suurelle valiokunnalle.

Transkriptio

1 YMPÄRISTÖVALIOKUNNAN LAUSUNTO 3/2011 vp Valtioneuvoston kirjelmä ehdotuksesta Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiiviksi energiatehokkuudesta (energiatehokkuusdirektiivi) Suurelle valiokunnalle JOHDANTO Vireilletulo Eduskunnan puhemies on 12 päivänä elokuuta 2011 lähettänyt valtioneuvoston kirjelmän ehdotuksesta Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiiviksi energiatehokkuudesta (energiatehokkuusdirektiivi) (U 25/2011 vp) käsiteltäväksi suureen valiokuntaan ja samalla määrännyt, että ympäristövaliokunnan on annettava asiasta lausuntonsa suurelle valiokunnalle. Asiantuntijat Valiokunnassa ovat olleet kuultavina - ylitarkastaja Heikki Väisänen, työ- ja elinkeinoministeriö - rakennusneuvos Teppo Lehtinen, hallitussihteeri Anna Heikkilä ja ylitarkastaja Erja Werdi, ympäristöministeriö - lainsäädäntöneuvos Päivi Leino-Sandberg, oikeusministeriö - energiainsinööri Kalevi Luoma, Suomen Kuntaliitto - asiantuntija Kati Ruohomäki, Elinkeinoelämän keskusliitto EK - johtaja Jari Kostama, Energiateollisuus ry - toimitusjohtaja Helena Kinnunen, Asunto-, toimitila- ja rakennuttajaliitto RAKLI ry - energiatehokkuusasiantuntija Janne Käpylehto, Suomen luonnonsuojeluliitto ry. Lisäksi valiokunta on saanut kirjallisen lausunnon: Schneider Electric Finland VALTIONEUVOSTON KIRJELMÄ Ehdotus Komissio antoi 22 päivänä kesäkuuta 2011 ehdotuksen Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiiviksi energiatehokkuudesta ja direktiivien 2004/8/EY ja 2006/32/EY kumoamisesta (KOM(2011) 370 lopullinen). Ehdotuksen taustalla on komission maaliskuussa 2011 julkaisema Energiatehokkuussuunnitelma Direktiiviehdotuksen tavoitteena on edesauttaa EU:n vuodelle 2020 asettaman 20 prosentin energiansäästötavoitteen saavuttamista. Komission viimeisten arvioiden mukaan EU on saavuttamassa vain puolet vuoden 2020 tavoitteestaan. Direktiiviehdotus sisältää sekä yksittäisiä toimenpiteitä että laajoja toimenpideohjelmia, joiden avulla U 25/2011 vp Versio 2.0

2 on tarkoitus tehostaa energiatehokkuutta jäsenvaltioissa. Keskeisiä ovat ehdotetun direktiivin 4 ja 5 artikloissa esitetyt julkista sektoria koskevat velvoitteet. Julkisen sektorin omistamia rakennuksia on vuosittain peruskorjattava 3 prosentin osuutta vastaava rakennuspinta-ala. Tämä peruskorjausvelvoite kohdistuu niihin julkisen sektorin omistamiin rakennuksiin, joiden kokonaishyötypinta-ala on suurempi kuin 250 rm 2 ja jotka eivät täytä kansallisia energiatehokkuuden minimivaatimuksia. Merkittävä on myös energiayhtiöille luotava energiatehokkuusvelvoitejärjestelmä, mistä säädettäisiin 6 artiklassa. Järjestelmän puitteissa yhtiöt velvoitetaan toteuttamaan energiatehokkuustoimia, jotka johtavat energian loppukäytön tai primäärienergian kulutuksena laskettuna energiansäästön määrään, joka vastaa 1,5 prosentin osuutta kyseisen energiayhtiön edellisenä vuonna myymästä energiamäärästä. Jäsenvaltioilla on mahdollisuus valita energiayhtiöille kohdistettavan energiatehokkuuden velvoitejärjestelmän sijaan omia toimia, joiden säästövaikutuksen tulee olla velvoitejärjestelmää vastaava. Jäsenvaltion, joka valitsee tämän vaihtoehdon, on ilmoitettava aikeestaan ja toimitettava vaihtoehtoiset toimet tiedoksi komissiolle mennessä. Tässä yhteydessä jäsenvaltion on osoitettava, miten vaihtoehtoisilla toimilla päästään samaan säästövaikutukseen. Vaihtoehtoisten toimien käyttöönotto edellyttää komission erillistä hyväksyntää. Direktiiviehdotuksen 10 artiklan mukaan jäsenvaltioiden tulee laatia mennessä kansallinen lämmitys- ja jäähdytyssuunnitelma tehokkaan sähkön ja lämmön yhteistuotannon (CHP) sekä tehokkaan kaukolämmön ja -jäähdytyksen lisäämiseksi. Suunnitelmissa