Säätiöiden valtiontuki ja valvonta

Transkriptio

1 Säätiöiden valtiontuki ja valvonta Johtava tuloksellisuustarkastaja Kirsti Sälli Valtiontalouden tarkastusvirasto, tuloksellisuustarkastus TEM Sosiaali- ja terveysalan toimialapäivät

2 VTV/Tuloksellisuustarkastus perustuu perustuslain 90 :ään tuottaa valtiontalouden valvonnassa ja ohjauksessa tarvittavaa tietoa toimintojen tarkoituksenmukaisuudesta ja laillisuudesta tarkastuskriteerit tarkoituksenmukaisuus: tavoitteiden saavuttaminen ja haluttujen vaikutusten aikaansaaminen taloudellisesti ja tehokkaasti eli tuloksellisesti laillisuus 2

3 KIS: Tuloksellisuustarkastusta - Vankilarakentaminen - Tiestön kehittäminen - Alueelliset kuljetustuet - Matkailun edistäminen - Matkailun yritystuet - Keksintötoiminnan edistäminen - Kaivostoiminnan edistäminen - Säätiöiden valtiontuet ja valvonta; tarkastuskertomus julkaistaan

4 Säätiöt ja toimintaympäristö muuttuvat uusia säätiöitä runsaasti (noin 70 säätiötä/vuosi) laitossäätiöiden perustaminen yleistyi ja 1990-luvuilla kasvavat palvelumarkkinat (tulo- ja vaatimustason nousu, palvelutarpeiden lisääntyminen, kilpailuttamiset, setelit jne.) uusia liiketoimintamahdollisuuksia, yritystoimintaa perinteisille järjestöpalvelujen toimialoille lisääntyvä taloudellinen paine > kolmannen sektorin toiminnan tehostamisen tarve (ammattimaistuminen, tuotteistaminen, elinkeinotoiminnan piirteet lisääntyneet) uudenlaista yritystoimintaa (sosiaal. & yht.kunnalliset yritykset) sektoreiden roolit muuttuvat ja ovat yhä useammin samoilla palvelumarkkinoilla kilpailutilanteessa 4

5 Kilpailuneutraliteetti eri sektoreiden välinen kilpailuneutraliteetti hallitusohjelman tavoite tärkeää erityisesti pk-yrityksille ja uuden yritystoiminnan syntymiselle verotus neutraalia, jos se ei vaikuta suhteellisiin hintoihin, kuluttajien valintaan, yritysten tuotantomenetelmiin jne. verotus ohjannut yhteisömuodon valintaa (esim. säätiöittämiset ja liiketoiminnan yhtiöittämiset) verolainsäädäntö osin vanhaa toimintaympäristö muuttuu 5

6 Säätiölaki 109/1930 6

7 Säätiöiden liiketoimintaoikeutta rajoitettu säätiön tarkoitus oltava hyödyllinen (SäätiöL 5.3 ) säätiön oikeutta harjoittaa liiketoimintaa rajoitettiin 1964: säätiötä ei ole tarkoitettu yhdeksi taloudellisen yrityksen perustyypeistä (HE 4/1964 vp) tarkoitus oli estää uusien säätiöiden perustaminen sellaista toimintaa varten, jonka harjoittamisessa säätiömuoto ei voida pitää hyväksyttävä yleiseltä kannalta (LaVM 4/1964) olivat ryhtyneet verovapautensa turvin harjoittamaan liiketoimintaa lukuisilla eri aloilla ja kilpailivat yritysten kanssa 7

8 SäätiöL kieltää ja sallii liiketoiminnan rajoitus koskee vain jälkeen rekisteröityjä säätiöitä: 1. ei perustamislupaa, jos säätiön tarkoitus sen sääntöjen mukaan on liiketoiminnan harjoittaminen (SäätiöL 5.3 ) 2. sallittua sellainen liiketoiminta, joka a) on mainittu säätiön säännöissä ja b) joka välittömästi edistää säätiön tarkoituksen toteuttamista (8a ) ennen rekisteröidyt säätiöt saavat edelleen harjoittaa aikaisempaa liiketoimintaansa ns. välillinen liiketoiminta sallittu kaikille säätiöille 8

9 Arvioita liiketoiminnan rajoittamis - :stä ei aseta käytännössä suuria esteitä: hyödyllisyyden käsite on väljä ja välillinen on sallittua; oleellisempaa TVL 22 ja 23 :n tulkinta (Mähönen) liiketoiminnan harjoittamiskielto on keskeinen kierrettävissä oleva kielto (Hovi) välillinen liiketoiminta runsasta, säätiöt yhtiöittäneet ja ostaneet yritystoimintaa, 1964 ei osattu varautua siihen (OM 2010) perustuslain 18.1 turvaa elinkeinon harjoittamisvapauden pitäisikö rajoitukset poistaa? 9

10 PRH säätiöiden liiketoiminnan valvojana PRH:lla ei ohjeita tai linjauksia, miten SäätiöL:a sovelletaan liiketoiminnan kriteerit: millainen taloudellinen toiminta on liiketoimintaa? milloin säätiön tarkoitus sen sääntöjen mukaan on liiketoiminnan harjoittaminen (kun sanotaan säännöissä tarkoituksena? kun toiminnan tosiasiallinen tarkoitus on/ näyttää olevan liiketoiminnan harjoittaminen?) säännöissä mainittu - miten liiketoiminta ilmaistava säännöissä? milloin edistää välittömästi säätiön tarkoituksen toteuttamista? etukäteen tehtävässä arvioinnissa vaikeutensa toimivat säätiöt: PRH tarkistaa lähinnä että säätiöt toimittavat säädetyt asiakirjat 10

