PERUSTUSLAKIVALIOKUNTA. ESITYSLISTA 18/2002 vp. Keskiviikko kello Nimenhuuto \ 2. Päätösvaltaisuus ]

Transkriptio

1 PERUSTUSLAKIVALIOKUNTA ESITYSLISTA 18/2002 vp Keskiviikko kello Nimenhuuto \ 2. Päätösvaltaisuus ] 3. U 5/2001 vp Euroopan komission ehdotus neuvoston direktiiviksi pakolaisaseman myöntämistä tai peruuttamista koskevissa menettelyissä jäsenvaltioissa sovellettavista vähimmäisvaatimuksista (pakolaisaseman myöntämistä tai peruuttamista koskevissa menettelyissä jäsenvaltioissa sovellettavat vähimmäisvaatimukset), EU/091100/0839 Jatkettu I käsittely Merkitään saapuneeksi professori Seppo Laakson kirjallinen lausunto. ' 4. HE 248/2001 vp laiksi seutuyhteistyökokeilusta I käsittely i Hyväksytään suoritettu asiantuntijakuuleminen. Kuultavina: johtava lakimies Heikki Harjula, Suomen Kuntaliitto professori Olli Mäenpää oikeustieteen tohtori, dosentti Pekka Vihervuori Päätetään asiantuntijoiden kuulemisen lopettamisesta / jatkamisesta. 5. HE 1/2002 vp laiksi vaalilain muuttamisesta Jatkettu I käsittely Hyväksytään käsittelyn pohjaksi sihteerin laatima mietintöluonnos. Esitellään luonnos. Yleiskeskustelu Yksityiskohtainen käsittely 6. Muut asiat Julkinen kuuleminen "The respect for fundamental rights: situation within the European Union in 2001" Euroopan Parlamentissa keskiviikkona ESITYSLISTA 18/2002 vp 7. Seuraava kokous Seuraava kokous on torstaina klo (2)

2 r Eduskunnan perustuslakivaliokunnalle Perustuslakivaliokunnassa on käsiteltävänä Euroopan komission ehdotus neuvoston direktiiviksi pakolaisaseman myöntämistä tai peruuttamista koskevissa menettelyissä jäsenvaltioissa sovellettavista vähimmäisvaatimuksista (U 5/2001 vp). Valiokunnassa on tässä asiassa esillä erityisesti direktiiviehdotuksen 33 artikla, joka sisältää määräyksen turvapaikkapäätöstä koskevan valituksen täytäntöönpanoa lykkäävästä vaikutuksesta. Esitän lausuntonani asiassa kunnioittavasti seuraavaa. Lähtökohdat Direktiiviehdotuksen 32 artiklan mukaan turvapaikanhakijalla on unionin jäsenvaltiossa oikeus valittaa kaikista päätöksistä, jotka koskevat hänen hakemuksensa ottamista käsiteltäväksi tai hakemuksen sisältöä. Ehdotuksen 33 artiklassa lausutun pääsäännön mukaan valituksella on oltava lykkäävä vaikutus ja hakijalla on oikeus jäädä kyseisen jäsenvaltion alueelle tai sen rajalle odottamaan valituselimen päätöstä. Sisäasiainministeriön päivätyssä muistiossa Suomen kannaksi tässä asiassa esitetään, että ehdotetun 33 artiklan 1 kohdan sanamuotoa ei olisi syytä kirjoittaa ehdottomaan muotoon. Muutoksenhaulla ei siten kaikissa tapauksissa olisi päätöksen täytäntöönpanoa lykkäävää vaikutusta. Tältä osin ja muutoinkin ministeriön yleisenä linjana näyttää olevan pyrkimys siihen, että direktiivi tulisi mahdollisimman laajasti muotoilla sillä tavoin, että Suomen nykyinen ulkomaalaislainsäädäntö täyttäisi ehdotetun direktiivin vaatimukset. Voimassa olevassa ulkomaalaislaissa järjestetty nopeutettu turvapaikkamenettely merkitsee muun muassa sitä, että maastapoistamispäätös voidaan panna täytäntöön ennen valitusviranomaisen ratkaisua. Mahdollista siten on, että käännytyspäätös kumotaan sen jälkeen kun turvapaikanhakija jo on tullut poistetuksi maasta. Järjestelmään liittyy monia oikeudellisia ja käytännöllisiä ongelmia, joita on käsitelty ulkoasianministeriön ja työministeriön perustuslakivaliokunnalle tässä asiassa antamissa lausunnoissa. Näitä samoja kysymyksiä on ollut perustuslakivaliokunnassa esillä aiemminkin silloin, kun sen käsiteltävänä oli hallituksen esitys ulkomaalaislain muuttamisesta (HE 15/2000 vp). Nykyiseen ulkomaalaislakiin liittyvää problematiikkaa ei kuitenkaan ole tarpeen käsitellä lähemmin tässä yhteydessä.

