin näkökulmasta. Tämä lisää hallinnollisia kustannuksia ja tekee kannustimesta yritysten kannalta hankalammin ennustettavan. Toinen tärkeä lopulliseen kannustinvaikutukseen heijastuva tekijä on kannustimen piiriin hyväksyttävät kustannukset. Nämä voivat poiketa kustannuslajin, t&ktoiminnan luonteen ja tehtävän t&k:n sijainnin mukaan. Käytössä olevien verokannustimien perusteella kustannuslajit voidaan jakaa viiteen eri luokkaan: muuttuvat menot, kiinteä pääomakanta, kiinteät investoinnit, poistot ja t&k-henkilöstön palkat. Hyväksyttävien kustannusten osalta kriittistä on myös kannustimen piiriin hyväksyttävän t&k-toiminnan määritelmä. Pääsääntöisesti perustana on ns. Frascatimanuaalin (FM) määritelmä (OECD, 2002), jota sitten mahdollisesti täydennetään joko rajoittavammaksi tai laajemmaksi. Pääsääntöisesti erot maiden välillä liittyvät siihen, hyväksytäänkö kannustimen piiriin yhteiskuntatieteellinen tai humanistinen tutkimus, kaupallistamista lähellä oleva kehitystyö, testaus, muotoilu tai koulutus tai mikä on vaadittava uutuusarvo. Perinteisesti t&k-verokannustimien etuna on pidetty sitä, että ne kohtelevat kaikkia yrityksiä samalla tavalla. Viime aikoina kannustimiin on kuitenkin alettu lisätä erilaisia kohdentavia elementtejä. Kaksi tyypillisintä kohdentamisen muotoa ovat lisäkannustimet pienille yrityksille ja yhteistyöprojekteille. Pienten yritysten painottaminen johtunee kasvaneesta tarpeesta houkutella myös pieniä yrityksiä innovaatiotoiminnan piiriin. On koettu, että ne saattavat jäädä muiden instrumenttien kuten suorien tukien ulkopuolelle esimerkiksi työlään hakuprosessin takia. Toistaiseksi missään maassa ei kuitenkaan ole rajattu verokannustinta vain pieniin yrityksiin. Yhteistyöprojekteista palkitseminen taas perustuu innovaatiotoiminnan ulkoisvaikutuksiin, joiden syntymistä pyritään tukemaan yhteistyön kautta. Tanskassa 4 ja Unkarissa verokannustin koskee vain yhteistyöprojekteja. Järjestelmän lopullinen kannustinvaikutus riippuu keskeisesti siitä, kuinka voittoa tekemättömiä yrityksiä kohdellaan. Jos verokannustimeen ei liitetä ominaisuuksia, jotka mahdollistavat kannustimesta hyötymisen myös verotettavien voittojen puuttuessa, on otettava huomioon, että tämä vaikuttaa eri tavalla eri yrityksiin. Instrumentin tasapuolisuus kärsii ja voi käydä niin, että kärsijät ovat juuri niitä, joita haluttaisiin palkita. Voittoa tekemättömien yritysten huomioimiseen on useita vaihtoehtoja: edun voi siirtää tuleville tai menneille vuosille tai verokannustin voidaan maksaa joko kokonaan tai osittain suorana tukena. Edun siirtämisessä on vielä eroja sen suhteen, kuinka pitkälle tulevaisuuteen sen voi siirtää. Verokannustimen maksamiseen tukena liittyy se etu, että tuki parantaa voittoa tekemättömien yrityk- 4 Tanskassa t&k-verokannustin on ollut käytössä määräaikaisena vuosina

13 13 (29) sien (kuten t&k-intensiiviset aloittelevat yritykset) likviditeettiä. Monessa maassa, jossa verokannustin on mahdollista saada tukena, on havaittu, että erityisesti pienet voittoa tekemättömät yritykset ovat hyötyneet kannustimista (OECD, Innovation policy review, Norway). Toinen kysymys on kuitenkin se, missä määrin tällöin voidaan puhua verokannustimesta. Esimerkiksi Norjassa kolme neljännestä kannustimesta maksetaan suorina tukina. 3 Kansainväliset käytännöt ja vertailu Tässä osassa tarkastellaan mm. OECD-maissa käytössä olevia t&kverokannustinten malleja. Lähemmin tarkasteltavat maat ovat Norja, Hollanti ja Israel. 