Perustoimeentulotuen siirto Kelaan

Transkriptio

1 Perustoimeentulotuen siirto Kelaan Kelan sisäinen arviointi 2017

2 Sisällys 1 Johdanto Suunnittelu ja toimeenpano osa-alueittain Valmisteluvaihe Toimeentulotuki hanke Lainsäädännön valmistelu Vantaan toimeentulotuen palveluyhteistyökokeilu Palvelu asiakkaalle Asiakkaan kohtaaminen Käsittelyprosessit Asiakaskokemuksen selvittäminen Laadun varmistus Asiakkaan oikeusturva Johtaminen Toiminnan organisointi Henkilöstö Henkilöstömitoitus Rekrytoinnit Osaaminen Työhyvinvointi Sidosryhmäyhteistyö ja tiedonkulku Viestintä Talous Tietojärjestelmät Turvallisuus Arvio suunnittelun ja toimeenpanon onnistumisesta Tavoitteiden ja hyötyjen toteutuminen Saadut opit ja arviointiryhmän suositukset Yhteenveto LÄHTEET 1

3 PERUSTOIMEENTULOTUEN SIIRTO KELAAN 1 Johdanto Arvioinnin toimeksianto Perustoimeentulotuki siirtyi kunnilta Kelaan Heti alkuvuonna toimeentulotuen hakemusten käsittelyajat venyivät. Myös asiakaspalvelu ruuhkautui. Kelan valtuutettujen yleiskokouksessa on todettu, että: sen jälkeen, kun perustoimeentulotuen käsittelyssä on päästy lakisääteiseen tilanteeseen, Kelan tulee tehdä toukokuun aikana selvitys perustoimeentulotuen siirrosta ja toimeenpanosta hallitukselle. Käsittelyaikojen toteutumista tulee arvioida ICT-järjestelmän ja osaamisen tason kannalta. Hallituksen käsittelyn jälkeen valtuutetut ottavat kantaa jatkotoimenpiteisiin. Kelan laajennettu johtoryhmä päätti , että siirron onnistuneisuudesta tehdään Kelan sisäinen arvio. Kelan johtoryhmä päätti arviointiryhmän kokoonpanosta Arviointiryhmän toimeksiantona oli tehdä arviointi perustoimeentulotuen Kela-siirron suunnittelun ja toteutuksen onnistumisesta sekä siitä, miten tavoitteet ja hyödyt saavutettiin. Lisäksi tavoitteena oli analysoida, mitä siirrosta on opittu ja tehdä sen perusteella suosituksia kehittämistoimenpiteiksi. Arviointiryhmällä oli mahdollisuus saada käyttöönsä organisaatiosta kaikki tarpeellinen tieto ja materiaali. Arviointiryhmän kokoonpano Siirron tavoitteet Uusi-Autti Eeva, sisäisen tarkastuksen päällikkö, puheenjohtaja Hellsten Tuomo, sisäinen tarkastaja, jäsen Laitinen Irma, sisäinen tarkastaja, jäsen Launonen Pekka, sisäinen tarkastaja, jäsen Lentinen Sirpa, sisäinen tarkastaja, jäsen Korhola Heli, strategiapäällikkö, yhteyshenkilö Arviointiperusteina käytettiin perustoimeentulotuen siirtoa ja toimeenpanoa koskevaa lainsäädäntöä ja lain esitöissä esitettyjä tavoitteita sekä Kelan omia perustoimeentulotuen siirron ja toimeenpanon tavoitteita. 2

4 Siirron keskeisiä tavoitteita olivat muun muassa: Arvioinnin pääkysymykset perustoimeentulotukea tarvitsevien asiakkaiden yhdenvertainen kohtelu riippumatta siitä, missä Suomen kunnassa he asuvat tai oleskelevat asiakkaalle yhden luukun periaate palvelun helppo saavutettavuus sosiaalihuollon palveluja tarvitsevien asiakkaiden ohjaaminen niiden piiriin tehokas toimeenpano Kelassa jo olevien tietojen hyödyntäminen hakemusten käsittelyssä toimivat tietojärjestelmät hakemusten käsittelyyn tiivis yhteistyö kuntien kanssa hyvä tiedonkulku Kelan ja kuntien välillä. 1) Miten siirron suunnittelu, siihen valmistautuminen ja toimeenpano onnistuivat? 2) Miten tavoitteet ja hyödyt saavutettiin? 3) Mitä siirrosta on opittu perustoimeentulotuen toimeenpanon kehittämistä ja vastaavia muutoksia ja suuria hankkeita ajatellen? Arviointimenetelmät Arviointi toteutettiin kokoamalla tietoa laajasti koko organisaatiosta. Arviointia varten tehtiin haastatteluja selvitettiin siirron suunnittelu- ja toimeenpanovaiheen käsittelyä Kelan toimielimissä perehdyttiin rekisteri- ja tilastotietoihin hyödynnettiin aiheeseen liittyviä raportteja, tarkastuksia, riskianalyysejä, havainnointituloksia ja tutkimuksia toteutettiin kaksi kyselyä (onnistuneisuuskysely ja käyttäjäkysely). Tämän arvioinnin lisäksi meneillään on useita tutkimuksia, joista saadaan tietoa toimeentulotuen siirrosta ja toimeenpanosta useista näkökulmista. Tutkimuksia tehdään Kelan tutkimusryhmän lisäksi muun muassa Terveyden ja hyvinvoinnin laitoksessa (THL). Kelan tutkijat tekevät yhteistyötä yliopistojen ja muiden tutkimuslaitosten kanssa. Keskeinen yhteistyökumppani on SOSTE Suomen sosiaali ja terveys ry, joka tuottaa mm. Sosiaalibarometri 2017-kyselyn. Aikataulu Arviointi tehtiin toukokuussa Loppuraportti esitellään Kelan hallitukselle Hallituksen käsittelyn jälkeen valtuutetut ottavat kantaa jatkotoimenpiteisiin yleiskokouksessaan. Arviointi julkaistaan kela.fi-sivuilla toimielinten kokousten jälkeen. 3

5 2 Suunnittelu ja toimeenpano osa-alueittain 2.1 Valmisteluvaihe 4

6 2.1.1 Toimeentulotuki hanke Perustoimeentulotuen siirtoon valmistauduttiin Kelassa Toimeentulotuki hankkeessa (ns. Totu-hanke). Sen tärkeimpänä tavoitteena oli suunnitella ja toimeenpanna Kela-siirtoon liittyvät asiat asiakaslähtöisesti, tehokkaasti ja yhteistyössä kuntien kanssa. Totu-hanke alkoi ja päättyi Hankkeen eri projekteihin osallistui suuri joukko asiantuntijoita Kelan eri tulosyksiköistä. Hankkeeseen käytettiin yhteensä noin työtuntia. Hankkeen lopputuloksena rekrytoitiin tarvittava henkilöstö suunniteltiin ja organisoitiin etuuskäsittely sekä asiakaspalvelu hankittiin, remontoitiin ja kalustettiin tarvittava määrä toimitiloja uudelle henkilöstölle. Lisäksi hankittiin henkilöstön tarvitsemat laitteet ja välineet laadittiin turvasuunnitelma ja toteutettiin tarvittavat turvallisuuteen liittyvät toimenpiteet suunniteltiin ja toteutettiin etuuskoulutus henkilöstölle sekä perehdytys uudelle henkilöstölle laadittiin etuusohjeet, lomakkeet ja asiakaskirjeet sekä kuvattiin etuusprosessit suunniteltiin ja toteutettiin viestintä sisäisille ja ulkoisille sidosryhmille toteutettiin ja testattiin tietojärjestelmät, jotka otettiin käyttöön syksyn 2016 aikana koulutettiin henkilöstö järjestelmien käyttöön. Etuuskäsittely alkoi suunnitelmien mukaisesti Hanke eteni Kelan projektinhallinnan menettelyjen mukaisesti. Hankkeen aikana Kelan sisäinen tarkastus teki tarkastuksen, jossa arvioitiin hankkeen etenemistä, riskejä ja riskienhallinnan tilaa. Myös valvontatilintarkastajat (BDO Audiator Oy) ovat seuranneet hanketta. Hankkeen dokumenttien perusteella hankkeessa ja sen projekteissa tehtiin käytännössä koko ajan riskienhallintatyötä: riskejä ja haasteita tunnistettiin, hallintatoimia suunniteltiin ja riskianalyysejä käytiin läpi projektiryhmissä ja myös ohjausryhmän kokouksissa. Hankkeen loppuraporttiluonnoksessa on kuitenkin todettu, että suhteessa hankkeen tärkeyteen ja laajuuteen riskienhallinnassa olisi ollut kehitettävää Lainsäädännön valmistelu Totu-hankkeessa tunnistettiin riski, että sisältölinjaukset muuttuvat lainsäännön kehittyessä tai muuttuessa. Riskiä pidettiin todennäköisenä ja vaikuttavuudeltaan suurena. Tämä riski toteutui. 5