3 Direktiiviehdotuksessa kysymys valituksen lykkäävästä vaikutuksesta turvapaikkapäätöksen täytäntöönpanoon liittyy valtiosääntöoikeudellisella tasolla oikeudenmukaisen oikeudenkäynnin periaatteeseen ja vaatimukseen saada tehokasta oikeussuojaa. Tähän kytkeytyvää oikeudellista problematiikkaa voidaan lähestyä Suomen perustuslain, kansainvälisten ihmisoikeussopimusten ja unionin oikeuden näkökulmasta. Seuraavassa asiaa käsitellään viime mainitulta kannalta. Esillä oleva direktiiviehdotus sisältää vähimmäisvaatimukset pakolaisaseman myöntämistä ja peruuttamista koskevia jäsenvaltioiden menettelyjä varten. Näin ollen yhteisö oikeudelliset oikeusturvaperiaatteet kohdentuvat kansallisella tasolla toisaalta hyvää hallintoa koskevien vaatimusten toteuttamiseen hallinnollisessa menettelyssä ja toisaalta ne asettavat hallintooikeudelliselle oikeusturvajärjestelmälle ja hallintolainkäyttömenettelylle tietyt vähimmäisvaatimukset. I Direktiiviehdotuksen 32 ja 33 artiklat kytkeytyvät keskeisesti oikeusturvan saatavuuteen ja riittävän tehokkaan oikeusturvakeinon takeisiin turvapaikka asiassa. Oikeus tehokkaisiin oikeussuojakeinoihin unionin oikeudessa Euroopan unionin perusoikeuskirjan (2000/C 364/01) 47 artikla sisältää normit, jotka koskevat oikeutta tehokkaisiin oikeussuojakeinoihin ja puolueettomaan tuomioistuimeen. Artikla sisältää kolme kohtaa seuraavasti: i 1. Jokaisella, jonka unionin oikeudessa taattuja oikeuksia ja vapauksia on loukattu, on oltava tässä artiklassa määrättyjen edellytysten mukaisesti käytettävissään tehokkaat oikeussuojakeinot tuomioistuimessa. 2. Jokaisella on oikeus kohtuullisen ajan kuluessa oikeudenmukaiseen ja julkiseen oikeudenkäyntiin riippumattomassa ja puolueettomassa tuomioistuimessa, joka on etukäteen laillisesti perustettu. Jokaisella on oltava mahdollisuus saada neuvoja ja antaa toisen henkilön puolustaa ja edustaa itseään. 3. Maksutonta oikeusapua annetaan niille, joilla ei ole riittäviä varoja, jos tällainen apu on tarpeen, jotta asianomainen voisi tehokkaasti käyttää oikeutta saattaa asiansa tuomioistuimen käsiteltäväksi. Rinnastuskohdan näille perusoikeuskirjaan sisältyville oikeuksille muodostaa Euroopan ihmisoikeussopimuksen 13 artiklassa ja 6(1) artiklassa taatut oikeudet, j Unionin perusoikeuskirjassa säännellyt oikeusturvan takeet koskevat unionin toimielimiä ja laitoksia. Ne koskevat jäsenvaltioita silloin, kun ne soveltavat unionin oikeutta (51 artikla). Perusoikeuskirjan sisältämät velvoitteet sitovat jäsenvaltion tasolla kaikkien viranomaisten ja muiden orgaanien toimintaa silloin, kun ne panevat täytäntöön unionin oikeutta. Yhteisöoikeuden perusoikeusperiaatteiden soveltamisala vakiinnutettiin tällä tavoin laajaksi yhteisöjen tuomioistuimen ratkaisukäytännössä jo 1980 luvulla (esim. Wachauf 1988). Ratkaisussa Karlsson (1997) asia ilmaistaan seuraavalla tavalla: "Lisäksi on huomattava, yhteisön oikeusjärjestyksen perusoikeuksien turvaamista koskevat vaatimukset sitovat myös jäsenvaltioita niiden pannessa yhteisön oikeuden säännöksiä täytäntöön. Tämän seurauksena