3.1 Yleistä vertailua Verokannustinten käyttö on lisääntynyt merkittävästi OECD-maissa viimeisen viidentoista vuoden aikana. Vuonna 1995 t&k-verokannustimia oli käytössä 12 OECD-maalla, kun vastaava luku vuonna 2007 oli 21. Yli 70 %:lla OECD:n jäsenmaista ja yli puolella EU:n jäsenmaista on innovaatioita ja t&k-toimintaa tukevia verojärjestelmän elementtejä, jotka on ensisijaisesti luotu lisäämään kasvua ja innovatiivisuutta maan sisällä. Suomen ohella OECD-maista vain Ruotsi, Saksa, Islanti, Sveitsi, Luxemburg ja Slovakia eivät toistaiseksi käytä verokannustimia, mutta Suomen lisäksi ainakin Ruotsi ja Saksa harkitsevat niiden käyttöönottoa. On huomionarvoista, että lähes kaikki verokannustimia käyttöön ottaneet maat ovat säilyttäneet myös suorien tukien järjestelmänsä osana maiden innovaatiopolitiikkaa. Seuraavassa kuviossa on esitetty, miten eri maat tukevat yritysten t&kinvestointeja verojärjestelmän kautta. Espanja Kiina Kanada Portugali Tsekki Alankomaa Norja Ranska Japani Tanska Korea Iso- Belgia Itävalta Yhdysvallat Irlanti Puola SUOMI Sveitsi Islanti Ruotsi Italia Saksa Kuva 2. Verojärjestelmän kautta kanavoitu t&k-tuki (prosentteina t&k-investoinneista). (Huom. eräissä maissa tuki näyttää negatiiviselta, mikä johtuu ko. kuvan taustalla olevasta OECD:n laskentamenetelmästä, jossa on huomioitu myös yritysveron vaikutus).

14 14 (29) OECD:n mukaan verokannustinten luonne on muuttumassa ja tiukasti rajatun t&ktoiminnan ohella niiden kohteeksi ovat tulleet myös laajemmin tai yleisemmin määritellyt innovaatiot ja sijoitukset aineettomiin oikeuksiin. Tämä on tuonut tukien piiriin muun ohessa palvelusektorin sekä siirtänyt tuen painopistettä klustereiden ja verkostojen luomiseen yksittäisten t&k-hankkeiden ja yritysten sijaan. Samaan aikaan kannustinten maantieteellistä painopistettä on jossain määrin siirretty kehitysalueilta uuden kasvun tukemiseen potentiaalisissa kasvukeskuksissa. Yliopistojen rooli näissä keskuksissa sekä klustereissa korostuu. Verokannustinten tehokkuutta on lisätty myös yhdistämällä niiden edellytyksiin t&k-menojen absoluuttisen määrän lisäksi menojen kasvu (ns. incrementaledellytys), tukemalla erityisesti korkeasti koulutettujen työntekijöiden palkkaamista, sekä parantamalla pk-yritysten mahdollisuuksia hakea verokannustimia selkeyttämällä ja tehostamalla kannustinjärjestelmää ja siihen liittyvää hallintoa ja valvontaa. Taulukkoon 1 on koottu OECD-maissa käytössä olevat t&k-verokannustimet. Taulukossa ei ole huomioitu toteutuneiden t&k-kustannusten normaalia vähennysoikeutta, joka myös toisinaan katsotaan t&k-verokannustimeksi. Kuten taulukosta käy ilmi, t&k-verokannustin voi kohdistua joko verotettavaan tuloon tai suoraan maksettavaan veroon. Verotettavan tulon tapauksessa yleinen yritysveroaste vaikuttaa kannustimen suuruuteen. Taulukko osoittaa, että selvästi yleisempää on kohdistaa kannustin (=verovähennys) maksettavaan veroon. Kuten taulukosta käy ilmi, on kustannuslajien osalta yleisin käytäntö lukea verokannustimen piiriin muuttuvat menot tai niiden osa (t&k-henkilöstön palkat). Tämän lisäksi monissa maissa myös jokin kiinteisiin menoihin liittyviä erä kuuluu kannustimen piiriin. Taulukosta 1 nähdään myös, että suurin osa maista käyttää joko FM-määritelmää tai sen laajennusta. Muutamissa maissa (Australia, Hollanti ja Espanja) on käytössä osin FM-määritelmää laajempi ja toisaalta osin suppeampi määritelmä. Käytännössä tämä tarkoittaa sitä, että kannustimen piiriin hyväksyttävä toiminta on määritelty FM-manuaalia laajemmin, mutta jotkin tieteenalat kuten yhteiskuntatieteet on suljettu pois kannustimen piiristä.

