Ilmoitetaan, että asia on saapunut valiokuntaan lausunnon antamista varten sosiaali ja terveysvaliokunnalle.

Transkriptio

1 PERUSTUSLAKIVALIOKUNTA ESITYSLISTA 14/2002 vp Keskiviikko kello Nimenhuuto 2. Päätösvaltaisuus 3. HE 8/2002 vp yksityisten alojen ja valtion sekä kunnallisen eläkejärjestelmän tietojen saamista, antamista ja salassapitoa koskevien sekä eräiden muiden lainsäännösten muuttamisesta Ilmoitetaan, että asia on saapunut valiokuntaan lausunnon antamista varten sosiaali ja terveysvaliokunnalle. 4. HE 9/2002 vp Kansaneläkelaitoksen toimeenpanemiin etuuksiin liittyviin tietojen saamista ja luovuttamista koskevien säännösten muuttamiseksi Ilmoitetaan, että asia on saapunut valiokuntaan lausunnon antamista varten sosiaali ja terveysvaliokunnalle. 5. U 5/2001 vp Euroopan komission ehdotus neuvoston direktiiviksi pakolaisaseman myöntämistä tai peruuttamista koskevissa menettelyissä jäsenvaltioissa sovellettavista, vähimmäisvaatimuksista (pakolaisaseman myöntämistä tai peruuttamista koskevissa menettelyissä jäsenvaltioissa sovellettavat vähimmäisvaatimukset), EU/091100/0839 Jatkokirjelmä 1. SM Jatkettu 1 käsittely Kuultavina: toiminnanjohtaja Liisa Murto, Pakolaisneuvonta ry hallintoneuvos Timo Silenti, korkein hallinto oikeus professori Veli Pekka Viljanen Päätetään asiantuntijoiden kuulemisen lopettamisesta / jatkamisesta. 6. E 86/2001 vp komission valkoisesta kirjasta "eurooppalainen hallintotapa" Jatkettu I käsittely Hyväksytään käsittelyn pohjaksi sihteerin laatima lausuntoluonnos. Esitellään luonnos. ESITYSLISTA 14/2002 vp 1(2) Yleiskeskustelu Yksityiskohtainen käsittely 7. Muut asiat

2 Vierailu eduskunnan oikeusasiamiehen kansliaan perjantaina klo Valiokunnan matka Moskovaan ja Pietariin Seuraava kokous Seuraava kokous on torstaina klo I

3 2(2) Veli Pekka Viljanen VALTIONEUVOSTON KIRJELMÄ U 5/2001 vp EUROOPAN KOMISSION EHDOTUKSESTA NEUVOSTON DIREKTIIVIKSI PAKOLAISASEMAN MYÖNTÄMISTÄ TAI PERUUTTAMISTA KOSKEVISSA MENETTELYISSÄ JÄSENVALTIOISSA SOVELLETTAVISTA VÄHIMMÄISVAATIMUKSISTA Eduskunnan perustuslakivaliokunta Lausuntopyynnön kohde Suuren valiokunnan perustuslakivaliokunnalle osoittaman lausuntopyynnön kohteena on direktiiviehdotuksen 33 artikla ja siihen liittyen erityisesti kysymys turvapaikkahakemusta koskeviin päätöksiin tehtävien valitusten täytäntöönpanoa lykkäävästä vaikutuksesta. Direktiiviehdotuksen 33 artiklan mukaan valituksella on oltava lykkäävä vaikutus ja hakijalla on oikeus jäädä kyseisen jäsenvaltion alueelle tai sen rajalle odottamaan valituselimen päätöstä. Jäsenvaltiot voivat tietyissä tilanteissa poiketa lykkäävästä vaikutuksesta. Poikkeusmahdollisuus tulisi kyseeseen, kun direktiivin mukaisessa menettelyssä katsotaan jokin yhteisön ulkopuolinen maa hakijan kannalta turvalliseksi maaksi, kun hakemusta ei oteta käsiteltäväksi ilmeisen perusteettomana ja silloin kun siihen on kansalliseen turvallisuuteen tai yleiseen järjestykseen liittyvät perustelut. Jos valitukseen ei sovelleta lykkäävää vaikutusta, hakijalla on oikeus pyytää toimivaltaiselta viranomaiselta lupaa oleskella jäsenvaltion alueella tai sen rajalla väliaikaisesti valituksen käsittelyn ajan. Maasta poistamista ei saa panna täytäntöön ennen kuin toimivaltainen viranomainen on tehnyt oleskelulupaa koskevan päätöksen, paitsi tilanteissa, joissa direktiivin mukaisessa menettelyssä on katsottu jokin yhteisön ulkopuolinen maa hakijan kannalta turvalliseksi maaksi. Valtioneuvoston jatkokirjelmässä katsotaan, että valituksen lykkäävää vaikutusta koskevan säännöksen sanamuotoa tulee lieventää. Lisäksi ehdotetaan, että Suomi voisi ehdottaa erillisen lupajärjestelmän vaihtoehdoksi täytäntöönpanon kieltämis tai keskeyttämisjärjestelmää. Kirjelmän mukaan Suomi ehdottaa, että kohtaa pyritään