tulee esittää kuvaus lämmön ja jäähdytyksen kysynnästä sekä ennuste siitä, miten kysyntä muuttuu seuraavien 10 vuoden kuluessa. Suunnitelmaan tulee liittyä jäsenvaltion kartta, joka sisältää tiedot nykyisistä lämpöä ja jäähdytystä tarvitsevista paikoista (kunnat, taajamat ja teollisuusalueet), olemassa olevasta ja suunnitellusta kaukolämpö- ja -kaukojäähdytysinfrastruktuurista sekä lämmityksen ja jäähdytyksen mahdollisista tarjontapisteistä (sähköntuotantolaitokset, jätteenpolttolaitokset, olemassa olevat ja suunnitellut yhteistuotantolaitokset). Lisäksi suunnitelmassa tulee esittää arviot tehokkaalla yhteistuotannolla toteutettavasta lämmitys- ja jäähdytyskysynnästä sekä sellaisista hukkalämpöä tuottavista paikoista (lauhdesähköä tuottavat voimalaitokset, jätteenpolttolaitokset ja jätelämpöä tuottavat teollisuuslaitokset), joista voitaisiin tulevaisuudessa ottaa lämpöä hyötykäyttöön. Jäsenvaltioiden on varmistettava yhteistuotannossa tuotetun sähkön siirto ja jakelu, annettava etusija tai varmistettava CHP-sähkön verkkoonpääsy ja asetettava sähköntuotantolaitosten ajojärjestyksessä etusijalle CHP-sähkö. Lisäksi direktiiviehdotukseen sisältyy muun ohella mittava mittaus- ja raportointijärjestelmä. Valtioneuvoston kanta Valtioneuvosto suhtautuu myönteisesti tavoitteeseen parantaa energiatehokkuutta. Energiatehokkuustavoitteiden saavuttamiseksi tarvitaan lisää toimenpiteitä. Myönteistä ehdotuksessa on se, että jäsenvaltiot voivat asettaa vuoden 2020 energiatehokkuustavoitteensa itse. Ehdotuksessa on kuitenkin useita pakollisia toimia, jotka ovat hallinnollisesti raskaita tai kalliita suhteessa niillä saavutettaviin energiansäästöihin. Eräät pakolliset toimet ovat myös päällekkäisiä Suomessa jo käytössä olevien kustannustehokkaiden toimien kanssa. Myös toimenpiteiden toteutusaikataulut ovat monin osin epärealistisen tiukkoja. Valtioneuvosto pitää tärkeänä, että jäsenvaltioille taattaisiin riittävästi joustavuutta toimenpidevaihtoehtoja valittaessa. Ottaen huomioon julkisen sektorin vakava velkaantuminen koko Euroopassa direktiivissä tulee painottua toimenpiteisiin, joiden kustannustehokkuus voidaan selvästi osoittaa. Valtioneuvosto katsoo, että energiatehokkuustavoitteen ja muiden EU:n energiapoliittisten tavoitteiden välille voi tulla ristiriitoja, jos energiatehokkuustavoite ehdotuksen 3 artiklan mukaisesti mitataan primäärienergiana. On tärkeää, että kansalliset tavoitteet ja toimenpiteet, joilla pyritään uusiutuvan energian osuuden li- 2

3 säämiseen, kasvihuonekaasupäästöjen vähentämiseen sekä energiantuotannon omavaraisuuden lisäämiseen, otetaan huomioon ja sovitetaan yhteen kansallista energiatehokkuustavoitetta asetettaessa. Ongelmallista on, että siirtyminen fossiilisista energialähteistä biomassaan lisää primäärienergian käyttöä, koska biomassaa käyttävien laitosten hyötysuhde on yleensä huonompi kuin fossiilisia polttoaineita käyttävissä laitoksissa. Primäärienergian kulutus kasvaa laskennallisesti myös, kun parannetaan energiahuollon varmuutta lisäämällä omaa lauhdevoiman tai CHP:n tuotantoa ja korvataan sillä energian tuontia. Samoin hiilidioksidin talteenotto ja varastointi (CCS), jolla pyritään kasvihuonekaasupäästöjen vähentämiseen, lisää primäärienergian kulutusta. Suomen kannalta olisi oikeudenmukaisempaa, jos energiatehokkuustavoite laskettaisiin energian loppukulutuksesta. Toinen vaihtoehto olisi asettaa tavoitteet erikseen toisaalta loppukulutukselle ja toisaalta energian tuotannolle, siirrolle ja jakelulle. Jos se ei ole mahdollista, niin edellä mainitut näkökohdat (biomassan käytön lisääminen, tuonnin korvaaminen ja CCS) on voitava ottaa huomioon, kun kansallista tavoitetta asetetaan.direktiiviehdotuksen mukaan julkinen