Terveisiä hallintooikeudesta

Transkriptio

1 Terveisiä hallintooikeudesta Kaavoituksen ajankohtaispäivä Veronica Storträsk Turun hallinto-oikeus

2 Taustaa Vuosina tuulivoimaosayleiskaavaa Kumottuja päätöksiä 5 kappaletta, =33 %! Kumoamisperusteita: Esteellisyys Kaavamääräyksen lainvastaisuus

3 Esteellisyys Esteellisyydestä säädetään kuntalaissa (valtuutettu) ja hallintolaissa (muut) Ensin arvioitava esteellisyys, sen jälkeen se, onko hallintolain 27 :n mukaisesti osallistunut a) asian käsittelyyn tai b) ollut läsnä sitä käsiteltäessä Valtuutetun esteellisyys kuntalain 97. Esteellisyys vain, jos koskee valtuutettua tai hänen läheistään henkilökohtaisesti. Mitä henkilökohtaisuudella tarkoitetaan? -noudatetaan varsin kirjaimellisesti - osakeyhtiö?

4 maanomistaja kaava-alueella (ei automaattisesti, mutta hälytyskellot soimaan!) konkreettista ja suhteellisen välitöntä. THAO nro 16/0273/1 Valtuutetun veli omisti maata tuulivoimaloiden alla -> esteellinen THAO nro 154/0204/1 Valtuutetulla maata tuulivoimalan alla, lisäksi toimeksiantosuhde tuulivoimalayhtiöön -> esteellinen KHO HelHao 14/0517/5 ja KHO: 2015:92 : Asemakaavalla mahdollistettiin harjoitusjäähallin rakentaminen, jonka toteuttaa kaupunkikonserniin kuuluva Jääkenttäsäätiö. Valtuuston puh.johtaja oli Jääkenttäsäätiön kaupungin nimeämä puheenjohtaja. Hän jääväsi itsensä kaupunginhallituksessa mutta ei valtuustossa. Valittajat totesivat, että A on HS:ssa julkaistussa merkkipäivähaastattelussa sanonut, että hän on junaillut Helsinkiin useita jäähalleja ja että useat jäähallit olisivat jääneet tekemättä, jos hän ei olisi samaan aikaan ollut kärkipoliitikko ja jäähalli- ja kiekkoliittomies. Ei riitä, että menettely on lain mukaista, vaan sen tulee myös näyttää lailliselta -> ei esteellisyyttä. Pelkät henkilökohtaisesti mieltymykset eivät riitä!

5 Hallintolain esteellisyysperusteet 28 :ssä Huomioon : kaavan oikeusvaikutukset yleispiirteisyys sisältö maanomistuksen laajuus suhteessa kaavaalueeseen alueen nykyinen maankäyttö ja sijainti (muuttaako tilannetta) yleispiirteisten kaavojen ohjausvaikutus THAO nro 14/0344/1 (KHO ei m.) KV:n puheenjohtaja (kaavoituksen ohjausryhmän jäsen) omisti maata yleiskaava-alueella yhteensä noin 63 hehtaaria, joka vastasi noin 3,2 % koko kaava-alueesta (1935 ha). Omistus oli siis varsin huomattava. Alueista noin 2,5 ha oli varattu asumiseen, mikä merkitsi lähes 8 % koko kaava-alueelle osoitetuista uusista asuinalueista. -> ei esteellisyyttä

6 Kysymyksessä on kunnan yleispiirteinen yleiskaava, jonka maankäyttöratkaisut täsmentyvät asemakaavassa. Yleiskaavalla ei ole välittömiä oikeusvaikutuksia rakentamiseen. Vaikka X:n maanomistus kaava-alueella on suuri, alueet on pääasiassa varattu nykykäyttöä vastaavasti maatalouden tarpeita palveleviksi alueiksi. Sikäli kun kaavassa on osoitettu X:n omistamille kiinteistöille rakentamista koskevia aluevarauksia, alueet sijaitsevat olemassa olevien, asemakaavoitettujen asuinkorttelialueiden välittömässä läheisyydessä alueella, joka maakuntakaavassa on varattu taajamatoimintojen alueeksi. Näissä oloissa ja kun otetaan huomioon myös alueen muille maanomistajille osoitetut vastaavat aluevaraukset, asian ratkaisusta ei ole ollut odotettavissa erityistä hyötyä tai vahinkoa X:lle. Asiassa ei ole tuotu esiin mitään sellaista perustetta, jonka vuoksi luottamus hänen puolueettomuuteensa olisi muustakaan erityisestä syystä vaarantunut. Hän ei siten ole olleet esteellinen osallistuessaan kaavaasian käsittelyyn kaavoituksen ohjausryhmän jäsenenä. Tässä asiassa jouduimme myös arviomaan sitä, mikä on kaavoituksen ohjausryhmä

7 vrt. KHO 2009:72 Valtion viranomaisen päätöksen nojalla asetettua kaavoituksen ohjausryhmää ei ollut pidettävä kunnan toimielimenä Matilainen: Esteellisyys ja kaavoitus (2014) s. 18: Jos kyseessä on ohjausryhmä, joka tekee toimenpideehdotuksia asiasta lopullisesti päättävälle toimielimelle, ohjausryhmän voitaneen tulkita käsittelevän hallintoasiaa.