15 15 (29) Vähennyksen muoto Verotettavasta tulosta Maksettavasta verosta Laskentaperuste T&K-toiminnan menot BE, CZ, DK, HU, TR, UK AT, BE, CA, MX, NL, NO, PL, NZ T&K-toiminnan menojen kasvu US Sekä menot että menojen kasvu AU, AT FR, IE, JP, KR, PT, ES Hyväksyttävät kustannukset Muuttuvat menot AU, AT, CZ, DK, HU, TR, UK AT, CA, ES, FR, IE, JP, KR, MX, NO, PT, NZ, US Kiinteä pääomakanta BE KR, ES Kiinteät investoinnit AT AT, CA, MX, PL, IE Poistot AU FR, JP, NZ T&K-henkilöstön palkat BE, NL Kohdentaminen Lisäkannustin pienille yrityksille UK CA, JP, NL, NO, PL Lisäkannustin yhteistyöprojekteille NO Vain yhteistyöprojektit DK, HU BE Voittoa tekemättömät yritykset Verohelpotuksen siirto tuleville vuosille AU, BE, CZ, DK, HU, UK CA, FR, IE, JP, MX, PL, PT, ES, US Verohelpotuksen siirto menneille vuosille US Maksu suorana tukena FR, NO, NZ Maksu suorana tukena osalle yrityksistä UK, AU CA, AT Alihankinta Ei hyväksytä BE, CZ, HU BE, NL Hyväksytään AU, AT AT, ES, FR, JP, MX, SP, NZ Hyväksytään rajoituksin DK, UK CA, IE, NL, NO, PT, NZ, US Käytetty määritelmä Frascati-manuaali (FM) AT, DK, HU AT,BE, JP, MX, NO, UK Laajempi kuin FM AU, BE FR, KR, NL, PL, PT, ES, NZ Suppeampi kuin FM AU CA, IE, NL, ES, US Ulkomailla tehty T&K Ei hyväksytä DK, BE CA, HU, KR, MX, PT, US Hyväksytään UK JP, NO, PL Hyväksytään rajoituksin AU, AT AT, BE, ES, FR, IE, NL, NO, NZ Vähennyksen rajat Rahamääräinen yläraja DK, HU FR, JP, MX, NO, PT, ES, US Rahamääräinen alaraja AU, DK, UK NZ Lähde: OECD (2007): "R&D tax incentives and R&D statistics: What next?", DSTI/EAS/STP/NESTI(2007)8 Taulukko 1. OECD-maissa käytössä olevat t&k-verokannustimet Vaikka kattavan tilastollisen analyysin tekeminen eri maiden verokannustinten vaikutuksista ei ole ollut mahdollista järjestelmien viimeaikaisten muutosten ja erilaisten taloudellisten muuttujien vuoksi, on eräistä tutkituista maista saatava kokonaiskuva kuitenkin se, että verokannustinjärjestelmät ovat edistäneet t&kinvestointeja tukien näin innovatiivisia yrityksiä ja luoden uusia työpaikkoja 5. Kaikki tutkitut maat ovat viime aikoina laajentaneet kannustinten soveltamisalaa ja tarjonneet parempia kannustimia jo järjestelmien piirissä oleville yrityksille. Tätä voidaan pitää vahvana viitteenä siihen, että tutkituissa maissa ne on yleisesti nähty toimivaksi välineeksi edistää innovaatiotoimintaa. 5 Promoting innovation by tax incentives a review of strategies and their importance to biotech growth. Tutkitut maat olivat Kanada, Ranska, Norja ja Iso-Britannia.