sektori toimisi esimerkkinä muille energiatehokkuuden parantamisessa. Tavoite on kannatettava. Sen saavuttamiseksi on direktiivissä otettava huomioon jäsenmaiden erityispiirteet. Rakennusten energiatehokkuuden kehittämiseen on Suomessa viime vuosina kiinnitetty erityistä huomiota niin rakentamisen säädösohjauksessa kuin olemassa olevan kannan energiatehokkuuden parantamiseksi. Suomen rakennuskanta on lisäksi kohtuullisen nuorta verrattuna moniin muihin Euroopan maihin. Rakennuskantaa korjataan pääasiassa vaiheittain eri rakennusosien ja laitejärjestelmien käyttöikä huomioiden rakennuksen elinkaaren eri vaiheissa. Näin sekä rakennusten luontainen korjaustarve että korjausrakentamisen kulttuuri eroavat niistä maista, joissa korjaustarvetta on kumuloitunut rakennuskannan vanhentumisen myötä ja joissa korjaukset ovat luonteeltaan pääsääntöisesti peruskorjauksia. Suomen pohjoiset olosuhteet ovat aina korostaneet rakennusten lämmityksen merkitystä. Nämä maakohtaiset erot rakennuskannan energiatehokkuudessa, viime vuosien energiasäästötoimenpiteet ja korjaustarpeen kansallinen vaihtelu tulisi ottaa huomioon direktiivin artikloiden sisällössä. Lisäksi direktiivissä tulisi ottaa huomioon energiansäästötavoitteiden ohella sisäilmastovaatimukset ja kustannustehokkuus. Suomessa on jo nyt monissa kunnissa kehitetty lämmön ja sähkön yhteistuotantoa. Kaavoitusta ohjaavassa lainsäädännössä, valtakunnallisissa alueidenkäyttötavoitteissa ja kaavoituksen sisältövaatimuksissa on Suomessa asetettu muun muassa energiahuollon tarkoituksenmukaista järjestämistä sekä jäteperäisten ja uusiutuvien energialähteiden käyttöä edistäviä tavoitteita ja vaatimuksia. Asemakaavassa voidaan antaa tietyin edellytyksin velvoite liittyä alueelliseen kaukolämpöverkkoon. Jotta direktiivissä esitettyjä energiatehokkuustavoitteita ja suunnitelmavelvoitteita voitaisiin mahdollisimman tehokkaasti ja joustavasti toteuttaa, direktiiviehdotuksen sisältöä olisi tarpeen kehittää ottamaan enemmän huomioon kansallisia lähtökohtia. Näitä ovat ankarat ilmastolliset olosuhteet, rakennuskannan nuoresta iästä johtuva vähäisempi korjaustarve, olemassa olevan rakennuskannan energiatehokkuus, kehittynyt rakennuksen elinkaaren aikainen korjaus- ja ylläpitokulttuuri, rakennusten käyttö- ja hallintamuodot, korjausrakentamisen osaamisresurssien vähyys, kansallinen maankäytön suunnittelujärjestelmä, kaukolämmön laaja käyttö sekä lämmön ja sähkön tehokas yhteistuotanto. Direktiiviehdotuksen ehdottomana ja kustannuksista riippumattomana 3 prosentin vuotuinen korjausvelvoite olisi Suomen kannalta ongelmallinen. Toimenpide ei olisi kustannustehokas, koska jouduttaisiin korjaamaan rakennuksia, jotka eivät muutoin olisi peruskorjaustarpeessa. Vaatimus tarkoittaisi nykyisen peruskorjausvolyymin kaksinkertaistamista. Vaihtoehtona ehdottomalle kolmen prosentin korjausvelvoitteelle voisi olla vastaavan suuruinen ener- 3

4 giatehokkuuden parantaminen muilla olemassa olevaan rakennuskantaan kohdistuvilla toimenpiteillä siten, että eri toimenpiteiden kustannustehokkuudesta voidaan varmistua. Kompensaatiokeinoina voisivat kysymykseen tulla käytöllä ja ylläpidolla saavutettu rakennuksen energiatehokkuuden parannus sekä tilatehokkuus ja rakennusten käytöstä poisto. Näissäkin vaihtoehdossa on tärkeää, että kunnostetun rakennuspinta-alan yli- tai alijäämä voidaan tasata aiempien tai tulevien vuosien aikana. Direktiiviehdotuksen 4 artiklan määritelmää julkisten elinten omistamista rakennuksista voisi olla tarpeen tarkentaa ottaen huomioon rakennusten erilaiset käyttötarkoitukset ja hallintamuodot. Direktiiviehdotuksen 5 artiklan julkisia hankintoja koskevien velvoitteiden osalta valtioneuvosto pitää tärkeänä, että