7 Hanketta toteutettiin merkittävien lainsäädäntöön liittyvien epävarmuustekijöiden vallitessa. Lainsäädännön lopulliset linjaukset saatiin hyvin myöhään. Esimerkiksi toimeentulotuesta annetun lain niin sanotun täydennyspaketin valmistelu käynnistyi keväällä Laki hyväksyttiin ja vahvistettiin Lainsäädännön valmistumisen hitaus ja sisältömuutokset vaikuttivat siihen, että vuodenvaihteen toimenpiteitä ei pystytty suunnittelemaan täysin varmana lain lopullisesta sisällöstä. Sisältömuutokset vaikeuttivat olennaisesti esimerkiksi etuusohjeistuksen, koulutusten ja tietojärjestelmien suunnittelemista ja toteutusta Vantaan toimeentulotuen palveluyhteistyökokeilu Kela käynnisti alkuvuodesta 2015 Vantaan kaupungin kanssa toimeentulotukea koskevan palveluyhteistyökokeilun (ns. Vantaan pilotti). Kokeilu laajeni , jolloin palvelu siirtyi Kelan toimistoihin eikä Tikkurilan sosiaalitoimisto enää vastaanottanut toimeentulotuen hakemuksia. Pilotista saadut kokemukset ja hyvät käytännöt pyrittiin huomioimaan etuusprosessissa ja mietittäessä toimintatapoja asiakaspalvelun hoitamiseksi. On osoittautunut, että esiselvitys ja Vantaan pilotti eivät antaneet riittävää kuvaa perustoimeentulotuesta. Pilotin perusteella saatiin todellisuutta yksinkertaisempi kuva etuuden toimeenpanosta. Kokeilu vain yhdessä kunnassa ei tuonut esille etuuden koko kirjoa eikä eri kunnissa olleita erilaisia toimintatapoja. 2.2 Palvelu asiakkaalle Siirron valmisteluvaiheessa tunnistettiin useita asiakkaan näkökulmaan liittyviä riskejä. Keskeisten haasteiden nähtiin liittyvän mahdollisiin väliaikaisiin ruuhkiin, asiakkaan palvelutarpeen tunnistamiseen ja asiakasohjaukseen, yhteistyöhön kuntien kanssa asiakkaan kokonaistilanteen hoitamisessa sekä asiakaspalvelun ja ratkaisutoiminnan yhteistyöhön. Riskiksi tunnistettiin myös se, että muutos on toimeentulotukiasiakkaille suuri. Riskeihin varauduttiin muun muassa asiakasviestinnällä ja suunnittelemalla toimistopalveluun ruuhkatilanteita varten toimintamalli, jossa kuvattiin mahdollisia toimenpiteitä tilanteen hallitsemiseksi. Totu-hankkeen aikana Kela, kunnat ja Kuntaliitto suunnittelivat yhteistyömallin toimeentulotukiasiakkaan asiakasohjauksesta Kelan asiakaspalvelun ja kuntien välillä. Riskit ovat osittain toteutuneet, vaikka ne tunnistettiin ja niihin varauduttiin Asiakkaan kohtaaminen Asiakkaille on tarjolla monipuolisesti erilaisia asiointitapoja. Asiointi on ollut sujuvinta verkossa. 55 % toimeentulotuen asiakkaista on tammi-huhtikuussa hoitanut asiansa verkossa. Alkuvuodesta myös verkkoasiointipalvelussa on kuitenkin ollut jonkin verran häiriöitä. 6

8 Kaikki eivät voi asioida verkossa. Arvioinnissa nousi esiin se, että toimeentulotuen erityispiirteitä ja asiakkaiden tarpeita ei ymmärretty valmisteluvaiheessa riittävästi. Toimeentulotukiasiakkaan henkilökohtaisen palvelun tarve ja palvelemiseen tarvittava aika (asioinnin kesto) ovat olleet suurempia kuin etukäteen arvioitiin. Toimistoissa on ollut asiakkaita alkuvaiheessa huomattavasti arvioitua enemmän. Palvelu on ruuhkautunut etenkin Etelä-Suomen ja suurten kaupunkien toimistoissa (kuva 2). Jonotusajat ovat toisinaan venyneet kohtuuttoman pitkiksi. Toimistopalvelun sujuvuutta on lisätty muun muassa palveluopastuksella, jossa palveluneuvoja neuvoo ja ohjaa odotustilassa odottavia asiakkaita heille soveltuviin asiointikanaviin (esim. verkkoon, ajanvaraukseen jne.). Toimistopalvelun tilanne on loppukeväällä rauhoittunut. Perustoimeentulotuen helmi-maaliskuun vaihteen ruuhka on näkynyt myös puhelinpalvelussa. Enimmillään yhdessä päivässä ( ) tuli yli perustoimeentulotukea koskevaa puhelua ja vastausprosentti jäi pieneksi (kuva 3). Keskimääräinen jonotusaika pahimman ruuhkan aikaan oli yli 20 minuuttia. Toukokuussa puheluita on saapunut noin päivässä. Tilaston mukaan puheluita saapui 2 031, joista 1 890:een vastattiin. Vastausprosentti oli 93,1 ja keskimääräinen jonotusaika minuutti kahdeksan sekuntia. 7

9 Käytössä on myös takaisinsoittopalvelu. Jos takaisinsoittojonossa on tilaa, asiakkailla on mahdollisuus jättää soittopyyntö jonotuksen aikana. Soittopyyntöjä voidaan ottaa vastaan vain rajoitettu määrä. Myös postia on alkuvuoden aikana tullut huomattava määrä. Kelaan tulevat paperihakemukset ja niiden liitteet skannataan ja indeksoidaan. Vasta sen jälkeen tiedot löytyvät Kelan järjestelmistä ja ovat myös verkkopalvelussa asiakkaiden kyseltävissä. Verkkohakemukset ovat valmiiksi sähköisessä muodossa. Alkuvuoden aikana (viikot 1-20) Kelassa skannattiin ja indeksoitiin yli 4,4 milj. asiakirjaa, kun vastaavana aikana vuonna 2016 määrä oli vajaa 3,3 milj. Alkuvuonna ruuhkaa aiheuttivat perustoimeentulotuen uusien asiakkaiden hakemukset, joissa saattoi olla useita kymmeniä liitteitä. Jatkohakemuksiin liitteitä ei tarvita niin paljon, mutta edelleen skannattavien ja indeksoitavien asiakirjojen määrä on noin 30 % suurempi kuin vastaavana aikana viime vuonna. Kelassa on nopeutettu eri etuuksien käsittelyprosesseja asiakaslähtöisesti verkkoasioinnilla, automaatiolla ja sähköisellä tietojenvaihdolla. Tarvittavien liitteiden määrää on vähennetty merkittävästi. Perustoimeentulotuessa sitä vastoin Kelaan saapuu 8