8 Hallintolain esteellisyysperusteet karkeasti - Asianosainen (itse tai läheinen) = Osallisuusjäävi - Erityinen hyöty / vahinko itselle tai läheiselle = Intressijäävi esim. maanomistaja kaava-alueella - Edustaa / avustaa / toimeksiantosuhde / palvelussuhde edellisiin = Palvelussuhdejäävi - Huom! Palvelussuhde kuntaan ei tee kunnan viranhaltijaa tai työntekijää esteelliseksi asiassa, jossa kunta asianosainen - Huom! Ei edellytä, että itse saisi jotain etua tai haittaa

9 - KHO 2016:190 - Kaupunginvaltuusto oli hyväksynyt tuulivoimayleiskaavan Metsähallituksen hallinnoimalle valtionmaalle. Kaavahanke oli käynnistynyt Metsähallituksen Laatumaa-tulosalueen esityksestä. X, joka työskenteli metsurina Metsähallituksen Metsätaloustulosalueen palveluksessa, oli osallistunut kaava-asian käsittelyyn kaupunginhallituksessa. Metsähallituksella oli odotettavissa erityistä hyötyä tai vahinkoa valmisteltavana olleen kaavahankkeen johdosta. Asiassa oli ratkaistava, oliko X ollut työsuhteensa johdosta esteellinen osallistumaan kaavahankkeen käsittelyyn kaupunginhallituksessa. - Palvelussuhteen perusteella syntyvä «esteellisyys» ei edellyttänyt, että X olisi saanut asiassa itselleen hyötyä, tai että hänen osallistumisensa asian käsittelyyn olisi vaikuttanut asiassa tehtävään ratkaisuun. Esteellisyyden arvioinnin kannalta ei myöskään ollut merkitystä sillä, oliko X itse kokenut olevansa asiassa esteellinen tai mikä hänen asemansa oli Metsähallituksen liiketoiminta-alueen organisaatiossa.

10 - Johtava asema asianosaisessa tai siinä yhteisössä, jolle odotettavissa erityistä hyötyä /haittaa = Yhteisöjäävi - Esteellisyys voi syntyä minkä tahansa yhteisön, säätiön tai liikelaitoksen johtamiseen tavalla tai toisella osallistuvan toimielimen jäsenyydestä. Viimekädessä selvitettävä yhtiöjärjestyksestä, säännöistä tms. mikä taho tekee yhteisössä liiketoiminnan johtamiseen liittyvät päätökset - hallitus, hallintoneuvosto -> johtava asema - edustajisto (OK), neuvottelukunta -> ei johtamista

11 - THAO nro 16/0067/1 - Ensin arvioitiin, onko osuuskaupalle tulossa erityistä hyötyä tai haittaa - Sitten arviotiin missä asemassa on ollut osuuskaupassa (edustajisto / hallintoneuvosto) - sitten sitä, missä luottamuselimessä esteelliseksi väitetty on ottanut osaa asian käsittelyyn (valtuutettu vai muu) -> kumottiin koko päätös, koska osuuskaupalle oli odotettavissa erityistä hyötyä ja yksi hallintoneuvoston jäsen oli ottanut osaa asian käsittelyyn kaavoitusjaostossa ja KH:ssa

12 Esim. THAO 09/0330/1 Yhdistys on vaatinut päätöksen kumoamista sillä perusteella, että rakennuslautakunnan puheenjohtaja on tullut esteelliseksi saadessaan vaalirahoitusta rakennusalaan liittyviltä tahoilta ja hän on julkisuudessa esittänyt mielipiteitä, joita voidaan pitää rakennusalaa tukevina. Hän on myös puoltanut julkisuudessa ns. Sinisen talon purkamista. Rakennuslautakunnan puheenjohtaja tai hänen läheisensä ei ole tässä asiassa asianosainen, eikä asian ratkaisusta ole odotettavissa erityistä hyötyä tai vahinkoa hänelle tai hänen läheiselleen. Hän ei myöskään ole palvelussuhteessa tai käsiteltävään asiaan liittyvässä toimeksiantosuhteessa asianosaiseen tai siihen, jolle asian ratkaisusta on odotettavissa erityistä hyötyä tai vahinkoa. Myöskään se seikka, että poliittisin perustein valittu luottamushenkilö on saanut vaalirahoitusta omaan etupiiriinsä kuuluvilta taustaorganisaatioilta tai että hän on kuntavaalien yhteydessä järjestetyssä paneelikeskustelussa henkilökohtaisesti ilmoittanut kannattavansa muun ohella ns. Sinisen talon purkamista ei merkitse sitä, että häntä olisi pidettävä asiassa hallintolain tarkoittamalla tavalla esteellisenä.