otettaisiin huomioon niistä syntyvät hallinnolliset kustannukset sekä mahdolliset vaikutukset tarjouskilpailuihin ja markkinoihin. Valtioneuvosto pitää tärkeänä, että 6 artiklan energiayhtiöiden energiatehokkuusvelvoitejärjestelmää koskevissa velvoitteissa on joustoa. Suomessa on hyvin toimiva energiatehokkuussopimusjärjestelmä, joka kattaa elinkeinoelämän, energiantuotannon ja energiapalvelut, kunta-alan, kiinteistöalan, liikennesektorin sekä lämmitys- ja liikennepolttonesteiden jakelutoiminnan ja öljylämmityksen. Ei ole tarkoituksenmukaista, että toimiva järjestelmä käy hyödyttömäksi, kun sen rinnalle aletaan rakentaa päällekkäistä velvoittavaa järjestelmää. On tärkeää, että Suomen energiatehokkuussopimusjärjestelmää voitaisiin hyödyntää 6 artiklan 9 kohdassa tarkoitettuna vaihtoehtoisena järjestelmänä. Valtioneuvosto suhtautuu varauksellisesti 6 artiklan 10 kohdassa tarkoitettuun vastavuoroisen tunnustamisen järjestelmään, jossa säästöjä vietäisiin ja tuotaisiin ilman, että jäsenvaltioilla on siihen mahdollisuutta puuttua. Direktiiviehdotuksen 8 artiklan mittarointivaatimus sähkön ja veden osalta on yleisesti ottaen hyvä ja kannatettava. Tätä laajempaa ja erityisesti takautuvaa mittarointivaatimusta tulisi rajata, ellei selvää hyötyä ole kustannustehokkaasti saavutettavissa. Erityisesti asuntokohtaisten lämmitysmittareiden asentamista olemassa oleviin kerrostaloihin valtioneuvosto pitää kustannuksiltaan huomattavan kalliina ratkaisuna verrattuna siitä saatavaan hyötyyn. Rakennusten energiatehokkuuden kehittymisen seurannassa rakennusten energiatehokkuusdirektiivin mukainen energiatodistus toimii työvälineenä, jonka avulla rakennuskannan energiatehokkuuden parantumisen seuraaminen on mahdollista. Energiatodistus tarjoaa rakennuksen käyttäjälle mahdollisuuden vertailla samassa käyttötarkoituksessa olevien rakennusten energiatehokkuutta. Direktiivin tavoitteena on edesauttaa energiansäästötavoitteiden saavuttamista. Yhtenä keinona esitetään kansallisen lämmitys- ja jäähdytyssuunnitelman laatimista tehokkaan sähkön ja lämmön yhteistuotannon sekä tehokkaan kaukolämmön ja -jäähdytyksen lisäämiseksi. Artiklan 10 mukaisessa kansallisessa lämmitys- ja jäähdytyssuunnitelmassa esitettäisiin muun muassa lämpöä ja jäähdytystä tarvitsevien paikkojen sijainnit sekä yhteistuotantolaitosten, kuten voimalaitosten ja teollisuuslaitosten, sijainnit. Artiklaan 10 liittyvässä liitteessä VII on lisäksi annettu paikallista kaavoitusta koskevia yksityiskohtaisia vaatimuksia. Suomessa energiatehokkuustavoitteita on toteutettu tehokkaasti nykyisen maankäytön suunnittelujärjestelmän kautta. Sen mukaan laissa esitetyt kaavojen sisältövaatimukset sekä valtioneuvoston hyväksymät valtakunnalliset alueidenkäyttötavoitteet antavat verbaalisesti ilmaistut suuntaviivat seudulliselle ja kuntakohtaiselle kaavoitukselle. Kaavoitukselle on jo nyt asetettu Suomessa muun muassa energiahuollon tarkoituksenmukaista järjestämistä sekä jäteperäisten ja uusiutuvien energialähteiden käyttöä edistäviä tavoitteita ja vaatimuksia. Asemakaavassa voidaan antaa tietyin edellytyksin velvoite liittyä alueelliseen kaukolämpöverkkoon. Olemassa olevaa suunnittelujärjestelmää voidaan luontevasti täydentää ja siihen liittyviä energiapoliittisia tavoitteita tiukentaa. Valtioneuvosto katsoo, että eri toimintojen, kuten lämpöä ja jäähdytystä tarvitsevien paikkojen sijaintien sekä yhteistuotantolaitosten, kuten 4