16 16 (29) 3.2 Norja, Hollanti, Israel Seuraavassa on tarkasteltu lähemmin Norjassa, Hollannissa ja Israelissa käytössä olevia t&k-verokannustinmalleja. Norjan ohella muista Pohjoismaista t&kverokannustin on ollut käytössä Tanskassa rajoitetun ajan vuosina Verokannustinta ei ole käytetty Ruotsissa, mutta käyttöönotto on parhaillaan harkinnassa. Kannustimen kohde Esimerkkejä Maa Tuki t&k-toimintaan Välittömät tai nopeutetut poistot Israel Suorat t&k-verotuet esim. koneista, laitteista tai t&khenkilöstön palkoista aiheutuviin menoihin (ml. korotettu / ylimääräinen vähennys, veronhyvitykset / rahanpalautukset jne.) Norja, Hollanti (vain t&ktyövoimakustannuksiin), Tanska* T&k-investoinnista saatuun tuloon liittyvät tuet Vapautus verosta (kokonaan / osittain) esim. toiminnan alussa. Vapautus voi kohdistua tuloveroon tai osinkojen verotukseen. Patenttilaatikko (esim. aineettomasta oikeudesta saadun tulon vapauttaminen kokonaan tai osittain verosta tai tulon verottaminen alennetulla verokannalla) Israel Hollanti Taulukko 2. T&k-kannustimet eräissä maissa: Norja, Hollanti, Israel, Tanska* (*järjestelmä ollut käytössä vuosina ) Norjan ja Hollannin järjestelmille yhteisenä piirteenä on kannustimen laaja kohderyhmä toimialan tai yritysten koon mukaan. Norjan SkatteFUNN-järjestelmässä kannustin oli aluksi suunnattu vain pk-yrityksille, mutta se laajennettiin pian järjestelmän käyttöönoton jälkeen koskemaan kaikkia yrityksiä. Kannustinta on sen ominaisuuksien tai käytettävissä olevan budjetin perusteella saatettu suunnata erityisesti pk-yrityksille ja nuorille yrityksille. Norjassa pk-yritysten saama lisävähennys t&k-menoista on muita yrityksiä suurempi, ja kannustimet hyödyttävätkin eniten pieniä start up yrityksiä. Hollannissa ns. patenttilaatikko on tietyin menettelyin ulotettu vuoden 2008 alusta koskemaan myös pieniä, nuoria yrityksiä, joilla ei toistaiseksi (tai välttämättä edes tulevaisuudessa) ole patentteja. Hollannin ns. WBSO-järjestelmän budjetista 70 % kohdennetaan pk-yrityksille. Tanskassa t&k-verokannustinta sovellettiin järjestelmän voimassaoloaikana vain kokonaiskustannuksiltaan tietyn vähimmäisrajan ( DKK) ylittäviin hankkeisiin Israel tukee sekä paikallisten että ulkomaisten tekemiä investointeja tarjoamalla useita erilaisia suoria tukia ja verokannustimia sekä niiden yhdistelmiä. Painotus on erityisesti korkean teknologian yritysten sekä t&k-toiminnan tukemisessa. Yritys voi valita, sovelletaanko siihen suoria tukia ja verokannustimia yhdistävää vai pelkkiin verokannustimiin perustuvaa etuusohjelmaa. Tarkasteltavissa maissa käytössä olleista verokannustimista ei kaikilta osin ole vielä riittävää aineistoa niiden vaikutusten arvioinnin pohjaksi. Kuitenkin Norjassa

17 17 (29) valmistuneen tuoreen selvityksen perusteella SkatteFUNN-järjestelmän voidaan todeta lisänneen tukea saavien yritysten t&k-toiminnan määrää suhteessa niihin yrityksiin, jotka eivät ole saaneet tukea. T&k-menojen kasvu on ollut suurinta pk-yrityksissä ja ns. kehitysalueilla sijaitsevissa yrityksissä. Lisäksi t&k-toiminta on kasvanut yrityksissä, joiden työntekijät eivät perinteisesti ole olleet korkeasti koulutettuja ja/tai joissa ei aikaisemmin ole erityisesti panostettu t&k-toimintaan. Tutkimusten mukaan järjestelmä on tuottanut lisää innovaatioita ja arvonlisää Norjan talouteen niin uusien prosessien kuin uusien tuotteidenkin muodossa, vaikka varsinaisten juridisesti suojattujen patenttien määrä ei sinänsä ole kasvanut. SkatteFUNN-projekteissa on kehitetty erityisesti uusia tuotantoprosesseja. Hollannin WBSO-järjestelmän vaikutuksista on käytettävissä tutkimusaineistoa, jossa kannustimella on yleisesti todettu olevan positiivinen vaikutus yritysten t&kinvestointeihin. T&k-investointien lisäys on ollut suurempaa pienissä kuin suurissa yrityksissä ja vaikutukset ovat olleet voimakkaimmat toiminnan alkuvaiheessa. Budjettia on järjestelmän yli kymmenvuotisen voimassaolon ajan jatkuvasti kasvatettu ja sovellettavaa t&k-toiminnan määritelmää laajennettu. Vuosien 2009 ja 2010 osalta budjetin lisäykseen on vaikuttanut myös finanssi- ja talouskriisin aiheuttama huoli t&ktoiminnan vähenemisestä. Patenttilaatikon vaikutuksiin liittyviä arvioita ei sen lyhyen soveltamisajan vuoksi ole toistaiseksi saatavilla. Liite 1 sisältää yksityiskohtaisen kuvauksen Norjan, Hollannin ja Israelin t&kverokannustinjärjestelmistä. 