13 Luottamus puolueettomuuteen muusta erityistä syystä vaarantuu Erityisen syyn on oltava ulkopuolisen havaittavissa ja sen puolueettomuutta vaarantavan vaikutuksen tulee olla suunnilleen samanasteinen kuin erikseen määritellyissä esteellisyysperusteissa. Kiinteä ystävyyssuhde, yhtiökumppanuus Vaalirahoitus Julkinen tuki, poliittinen kanta, yksityiselämä Aiempi osallistuminen saman asian käsittelyyn toisessa elimessä Esim. KHO taltio 2028 (Turun Toriparkki) Saatua taloudellista etua voidaan pitää sellaisena tyypillisenä seikkana, joka ulkopuolisen tarkastelemana voi heikentää luottamusta virkamiehen tai luottamushenkilön puolueettomuuteen. Arvioinnissa on kiinnitettävä huomiota muun ohella annettujen etujen suuruuteen sekä päätettävänä olevan asian luonteeseen ja luottamushenkilön asemaan.

14 sallittu vaalituki, joka ei määrältään eikä laadultaan ole ollut tavanomaisesta vaalituesta poikkeavaa Vuodesta toiseen tapahtuvat ammatillisiin ja isäntätahojen edunvalvontaan liittyvät tapaamiset synnyttävät tuttavuus- ja ystävyyssuhteita, mutta ne eivät sellaisenaan anna aihetta olettaa, että virkamiehelle tai luottamushenkilölle olisi syntynyt epäterve tarve suosia virkatoimissaan tai päätöksenteossaan henkilöitä, joihin hän on luonteeltaan pääasiassa ammatillisissa yhteyksissä tutustunut.

15 Ei saa osallistua asian käsittelyyn Ymmärrettävä laajasti asian valmisteleminen, esitteleminen Puheenvuorot Asian ratkaiseminen Ei saa olla läsnä Läsnäolomerkintä Istumapaikka valtuustosali/ yleisölle varattu tila Paikallaolo viranpuolesta? Valtuustokäsittelyn julkisuus?

16 Menettely KHO 2012:125 virkamiehen esteellisyyttä (=päätös on syntynyt virheellisessä järjestyksessä) on arvioitu kolmen osatekijän kautta 1) kuntalain 52 5 mom =esteellisyydestä ilmoittaminen (nyk ) 2) hallintolain 29 1 ja 2 mom =esteellisyyden ratkaiseminen ja 3) hallintolain 27 1 mom = esteellisen henkilön pidättäytyminen osallistua asian käsittelyyn ja/tai olla läsnä asiaa käsiteltäessä.

17 Kuntalaki: Esteellisen henkilön on ilmoitettava esteellisyydestään Hallintolaki 29.1 ja 2 Virkamiehen esteellisyyttä koskeva kysymys on ratkaistava viipymättä Virkamies ratkaisee itse kysymyksen esteellisyydestään. Monijäsenisen toimielimen jäsenen ja esittelijän esteellisyydestä päättää kuitenkin toimielin. Monijäseninen toimielin päättää myös muun läsnäoloon oikeutetun esteellisyydestä. Kutsutaan tarvittaessa varajäsen paikalle

18 THAO nro 16/0273/1 Kaavan valmistelusta vastaava virkamies Ostaa maata kaava-alueelta Jäävää itsensä asian käsittelystä muuten Valtuuston kokouksessa läsnäolomerkintä Kunta selvittää, että po. virkamiehen edellytetään olevan paikalla virkansa puolesta Istuu salin takaosassa niin kuin aina, samassa tilassa yleisön kanssa Ei ilmoita olevansa esteellinen eikä esteellisyyttä ole muutenkaan ratkaistu

19 esteellinenkin viranhaltija voi tiettyjen edellytysten täyttyessä seurata asian käsittelyä kunnanvaltuuston julkisessa kokouksessa. Toisaalta, mikäli esteellinen henkilö on kokouksessa läsnä, esteellisyydestä on ilmoitettava tai siitä on päätettävä ja esteellisen henkilön siirryttävä paikoiltaan yleisölle varattuun tilaan. Näillä muotoseikoilla pyritään edistämään päätöksenteon läpinäkyvyyttä sekä varmistamaan se, että objektiivisesti arvioiden voidaan todeta, ettei esteellisen henkilön läsnäolo voi vaikuttaa käsiteltävänä olevan asian lopputulokseen.