10 varsinaisten hakemusten ja niiden liitteiden lisäksi suuret määrät mm. erilaisia laskuja. Manuaalisen työn osuus on merkittävä. Asiakasohjaus Kyselyiden ja muiden selvitysten perusteella asiakasohjauksessa on parannettavaa. Pahimmillaan asiakasta on palloteltu hänen asiansa selvittämiseksi Kelasta kuntaan ja kunnasta takaisin Kelaan (ks. myös kohta 2.6). Kelan ja kuntien sosiaalihuollon välisen yhteistyön toimivuutta on selvitetty ja selvitetään parhaillaan useilla tavoilla (mm. Sosiaalibarometri 2017 ja Kelan tutkimusryhmän hanke). Meneillään on myös asiakasohjauksen ja yhteistoimintamallin kehittäminen Kelan, kuntien ja maakuntien yhteistyötä varten. Niin sanotun PRO SOS -hankkeen tavoitteena on turvata kaikkein heikoimmassa asemassa olevien palvelut kehittämällä yhteistyötä ja uusia sosiaalityön muotoja. Muutamilla paikkakunnilla on jo kokeiltu mallia, jossa Kelassa työskentelevällä sosiaalityöntekijällä on pääsy sekä Kelan että kunnan tarvittaviin tietojärjestelmiin Käsittelyprosessit Tuen lakisääteiset käsittelyajat ovat ruuhkan aikana ylittyneet. Tilanne on kuitenkin vaihdellut vakuutuspiireittäin. Lukumääräisesti suurin osa käsittelyajan ylityksistä on tapahtunut Etelä-Suomessa. Sekä asiakaspalvelun että hakemusten käsittelyn ruuhkaa on purettu muun muassa tekemällä ylitöitä, tasaamalla töitä valtakunnallisesti, jatkamalla määräaikaisten työntekijöiden työsuhteita ja rekrytoimalla lisää henkilöstöä. Kelassa on sovittu myös uusista toimintatavoista, joita voidaan hyödyntää erityisen kiireellisissä perustoimeentulotukeen liittyvissä tilanteissa. Ruuhkan aikana perustoimeentulotuen asiakkaiden ruoan ja lääkkeiden saanti on turvattu maksusitoumuksilla. Kiireellisissä tapauksissa maksusitoumuksen on voinut saada saman päivän aikana. Myös kunnat ovat myöntäneet täydentävää toimeentulotukea kiireellisen ja välttämättömän avun turvaamiseksi. Huhtikuussa hakemusten käsittelyn ruuhka on helpottunut ja käsittelyajat ovat parantuneet. Myös laskujen käsittelyn tilanne on parantunut. Työtilanne saattaa kuitenkin kesäkauden alkaessa muuttua jälleen haastavaksi muun muassa opiskelijoiden toimeentulotuen tarpeen vuoksi. Kuvassa 4 on käsittelyaikatakuun piiriin kuuluvat perustoimeentulotuen ratkaisut ja määräajan toteutuminen niissä. Heikoin tilanne oli maaliskuun alussa viikolla 10. Viikolla 21 määräajassa tehtyjen ratkaisujen osuus oli 98,6 %. 9

11 Uusien hakemusten määrä ja osuus kaikista hakemuksista on pienentynyt. Nykyisin eniten tulee jatko- ja tarkistushakemuksia (kuva 5). Jatkohakemusten ratkaiseminen on uusia hakemuksia sujuvampaa, koska hakijan tiedot ovat valmiiksi Kelassa. 10

12 2.2.3 Asiakaskokemuksen selvittäminen Perustoimeentulotuen hakeminen Kelasta on ollut asiakkaille iso muutos. Olennaista on selvittää, miten asiakkaat itse ovat kokeneet siirron onnistumisen ja asioinnin sujuvuuden Kelassa. Asiakaskokemusta tutkitaan Kelassa jatkuvasti monin tavoin. Asiakkaiden tyytyväisyyttä Kelan palveluihin ja toimintaan selvitetään kahdesti vuodessa toteutettavalla asiakastyytyväisyysindeksikyselyllä. Kevään 2017 mittaus on tehty puhelinhaastatteluin maaliskuussa. Yleistulos on 7,49 asteikolla (Kevään 2016 tulos oli 7,61 ja syksyn 2016 tulos 7,87). Erityisesti toimistossa ja puhelinpalvelussa asioineiden indeksitulokset olivat heikentyneet selvästi. Tuloksen heikentyminen on toimeentulotuen ruuhkan ja sen saaman julkisuuden myötä ollut odotuksenmukaista. Tietoa asiakkaiden tyytyväisyydestä ja kokemuksesta on kerätty myös mobiilikyselyillä. Mobiilikyselyssä asiakkaat saavat kyselyn mobiililaitteeseensa pian asioinnin jälkeen. Huhtikuussa tehdyn kyselyn vastaukset olivat myös toimeentulotukiasiakkailta varsin positiivisia (toimeentulotukiasiakkaiden antama palvelun kokonaisarvosana oli 8,43). Toimeentulotuen siirto on aiheena myös vuoden 2017 asiakasraadeissa. Asiakasraatitoiminnan tavoitteena on saada tietoa asiakkaiden näkemyksistä ja tarpeista palvelun kehittämiseksi. Kela on saanut toimeentulotuesta erittäin paljon asiakaspalautetta. Kelan palautejärjestelmän tavoitteena on asiakaskokemuksen parantaminen sekä asiointiprosessin laadun ja tehokkuuden kehittäminen siten, että asiakasta kuullaan. Palautejärjestelmässä on ajalla käsitelty kaikkiaan toimeentulotukea koskevaa asiakaspalautetta. Asiakkaiden palautteista kiitoksia oli 54, kehitysehdotuksia 443 ja moitteita Palautteista (48 %) koski läpimenoaikaa ja niistä valtaosa (92 %) oli moitteita tai kehitysehdotuksia. Loput asiakaspalautteet liittyivät oikeuteen saada etuutta tai etuuden määräytymisperusteisiin 258 (11,1%), etuuteen yleisesti 243 (10,5 %), etuuspäätöksiin ja asiakaskirjeisiin 202 (8,7 %), etuusprosessiin 138 (6,0 %) ja etuuden maksamiseen 136 (5,9 %). Asiakaspalvelun pahimman ruuhkan aikanakin tavoitteena on ollut vastata mahdollisimman moneen palautteeseen Laadun varmistus Onnistuneisuuskyselyn perusteella laadun varmistus ei vielä ole riittävää eikä prosessi ole vielä sujuva. Toiminnan laatu ja prosessin toimivuus edellyttävät kehittämistoimenpiteitä ja laadun varmistamista. Etuuspalveluiden laadunhallinnan suunnitelmaan kuuluvat havainnoinnit. Perustoimeentulotukeen on jo alkuvuoden aikana tehty ratkaisutyön havainnointia. Alkuvuonna havainnoinnin tavoitteena on ollut käyttöönoton ongelmakohtien tunnistaminen, yhtenäisten toimintatapojen varmistaminen ja prosessien toimivuuden arviointi. 11

13 Havainnointi on johtanut jatkotoimenpiteisiin. Siitä on myös syntynyt kehittämisajatuksia muun muassa työskentelyn sujuvuuden parantamiseksi, etuusohjeiden ja ratkaisujen ymmärrettävyyden parantamiseksi sekä laskujen maksamisen ratkaisemiseksi. Havainnointia jatketaan, kun tilanne on vakiintuneempi. Suosituksena on käydä läpi myös postin skannauksen ja indeksoinnin prosessit kehittämiskohtien löytämiseksi. Toimeentulotuki tulee jatkossa olemaan myös prosessien laadunvalvonnan kohteena Asiakkaan oikeusturva Oikaisuvaatimusmenettely ja muutoksenhaku Asiamäärät ja ruuhkat ovat näkyneet myös asiakkaiden tekemissä oikeisuvaatimuksissa. Kelassa on perustoimeentulotuen oikaisuvaatimusten ratkaisemista varten Oikaisuvaatimuskeskus. Sinne on alkuvuoden ( ) aikana saapunut oikaisuvaatimusta. Päätöksiä on samana aikana annettu kappaletta ja käsittelyajan keskiarvo on ollut 36,5 päivää. Saapunut asiamäärä ennakoi kpl:een vuositasoa, kun työmääräennuste koko vuodelle on ollut asiaa. Oikaisuvaatimusten käsittely on ruuhkautunut. Tällä hetkellä rekrytoidaan lisää henkilökuntaa ja pidetään koulutuksia tilanteen haltuun ottamiseksi. Hallinto-oikeuteen menneiden valitusten lukumääristä ei ole saatavissa tietoa Kelan tilastoista (Kelastosta). Hallinto-oikeuden päätöksiä perustoimeentulotuen sisältökysymyksistä ei toukokuun alkuun mennessä ollut vielä saatu. Hallintooikeuden ratkaisukäytäntöjä tullaan seuraamaan. Laillisuusvalvojien kannanotot Perustoimeentulotuen toimeenpanoon liittyviä kanteluita on toukokuun 2017 loppuun mennessä saapunut useita satoja. Eduskunnan apulaisoikeusasiamies on tehnyt esityksiä hyvitysten maksamisesta ja antanut Kelalle huomautuksia lainvastaisesta menettelystä. Kela on antanut selvitykset, mihin toimiin toimeentulotuen viivästysten takia on ryhdytty. Hyvitykset ja vahingonkorvaukset Asiakkaille on koitunut haittaa viivästyneistä päätöksistä. Kela maksaa automaattisesti hyvityksiä yhteensä noin ratkaisun viivästymisestä asiakkaille, jotka ovat saaneet myönteisen päätöksen perustoimeentulotuesta. Hyvityksen määrä on euroa viivästyksen pituuden mukaan. Hyvitysten maksaminen on aloitettu Hyvitys on kertaluonteinen ja se maksetaan tammihuhtikuussa tapahtuneista viivästyksistä. Huhtikuun jälkeen tapahtuneet viivästykset käsitellään tapauskohtaisesti. Kela on ohjannut asiakkaita hakemaan myös vahingonkorvausta, jos hyvitys ei kata aiheutunutta vahinkoa. 12