4 jäsenvaltioiden on mahdollisuuksien mukaan sovellettava näitä säännöksiä siten, ettei kyseisiä vaatimuksia jätetä noudattamatta" (kohta 37). Unionin perusoikeuskirjan oikeudellinen status on jossain määrin epäselvä. Tuossa asiakirjassa ilmauksensa saaneilla oikeuksilla on kuitenkin oikeudellisesti sitova luonne silloin, kun ne ovat voimassa yhteisöoikeuteen sisältyvinä yleisiä oikeusperiaatteina. Perusoikeuskirjan 47 artiklassa lausuttujen oikeusturvakriteerien taustalla ovatkin yhteisöjen tuomioistuimen vahvistamat yleiset oikeusperiaatteet. Nyt esillä olevaan asiayhteyteen kuuluvat oikeusperiaatteet koskevat etenkin oikeusturvan saatavuutta ja tehokkuutta. Tätä koskevat periaatteet ovat vähitellen kehittyneet tuomioistuinpraksiksen myötä. Keskeisen taustan näille periaatteille on muodostanut myös yhteisöoikeuden tehokkaan ja yhdenmukaisen toteutumisen takaaminen jäsenvaltioissa. Lisäksi on huomattava, että yhteisöjen tuomioistuin on ratkaisusta Costa v. ENEL (1964) lähtien johdonmukaisesti katsonut, että yhteisöoikeudella on etusija jäsenvaltioiden kansallisiin oikeusjärjestyksiin nähden. i Yhteisöjen tuomioistuimen julkisasiamiehet ovat jo useassa ainakin kahdeksassa tapauksessa viitanneet perusoikeuskirjaan, joskin tuomioistuin on argumentoinnissaan toistaiseksi pidättynyt nimenomaisesta viittauksesta perusoikeuskirjaan. Merkittävä uusi kannanotto sisältyy kuitenkin yhteisöjen ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuimen tuoreeseen ratkaisuun asiassa T 54/99 Telekommunikation (tuomio ). Ratkaisussa nimenomaisesti viitataan perusoikeuskirjan 41 artiklaan (hyvä hallintotapa) sekä 47 artiklaan (tehokkaat oikeussuojakeinot). Ratkaisussa todetaan yhteisöoikeudessa vakiintunut periaate, jonka mukaan jokaiselle kuuluu oikeus käyttää oikeussuojakeinoja yhteisöoikeuden alalla (kohta 56). "Tällainen tuomioistuinvalvonta on myös osa jäsenvaltioiden perustuslaillisille perinteille yhteisiä oikeusvaltion yleisiä periaatteita, mikä vahvistetaan perusoikeuskirjan 47 artiklassa, jossa määrätään, että jokaisella, jonka unionin oikeudessa taattuja oikeuksia on loukattu, on oltava käytettävissään tehokkaat oikeussuojakeinot tuomioistuimessa" (kohta 57). Aiempi yhteisöjen tuomioistuimen oikeuskäytäntö konkretisoi perusoikeuskirjan 47 artiklassa ilmaistujen perusoikeuksien sisältöä, joten tuota käytäntöä on tässä syytä selostaa pääkohdittain. EU oikeudelliset oikeusturvaperiaatteet ja niiden merkitys kansallisella tasolla Kansallisille tuomioistuimille kuuluva tehtävä turvata yhteisön oikeuteen perustuvat yksityisten oikeudet tapahtuu lähtökohtaisesti kansallisten menettelytapojen mukaan. Tämä jäsenvaltioiden prosessiautonomian periaate ilmaistiin yhteisöjen tuomioistuimen ratkaisuissa Rewe (1976) ja Comet (1976). Sittemmin tuota periaatetta on monin tavoin modifioitu ja rajoitettu yhteisöjen tuomioistuimen ratkaisukäytännössä. Tätä nykyä yksilön oikeusturvan yhteisöoikeudelliset mimmivaatimukset voidaan tiivistää seuraaviin pääkohtiin: 1. Oikeusturvan saatavuus eli oikeudellisen kontrollin vaatimus. Asianomaisella tulee olla oikeus saattaa yhteisöoikeuden hänelle määrittelemän oikeuden taikka velvollisuuden sisältö riippumattoman lainkäyttöelimen ratkaistavaksi sellaisessa menettelyssä, joka täyttää asianmukaisen oikeudenkäynnin vaatimukset. j 2. Oikeusturvamenettelyn syrjimättömyys ja vaatimus oikeussuojakeinojen vastaavuudesta kansallisiin oikeusturvakeinoihin. Kansalliset menettelysäännöt eivät saa yhteisöoikeuden alalla olla i