20 valtuustosalin järjestelyt ovat sikäli puutteelliset, että yleisön ja kokouksessa virkansa puolesta läsnä olevien paikkoja ei ole selvästi erotettu toisistaan. x on ollut asiassa esteellinen. Tähän nähden, ja kun otetaan huomioon, että x:n istumapaikasta ei objektiivisesti arvioiden ole ollut pääteltävissä, missä asemassa hän on ollut mihinkin kokouksessa käsiteltävään asiaan nähden, hallinto-oikeus katsoo, että vaikka x ei ole osallistunut asian käsittelyyn valtuustossa, hän on kuitenkin ollut hallintolain tarkoittamalla tavalla esteellisenä läsnä valtuuston käsitellessä asiaa.

21 Esteellisyyden arviointi HAO:ssa Esteellisyyden olemassaoloa arvioidaan monesta eri näkökulmasta Pyydetään lausunto viranomaiselta sekä esteelliseksi väitetyltä Valittaja saattaa esittää varsin yksityiskohtaista selvitystä Menettely hallinto-oikeudessa pääsääntöisesti kirjallista -> vaikeita arviointitilanteita Esteellisyysväitteet lisääntyneet huomattavasti Suositeltavaa suuri varovaisuus!

22 Esteellisyyden vaikutukset Kaavavalitukset kunnallisvalituksia Hallinto-oikeus voi joko kumota päätöksen tai hylätä valituksen Joskus poikkeuksellisesti kumottu vain yksittäinen tarkkarajainen osa kaavapäätöksestä Oikaisunluonteinen korjaus mahdollinen (MRL 203 ) (harvinainen) Kunnallisvalituksia kaava-asioissa ei palauteta kuntaan uudelleen käsiteltäväksi Mitä tästä seuraa? Mistä saakka kaavoitusmenettely on aloitettava uudestaan?

23 Kaavamääräykset Liittyvät aluevarauksen käyttötarkoitukseen Ovat tarpeen aluetta rakennettaessa tai muuten käytettäessä (maankäytölliset perusteet) Täydentävät tai selventävät aluevarausta Voivat myös kaventaa (mutta eivät estää) tai laajentaa sallittua toimintaa Eivät voi olla ristiriidassa lain, asetuksen tai muun ylemmän asteisen säännöksen kanssa Toiminnalliset määräykset jossain määrin mahdollisia, lähinnä haitallisten ympäristövaikutusten estäminen ja rajoittaminen UUSIEN LUPAJÄRJESTELMIEN LUOMINEN EI OLE MAHDOLLISTA!

24 KHO t ja 4798: ei muutosta lopputulokseen Kaavamääräyksen mukaan voimaloiden tulee olla säädettävissä siten, etteivät melu- ja välkehaitat ole kohtuuttomia loma-asuntojen käytön aikana. KHO totesi, ettei sisältövaatimusten täyttyminen voi jäädä rakennuslupamenettelyn varaan. Ko. kaavamääräys on myös epämääräinen ja sen noudattamisen valvonta ongelmallista. Kaavamääräys ei kuitenkaan ole ratkaiseva, kun meluselvityksen perusteella rakennusluvat voidaan myöntää kaavamääräyksestä riippumattakin. Jos tuulivoimalan toiminnasta saattaa aiheutua kohtuutonta rasitusta meluhaitan vuoksi, toiminnan harjoittaminen edellyttää ympäristölupaa. Ympäristölupamenettelyn tarkoituksena on viime kädessä varmistaa, ettei toiminnasta aiheudu kohtuutonta meluhaittaa asutukselle.

25 Thao ps nro 16/0277/1, FINLEX Kaavamääräys Tuulivoimaloiden rakennusluvan myöntäminen edellyttää Puolustusvoimien hyväksyntää katsottiin lainvastaiseksi ja kaava kumottiin. Yleiskaavaan ei voida liittää kaavamääräystä, joka tosiasiallisesti merkitsee sitä, että kaavan salliman tuulivoimarakentamisen toteuttamisedellytykset ratkaistaan vasta voimaloiden rakennuslupamenettelyssä. Kysymyksessä oleva osayleiskaava ei siten MRL 77 b :n edellyttämällä tavalla riittävästi ohjannut rakentamista. Kaavan toteuttamisen vaikutukset myös voimaloiden mahdollisten tutkavaikutusten osalta olisi tullut selvittää jo kaavaa laadittaessa ja näiden selvitysten perusteella ratkaista, olisiko kaava ollut laadittavissa siten, että se myös edistää maanpuolustuksen ja rajavalvonnan tarpeita koskevien valtakunnallisten alueidenkäyttötavoitteiden toteuttamista.

26 Kiitos ja aurinkoista kesää!