14 2.3 Johtaminen Seuraavalla sivulla olevaan kuvaan (kuva 6) on koottu perustoimeentulotuen raportoinnin ja käsittelyn määriä Kelan eri toimielimissä. Esitetyt määrät perustuvat toimielinten pöytäkirjojen merkintöihin perustoimeentulotuen esillä olosta. Kuvaan 7 on koottu tarkempaa tietoa siitä, miten perustoimeentulotuki on ollut esillä Kelan hallituksessa. 13

15 14

16 15

17 2.4 Toiminnan organisointi Vastuut Totu-hankkeen aikana Kelassa toteutettiin organisaatiouudistus, joka tuli voimaan Uudistus muutti vastuita sekä vaikutti joihinkin hankkeen ja sen projektien kokoonpanoihin. Uuden organisaation toimivuus on tullut testatuksi perustoimeentulotuen toimeenpanovaiheessa. Haasteelliseksi on osoittautunut ruuhkan alkaessa muun muassa henkilöresurssien joustava käyttö yksiköiden välillä, esimerkiksi asiakaspalvelun ja ratkaisutyön kesken. Kahden suuren muutoksen toteuttaminen organisaatiossa ajallisesti lähekkäin on riskialtista. Havaintojen perusteella organisaatiouudistus ei ehtinyt täysin vakiintua ennen toimeentulotuen siirtoa Kelaan. Sillä on ollut oma, vaikeasti arvioitava vaikutuksensa valmisteluun ja toimeenpanoon. Organisaatiouudistusta ei kuitenkaan haastatteluissa ja kyselyissä pidetty olennaisena syynä suunnittelun tai toimeenpanon ongelmiin. Sisäinen yhteistyö Kelan sisäistä yhteistyötä pidettiin onnistuneisuuskyselyssä melko onnistuneena siitä huolimatta, että uusien toimintamuotojen rakentaminen ja yhteistyön käynnistäminen Kelan uudessa organisaatiossa oli käynnissä samaan aikaan siirron valmistelun kanssa. Sisäinen yhteistyö on kevään haasteiden edessä tiivistynyt. Ruuhkien purkamiseen (esim. laskujen maksamiseen) on osallistunut laaja joukko Kelan henkilökuntaa eri tulosyksiöistä. 2.5 Henkilöstö Henkilöstömitoitus Siirron valmistelussa tunnistettiin riskit, jotka liittyivät arvioon tarvittavasta henkilömäärästä. Totu-hankkeen loppuraporttiluonnoksen mukaan tiukka aikataulu ja käytettävissä olevien taustatietojen puutteellisuus (mm. kuntien henkilömitoitus ja käsittelyyn käytetty aika) hankaloittivat henkilöstötarpeen arviointia. Henkilöstömäärän lisäksi hankkeessa arvioitiin myös henkilöstötarpeen kattamisen eri vaihtoehtoja. Henkilöstömitoituksen tukena on käytetty työntutkimusta. Työntutkimuksessa on arvioitu hakemuksen käsittelyn vaatima aika mittaamalla eri työvaiheisiin kulunut aika. Loppuraportin mukaan prosessin kaikkia vaiheita ei voitu todentaa käsittelyjärjestelmän keskeneräisyyden vuoksi. Viimeisin työntutkimus ja käsittelyajan mittaus toteutettiin puoli vuotta ennen toimeenpanon aloittamista. Arvioitu hakemuksen käsittelyaika oli minuuttia ja käsittelyn vaatima kokonaisaika minuuttia. Käsittelyaika-arviot ovat käytännössä osoittautuneet selvästi alimitoitetuiksi. Toteutunutta 16

18 käsittelyaikaa on mitattu uudelleen loppukeväällä 2017 (tulokset eivät olleet saatavissa vielä ). Hankkeen loppuraporttiluonnoksen mukaan henkilöstötarpeen arvioinnissa ei otettu riittävästi huomioon siirtymävaiheen haasteellisuutta. Raportissa on todettu, että siirtymävaiheen henkilöstömitoitusta olisi ollut hyvä arvioida erikseen. Käsitys perustoimeentulotuen luonteesta on jälkikäteen arvioiden ollut liian yksinkertainen. Tukea on pidetty selkeään laskutoimitukseen perustuvana. Asiakkaiden on myös oletettu olevan muiden etuuksien kautta Kelalle entuudestaan tuttuja. Käytäntö on osoittanut, että tuen toimeenpano on huomattavasti oletettua vaativampaa. Työmääräennusteissa on myös aliarvioitu laskujen työllistävyys ja muun työn osuus (muun muassa ns. toimeksiantotyöt ja viestit). Esimerkiksi maksettavien laskujen määrään ja niiden moninaisuuteen ei osattu varautua. Kelassa lähtökohtana on niiden osalta ollut, että Kela maksaa laskun summan asiakkaalle itselleen, jonka jälkeen asiakas huolehtii itse laskun maksamisesta. Aiemmin kunnat ovat kuitenkin maksaneet laskut asiakkaan puolesta suoraan laskuttajalle, ja näin on käytännössä toimittu Kelassakin. Paitsi laskujen määrä, myös niiden maksamiseen järjestelmässä tarvittava aika aliarvioitiin selkeästi. Haastatteluissa ja kyselyssä tuli esiin, että valmisteluvaiheessa oli esillä erilaisia arvioita henkilöstötarpeesta ja, että tulossopimusneuvotteluissa rekrytoitavaksi esitettiin suurempaa henkilöstömäärää, kuin mitä hallitukselle päädyttiin esittämään. Edellä kerrottujen syiden, tehokkuustavoitteiden ja liiallisen optimismin vuosi toimeentulotukeen päädyttiin vuonna 2016 rekrytoimaan yhteensä 733 henkilöä. Heistä etuuskäsittelyyn rekrytoitiin 570 henkilöä (195 siirtyi toimeentulotukeen Kelan sisältä muista etuuksista, 207 tuli kunnista ja loput ulkoisen haun kautta). Asiakaspalveluun rekrytoitiin 78 henkilöä. Uusia esimiehiä rekrytoitiin 35 ja asiakirjojen skannaukseen 50 toimihenkilöä. Hyvin pian vuodenvaihteen jälkeen havaittiin, että tilanne ruuhkautuu nopeasti. Lupa lisärekrytointeihin haettiin ja saatiin heti tammikuussa Vuoden alkupuolella ( mennessä) on palkattu 314 henkilöä lisää (etuuskäsittelyyn 203 ja asiakaspalveluun 111). Yhteensä toimeentulotukeen on rekrytoitu siten 1047 henkilöä (etuuskäsittely 773, asiakaspalvelu 189, esimiehet 35 ja skannaus 50). Myös muiden Kelan etuuksien etuuskäsittelijöitä on käytetty ruuhkanpurkuun. Muiden etuuksien käsittelijöistä toimeentulotukea on käsitellyt noin 500 henkilöä, heistä päätoimisesti noin 200. Laskujen käsittelytalkoisiin on osallistunut henkilöstöä laajasti eri tulosyksiköistä. Vaikutus on näkynyt muiden etuuksien työjonoissa, mutta niiden käsittelyssä on kuitenkin pysytty läpimenoaikatavoitteissa. Havaintojen perusteella valmisteluvaiheen suurin epäonnistuminen oli tarvittavan henkilöstömäärän mitoittaminen liian pieneksi. Vielä on liian varhaista arvioida työmääräennusteiden pitävyyttä vuositasolla. Siirtymävaiheen henkilöstötarve olisi joka 17