4 Arvioinnin kysymyksenasettelu ja strategiset lähtökohdat T&k-verokannustinjärjestelmä on käytössä useissa Suomeen nähden vertailukelpoisissa maissa. Verokannustinjärjestelmän soveltuvuutta arvioitaessa on tarpeen huomioida järjestelmän tai sen puuttumisen vaikutukset Suomen kilpailukyvylle, innovaatiopoliittinen selonteko ja siinä kuvatut strategiset lähtökohdat sekä ajankohtainen talouskriisi. 4.1 Ajankohtainen taloustilanne Suomea ja koko maailmaa koettelee ennennäkemätön globaali talouskriisi, joka asettaa Suomen kaltaiselle pienelle osaamistaloudelle erittäin vakavia haasteita. On selvää, että erilaisia julkisia toimenpiteitä tarvitaan helpottamaan suomalaisten yritysten asemaa jyrkästi heikkenevässä suhdannetilanteessa. Samanaikaisesti on kuitenkin toteutettava sellaisia rakenteellisia toimia, jotka pidemmällä aikavälillä parantavat kansantalouden kasvuedellytyksiä ja tukevat julkisen talouden kestävyyttä. Hallituksen politiikkariihen kannanotto kiinnittää huomiota tarpeeseen huolehtia talouskasvun pitkän aikavälin edellytyksistä. Uusia toimia vaaditaan talouden kasvupohjan laaja-alaiseksi vahvistamiseksi liittyen osaamisen kehittämiseen sekä tiedon luomiseen ja sen yhä parempaan hyväksikäyttöön. Mm. aiemman talouskriisin kokemukset 1990-luvulta osoittavat, että uuden nousun avaimet piilevät nimenomaan osaamisen ja uudistumiskyvyn määrätietoisessa vahvistamisessa. Tässä yhteydessä on syytä analysoida ennakkoluulottomasti myös uusien toimenpiteiden käyttöönottoa innovaatiopolitiikassa.

18 18 (29) 4.2 Strategiset lähtökohdat Valtioneuvoston innovaatiopoliittisessa selonteossa todetaan vahvasti tarve laajaalaistaa nykyistä innovaatiopolitiikkaa. Esiin nousevat kansainvälisen liikkuvuuden sekä innovaatioympäristömme vetovoimaisuuden määrätietoinen kehittäminen, palvelualojen nykyistä aktiivisempi rooli innovaatiotoiminnassa sekä tarve aktivoida innovaatiotoimintaa aiempaa useammilla elinkeinoelämän aloilla erityisesti ns. matalan tuottavuuden aloilla. Selonteossa painotetaan myös, että innovaatiojärjestelmän nykyisten vahvuuksien rinnalle on löydettävä uusia toimintamalleja. Selonteossa linjataan, että luodaan uusia kannusteita innovaatiotoiminnan käynnistämiseen yrityksissä kaikilla niillä aloilla, joissa innovaatiotoiminnalla voi olla keskeinen rooli toiminnan ja tuottavuuden parantajana. - Laaja-alaistaminen vaatimuksena Vaikka Tekesin rahoituksen piirissä on viime vuosina ollut suhteellisen suuri joukko yrityksiä n yritystä vuosittain se kattaa alustavien arvioiden mukaan vain pienehkön osan yrityksistä, joilla voisi olla potentiaalia kasvattaa osaamistaan ja luoda kilpailuetua panostamalla systemaattisesti t&k- ja innovaatiotoimintaan. Huolimatta korkeista suhteellisista panostuksista kansantalouden tasolla, julkisen rahoituksen osuus yritysten t&k-toiminnasta on Suomessa ollut OECD-maiden keskiarvoa selvästi alhaisemmalla tasolla. Jotta osaamiseen ja uudistumiseen perustuva talousstrategia voidaan täysimääräisesti hyödyntää, tulevaisuudessa onkin keskeistä, että innovaatiojärjestelmän avulla voidaan tehokkaasti houkutella t&k- ja innovaatiotoiminnan piiriin nykyistä selvästi suurempi joukko suomalaisia pkyrityksiä. - Kansainvälinen sijaintipaikkakilpailu Tavoitteena tulee olla koko Suomen vahvistaminen innovaatioympäristönä ja nykyistä tehokkaammin myös kansainvälisesti toimivien yritysten t&k- ja innovaatiotoiminnan sijaintipaikkana. Veroratkaisuilla voi olla tärkeä merkitys yritysten harkitessa sijaintipaikkaa t&k- ja innovaatiotoiminnoilleen. Nykyistä laajempi kansainvälisten t&k-toimijoiden läsnäolo vahvistaisi suomalaista innovaatioympäristöä. - Kasvuyrittäjyys T&k-verokannustimella voidaan aktivoida kasvupotentiaalia omaavia yrityksiä vahvistamaan osaamistaan alueilla, jotka ovat välttämättömiä kasvulle. Lisäksi verokannustin ohjaisi oikeanlaiseen riskinottoon ja tukisi tätä kautta yritysten kasvun edellytyksiä. 