Perustuslakivaliokunnan lausunnon mukaiset muutosehdotukset

Transkriptio

1 EDUSKUNNAN SIVISTYSVALIOKUNNALLE valiokunnan kokoukseen perjantai ASIA Opetus- ja kulttuuriministeriön vastine perustuslakivaliokunnan antamasta lausunnosta (PeV 44/2017) liittyen hallituksen esitykseen eduskunnalle laiksi toisen kotimaisen kielen kokeilusta perusopetuksessa (HE 114/2017). Perustuslakivaliokunnan lausunnon mukaiset muutosehdotukset Perustuslakivaliokunta esittää lausunnossaan, että lakiehdotus voidaan käsitellä tavallisen lain säätämisjärjestyksessä. Perustuslakivaliokunta on lausunnossaan tarkastellut esitystä kokeilulaiksi siltä kannalta, onko sen tavoite hyväksyttävä ja oikeasuhtainen. Lisäksi se on tarkastellut lailla säätämisen tarkkarajaisuutta. Perustuslakivaliokunta toteaa lausunnossaan seuraavia havaintoja, mutta ei esitä niihin erityisiä muutosehdotuksia, sillä ne eivät vaikuta aiheuttavan säätämisjärjestyksen kannalta oikeudellista ongelmaa: - Ehdotetulla kokeilulla on käytännössä merkitystä perustuslain 17 :n 1 momentissa tarkoitetuista kansalliskielistä lähinnä vain ruotsin kielen kannalta. - Valiokunta kiinnittää huomiota siihen, ettei ehdotettu lainsäädäntö ole hyvin sopusoinnussa niiden valiokunnan aikaisempien kannanottojen kanssa, jotka koskevat valtioneuvoston kielilainsäädännön soveltamista koskevia kertomuksia. Valiokunnan mukaan kielikertomus osoittaa, että tarvitaan pitkän tähtäimen toimenpiteitä turvaamaan sitä, että viranomaiset kykenevät myös käytännössä tarjoamaan palveluja ruotsin kielellä. Eräs tällainen toimenpide voisi olla ruotsin kielen opetuksen resurssien lisääminen kaikilla koulutusasteilla. - Perustuslakivaliokunta pitää lisäksi huolestuttavana sitä, että valinnaisuudessa on olemassa sosiaalisten sekä sukupuoleen että alueisiin liittyvien vinoutumien riski. - Valiokunta painottaa kokeiluun osallistumisen vaikutuksia koskevan riittävän ja selkeän tiedon merkitystä kokeiluun hakeuduttaessa. Perustuslakivaliokunta on nostanut esiin seuraavat kohdat, joihin se esittää muutosta tai joiden tarkempaa selvittämistä se esittää sivistysvaliokunnalle: 1. Perustuslakivaliokunta pitää välttämättömänä, että oppilaalle turvataan mahdollisuus peruuttaa aikaisemmin tekemänsä valinta ja aloittaa toisen kotimaisen kielen opiskelu siitä huolimatta, että hän on osallistunut lain mukaiseen kokeiluun. Asiasta tulisi säätää laissa. 2. Korkeakouluopintojen osalta toisen kotimaisen kielen opiskelumahdollisuuksien turvaamiseen liittyy lakiehdotuksen 9 :n sääntely opetus- ja kulttuuriministeriön myöntämästä avustuksesta. Sääntely avustuksesta on kuitenkin harkinnanvarainen. Ottaen huomioon sääntelyn liittymät yhdenvertaisuuteen ja kielellisiin perusoikeuksiin tällaisten opiskelumahdollisuuksien turvaamisesta tulisi säätää täsmällisesti laissa. 3. Perustuslakivaliokunta kiinnittää huomiota siihen, että 2 :n sääntely jää varsin epämääräiseksi. Samoin jossakin määrin epäselvää on, mahdollistaako nyt perustettavaksi ehdotetun kokeilurekisterin tietosisältö yhdessä muiden 7 :n 1 momentissa tarkoitettujen tietojen kanssa 1