19 tapauksessa ollut selvästi arvioitua suurempi. Tarve tulee vaihtelemaan jatkossakin kausittain Rekrytoinnit Suunnitteluvaiheessa on tunnistettu myös mittavien rekrytointien onnistumiseen liittyviä riskejä. Rekrytointia varten Totu-hankkeessa tehtiin kokonaisvaltainen ja aikataulutettu rekrytointisuunnitelma. Rekrytointeihin kohdistui suurta kiinnostusta ja hakijoita oli runsaasti. Rekrytoinnit myös työllistivät huomattavasti. Tiukan aikataulun hallitsemiseksi käytettiin erilaisia keinoja, kuten videohaastatteluja. Ensimmäiset rekrytoinnit toteutuivat aikataulussa, ja lisärekrytoinnit on tehty nopeasti. Kaikkiaan rekrytoinnit ovat onnistuneet melko hyvin. Esimerkiksi työsuhteen purkamisia koeajalla on ollut hyvin vähän Osaaminen Koulutukset Suunnitteluvaiheessa riskiksi arvioitiin se, että koulutus epäonnistuu esimerkiksi kiireen ja kohdejoukon suuruuden vuoksi. Hallintatoimenpiteenä oli koulutussuunnitelman laatiminen. Koulutusten suunnittelusta vastasi sitä varten perustettu koulutuksen suunnitteluryhmä. Itse koulutustilaisuuksien ja -materiaalien suunnitteluun osallistui asiantuntijoita Kelan eri yksiköistä. Koulutukset toteutettiin vuoden 2016 elokuun lopun ja joulukuun alun välillä luentoina, verkkokouluna, Skype-koulutuksina harjoituksineen sekä itseopiskeluna. Koulutuksen pääkohderyhmiä olivat etuuskäsittelijät, palveluneuvojat ja esimiehet. Sisältö- ja järjestelmäkoulutukset toteutettiin erikseen. Muille kohderyhmille järjestettiin pienimuotoisempaa koulutusta. Koulutukset toteutuivat pääosin suunnitelmien mukaan, mutta niiden määrää jouduttiin reilusti lisäämään, kun koulutettavien lopullinen määrä varmistui. Yhteensä koulutettiin n etuuskäsittelijää ja 800 palveluneuvojaa. Noin puolet käyttäjäkyselyyn vastanneista palvelu- ja ratkaisuasiantuntijoista piti saamaansa etuuden sisältö- ja tietojärjestelmäkoulutusta riittämättömänä. Sisältökoulutuksen onnistuneisuutta heikensi se, että laki valmistui lopullisessa muodossa melko myöhään eikä ohjeistus ollut valmis. Kyselyn mukaan koulutus koettiin liian suoraviivaiseksi ja pintapuoliseksi. Etuuden monimuotoisuus on tullut esiin vasta sen toimeenpanovaiheessa. Myös toimeentulotukea niin sanottuna rinnakkaisetuutena tekevien koulutus oli kyselyn mukaan koettu liian suppeaksi. Järjestelmäkoulutuksia haittasi se, että tietojärjestelmä oli keskeneräinen koulutusvaiheessa. Vuoden 2016 puolella aloittaneiden toimihenkilöiden kouluttaminen ja perehdyttäminen on ollut perusteellisempaa. Tänä vuonna rekrytoiduille ne on jouduttu tekemään nopeutetusti. 18

20 Henkilöstön on todettu tarvitsevan lisää koulutusta sekä tietoa erityisesti sosiaalityöstä, jotta he osaavat paremmin ohjata asiakkaat ehkäisevän sosiaalityön piiriin. Ohjeistus Siirtoa valmistelleessa hankkeessa laadittiin perustoimeentulotuen asiakas- ja ratkaisutyön ohjeet sekä lomakkeet, asiakaskirjeet ja etuusprosessien kuvaus. Etuusohje sisältää toimeentulotukilain keskeiset soveltamisohjeet. Hankkeessa tunnistettiin riski, ettei etuuden ohjeistuksesta saada toimivaa. Ohjeita ja tulkintoja valmisteltaessa kuultiin Kelan ulkopuolisia asiantuntijoita ja tehtiin yhteistyötä kuntien, Kuntaliiton, sosiaali- ja terveysministeriön (STM) ynnä muiden tahojen kanssa. Kelassa valmisteluun osallistui suuri määrä asiantuntijoita. Käyttäjäkyselyssä etuuden sisältöohjeiden toimimattomuus nousi selkeästi suurimmaksi ongelmaksi. Noin 80 % kyselyyn vastanneista etuuskäsittelijöistä ja palveluneuvojista piti ohjeita riittämättöminä ja epäselvinä. Etuuden tietojärjestelmäohjeita piti riittämättöminä noin puolet vastanneista. Ongelmina tuotiin esiin se, että ohjeisiin tulee paljon muutoksia ja että sisältöä koskevat linjaukset ovat paikka paikoin epäselviä. Linjausten saaminen on myös vienyt aikaa. Ohjeistusta tulee useista eri kanavista, ja ohjeiden etsiminen eri paikoista vie aikaa, mikä on asiakastilanteessa haasteellista. Avun saanti etuuden sisältöä koskevissa ongelmatilanteissa ja teknisissä ongelmatilanteissa koettiin kuitenkin kohtuullisen toimivaksi. Esille on noussut myös vaikeita tulkintakysymyksiä. Kunnissa on esimerkiksi sovellettu varsin kirjavasti toimeentulolain periaatetta tarpeellisten lääkekulujen maksamisesta. Sosiaali- ja terveysministeriö on pyrkinyt löytämään yhtenäiset periaatteet niiden maksamiselle. Linjauksia on tarvittu myös esimerkiksi lukiolaisille myönnettävästä perustoimeentulotuesta. Ohjeistuksenkin kohdalla on jälkikäteen todettu, että siirron suunnittelu- ja valmisteluvaiheessa olisi voitu hyödyntää enemmän kunnissa etuuskäsittelytyötä tekevien asiantuntemusta Työhyvinvointi Siirron suunnitteluvaiheessa on tunnistettu huoli henkilöstön jaksamisesta. Alkuvuoden ruuhkainen työtilanne onkin ollut henkilöstölle sekä asiakaspalvelussa että etuustyössä hyvin kuormittava. Uudessa etuudessa on ollut sekä osaamiseen liittyviä paineita että muita työpaineita, työn luonne on muuttunut aikaisemmasta, ylitöitä on tehty runsaasti, toimihenkilöt ovat saaneet kielteistä palautetta turhautuneilta asiakkailta ja uhkatilanteet ovat lisääntyneet. Myös kielteinen mediajulkisuus on vaikuttanut työilmapiiriin. Tilanne ei kuitenkaan näy sairauspoissaoloprosenteissa. 19