4.3 Innovaatiotoiminnan laaja-alaistaminen ja t&k-verokannustin Innovaatiopoliittinen selonteko korostaa, että tarjontalähtöisen innovaatiopolitiikan rinnalla tulee vahvistaa kysyntälähtöistä, laaja-alaista innovaatiopolitiikkaa. Laajaalaisen innovaatiopolitiikan ilmentyminä selonteko nostaa esiin ei-teknologisten innovaatioiden kehittämisen teknologisten rinnalla, yksityisen palvelusektorin innovaatiotoiminnan edistämisen, tarpeen aktivoida nykyistä suurempi joukko pkyrityksiä innovointiin sekä osaamisen lähteiden laaja-alaisuuden. Teknologisten innovaatioiden kehittämisen rinnalla keskiöön nousevat eiteknologiset, esimerkiksi markkinointiin, logistiikkaan, asiakkaiden tarpeiden ym-

19 19 (29) märtämiseen ja ratkaisujen tarjoamiseen, liiketoimintamalleihin sekä uusiin asiakasrajapintoihin liittyvät innovaatiot. Palvelut muodostavat yhä kasvavan osuuden taloudesta ja niiden innovatiivisuuden ja tuottavuuden edistäminen on koko kansantalouden kannalta tärkeää. Yksityisten palveluiden innovatiivisuuden, kilpailukyvyn, laadun ja tuottavuuden korostaminen osana laaja-alaista innovaatiopolitiikkaa on siten keskeisiä tavoitteita. Laaja-alaistaminen tässä mielessä liittyy myös ajankohtaiseen keskusteluun suomalaisessa elinkeinorakenteessa tapahtuvasta ja edelleen voimistumassa olevasta muutoksesta. Perinteisesti vahvan teollisuuden rinnalla tulevaisuuden menestysaloina korostuvat entistä enemmän palvelut. Palveluinnovaatioiden tukeminen, myös teollisuudessa, on keskeinen laaja-alaisen innovaatiopolitiikan haaste. Suomi on asettanut itselleen tavoitteeksi t&k toiminnan kasvattamisen neljään prosenttiin BKT:sta. Tämän ajatellaan tapahtuvan erityisesti vahvistamalla t&ktoiminnan edellytyksiä palvelusektorilla ja pk-yrityksissä. Tavoitteen saavuttaminen edellyttää innovaatiotoiminnan laajentamista uusille toimialoille ja uusiin yrityksiin. Suomalaisen innovaatiojärjestelmän kansainvälisessä arvioinnissa on yhdeksi ongelmaksi nostettu suomalaisen t&k toiminnan keskittyminen harvojen yritysten varaan. Tämä voi tehdä Suomesta haavoittuvan, koska myös t&k toiminta on entistä liikkuvampaa ja hakee koko ajan parasta sijaintia globaalilla tasolla. Tämän haavoittuvuuden korjaamiseksi ei voi liikaa korostaa tarvetta innovaatiopolitiikan laajaalaistamiseen uusille toimialoille ja uusiin yrityksiin. Innovaatiopoliittinen selonteko painottaa laaja-alaisuuden tärkeyttä myös osaamisen kohdalla. Tiedon ja osaamisen tuottajina tulee akateemisen tutkimusmaailman rinnalle nostaa muun muassa yksittäiset henkilöt, yritykset ja käyttäjäyhteisöt. Tietoa ja osaamista voidaan hankkia monista eri lähteistä. Perinteisesti t&ktoiminta on yksi keskeisiä tiedon lähteitä, mutta ei suinkaan ainoa. Muita lähteitä voivat olla esimerkiksi muualla kehitettyjen tuotteiden, prosessien ja organisatoristen menetelmien käyttöönotto. Myös verkottuminen, KIBS-yritysten hyödyntäminen innovaatiotoiminnan tukena, asiakkaat, käyttäjät, pääomasijoittajat ja yritysostot ovat esimerkkejä yritysten käyttämistä tavoista hankkia tietoa ja osaamista. Laaja-alaisen innovaatiopolitiikan haasteena on luoda yrityksille edellytyksiä uusien tietolähteiden hyödyntämiseen. Keskeistä on huolehtia siitä, että kaikki keinot tiedon saamiseksi ovat tehokkaassa käytössä. - Miksi verokannustin voi tukea laaja-alaista innovaatiopolitiikkaa? Innovaatiopolitiikan laaja-alaistamisen yksi keskeinen tavoite on nykyistä useamman yrityksen aktivoiminen systemaattiseen kehittämiseen ja innovaatiotyöhön. Tavoitteena tulee olla innovaatiokulttuurin synnyttäminen yrityksiin, jotka eivät vielä ole aktiivisia innovaatiotoiminnassa. Innovaatiotoiminta on kenties liiaksi mielletty vaativan t&k-prosessin kautta synnytettävän teknologian kehittämiseksi. Tämä yhdistettynä suoran tuen myöntämiselle asetettuihin ehtoihin ja viranomaisharkintaan, on muodostanut liian korkean kynnyksen monille palvelu- ja pk-yrityksille innovaatiotoiminnan käynnistämiseen.