2 seurannan esimerkiksi kaikkien niiden seikkojen suhteen, joita esityksen perusteluissa (s. 6 ja 17) mainitaan. Sivistysvaliokunnan on syytä harkita sääntelyn täsmentämistä. 4. Nyt ehdotettavan lain soveltamisalaa ei ole rajattu alueellisesti, vaan kokeilulupa myönnetään opetuksen järjestäjän hakemuksen perusteella. Perustuslakivaliokunta kiinnittää huomiota siihen, että viranomaisen lupaharkintaa ohjaavat säännökset lakiehdotuksen 3 :ssä ovat verrattain väljät, erityisesti 3 :n 3 momentin sanamuodon vuoksi ("lupaharkinnassa kiinnitetään huomiota"). Valiokunta on samantapaisessa sääntely-yhteydessä kuitenkin todennut sääntelyn väljyyttä koskevaa puutetta lieventävän, että kokeiluluvat myönnetään koulutuksen järjestäjän hakemuksesta (PeVL 70/2002 vp, s. 3/II). Ehdotettu sääntely ei siten muodostu ongelmalliseksi lailla säätämisen vaatimuksen kannalta. Sivistysvaliokunnan tulee kuitenkin vielä harkita 3 :n sääntelyn täsmentämistä niin, että lupaharkinta on nyt ehdotettua täsmällisemmin sidottua pykälässä mainittuihin edellytyksiin. 2

3 Havaintoja ja ehdotuksia sivistysvaliokunnalle edellä mainituista kohdista 1-4. Esitysehdotus kohtaan 1 Lähtökohtaisesti perusopetuksessa sitoudutaan puolin ja toisin tehtyihin valintoihin, myös kielten opetuksen osalta. Opetuksen järjestäjällä ei ole katsottu olevan ehdotonta velvollisuutta suostua jo aloitetun kielen vaihtamiseen. Päättöarvosana arvioidaan käytännössä kahdeksannen luokan alun ja yhdeksännen luokan puolivälin välisenä aikana. Opiskellun kielen vaihtaminen kesken perusopetusta voi käytännössä olla hankalaa ja jopa vaarantaa päättötodistuksen saamisen. Muun ryhmän kiinni saamiseksi tarpeellinen tukiopetus lisää jossain määrin opetuksen järjestäjän kustannuksia. Olisi kohtuutonta vaatia opetuksen järjestäjän turvaavan tuen keinoin kielen vaihtamisen missä vaiheessa tahansa. Perustuslakivaliokunta edellyttää asiasta säätämistä laissa. Olisi kuitenkin perusteltu säätää keskeyttämisele joitain reunaehtoja. Yksi vaihtoehto olisi, että ehdoton oikeus vaihtaa kieltä kesken opetuksen voisi tapahtua esimerkiksi ennen seitsemännen luokan alkua. Tämän jälkeen asiassa olisi harkintavaltaa. Seitsemännen luokan alkamisen jälkeen tapahtuva vaihtaminen saattaa aiheuttaa sen, että jäljellä oleva oppivelvollisuusaika ei riitä edes välttävän osaamisen saavuttamiseen. Näissä tilanteissa päättötodistuksen saamisen varmistaminen voitaisiin arvioida merkittävämmäksi hyväksi kuin oikeus missä vaiheessa tahansa keskeyttää kokeilu. Päätöksestä saa hakea oikaisua ja valittaa hallinto-oikeuteen. Toinen vaihtoehto olisi säätää keskeyttämispäätös aina opetuksen järjestäjän harkintavaltaan kuuluvaksi. Sääntely olisi joustavampaa, mutta saattaisi aiheuttaa eturistiriidan, koska opetuksen järjestäjälle on usein helpompi ja halvempi ratkaisu hylätä kokeilun keskeyttämishakemus. Harkinnan varainen keskeyttäminen ei myöskään ehkä riittävästi toteuta perustuslakivaliokunnan linjausta asiassa. Esityksen mukaista 6 tulisi lausunnon mukaan muuttaa, esimerkiksi seuraavasti: 6 Päätös oppilaan osallistumisesta kokeiluun Opetuksen järjestäjä tekee kokeiluluvassa mainitun koulun oppilaan huoltajan tai tämän muun laillisen edustajan hakemuksesta päätöksen oppilaan osallistumisesta kokeiluun. Opetuksen järjestäjän tulee ennen päätöksen tekemistä oppilasta ja hänen huoltajiaan tai muita laillisia edustajiaan kuulemalla varmistua siitä, että oppilas ja hänen huoltajansa tai muut lailliset edustajansa ovat tietoisia voimassa olevan lainsäädännön mukaisista kielitaitovaatimuksista. Opetuksen