5 epäedullisempia kuin ne, jotka koskevat samankaltaisia jäsenvaltion sisäiseen oikeuteen perustuvia vaatimuksia. 3. Oikeusturvakeinon tehokkuus. Kansalliset menettelysäännöt eivät saa olla sellaisia, että yhteisön oikeuteen perustuvien oikeuksien käyttäminen on käytännössä mahdotonta tai suhteettoman vaikeaa. Tehokkaan oikeusturvan saatavuutta koskevat vaatimukset ovat muotoutuneet yhteisöjen tuomioistuimen käytännössä 1980 luvun jälkipuoliskolta lähtien. Ratkaisussa Johnston (1986) oli kysymys yhteisön tasa arvodirektiivin 6 artiklan yhteensopivuudesta kansallisen lainsäädännön kanssa muun muassa siitä näkökulmasta, ettei kansallinen laki tuntenut muutoksenhakumahdollisuutta. Tasa arvodirektiivi sisälsi muutoksenhakua koskevat nimenomaiset määräykset, mutta tuomioistuin lausui samalla yleisenkin periaatteen viitaten myös ihmisoikeussopimuksen 6 ja 13 artiklaan tehokkaasta tuomioistuinsuojasta yhteisöoikeudessa. Ratkaisussa Heylens (1987) yhteisöjen tuomioistuin ilmaisi oikeusturvan saatavuutta koskevan vaatimuksen seuraavasti: "Koska vapaa pääsy työhön on perusoikeus, jonka perustamissopimus määrittelee yksilöllisesti jokaiselle työntekijälle yhteisössä, yksilön tehokkaan oikeusturvan takaamiseksi on oltava käytettävissä lainkäyttömenettelyn mahdollistava oikeusturvakeino, jolla voidaan riitauttaa mikä tahansa kansallisen viranomaisen päätös, jolla tuon oikeuden edut evätään" (15 kohta). Näissä yhteisöjen tuomioistuimen ratkaisuissa samoin kuin ratkaisussa Marshall (1986) ilmenevä oikeusturvan saatavuuden vaatimus ja tehokkuusvaatimus ilmaisevat yhteisön oikeuden yleisen oikeusperiaatteen, jonka mukaan yksilöllä on oltava tehokkaita oikeussuojakeinoja yhteisön oikeuteen perustuvien vaatimusten toteuttamiseksi. Jäsenvaltion kansallisen oikeuden on täytettävä tämä vaatimus silloin, kun jäsenvaltiolle kuuluu yhteisöoikeuden toimeenpanotehtävä. Käytännössä vaatimus ilmenee etenkin kansalliseen lainsäädäntöön sisältyvien valituskieltojen tai muunlaisten muutoksenhaku tai oikeusturvarajoitusten yhteydessä. Yllä mainitut kolme periaatetta ovat 1990 luvulla edelleen vahvistuneet. Kootusti nämä periaatteet ilmenevät yhteisöjen tuomioistuimen ratkaisussa Upjohn (1999): "Aluksi on todettava, että vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan silloin, kun asiaa koskevaa yhteisön sääntelyä ei ole, kunkin jäsenvaltion sisäisessä oikeusjärjestyksessä voidaan määrittää toimivaltaiset tuomioistuimet ja antaa sellaisia muutoksenhakukeinoja koskevat menettelysäännöt, joilla pyritään turvaamaan yhteisön oikeuteen perustuvat oikeussubjektien oikeudet; nämä menettelysäännöt eivät kuitenkaan saa olla epäedullisempia kuin ne, jotka koskevat samankaltaisia jäsenvaltion sisäiseen oikeuteen perustuvia vaatimuksia (vastaavuusperiaate), eivätkä ne saa olla sellaisia, että yhteisön oikeuteen perustuvien oikeuksien käyttäminen on käytännössä mahdotonta tai suhteettoman vaikeaa (tehokkuusperiaate)" (kohta 32). Yhteisöjen tuomioistuimen ratkaisukäytännön kehitys osoittaa laajemminkin pyrkimystä sopeuttaa jäsenvaltioiden prosessisääntely yhteisöoikeuden vaatimuksiin. Tämä on näkynyt muun muassa siten, että hallinnollisten päätösten valituskelpoisuuden alaa on ns. perinteiseen käsitykseen nähden tuntuvasti laajennettu (esim. Borelli 1992).