21 Kelan tutkimusryhmä on selvittänyt huhtikuun alussa laajassa kyselyssä henkilöstöä kuormittavia tekijöitä sekä jaksamista ja kokemuksia toimeentulotuen käsittelystä. Henkilöstöbarometrikysely, jossa työhyvinvointia kartoitetaan säännöllisesti, on ajoitettu syksyyn. Johto on reagoinut työhyvinvointiin muun muassa kannustavalla viestinnällä ja sopimalla poikkeuksellisia työn tekemisen keinoja (esim. tilapäinen ylityömahdollisuus etätyössä ja työaikapankki). Työssä jaksamisen tukemiseen on panostettu esimerkiksi pääkaupunkiseudun asiakaspalveluyksikössä järjestämällä henkilöstölle yhteisiä tilaisuuksia kokemusten käsittelemiseksi. Kun henkilöstön määrä nousee nopeasti, myös työtila-asiat ovat nousseet esille haasteina. Kyselyn mukaan työtiloja ja työvälineitä pidettiin kuitenkin keskimäärin melko onnistuneina. 2.6 Sidosryhmäyhteistyö ja tiedonkulku Totu-hankkeessa on tehty aktiivisesti sidosryhmäyhteistyötä. Kela on ollut aktiivinen toimija sidosryhmäyhteistyössä muun muassa Kuntaliiton, STM:n sekä Terveyden ja hyvinvoinnin laitoksen (THL) kanssa. Kuntayhteistyön tueksi on perustettu esimerkiksi Kelan ja kuntien yhteistyöfoorumi. Jälkikäteen arvioituna hankkeen aikainen yhteistyö ei kuitenkaan ole tavoittanut riittävästi käytännön asiantuntijoita, kuten kuntien sosiaalityöntekijöitä. Siksi hankkeessa ei saatu kattavaa kuvaa toimeentulotuen ratkaisukäytännöistä ja asiakkaiden asiointikäyttäytymisestä. Selvitystä varten tehtyjen kyselyjen ja haastattelujen perusteella Kelan ja kuntien päivittäisessä toimeentulotukiasioiden yhteistyössä on haasteita. Yhteistyö toimii vaihtelevasti eri paikkakunnilla. Näkemysten mukaan yhteistyötä tulee parantaa ja edelleen tiivistää yhteisten asiakasprosessien kehittämiseksi. (ks. myös kohta Asiakasohjaus). Kelmu -Kelan etuustietopalvelu viranomaisille ja yhteistyötahoille Kuntien kanssa käytävää tiedonvaihtoa varten on luotu Kelmu-palvelun kautta käytettävä etotu -sovellus. Sen avulla kunta voi nähdä tiedot Kelan tekemistä ensisijaisten etuuksien päätöksistä ja perustoimeentulotukipäätöksistä. Kunta saa Kelasta ilmoituksen myös asiakkaista, jotka Kelan näkemyksen mukaan tarvitsevat sosiaalityötä, tai joiden perusosaa on alennettu. Kelasta saatavan ilmoituksen perusteella kunta voi ryhtyä omiin toimenpiteisiinsä. Alkuvuonna Kelasta on lähetetty ilmoituksia keskimäärin viikossa. Valtaosa ilmoituksista koskee täydentävää toimeentulotukea. Tarvittaessa Kelasta voidaan olla yhteydessä kuntiin myös puhelimitse tai Skype for Business -viestintäohjelmistoa käyttäen. Perustoimeentulotuen Kela-siirron myötä kunnilla ei ole enää ollut niin suurta tarvetta Kelmun käyttöön kuin aiemmin. Tammi-huhtikuussa 2017 kuntien ja kuntayhtymien sosiaali- ja terveystoimen käyttäjien (Soky-käyttäjät) tekemien Kelmu-kyselyjen 20

22 määrä väheni huomattavasti verrattuna vastaavaan aikaan vuonna Huhtikuussa 2017 näitä kyselyjä tehtiin kaikkiaan n , kun vuotta aikaisemmin kyselyjä tehtiin n Määrä on pienentynyt 40 %. 2.7 Viestintä Totu-hankkeessa suunniteltiin ja toteutettiin viestintä sisäisille ja ulkoisille sidosryhmille. Mahdollisiksi riskeiksi tunnistettiin viestinnän kohdentuminen, riittävyys, ymmärrettävyys ja oikea-aikaisuus. Hallintatoimenpiteenä oli erilaisten kohderyhmien tunnistaminen ja kattavan viestintäsuunnitelman laatiminen. Suunnitelmaa tarkennettiin koko hankkeen ajan. Viestintää toteutettiin monipuolisesti eri tahoille erilaisiin kanaviin (mm. kela.fi-sivut, videot, some-viestintä, kohdennetut tiedotteet, infotilaisuudet). Viestinnällä saavutettiin hyvin asiakkaat sekä ulkoiset että sisäiset sidosryhmät. Viestintä painottui vuosien aikana enemmän sidosryhmiin ja vuoden 2016 loppupuolelta alkaen asiakkaisiin. Lisäksi laadittiin tehostetun mediaviestinnän suunnitelma, jota toteutettiin syksystä 2016 alkaen. Sekä sisäinen että ulkoinen viestintä ovat kelalaisten itsearvioinnin (kyselyn) perusteella onnistuneet melko hyvin. Myös kevään ruuhkan aikana viestintä on ollut avointa ja aktiivista sekä Kelan sisällä että ulospäin. Tammi-huhtikuussa julkaistiin muun muassa 15 mediatiedotetta ja järjestettiin 3 mediatilaisuutta. Asiakkaille julkaistiin 6 ruuhkatiedotetta. 2.8 Talous Etuuskulut Huhtikuun loppuun mennessä maksetut perustoimeentulotuen euromäärät ovat kuvassa 8: 21

23 Keväällä 2016 STM:lle ilmoitettu arvio koko vuoden 2017 perustoimeentulotuen etuusmenosta on Kelan nykyarvion mukaan onnistunut. Arvion mukaan vuonna 2017 perustoimeentulotuen etuusmenot ovat 855 milj. euroa. Arvioon eivät sisälly hyvitykset, joita Kela maksaa asiakkaille perustoimeentulotuen viivästyksistä. Hyvityksiä maksetaan yhteensä noin 4,7 milj. euroa. Hankkeen kustannukset Kela antoi STM:lle arvion hankkeen kustannuksista syksyllä Kustannusarvion tekemistä hankaloitti se, että silloin ei vielä ollut tiedossa kokonaisuuden sisältö ja laajuus. Kela arvioi, että siirron valmistelun kustannukset vuosille ovat noin 7,5 milj. euroa. Summa sisälsi tietojärjestelmien kehittämisen ja muut siirron valmistelun aiheuttamat kustannukset. Palveluneuvojien ja etuuskäsittelijöiden perehdytyksen ja koulutuksen arvioitiin maksavan vuonna ,8 milj. euroa. Totu-hankkeen loppuraporttiluonnoksen mukaan hankkeen kulut olivat yhteensä noin 21 milj. euroa. Suurin ylitys johtui Kelan sisäisten henkilötyökustannusten kaksinkertaistumisesta 7 milj. eurosta 14 milj. euroon. Totu-hankkeen loppuraporttiluonnoksen mukaan kustannukset kasvoivat, koska: - arvio työmäärästä tehtiin syksyllä 2014, kun tietojärjestelmäkokonaisuudesta oli tiedossa vasta murto-osa. Tällöin osattiin huomioida vain osa uusista tarvittavista sovelluksista ja järjestelmistä sekä vain osa muutoksista, joita jouduttiin toteuttamaan vanhoihin järjestelmiin. - perustoimeentulotuki oli vasta toinen etuusjärjestelmä, joka rakennettiin uuden arkkitehtuurin mukaisena. Ensimmäinen uuden arkkitehtuurin mukainen pilotti-etuus oli lisäksi hyvin pieni ja siinä käytettiin lukuisia siirtymävaiheen ratkaisuja. Ensimmäinen vuosi perustoimeentulotuen käsittelyjärjestelmän rakentamisessa meni uuden arkkitehtuurin rakentamiseen ja erilaisten teknisten ratkaisujen testaamiseen. Tämän lisäksi tehtiin paljon työtä opettelemalla uusia välineitä, tekniikoita ja menetelmiä. - tietojärjestelmiin rakennettiin haastavia ominaisuuksia ja integrointeja, joilla haluttiin tukea käsittelijöitä ja helpottaa heidän työtänsä todella suuren hakemusmäärän käsittelyssä. - työmäärä kasvoi myös siksi, että muut asiaan vaikuttavat uudistushankkeet eivät pysyneet suunnitellussa aikataulussa. Siksi hankkeessa jouduttiin rakentamaan pikaisella aikataululla siirtymävaiheen ratkaisut. - lainsäädäntö ja sisältömuutokset jatkuivat aivan hankkeen loppuun saakka ja aiheuttivat jo määriteltyjen, toteutettujen ja jopa testattujen osuuksien ottamista uudelleen työn alle. Toimintakulut Toimeenpanon vaikutukset Kelan vuosittaisiin toimintakuluihin tarkentuvat tulevaisuudessa, kun toteumatietoa on saatavissa pitemmältä ajalta. Perustoimeentulotuen 22