järjestäjän tulee hyväksyä 1 momentissa tarkoitettu hakemus, mikäli oppilas kuuluu 5 :ssä tarkoitettuun kohdejoukkoon. (Uusi 3 mom.) Opetuksen järjestäjän tulee oppilaan huoltajan tai tämän muun laillisen edustajan ennen seitsemännen vuosiluokan lukuvuoden alkamista tekemästä hakemuksesta peruuttaa 1 momentissa tarkoitettu päätös ja järjestää oppilaalle perusopetuslain 16 :n 1 momentissa tarkoitettua tukiopetusta toisen kotimaisen kielen opinnoissa. Mikäli hakemus tehdään seitsemännen vuosiluokan lukuvuoden alkamisen jälkeen, voi opetuksen järjestäjä hylätä hakemuksen, jos perusopetuksen oppimäärän suorittaminen kohtuullisin ponnistuksin järjestettävästä tukiopetuksesta huolimatta ilmeisesti vaarantuu. 3

4 (jolloin 3 mom. siirtyy uudeksi 4 momentiksi) Muutoksenhausta tässä pykälässä tarkoitettuun päätökseen on voimassa mitä muutoksenhausta oppilaaksi ottamisesta perusopetuslaissa (628/1998) säädetään. Esitysehdotus kohtaan 2 PeV edellyttää tarkempaa sääntelyä korkeakouluopintojen aikaisten avustuksen osalta ja ilmeisesti myös vahvempaa velvoitetta ministeriön suuntaan. Koska kokeiluun osallistuvat oppilaat aloittavat korkeakouluopinnoissa aikaisintaan seitsemän vuoden kuluttua kokeilun alkamisesta ja voivat jakautua kymmeniin korkeakouluihin, keskitetty ratkaisu, jossa vastuun ottaa yksi tai kaksi korkeakoulua ja opetuksessa hyödynnetään verkkomateriaalia ja erilaisia oppimisalustoja olisi ainoa mahdollinen. hyödyntäminen aivan oleellisia. Tähän voitaisiin kokeilulain nojalla myöntää avustusta, muuta sen kokoa ja jakoperustetta ei kuitenkaan osattane vielä asetuksella tarkemmin säätää. Tässä vaiheessa voitaisiin esittää harkittavaksi, tulisiko pykälä säätää velvoittavammaksi ja konkreettisemmaksi esim. seuraavasti: 9 Avustus korkeakouluopintojen turvaamiseksi Opetus- ja kulttuuriministeriö voi myöntää avustuksia toisen kotimaisen kielen tukikurssien järjestämiseen korkeakouluissa kokeiluun osallistuneiden toisen kotimaisen kielen opiskelumahdollisuuksien turvaamiseksi heidän suorittaessaan korkeakouluopintoja. Tarkempia säännöksiä tässä pykälässä tarkoitetuista valtionavustusten myöntämisen edellytyksistä voidaan antaa opetus- ja kulttuuriministeriön asetuksella. Esitysehdotus kohtaan 3 Lain ja sen perusteluiden mukaan kokeilun tarkoituksena on seurata kokeilun vaikutuksia kielivalintoihin ja tarjontaan kokeiluun osallistuvilla alueilla sekä kokeiluun osallistumisen vaikutuksia oppilaiden perusopetuksen jälkeisiin opintopolkuihin. Kokeilussa pyritään selvittämään oppilaiden kielivalintoja ja niiden taustalla olevia tekijöitä. Kokeilussa selvitetään, miten laajasti ja minkä kielien osalta kielten tarjonta ja opiskelu mahdollisesti laajenevat tilanteessa, jossa kielivalintoja koskevaa sääntelyä vähennetään. Kokeilussa pyritään selvittämään, miten esimerkiksi oppilaiden sukupuoli, perhetausta, aikaisempi koulumenestys ja asuinpaikka vaikuttavat kielivalintoihin. Kokeilun yhteydessä voidaan selvittää valinnaisuuden vaikutuksia oppilaiden opiskelumotivaatioon ja oppimistuloksiin sekä toisen kotimaisen että vieraiden kielten oppilasryhmien osalta sekä tehdä asiassa vertailua. Kokeilussa myös seurataan ja tutkitaan siihen osallistuneiden oppilaiden koulutuspolkuja ja kielen opiskelun jatkumoa, ensisijaisesti toiselle asteelle. Kokeilu mahdollistaa seurannan ulottamisen myös lukion tai ammatillisen peruskoulutuksen jälkeisiin opintoihin. Lisäksi kokeilussa selvitetään monipuolisen kielivalikoiman tarjonnan edellytyksiä opetuksen järjestäjän näkökulmasta kokeiluun osallistuneilla alueilla. Esityksen 2 :n mukaan Opetushallitus vahvistaa opetuksen järjestäjäkohtaiset kokeilusuunnitelmat ja antaa määräyksiä kokeilun toteuttamiseen, ohjeistamiseen ja kokeiluun liittyvään seurantaan ja 4