4 muuttamaan niin, että nykyinen ulkomaalaislain mukainen täytäntöönpano laissa määritellyissä tapauksissa ilman tarvetta odottaa valitusasteen ratkaisua täytäntöönpanoasiassa on jatkossakin mahdollista. Ulkoasiainministeriön ja työministeriön vaihtoehtoisen kannanottoehdotuksen lähtökohtana olisi muutoksenhaun lykkäävä vaikutus ensimmäisen asteen valituselimen päätökseen asti. 2. Ulkomaalaislain 62 :n säännökset käännyttämistä koskevan päätöksen välittömästä täytäntöönpanokelpoisuudesta Ulkomaalaislain 62 :n 2 momentin mukaan ulkomaalaisviraston käännyttämistä koskeva päätös, joka on tehty 34 b (Dublinin yleissopimuksen tai pohjoismaisen passintarkastussopimuksen soveltamistapaukset) tai 34 c :n (uudet turvapaikka tai oleskelulupahakemukset) ovat välittömästi täytäntöön pantavissa, jollei valitusviranomainen toisin määrää. Ulkomaalaisviraston käännyttämistä koskeva päätös, joka on tehty 33 c (turvallisesta turvapaikka tai alkuperämaasta tulevat ulkomaalaiset) tai 34 a :n (ilmeisen perusteettomat turvapaikkahakemukset) voidaan panna täytäntöön aikaisintaan 8 päivän kuluttua siitä, kun päätös on annettu hakijalle tiedoksi, jollei valitusviranomainen toisin määrää. Ulkomaalaislain kyseisen muutoksen käsittelyn yhteydessä perustuslakivaliokunta käsitteli välittömän täytäntöönpanon suhdetta perustuslain 21 :ään. Valiokunta kiinnitti huomiota siihen, että käännytyspäätöksen välitön täytäntöönpano johtaa siihen, että mahdollinen muutoksenhaku on ehkä toteutettava ulkomailta käsin, mikä saattaa olla monin tavoin hankalampaa kuin paikan päällä. Valiokunnan mielestä tällainen järjestely ei kuitenkaan ollut ristiriidassa perustuslain 21 :n kanssa. Valiokunnan mukaan oli kuitenkin turvapaikanhakijoiden oikeussuojan toteutumiseksi käytännössäkin hyvin asianmukaista, että heidän oikeusapu ja tulkkauspalvelunsa ovat riittävät (PeVL 16/2000 vp). Ulkomaalaislain asianomaiset säännökset muotoutuivat lopulliseen muotoonsa vasta eduskuntakäsittelyn aikana perustuslakivaliokunnan suuntaviivojen ja lakivaliokunnan tarkempien kehittelyn mukaisesti (ks. LaVL 8/2000 vp ja Ha VM 13/2000 vp). Ulkomaalaislain mukaisen menettelyn tulkittiin siis tuolloin täyttävän perustuslain asettamat vaatimukset.