20 20 (29) On tärkeää, että myös julkisilla toimenpiteillä kyetään arkipäiväistämään innovaatiotoimintaa. Oikein suunniteltuna t&k-verokannustin voisi laskea kynnystä innovaatiotoiminnan aloittamiseksi. 4.4 Kansainvälinen sijaintipaikkakilpailu ja t&k-investoinnit Suomeen Avoimessa maailmantaloudessa tuotannontekijät liikkuvat yhä vapaammin. Sijaintipaikkakilpailusta on tullut elinkeino- ja yleisen talouspolitiikan keskeinen haaste. Yritykset päättävät investoinneistaan omien yrityskohtaisten kilpailuetujensa perusteella. Ulkomainen investointi tehdään useimmissa tapauksissa sellaisen yrityskohtaisen osaamistekijän varaan, joka sellaisenaan ei ole vaihdettavissa kansainvälisillä markkinoilla. Sen vuoksi voimakkaasti erikoistuneet yritykset voivat kasvaa vain lisäämällä tuotantoaan globaalisti. Yhtäläisyys maan suhteellisen edun ja yritysten kilpailuedun väliltä on kadonnut. Suhteellisen edun periaate maailmantalouden rakenteen määrittäjänä ei ole sinänsä hävinnyt, mutta sen merkitys on pienentynyt. Kansainvälisesti (yritysten sisällä) liikkuvien tuotannontekijöiden kuten teknologian ja osaamisen merkitys on kasvanut. Vastaavasti maakohtaisten, liikkumattomien tuotannontekijöiden kuten raaka-aineiden ja osin työvoiman merkitys on pienentynyt. Alue- tai maakohtaista sijoittumista onkin alkanut ohjata myös absoluuttisen edun periaate; jos joitakin toimintoja voidaan tehdä tehokkaimmin jollakin muulla alueella, yritykset siirtävät toimintaansa sinne. Kilpailu kansainvälisistä pääomista ja sijoituksista johtaa myös valtioiden väliseen verokilpailuun. Maailmanlaajuinen talouden taantuma ja lama on kiihdyttänyt tätä kehitystä. Yritysten lisäksi myös valtiot erikoistuvat ja pyrkivät profiloitumaan. Veropolitiikallaan valtiot voivat ohjata sitä, minkälaista taloudellista toimeliaisuutta maahan houkutellaan. Esimerkiksi Singapore panostaa tieteelliseen tutkimukseen keskeisenä alueina life sciences, puhdas teknologia ja digitaalinen media. Ns. BRIC-alueen maat (Kiina, Intia, Brasilia) aloittivat omien talouksiensa ja yhteiskuntarakenteensa kehityksen houkuttelemalla alueelle teollista tuotantotoimintaa ja yrityspalveluita. Alhaisen arvon back office- ja sopimusvalmistustoimintaa on jo nopeasti pystytty konvertoimaan korkeammalle toimintojen arvoketjussa. Tänä päivänä sijoittautumiskilpailua käydään erityisesti korkean teknologian alalla ja erilaiset t&k-verokannustimet ovat tavanomaisia. Verokannustimilla on kahtalainen merkitys: globaalilla markkinalla toimiville kotimaisille yrityksille annetaan tasaveroiset tai paremmat edellytykset kilpailla muista maista olevien yritysten kanssa ja kannustimilla houkutellaan taloudellista toimintaa omaan maahan. Kansainvälisten yritysten tutkimuskeskukset todennäköisesti laajentavat ja syventävät myös paikallista osaamista. Tutkimuskeskuksista tai muista ulkoa tuotetuista rakenteista syntyy uutta yritystoimintaa joko palvelujen ostojen muodossa tai työntekijöiden perustaessa omia yrityksiään. Veroratkaisut voivat olla tärkeitä myös teknologiapohjaisten alkavien yritysten sijoittautumisessa ja kehittymisessä. 