5 voimalaitosten ja teollisuuslaitosten, sijaintien suunnittelu voidaan toteuttaa rationaalisemmin paikallisella ja seudullisella kuin valtakunnallisella tasolla. Kokonaisvaikutus ja kytkeytyminen muihin toimintoihin on hallittavissa paremmin paikallisella ja seudullisella tasolla, ja olennaiset muuttujat, kuten taajamatoiminnot ja yhteistuotantolaitokset, ovat luonteeltaan ja mittakaavaltaan paikallisia tai seudullisia, ja ne tunnetaan paikallisesti paremmin. Toteutuessaan komission ehdotus kansallisesta lämmitys- ja jäähdytysjärjestelmästä merkitsisi uuden rinnakkaisen suunnittelujärjestelmän luomista tehokkaasti toimivan kaavajärjestelmän rinnalle, mikä valtioneuvoston näkemyksen mukaan saattaisi jopa vaikeuttaa energiatehokkuustavoitteen toteuttamista. Artiklassa 10 ja liitteessä 8 ehdotetut tiukat edellytykset lämpöteholtaan yli 20 MW:n voimalaitoksen rakentamiselle voisivat vaikeuttaa entisestään uuden energiantuotantokapasiteetin markkinoille tuloa. Valtioneuvosto pitää tärkeänä, että direktiiviehdotuksen 12 artiklan 5 kohdassa sähköntuotantolaitosten ajojärjestys määräytyisi vapailla markkinoilla eikä siten, että jokin sähköntuotantomuoto asetettaisiin etusijalle. Direktiiviehdotuksen 7 artiklan mukaista, suurille yrityksille suunnattua velvoitetta tehdä energiakatselmus 3 vuoden välein voidaan pitää liian tiiviinä. Artiklan 7 mukaista katselmusväliä tulisi voida määrittää joustavammin energiansäästötavoitteen perusteella siten, että esimerkiksi kiinteistökatselmusten aikaväli voitaisiin valita kiinteistöjen kunto ja energiatehokkuus huomioiden. Valtioneuvosto katsoo, että ehdotuksen pääasiallisen tavoitteen kannalta esitetty oikeusperusta (SEUT 194 artiklan 2 kohta) on asianmukainen. Valtioneuvosto katsoo, että ehdotuksen jatkovalmistelussa tulee kuitenkin selvittää, muodostavatko direktiivin kaavoitukseen liittyvät tavoitteet (artikla 10 ja liitteet VII ja VIII) sellaisen erillisen tavoitteen, joka edellyttäisi erillisen oikeusperustan (SEUT 192 artiklan 2 kohta) käyttämistä. Tällöin harkittavaksi tulisivat päätöksentekomenettelyjen yhteensopivuus sekä mahdollisesti direktiivin jakaminen kahteen osaan, jotka hyväksyttäisiin eri päätöksentekomenettelyissä. Valtioneuvosto katsoo, että ehdotuksen 10 artikla ei esitetyssä muodossa ole toissijaisuusperiaatteen mukainen. Sen sijaan voitaisiin EU-tasolla asettaa yleisempi vaatimus, että kansallisesti säädettäisiin suunnitelmista, joista käyvät ilmi lämpöä ja jäähdytystä tarvitsevien paikkojen sijainnit sekä yhteistuotantolaitosten, kuten voimalaitosten ja teollisuuslaitosten, sijainnit. Tällainen suunnitelma tarkoittaisi Suomessa tilanteesta riippuen maankäyttö- ja rakennuslain mukaista maakunta-, yleis- tai asemakaavaa. Direktiivin toimeenpanoon voisi olla tarpeellista varata kaksi vuotta vuoden sijaan, jotta voitaisiin varmistaa kansallisen voimaansaattamisen korkea taso. Eri direktiivien raportointivelvoitteet aiheuttavat suuren hallinnollisen kuorman jäsenmaille. Raportoinnin kohtuulliseen määrään ja sisältöön tulee kiinnittää erityistä huomiota. Valtioneuvosto pitää direktiiviehdotuksen 17 artiklan mukaisia delegoitujen säädösten valtuutuksia laajoina. SEUT 290 artiklan 1 kohdan mukaan perussäädöksessä on säädettävä alan keskeisistä osista, eikä säädösvallan siirron nojalla voida muuttaa kuin tiettyjä, muita kuin säädöksen keskeisiä osia. Ehdotuksen 17 artiklan 1 kohdassa komissio valtuutettaisiin luomaan energiansäästöjen vastavuoroisen tunnustamisen järjestelmä. Se olisi kokonaan uusi mekanismi, vaatisi jäsenvaltioilta paljon henkilöresursseja ja aiheuttaisi huomattavia hallinnollisia kustannuksia. Ehdotuksen 17 artiklan 2 kohdassa komissiolle annettaisiin valtuutus muuttaa muun muassa liitteissä olevia laskentamenetelmiä ja vaatimuksia. Liitteet ovat yhteensä 50 sivua. Valtioneuvosto katsoo, että ehdotuksen jatkovalmistelussa tulisi selvittää, ovatko 17 artiklan 1 kohdassa tarkoitetut kysymykset sellaisia, joissa säädösvallan siirto on mahdollista toteuttaa huomioiden SEUT 290 artiklan 1 kohdassa asetetut kriteerit vai olisiko valtuutuslausekkeita tarpeen tarkentaa. 17 artiklan 2 kohdan osalta tulee arvioida myös sitä, onko esitetty jako direktiivin ja sen liitteisiin sijoitettavien määräysten välillä perusteltu, huomioiden sen, että ko- 5