5 3. Välittömän täytäntöönpanokelpoisuuden arviointi Euroopan ihmisoikeussopimuksen valossa Valiokunnan lausuntopyynnön liitteenä olevassa ulkoasiainministeriön päivätyssä lausunnossa katsotaan, että valituksen lykkäävä vaikutus on edellytys sille, että voidaan mahdollisimman hyvin turvata ihmisoikeussopimusten noudattaminen, erityisesti se, että palautuskieltoa ei rikota. Ulkoasiainministeriö viittaa kantansa tueksi eräisiin Euroopan ihmisoikeussopimuksen tuoreisiin ratkaisuihin, jotka koskevat Euroopan ihmisoikeussopimuksen 13 artiklan merkitystä maastapoistumistilanteissa. Koska kyseiset ratkaisut (Jabari v. Turkki, Hilal v. Yhdistynyt kuningaskunta ja Conka v. Belgia) on annettu perustuslakivaliokunnan lausunnon 16/2000 vp jälkeen, on aiheellista selvittää, merkitsevätkö ne muutosta välittömän täytäntöönpanokelpoisuuden oikeudelliseen arviointiin. Euroopan ihmisoikeussopimuksen 13 artiklan mukaan jokaiselle, jonka Euroopan ihmissopimuksessa tunnustettuja oikeuksia ja vapauksia on loukattu, on oltava käytettävissään tehokas oikeussuojakeino kansallisen viranomaisen edessä siinäkin tapauksessa, että oikeuksien ja vapauksien loukkauksen ovat tehneet virantoimituksessa olevat henkilöt. Sopimusmääräys on liitännäinen muihin ihmisoikeussopimuksen aineellisiin oikeuksiin nähden. Siinä tarkoitetun tehokkaan oikeusturvakeinon tulee olla käytettävissä, jos yksilö pystyy esittämään perustellun väitteen (arguable claim), että hänen jotakin sopimuksen turvaamaa oikeuttaan on loukattu. Sen sijaan sopimusmääräykseen ei voida tehokkaasti vedota tilanteessa, jossa kyseessä on ihmisoikeussopimuksen 35 artiklassa tarkoitetulla tavalla ilmeisen perusteeton (manifestly ill founded) valitus. Turvapaikanhakijoiden osalta 13 artiklan tarkoittama liitännäisyys voi lähinnä käsitykseni mukaan koskea ihmisoikeussopimuksen 3 artiklaa ("Ketään ei saa kiduttaa, eikä kohdella tai rangaista epäinhimillisellä tavalla") tai 4 lisäpöytäkirjan 4 artiklaa ("Ulkomaalaisten joukkokarkotus kielletään"). Kidutuskielto kattaa myös tilanteet, joissa henkilö käännyttämisen johdosta joutuu kidutuksen tai epäinhimillisen kohtelun alaiseksi. Joukkokarkottamisen kiellon piiriin kuuluvat myös tilanteet, joissa käännyttämispäätös kohdistuu turvapaikanhakijaryhmään ilman, että turvapaikkapäätökset tehdään: yksilöllisen harkinnan mukaisesti. Tapauksessa Jabari v. Turkki ( ) oli kyse Iranista Turkkiin paenneen j Iranilaisen naisen maasta poistamisesta. Ihmisoikeustuomioistuimen mukaan palauttaminen Iraniin olisi merkinnyt Euroopan ihmisoikeussopimuksen 3 artiklan loukkausta. Lisäksi tuomioistuin katsoi 13 artiklaa rikotun. Tältä osin syynä oli se, ettei hallintotuomioistuimen