5 tutkimukseen liittyvistä seikoista. Toimivalta antaa määräyksiä liittyy kokeilun toteuttamiseen ja kohdistuu opetuksen järjestäjään. OPH:lle ei ole esitetyn sanamuodon mukaan tarkoitus säätää laissa valtuutta antaa oppilaita ja perheitä velvoittavana sitovia määräyksiä esimerkiksi kokeiluun liittyvään tutkimukseen osallistumisesta tai arkaluontoisten tietojen antamisesta, vaan osallistuminen tutkimukseen ja esimerkiksi tutkimushaastatteluihin tapahtuisi vapaaehtoisuuteen perustuen. Itse kokeilurekisterin tiedot on pyritty pitämään niukkoina, sillä rekisterin tietoja saisi yhdistää valtakunnallisista opinto- ja tutkintorekistereistä annetussa laissa tarkoitettuihin ns. Koski-tietovarannon tietoihin ja opetuksen- ja koulutuksen järjestäjien vastaaviin rekisteritietoihin kokeilun vaikutuksia tutkittaessa. Koski-tietovarantoon kerätään yhteen tiedot kunkin oppijan koulutuksesta yksittäisestä opintosuorituksesta suoritettuihin tutkintoihin. Koski-tietovarannosta voidaan seurata oppilaan koulutuspolkua korkea-asteelle saakka. Palvelu sisältää myös tiedot opinto-oikeuksista sekä suoritettujen tutkintojen keskeisistä sisällöistä ja osaamisvaatimuksista. Kielivalinnoista ja arvosanoista tietoa saa opetuksen järjestäjän rekistereistä. Motivaatioon ja perhetaustaan liittyvät tiedot hankitaan kyselyillä tai /ja haastatteluilla, eikä niitä ole perusteltua rekisteröidä. Näin ollen kokeilurekisteriin ei olisi tarvetta sisällyttää muita tunnistetietoja, kuin tiedot kokeiluun osallistuneiden nimistä ja heidän oppijanumeronsa. Opetushallitus päättää tarkemmin kokeiluasetelman rakentamisesta ja yhteistyöstä alan tutkijoiden kanssa ja määrää tarkemmin velvoitteista opetuksen järjestäjille. Kokeilun tavoitteet on kuvattu laissa tarkoituksenmukaisella tarkkuudella. Seuranta kohdistuu ja raportointivelvoitteet määrätään lain mukaisten tavoitteiden kannalta perusteltuihin asioihin. Perheiden henkilökohtaisista asioista saadaan tarvittaessa tietoa vapaaehtoisin kyselyin ja haastatteluin. Kokeilurekisteri yhdessä olemassa olevien ja voimaan tulevien muiden rekisterien kanssa mahdollistaa muun kokeilun kannalta tarpeellisen tiedonsaannin. Ei havaita tässä vaiheessa välitöntä tarvetta muuttaa pykäliä. Esitysehdotus kohtaan 4 Laissa on säädetty hakemuksessa tarvittavista tiedoista lupapäätöksen arvioimiseksi. Esitettyä tarkempi lupakriteerien säätäminen on haasteellista. Lupakriteerien velvoittavuuden korostamiseksi esitetään perustuslakivaliokunnan lausunnon perusteella muutettavaksi 3 :n 3 momentin sanamuotoja seuraavasti: Luvat myönnetään Lupaharkinnassa kiinnitetään huomiota alueelliseen ja kieliryhmittäiseen edustavuudenteen sekä toista kotimaista kieltä korvaavan kieltenopetuksen tarjonnan monipuolisuuteenden ja muihinden tekijöihin, joilla arvioidaan olevan kieltenopetusta monipuolistavaien tekijöiden perusteella vaikutus. 5