6 missio esittää itselleen valtuutusta ko. liitteiden mukauttamiseksi delegoitujen säädösten avulla. VALIOKUNNAN KANNANOTOT Perustelut Valiokunta yhtyen valtioneuvoston kantaan korostaa energiatehokkuusdirektiivin tavoitteiden merkitystä pyrittäessä kohti ilmastonmuutoksen hillinnän kannalta kestäviä rakenteita. Ehdotukseen sisältyy kuitenkin kustannustehokkuuden ja tarkoituksenmukaisen sääntelytason kannalta ongelmia. Energiatehokkuustavoitteet tärkeitä, mutta toteutettava kustannustehokkaasti Valiokunta toteaa, että Suomi on sitoutunut monin tavoin energiatehokkuuden parantamiseen. Ensinnäkin pitkän aikavälin ilmasto- ja energiastrategiassa asetetun tavoitteen mukaan energian loppukulutusta tehostetaan vuoteen 2020 mennessä noin 37 terawattitunnilla eli noin 11 prosentilla verrattuna kehitykseen ilman uusia tehostamistoimenpiteitä. Vastaavasti sähkön käyttöä tehostetaan noin 5 TWh eli viidellä prosentilla. Työ- ja elinkeinoministeriön energiatehokkuustyöryhmän mietintö kesäkuulta 2009 sisältää 125 konkreettista toimenpidettä energiatehokkuuden lisäämiseksi näiden sitoutumusten mukaisesti vuosina Valtioneuvosto hyväksyi tähän työhön perustuvan periaatepäätöksen energiatehokkuustoimenpiteistä helmikuussa Ilmasto- ja energiapolitiikkaa koskevassa valtioneuvoston tulevaisuusselonteossa asetetaan energiatehokkuuden parantaminen ja energiansäästö päästöjen vähentämisessä etusijalle ja tavoitteeksi kasvihuonekaasupäästöjen vähentäminen 80 prosentilla vuoden 1990 tasosta vuoteen 2050 mennessä. Valiokunta on strategiaa ja tulevaisuusselontekoa koskevissa aikaisemmissa lausunnoissaan 1 painottanut kunnianhimoisten tavoitteiden merkitystä sen varmistamiseksi, että mahdollisimman hyvin turvataan kehityspolku kohti vähähiilistä taloutta. Valiokunta korostaa edelleen vahvaa sitoutumista ilmasto- ja energiapaketin tavoitteisiin. Valiokunta huomauttaa, että EU:n ilmasto- ja energiapaketin tavoitetta energiatehokkuuden lisäämisestä 20 prosentilla on kuitenkin pidettävä vain välietappina, koska päästövähennystavoitteet kiristyvät kohti tavoitetta vähintään 80 prosentin päästövähennyksistä vuoteen 2050 mennessä. Valiokunta painottaa kuitenkin, että se on kaikissa ilmasto- ja energiastrategioita koskevissa lausunnoissaan aina korostanut myös ohjauskeinojen kustannustehokkuuden arvioinnin tärkeyttä. Jäsenvaltiot vahvistavat parhaillaan kansallisia energiatehokkuustavoitteitaan ja -ohjelmiaan. Valiokunta korostaa, että myös Suomessa on kansallisesti käynnissä lukuisia toimenpiteitä ja ohjelmia rakennusten energiatehokkuuden parantamiseksi. Hyviä tuloksia on saavutettu esimerkiksi vapaaehtoisten energiatehokkuussopimusten avulla, mutta osin toimet ovat niin uusia, että tavoitteita ei ole vielä edes voitu saavuttaa. Esimerkiksi rakentamisen energiatehokkuutta koskevia rakennusmääräyksiä on kiristetty vuosina 2003, 2007 ja Vuonna 2012 vaatimuksia kiristetään jälleen 20 prosentilla. Komissio ehdottaa maaliskuussa 2011 julkaistussa energiatehokkuussuunnitelmassaan 2 kaksivaiheista menettelyä tavoitteita asetettaessa. Sen mukaan komissio laatii vuonna 2013 arvion ohjeellisilla tavoitteilla saavutetuista tulok- 1 YmVL 9/2009 vp VNS 6/2008 vp, Valtioneuvoston selonteko: Pitkän aikavälin ilmasto- ja energiastrategia: Valtioneuvoston selonteko 6. päivänä marraskuuta 2008 ja YmVL 5/2010 vp VNS 8/2009 vp, Valtioneuvoston selonteko ilmasto- ja energiapolitiikasta: kohti vähäpäästöistä Suomea. 2 Komission tiedonanto Euroopan parlamentille, neuvostolle, Euroopan talous- ja sosiaalikomitealle ja alueiden komitealle: Energiatehokkuussuunnitelma KOM(2011) 109 lopullinen. 6