6 Tehokkaan oikeusturvan vaatimus Yhteisöoikeuden erityisluonteen eräs merkittävä piirre on ilmennyt siinä, että yhteisön oikeudessa turvattujen perusoikeuksien sisältö on saattanut jossain määrin erota vastaavien oikeuksien sisällöstä kansallisissa perusoikeusjärjestelmissä ja kansainvälisissä ihmisoikeussopimuksissa huolimatta siitä, että nämä järjestelmät ovat toimineet perusoikeuksien virikkeinä ja suuntaviivoina yhteisön oikeudessa. Unionin perusoikeuskirjassa tämä lähtökohta on säilytetty mutta uudella tavalla modifioidussa muodossa. Perusoikeuskirjan 52(3) artiklassa lausutaan: "Siltä osin kuin tämän perusoikeuskirjan oikeudet vastaavat ihmisoikeuksien ja perusvapauksien suojaamista koskevassa eurooppalaisessa yleissopimuksessa taattuja oikeuksia, niiden merkitys ja kattavuus ovat samat kuin mainitussa yleissopimuksessa. Mitä tässä määrätään, ei estä unionia määräämästä tätä laajemmasta suojasta." Suhteessa unionin perusoikeuskirjaan ihmisoikeussopimus (ihmisoikeustuomioistuimen ratkaisukäytäntö mukaan lukien) muodostaa siis eräänlaisen minimistandardin. Unioni voi ottaa käyttöön sitä laajemman suojan. Ottaen huomioon unionin perusoikeuskirjan sekä yhteisöjen tuomioistuimen käytännössä muotoutuneet yleiset oikeusperiaatteet, esillä olevan direktiiviehdotuksen näkökulmasta on tehtävissä seuraava johtopäätös: mikäli valituksella ei ole päätöksen täytäntöönpanoa lykkäävää vaikutusta (tai voimassa ei ole muuta sitä vastaavaa järjestelyä), silloin yhteisöoikeuteen sisältyvän tehokkaan oikeusturvan vaatimus ei toteudu. Tehokas oikeussuoja sisältää takeet siitä, että päätöksen täytäntöönpanojärjestelmä ei tee käytännössä yksilölle kuuluvien oikeuksien toteuttamista mahdottomaksi tai kohtuuttoman vaikeaksi. Direktiiviehdotuksen 33 artiklaan sisältyvä pääsääntöinen vaatimus siitä, että valituksella on oltava lykkäävä vaikutus, kuuluu siis olennaisena osana tehokkaan oikeusturvan vaatimukseen. Se on yhteydessä myös yhteisöoikeuden yhdenmukaisen toteuttamisen vaatimukseen unionin kaikissa jäsenvaltioissa. Mikäli direktiivi hyväksytään ehdotuksen mukaisesti, 33 artiklan mukaisen järjestelmän täytäntöönpano saattaa vaatia Suomessa lainsäädännöllisiä muutoksia ja ilmeisesti myös henkilöstöresurssien lisäämistä asianomaisissa hallintoviranomaisissa ja hallintotuomioistuimissa. Mutta riittävien resurssien olemassaolo muodostaa sekin yhden keskeisen oikeusturvan takeen. Lopputulos Direktiiviehdotuksen 33 artiklassa ilmaistu vaatimus siitä, että valituksella on oltava täytäntöönpanoa lykkäävä vaikutus, toteuttaa unionin oikeudessa vakiintuneita ja perusoikeuskirjassa vahvistettuja oikeusturvaperiaatteita. Tältä kannalta katsottuna sanottu vaatimus on perusteltu. Tampereella 4 päivänä maaliskuuta 2002 I f f v < 1 t Séppb Laakso V

7 7 Julkisoikeuden professori Tampereen yliopisto Euroopan yhteisöjen tuomioistuimen ratkaisut: Asia 6/64 Flaminio Costa v. ente nazionale per l'energia elettrica (ENEL) (1964), 614. Asia 33/76 Rewe Zentrafinanz v. Landwirtschaftskammerför das Saarland (1976), Asia 45/76 Comet BVv. Produktschap voor Siergewassen (1976), Asia 222/84 Marguerite Johnston v. Chief Constable of the Royal Ulster Constabulary (1986), Asia 152/84 M.H. Marshall v. Southampton and South West Hampshire Area Health Authority (1986), 723. Asia 222/86 Unectefv. Heylens (1987), Asia 5/88 Hubert Wachauf v. Federal Republic of Germany (1989), Asia C 97/91 Oleficio Borelli SPA v. Commission (1993), Asia 120/97 Upjohn Ltd v. The Licensing Authority establisched by the Medicines Act 1986ym. (1999), j Asia C 292/97 Kjell Karlsson ym. (2000), j Euroopan yhteisöjen ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuimen ratkaisut: T 54/99 max.mobil Telekommunikation Service GmbHv. Euroopan yhteisöjen komissio (tuomio ).