6 käsittely, jolla ei ollut täytäntöönpanoa lykkäävää vaikutusta, ollut 13 artiklan edellyttämä tehokas oikeussuojakeino. Tapauksessa Conka v. Belgia ( ) oli kyse neljän slovakialaisen turvapaikanhakijan käännyttämisestä Belgiasta takaisin Slovakiaan ilman, että käännytyspäätökset olisi tehty yksilöllisen harkinnan perusteella. Ihmisoikeustuomioistuin katsoi tapauksessa loukatun niin joukkokarkotuksen kieltoa (4.1 lisäpöytäkirja 4 art.) kuin 13 artiklan vaatimusta tehokkaasta oikeussuojakeinosta. Tuomioistuin totesi yleisesti, että tehokkaan oikeussuojakeinon tulee pystyä estämään sopimuksen vastaisten ja potentiaalisesti peruuttamattomien toimenpiteiden täytäntöönpano. Näin ollen tällaisten toimenpiteiden täytäntöönpano, ennen kuin kansalliset viranomaiset ovat tutkineet niiden yhteensopivuuden, ihmisoikeussopimuksen kanssa on vastoin 13 artiklaa. Käsitykseni mukaan kyseiset ihmisoikeustuomioistuimen ratkaisut osoittavat, että tietyissä tilanteissa se seikka, että muutoksenhaulla ei ole lykkäävää vaikutusta, voi johtaa ihmisoikeusvelvoitteiden rikkomiseen. Ainoastaan tällainen täytäntöönpanoa lykkäävä vaikutus riittää tältä osin varmuudella kattavasti takaamaan 13 artiklan tarkoittaman tehokkaan oikeussuojakeinon olemassaolon. Toisaalta tätä havaintoa suhteellistuttaa se seikka, että 13 artikla ei tule sovellettavaksi tilanteissa, joissa turvapaikkahakemus on ollut ilmeisen perusteeton tai joissa ei ole tarvittavaa liityntää muihin sopimuksen turvaamiin oikeuksiin (esim. kidutuksen kielto). Hallinto oikeuden mahdollisuus päättää täytäntöönpanon keskeyttämisestä vähentää entisestään ihmisoikeusloukkauksen riskiä yksittäistapauksessa, mutta erityisesti huomioon hallinto oikeudelle varatun määräajan lyhyys ei tätä riskiä voi kokonaan eliminoida. Arvioni mukaan ulkomaalaislain 62 :n säännökset välittömästi täytäntöönpanosta eivät yleisellä tasolla ole suoranaisessa ristiriidassa Euroopan ihmisoikeussopimuksen vaatimusten kanssa, mutta kokonaan ei tällaisessa järjestelmässä voitane sulkea pois mahdollisuutta siihen, että 13 artiklaa katsotaan yksittäistapauksessa loukatun. Tässä mielessä on selvää, että paremmat takeet ihmisoikeussopimuksen vaatimusten toteutumiselle yksittäistapauksessa sisältää järjestelmä, jossa lähtökohtana on muutoksenhaun lykkäävä vaikutus. Tämän vuoksi esitän omana kantanani, että Suomen ei tulisi pyrkiä lieventämään direktiiviehdotuksen 33 artiklan 2 kohdan sisältämät poikkeusmahdollisuudet huomioon ottaen jo nyt varsin väljää lähtökohtaa, jonka mukaan valituksella on täytäntöönpanoa lykkäävä vaikutus.

7 4. Lopuksi I Lausuntopyynnössä viitataan ainoastaan valituksen lykkäävää vaikutusta koskevaan kysymyksenasetteluun. Kiinnitän kuitenkin lopuksi vielä huomiota erääseen yksityiskohtaan valtioneuvoston kirjelmässä liittyen perustuslakivaliokunnan asian aikaisemmassa käsittelyvaiheessa antamaan lausuntoon Pe VL 14/2001 vp. Valiokunta totesi tuolloin, että direktiivin 41 artiklan säännös kielletyistä syrjintäperusteista on syytä muotoilla perustuslain 6 :n 2 momenttia ja EU:n perusoikeuskirjan 21 artiklan 1 kappaletta vastaavasti niin, että kielto kattaa ehdotetussa säännöksessä mainittujen perusteiden lisäksi myös muut henkilöön liittyvät syyt.. Valtioneuvoston kirjelmässä 41 artiklan osalta todetaan kuitenkin edelleen huolimatta artiklamuotoilun perustumisesta edelleen tyhjentävän luettelon varaan, ettei artiklan osalta ole huomautettavaa. Nähdäkseni Suomen tulisi perustuslakivaliokunnan aikaisemman kannan mukaisesti pyrkiä artiklan muuttamiseen.