24 siirto aiheutti budjettiylityksiä tämän vuoden ensimmäisellä kvartaalilla. Perustoimeentulotuesta aiheutuvan htv-määrän kasvun (779 htv) myötä palkkakulut kasvoivat 5,8 milj. euroa ja ylityöpalkat 1,3 milj. euroa. Viime vuoden vastaavaan ajankohtaan verrattuna kokonaisuutena henkilöstökulut kasvoivat 3,8 milj. euroa. Perustoimeentulon siirto on aiheuttanut paljon työtä kaikissa tulosyksiköissä. Vuoden 2017 ensimmäisen kvartaalin jälkeen tulosyksiköt arvioivat, että toimintakulujen euromääräinen budjettikehys (469 milj. euroa) ylitetään noin 4 %. Tällöin toteuma tulisi olemaan 486 milj. euroa. 2.9 Tietojärjestelmät Esiselvitysvaiheessa pohdittiin vaihtoehtoja tietojärjestelmän toteuttamiseksi. Keskeisenä asiana oli päättää, rakennetaanko tietojärjestelmä itse vai ostetaanko se valmiina. Arkki-ohjausryhmän päätös oli, että toimeentulotukijärjestelmä toteutetaan Arkki-hankkeessa uuden etuusarkkitehtuurin mukaiseksi. Omaan, uuden etuusarkkitehtuurin mukaiseen käsittelyjärjestelmään päätyminen oli riski, koska aikataulu oli tiukka ja tekniikka uutta. Tietojärjestelmäprojektin tehtävänä oli määritellä, suunnitella ja toteuttaa uuden etuusarkkitehtuurin mukainen perustoimeentulotuen käsittelyjärjestelmä. Perustoimeentulotuen käsittelyjärjestelmällä on 40 liittymää muihin järjestelmiin. Hankkeessa toteutettiin muun muassa sosiaalitoimen käytössä olevan etuustietopalvelu Kelmun laajennus. Lisäksi laajennettiin Kelan ja apteekkien välistä tiedonvaihtoa toteuttamalla muuan muassa sähköinen maksusitoumus. Suurimpien riskien tietojärjestelmäprojektissa arvioitiin liittyvän lainvalmistelun keskeneräisyyteen, lain epätarkkuuteen, uuteen organisaatioon, uuden etuuden toimeenpanon menettelytapoihin sekä aikatauluun. Riskejä arvioitiin liittyvän myös määrärahojen niukkuuteen ja Kelan säästötavoitteisiin, osaamiseen, resursseihin sekä arkkitehtuurin keskeneräisyyteen. Useita projektin aikana pyydettyjä linjauksia ryhdyttiin tekemään vasta käyttöönoton jälkeen. Se oli ongelma, koska linjaukset olisi pitänyt määritellä ja toteuttaa käsittelyjärjestelmään ajoissa ennen sen käyttöönottoa. Myös testauksen kannalta tilanne oli erittäin haasteellinen. Järjestelmää pyrittiin automatisoimaan niin paljon kuin mahdollista, jotta se olisi mahdollisimman helppokäyttöinen. Aika ei kuitenkaan riittänyt siihen, että kaikki tarvittavat ominaisuudet ja toiminnallisuudet olisi saatu käyttöön heti alkuvaiheessa. Tietojärjestelmän käytettävyys Käyttäjäkyselyn mukaan vastaajien kokemukset tietojärjestelmän helppokäyttöisyydestä, johdonmukaisuudesta ja selkeydestä vaihtelevat. Myönteisimmät arviot tietojärjestelmän helppokäyttöisyydestä, rakenteen selkeydestä ja johdonmukaisuudesta sekä ohjaavuudesta tulivat perustoimeentulotukea pääetuu- 23

25 tena tekeviltä etuuskäsittelijöiltä. He myös kokivat saaneensa riittävästi koulutusta järjestelmän käyttöön. Toimeentulotukea rinnakkaisetuutena tekevät eivät suhtautuneet yhtä myönteisesti. Kaikissa tapauksissa käsittelyjärjestelmä ei tue ratkaisun tekemistä, vaan käsittelijät joutuvat myös laskemaan käsin tai kikkailemaan oikean lopputuloksen saamiseksi, mikä hidastaa tekemistä. Kielteisimmät arviot tulivat palveluneuvojilta. He eivät kokeneet saamaansa perustoimeentulotuen järjestelmäkoulutusta tai muiden järjestelmien koulutusta riittäväksi. He kokivat, että tiedon etsiminen vie aikaa, kun joutuu liikkumaan useassa järjestelmässä. Järjestelmä on hidas, vaikeaselkoinen ja sen aukeaminen vie aikaa. Muun muassa maksujen ja laskujen selvittäminen on asiakaspalvelussa hidasta ja osittain todella haastavaa. Kaikki käyttäjät ovat kärsineet järjestelmän hitaudesta. Vastaajia pyydettiin antamaan asteikolla 1-10 yleisarvosana perustoimeentulotuen tietojärjestelmälle. Yleisarvosanojen keskiarvo on 6,4. Tekninen toimivuus Tietojärjestelmän toiminnassa oli aivan alkuvaiheessa runsaasti häiriöitä. Häiriöistä 64 % on kirjattu tammikuussa (kuva 9). Toimeentulotukijärjestelmään liittyviä ICT-palvelun yhteydenottoja kirjattiin kaikkiaan kappaletta. Niistä palvelupyyntöjä oli 58, muutoksia 94 ja häiriöitä Häiriöitä, joiden merkittävyys on suuri (1. -luokan häiriö) tilastoitiin 1 24

26 kappale, ja sen kesto oli 52 minuuttia. Häiriöitä, joiden merkittävyys on kohtalainen (2. -luokan häiriö) tilastoitiin 7 kappaletta (yhteenlaskettu kesto n. 2,5 pv). Häiriöitä, joiden merkittävyys on vähäinen (3. -luokan häiriö), tilastoitiin ja niiden yhteenlaskettu kesto oli lähes 18 päivää. Häiriö luokitellaan suureksi esimerkiksi silloin, jos koko palvelu on pois käytöstä, ja vähäiseksi, jos häiriö on satunnainen, yksittäisiä käyttäjiä koskeva tai ei olennaisesti haittaa palvelun käyttöä. Jatkotyö Tietojärjestelmien jatkokehitysprojekti käynnistyi Siinä suunnitellaan ja toteutetaan niitä toiminnallisuuksia, joita Totu-hankkeessa ei ehditty toteuttaa, korjataan havaittuja virheitä sekä parannetaan järjestelmää käyttäjiltä saadun palautteen perusteella. Tiedossa olevien tarpeiden lisäksi projektissa otetaan huomioon palaute, jota järjestelmän käyttöönoton jälkeen on saatu käsittelijöiltä ja sidosryhmiltä. Jatkoprojektissa muutoksia tehdään tärkeysjärjestyksessä. Toimeentulotukijärjestelmään on jo tehty lukuisia korjauksia ja parannuksia. Viimeisimmän toimituserän yhteydessä toukokuussa tehtiin yli 200 pientä ja vähän isompaakin muutosta. Tilastointi Osa toimeentulotuen lakisääteisistä tilastointitehtävistä siirtyi Kelan hoidettavaksi. Kelan tehtävänä on toimittaa perustoimeentulotuen tilastot Terveyden ja hyvinvoinnin laitoksen kokoamaan toimeentulotukirekisteriin. Perustoimeentulotuen siirtyminen Kelaan nopeuttaa ja yhtenäistää sen tilastointia; perustoimeentulotuen hakija- ja saajamääriä, maksettuja summia ja niiden kohdentumista voidaan seurata lähes ajantasaisesti (kuva 10). Aiemmin toimeentulotukitilastot valmistuivat viiveellä, kun THL oli kerännyt tiedot kunnilta. Tieto on yhtenäisyytensä vuoksi myös entistä luotettavampaa. Kelan toimeentulotuen tietokokonaisuus on toteutettu Kelan tietovarastoon, josta tiedot ovat muun muassa kelalaisten, kuntien, STM:n, päätöksentekijöiden, tutkijoiden ja median käytettävissä. Tilastointi mahdollistaa perustoimeentulotuen raportoinnin ja tiedolla johtamisen, tuottaa Kelan tilastolliseen vuosikirjaan ja kuukausittain internetissä julkaistavaan tilastointiin tarvittavat tiedot sekä mahdollistaa perustoimeentulotuen aineistojen toimittamisen THL:lle. Päivittäisjohtamisen raporteista työn etenemistä on mahdollista seurata ja ohjata työtä päivittäisellä tasolla. 25