7 sista ja siitä, päästäänkö ohjelmien yhteisvaikutuksella Euroopan 20 prosentin säästötavoitteeseen. Jos EU:n kokonaistavoitetta ei vuoden 2013 arvion mukaan todennäköisesti saavuteta, siirrytään toiseen vaiheeseen, jossa komissio ehdottaa laillisesti sitovia kansallisia tavoitteita vuodeksi Direktiiviehdotuksen taustalla on nyt kuitenkin komission arvio, ettei nykyinen sääntely ole riittävää ja että jäsenvaltioiden toimet ovat riittämättömiä 20 prosentin säästötavoitteen saavuttamiseksi. Valiokunta katsoo, että toimenpiteiden keskeneräisyyden vuoksi tämä arvio voi olla ennenaikainen, mikä edellyttäisi koko ehdotuksen uutta arviointia toissijaisuus- ja suhteellisuusperiaatteen kannalta. Valiokunta katsoo, että komission tulee joka tapauksessa antaa jäsenvaltioille riittävä aika toteuttaa joustavasti edellytettyjä toimenpiteitä, eikä velvoitteita tule kiristää liian nopeassa tahdissa. Energiatehokkuustoimenpiteet ovat usein luonteeltaan sentyyppisiä, että ne on tarkoituksenmukaista toteuttaa osana yleistä, vaiheittaista peruskorjaussuunnitelmaa tai muuta investointisykliä. Tästä seuraa, että tavoitteita saavutetaan hyppäyksittäin eikä lineaarisesti. Valiokunta pitää lähtökohtaisesti tärkeänä, että energiatehokkuuden parantamista edellytetään uudisrakentamisen ohella myös korjausrakentamisessa, sillä uudisrakentamisen kautta on mahdollista vaikuttaa vain marginaaliseen osaan rakennuskantaa. Olennaista on varmistaa, että korjausrakentamiseen liittyvä energiatehokkuuspotentiaali ei jää hyödyntämättä silloin, kun korjausrakentamiseen on muutoin perusteltua ryhtyä. Valiokunta korostaa erityisesti myös tarvetta ekotehokkaan rakentamisen osaamisen ylläpitämiseen ja jatkuvaan kehittämiseen koulutuksella, neuvonnalla ja viestinnällä. Intressitahoista riippumaton, asiantunteva neuvonta on kustannustehokas tapa toteuttaa käytännössä tehokkaasti näitä tavoitteita. Valiokunta toteaa, että Rakennetun omaisuuden tila raportissa 3 arvioidaan rakennuskantamme arvoksi 360 miljardia euroa ja korjausvelaksi miljardia euroa. Raportissa korostetaan, että tiukempi energiatehokkuustaso edellyttää myös panostuksia kosteudenhallintaan, jottei syntyisi kosteus- ja homeongelmien riskejä. Valiokunta katsoo, että tarve kansallisten olosuhteiden huomioon ottamiseen johtaa tältäkin osin siihen, että sääntelyn tavoitteet saavutetaan tehokkaimmin kansallisella lainsäädännöllä toissijaisuusperiaatteen mukaisesti. Kustannustehokkuusperiaate Valiokunta tukee kaikkia kustannustehokkaita toimenpiteitä energiatehokkuuden lisäämiseksi korostaen, että tarkoituksenmukaisesta energiatehokkuustoimenpiteestä aiheutuvat säästöt koituvat usein omistajan ja asukkaan välittömäksi hyödyksi alentuneina ylläpitokustannuksina. Direktiiviehdotus sisältää kuitenkin velvoitteita toimenpiteisiin, jotka aiheuttavat kustannuksia hyötyjä enemmän eivätkä ole siten perusteltuja tai direktiivin tavoitteiden kannalta tarpeellisia. Valiokunta nostaa tässä esille erityisesti julkista sektoria koskevan 3 prosentin vuotuisen korjausvelvoitteen, joka ei ota huomioon sitä, että energiatehokkuustoimenpiteet on järkevää toteuttaa osana suunnitelmallista, vaiheittaista korjaussuunnitelmaa. Toinen esimerkki on kaavamaiset asuntokohtaiset lämmitystä koskevat mittarointivaatimukset erityisesti vanhoihin kerrostaloasuntoihin, joissa ei ole edes mahdollista säätää yksilöllisesti asuntojen lämpötilaa. Ehdotettu energiayhtiöiden velvoitejärjestelmä on lähtökohtaisesti energiatehokkuustavoitteiden kannalta olennainen. Jatkossa on kuitenkin arvioitava, voisiko Suomessa jo käytössä oleva energiatehokkuussopimusjärjestelmä olla kehitettävissä sellaiseksi, jonka avulla energiatehokkuustavoitteet saavutetaan. 