4.5 Kasvuyrittäjyys Globaali kasvuympäristö on muuttumassa radikaalisti. Kehittyvät taloudet haastavat perinteiset markkinajohtajat. Kuluttajamarkkinoiden painopiste siirtyy kehittyviin talouksiin. Kilpailu osaajista muuttuu aidosti maailmanlaajuiseksi. Kehittyvät taloudet vahvistuvat sekä pääoman lähteinä että investointikohteina ja kilpailu luonnonvaroista kovenee. Innovaatiotoiminta hajautuu maailmanlaajuisiin verkostoihin ja

21 21 (29) samalla kasautuu osaamiskeskittymiin. Kansainvälinen finanssi- ja talouskriisi on vain omiaan nopeuttamaan muutosta. Globaalissa muutoksessa Suomessa toimivilla yrityksillä on vastassaan kolme suurta kasvukynnystä. Aloittavien kasvuyritysten merkittävimpiä haasteita ovat riskinottohalu, rahoituksen saanti ja kytkeytyminen innovaatiojärjestelmään. Keskisuurilla yrityksillä haasteet liittyvät omistajuuden kasvuhakuisuuteen ja kasvumarkkinoille pääsyyn. Suurten yritysten kasvua hidastavat uudistumiskyky ja globaalin johtamisosaamisen puute. Lähtökohtaisesti Suomen edellytykset kasvulle ovat kehittyneiden maiden keskitasoa. Kuitenkin hyvinvointiyhteiskunnan ylläpitäminen edellyttää pitkällä aikavälillä 2,5-3 prosentin BKT:n kasvua, Tämä vaatii kykyä luoda uusia nopeasti kasvavia yrityksiä, nostaa lähivuosina 5-10 keskikokoista yritystä suuriksi sekä nostaa useita suuryrityksiä globaaliin kokoluokkaan (yli 10 miljardin euron markkina-arvoon). Maakohtaisessa vertailussa kasvuyrittäjyyden ja kasvuyritysten määrän arvioidaan tässä olevan suoraan verrannollinen riskisijoitusten (venture capital) määrään henkeä kohti. Vertailussa on käytetty riskisijoitusten ja t&k-investointien tilastoja, ao. maissa käytössä olevia t&k kannustimia sekä muita toimenpiteitä (aktiivisuutta) pääomasijoitusmarkkinoiden kehittämiseksi. Tilastot osoittavat selvästi, että ne maat (Yhdysvallat, Kanada, Israel, Iso- Britannia, Irlanti, Ranska, Hollanti, Australia, Belgia ja Norja), jotka panostavat t&k toimintaan ja ovat ottaneet käyttöönsä monipuolisia t&k toiminnan kannustimia, sijoittuvat korkealle myös riskisijoitusten määrässä mukaan lukien riskisijoitukset teknologiayrityksiin. Nämä maat ovat myös aktiivisesti kehittäneet pääomasijoitusmarkkinoitaan. T&k-verokannustimen suoraa yhteyttä kasvuyrittäjyyteen ei voida osoittaa. On kuitenkin todennäköistä, että kannustin tukisi yritysten kasvua ja uutta kasvuyrittäjyyttä. VC investment per GDP (country of destination approach), % 1.0 % 0.8 % 0.6 % 0.4 % 0.2 % 0.0 % Denmark United States*** Sweden United Kingdom Finland Switzerland Ireland The Netherlands Romania Spain Norway Europe Belgium Czech Republic France Germany Poland Portugal Austria Greece Hungary Italy California, USA* Israel** Massachusetts, USA* 0.0 % 1.0 % 2.0 % 3.0 % 4.0 % 5.0 % 6.0 % Research and development expenditure per GDP, 2006 **** Sources: EVCA and PEREP_Analytics and OECD, * NVCA/PwC MoneyTree and Bureau of Economic Analysis, ** IVC Research Center and OECD, *** NVCA/PwC MoneyTree and OECD, **** Italy 2005, California, Massachusetts, and Switzerland 2004