27 26

28 2.10 Turvallisuus Totu-hankkeessa kartoitettiin toimeentulotuen asiakaspalvelun turvallisuusasioita ja tehtiin toimenpide-ehdotuksia. Henkilöstön ja asiakkaiden turvallisuutta on kehitetty. Turvallisuusasioista on tehty riskikartoitukset hallintatoimenpiteineen. Riskien hallintakeinot voidaan jaotella kolmeen pääryhmään: toimintamallit, koulutus ja toimitilojen rakenteelliset turvaratkaisut. Ohjeistukset, toimintamallit ja turvallisuuskoulutukset sekä niiden säännöllinen kertaaminen ja niistä tiedottaminen ovat oleellisia menettelytapoja turvallisuuden varmistamiseksi. Toimenpiteet läpikäytiin kaikissa toimipisteissä, asiakaspalveluyksiköissä ja vakuutuspiireissä syksyyn 2016 mennessä. Turvallisuusvastuut organisoitiin, turvallisuussuunnitelmat tarkistettiin ja turvallisuusohjeet päivitettiin. Kaikkia riskien hallintatoimenpiteitä ei ollut toteutettu vuoden 2016 loppuun mennessä. Niiden toteuttaminen siirtyi tälle vuodelle. Perustoimeentulotuen siirron vaikutusta turvallisuuteen ei pystytty kokonaan ennakoimaan. Siirtoa varten toteutetussa Vantaan pilotissa todettiin, että turvallisuus oli säilynyt ennallaan. Käytäntö on kuitenkin osoittanut, että turvallisuustilanne on huonontunut aiempiin vuosiin verrattuna. Perustoimeentulotuen siirron myötä uhkatilanteiden määrä on kasvanut huomattavasti. Viime vuosina uhkailmoitusten määrä on ollut noin 300. Uhkatilanteiden määrä ylitti jo maaliskuun loppuun mennessä koko vuoden 2016 määrän, ja tammi- toukokuussa uhkailmoituksia tehtiin kaikkiaan 482. Kela on reagoinut tilanteeseen. Turvallisuutta parantavia toimenpiteitä on lisätty, ja turvallisuusasioiden painopisteenä vuonna 2017 on ollut turvallisuustason nostaminen Arvio suunnittelun ja toimeenpanon onnistumisesta Arviointiryhmän näkemyksen mukaan keskeisiä onnistumisia ovat olleet suuren hankkeen toteuttaminen aikataulussa, massiivisten rekrytointien toteuttaminen ja hankkeen aikainen viestintä. Etuuskulujen arvioinnissa ja tilastointijärjestelmän luomisessa on onnistuttu hyvin. Myös tietojärjestelmän saaminen käyttöön ajoissa on ollut onnistuminen suhteessa urakan suuruuteen ja haasteisiin. Siirron toteutuksen selkeimpiä epäonnistumisia ovat olleet suoraan asiakkaisiin vaikuttaneet lakisääteisten käsittelyaikojen ylittyminen ja palvelun ruuhkautuminen. Perustehtävän hoitamisen epäonnistumisen seurauksena asiakkaiden luottamus on heikentynyt. Selvityksen perusteella ruuhkan syntymiseen ovat vaikuttaneet useat syyt. Niistä keskeiset (ns. juurisyyt) ovat olleet seuraavat: Lainsäädännön valmistumisen hitaus. Lainsäädäntöön vielä myöhäisessä vaiheessa tulleet muutokset vaikeuttivat esimerkiksi etuusohjeistuksen, koulutusten ja tietojärjestelmien suunnittelemista ja toteutusta. 27

29 Toimeentulotuen erityispiirteitä ei ymmärretty ajoissa eikä riittävästi. Tuki poikkeaa selvästi muista Kelan toimeenpanemista etuuksista viimesijaisena toimeentulon turvaavana tukena. Jälkikäteen on todettu, että siirron valmisteluvaiheessa olisi pitänyt tutustua perusteellisemmin siihen, miten tukea käsitellään kunnissa ja mahdollisesti osallistua ratkaisutyöhön esimerkiksi työharjoitteluissa. Kuntien asiantuntemusta olisi voitu hyödyntää enemmän myös koulutuksissa ja ohjeistuksen toteutuksessa. Henkilöstöresurssit eivät ole olleet riittävät. Tehostamistavoitteiden vuoksi toimeentulotukeen rekrytoitiin siirtymävaihetta varten liian vähän henkilöstöä. Myös usko toiminnan tehokkuuteen oli liiallinen. Henkilöstön vähyys korostui alkuvaiheessa, koska samaan aikaan työn sujuvuus kärsi myös tietojärjestelmien kankeudesta ja osaamisen puutteista. Etuuskäsittelyn ruuhkautuminen lisäsi asiakaspalvelun ruuhkaa. Tietojärjestelmä ei ole ollut kaikilta osin valmis eikä toimiva. Tietojärjestelmäprojekti kärsi kaikista edellä mainituista riskeistä, eikä järjestelmään ehditty käyttöönottoon mennessä toteuttaa kaikkia suunniteltuja, käyttäjän työtä helpottavia toiminnallisuuksia. 3 Tavoitteiden ja hyötyjen toteutuminen Perustoimeentulotuki on siirtynyt kunnilta Kelaan viisi kuukautta sitten. Edelleen meneillään on uudistuksen alkuvaihe. Siirron vaikutusten ja tavoitteiden toteutumisen luotettava arviointi on mahdollista vasta kun tilanne on nykyistä vakiintuneempi. Vaikutuksista tullaan jatkossa saamaan myös monipuolista tutkimustietoa. Jo tässä vaiheessa voi kuitenkin todeta, että siirto on hyödyttänyt sekä asiakkaita että yhteiskuntaa laajemmin. Tietyissä asioissa on puolestaan vielä kehitettävää, jotta tavoitteisiin päästään. Seuraavassa on esitetty tiivistetysti arviointiryhmän näkemys siirron tavoitteiden ja muiden hyötyjen toteutumisesta. Arviointi edellyttää joiltain osin myös vertailua tuen aikaisempaan toimeenpanoon kunnissa. Asiakkaiden yhdenvertaisuus on parantunut. Tuen valtakunnallinen toimeenpano yhdenmukaisilla myöntämisperusteilla, ohjeistuksella, koulutuksilla, prosesseilla ja järjestelmillä antaa hyvät edellytykset asiakkaiden yhdenvertaiseen kohteluun asuinpaikasta riippumatta. Sosiaalibarometrin mukaan perustoimeentulotuen siirtyminen Kelaan on myös madaltanut hakijoiden kynnystä hakea tukea. Käsittelyn ja ratkaisukäytännön yhdenmukaisuuden toteutuminen sekä laadun varmistaminen edellyttävät kuitenkin prosessien seurantaa ja valvontaa. Yhden luukun periaate on toteutunut osittain. Perustoimeentulotuen siirto Kelaan on selkeyttänyt ja helpottanut asiointia suurella osalla asiakkaista, koska ensisijaisten etuuksien lisäksi perustoimeentulotukea voi nyt hakea Kelasta. Kelassa jo olevat tie- 28