3 ROTI on rakennetun omaisuuden tilan ja kehityksen arviointia varten kehitetty järjestelmä, jonka pohjana on valtioneuvoston vuonna 2003 vahvistama rakennuspoliittinen ohjelma on 3. raportti. 4 Korjausvelka on laskennallinen luku, joka kuvaa sitä, kuinka paljon rakenteisiin on jäänyt investoimatta menneinä vuosina, jotta ne olisivat edelleen käytön kannalta hyvässä kunnossa. Korjausvelka määritetään esimerkiksi pitoajan kautta lasketuksi jäännösarvoksi siltä osin kuin se alittaa 70 tai 80 prosenttia jälleenhankintahinnasta. 7

8 Myös direktiiviehdotuksen edellyttämä lämmitys- ja jäähdytyssuunnitelma merkitsee uutta rinnakkaista suunnittelujärjestelmää kaavajärjestelmällemme. Rinnakkaisen suunnittelujärjestelmän rakentamista ei ole pidettävä kustannustehokkaana, mutta kaavoitusta koskevia sääntelyehdotuksia tulee tarkastella myös toissijaisuus- ja suhteellisuusperiaatteiden kannalta. Suhteellisuusperiaatteen mukaan EU:n toimien ei tule ylittää sitä, mikä on tarpeen perussopimusten tavoitteiden saavuttamiseksi. Valiokunta pitää selvänä, että sähkön ja lämmön yhteistuotantolaitosten sijaintien suunnittelu voidaan toteuttaa tarkoituksenmukaisesti paikallisella ja seudullisella tasolla; EU-tasoinen sääntely ei tältä osin ole tehokasta ja järkevää. Oikeusperusta Valtioneuvosto katsoo, että ehdotuksen pääasiallisen tavoitteen kannalta esitetty oikeusperusta (SEUT 194 artiklan 2 kohta) on asianmukainen. Valiokunta pitää tärkeänä valtioneuvoston tavoin, että ehdotuksen jatkovalmistelussa kuitenkin selvitetään, muodostavatko direktiivin kaavoitukseen liittyvät tavoitteet (artikla 10 ja liitteet VII ja VIII) sellaisen erillisen tavoitteen, joka edellyttäisi erillisen oikeusperustan (SEUT 192 artiklan 2 kohta) käyttämistä. Toissijaisuusperiaate Toissijaisuusperiaatteen mukaan EU-tason sääntelyn on oltava tarkoituksenmukaista ja tehokasta. Sääntelyn tulee olla sellaista, jota jäsenvaltiot tai paikallis- ja alueviranomaiset eivät voi tehokkaasti säädellä. Energiatehokkuustavoitteita voi toteuttaa niin monin toimenpitein, ettei ole syytä rajata kysymykseen tulevia ja säätää pakottavasti tiettyjen toimenpiteiden tekemisestä EU-tasolla. Erityisesti voimalaitosten sijoittamista koskeva sääntely soveltuu luonteeltaan parhaiten alueellisella tai seudullisella tasolla ratkaistavaksi. Valiokunta tukee direktiiviehdotuksen tavoitteita, mutta pitää välttämättömänä, että sääntelytavat jäävät jäsenvaltioiden päätettäväksi. Ehdotettu joustamaton sääntelytapa on ristiriidassa myös kustannustehokkuusperiaatteen kanssa ja voi siten johtaa koko direktiivin tavoitteiden vastaiseen lopputulokseen. Erityisesti artiklaa 10 on ehdotetussa muodossaan pidettävä toissijaisuusperiaatteen vastaisena. Valiokunta edellyttää, että valtioneuvosto informoi eduskuntaa ehdotuksen käsittelystä. Valiokunta ottaa tarvittaessa myöhemmin yksityiskohtaisemmin kantaa direktiiviehdotuksen yksityiskohtiin. Lausunto Lausuntonaan ympäristövaliokunta ilmoittaa, että se yhtyy asiassa valtioneuvoston kantaan korostaen edellä esitettyjä näkökohtia. 8

9 Helsingissä 15 päivänä syyskuuta 2011 Asian ratkaisevaan käsittelyyn valiokunnassa ovat ottaneet osaa pj. vpj. jäs. Martti Korhonen /vas Rakel Hiltunen /sd Christina Gestrin /r (osittain) Timo Heinonen /kok Antti Kaikkonen /kesk Pauli Kiuru /kok Jukka Kärnä /sd Jari Lindström /ps (osittain) Tapani Mäkinen /kok Martti Mölsä /ps Sirpa Paatero /sd Sari Palm /kd Anni Sinnemäki /vihr Mirja Vehkaperä /kesk Juha Väätäinen /ps. Valiokunnan sihteerinä on toiminut valiokuntaneuvos Marja Ekroos. 9