11 Esimerkki: vanhustenkotisäätiön säännöt 2 Tarkoitus: Säätiön tarkoituksena on toimia vanhusten asuntoolojen parantamiseksi ensisijaisesti XXX:n kaupungista olevien asukkaiden hyväksi. 3 Tarkoituksen toteuttaminen: Tarkoituksensa toteuttamiseksi säätiö ylläpitää vuokra-asuntolatoimintaa sekä tekee yhteistyötä paikallisten ja valtakunnallisten viranomaisten kanssa. Säätiö voi omistaa kiinteistöjä sekä kiinteistö- ja muita osakkeita. Toimintansa tukemiseksi säätiö voi ottaa vastaan lahjoituksia ja testamentteja. Asuntolatoiminta välittömästi edistää tarkoitusta, mutta onko se säätiön säännöissä mainittua liiketoimintaa? Jos on, voisiko liiketoiminta olla jopa säätiön tosiasiallinen tarkoitus? Verottajan ratkaistavaksi jää, mitä säätiön tosiasiallinen toiminta on. 11

12 Tuloverolaki 1535/

13 Yleishyödyllinen yhteisö (YHY) suurin osa säätiöistä (noin 90 %) on YHY TVL 22.1 tunnusmerkit (kaikkien täytyttävä): 1. toimii yksinomaan ja välittömästi yleiseksi hyväksi aineellisessa, henkisessä, siveellisessä tai yhteiskunnallisessa mielessä 2. toiminta ei kohdistu vain rajoitettuihin henkilöpiireihin 3. ei tuota siihen osalliselle taloudellista etua osinkona, voitto-osuutena taikka kohtuullista suurempana palkkana tai muuna hyvityksenä Verotusohje: ei voida esittää selkeitä kriteerejä ja mittareita, vaan tapauskohtaista kokonaisharkintaa ja lisäksi huomioon toiminta useamman vuoden ajalta yleishyödyllinen toiminta on voinut olla hyvin vähäistä, pääpaino elinkeinotoiminnassa (HE:ssä oli rajoite, lopull. laista poistettiin) VTV: TVL:n säännökset yleisluonteiset, väljät ja tulkinnanvaraiset; aiheuttavat ongelmia, kiireellisesti uudistettava 13

14 YHY-status > rajoitetusti verovelvollinen verovelvollinen elinkeinotulosta, mutta TVL 23.3 :ssä luettelo toiminnasta, jota YHY:n tapauksessa ei katsota elinkeinotoiminnaksi kilpailunäkökulmasta elinkeinotoiminnan ja yleishyödyllisen toiminnan rajanveto tärkeä mutta vaikea rajanvedon merkitystä korostaa se, että samalla ratkaistaan alv-kohtelu verovelvollinen kiinteistötulosta, mutta vain silloin, kun kiinteistö on muussa kuin yleishyödyllisessä tai yleisessä käytössä ja silloinkin alemman verokannan (8,9804 % verovuosina ) mukaan 14

15 Mitä on elinkeinotoiminta? elinkeinotoiminnan käsitettä tai tunnusmerkkejä ei määritellä laeissa > oikeus- ja verotuskäytäntö rajanveto vaikea; tämäkin aina tapauskohtaista ja tehdään kokonaisolosuhteet huomioon ottaen VeroH:n verotusohjeessa noin 10-kohtainen esimerkkiluettelo seikoista, jotka viittaavat elinkeinotoimintaan, päinvastaiset puoltavat yleishyödyllisyyttä lisäksi vielä raskauttavia tekijöitä, samoin lieventäviä (esim. yhteiskunnan muu tuki, Ara, RAY) Elinkeinotoiminnan tunnusmerkit näyttäytyvät usein siten, että YHY toimii kilpailuolosuhteissa harjoittaen samanlaista toimintaa kuin elinkeinonharjoittajat. 15

16 YHY-statuksesta seuraavia veroetuja (1/2) TVL 23.3 erityiskohtelu, siinä lueteltua toimintaa ei pidetä YHY:llä elinkeinotoimintana ja on siten verovapaata huoneistojen ja kiinteistöjen vuokraaminen esim. toimisto-, liikeja asuinkäyttöön: veroetu % yleiseen tai yleishyödylliseen tarkoitukseen vuokratusta kiinteistöstä saatu tulo verovapaata muuhun käyttöön vuokratusta kiinteistöstä saatu tulo verotetaan alemman verokannan mukaan osakehuoneistojen vuokratulot verovapaita yleishyödyllisen tarkoituksen mukaista toimintaa ei pidetä elinkeinotoimintana 16

17 YHY-statuksesta seuraavia veroetuja (2/2) sijoitustoiminnan tulot eivät elinkeinotuloa ja ovat siten verovapaita, elinkeinoluonnetta arvioidaan toisin kuin muilla, perustuu oikeuskäytäntöön alv-vapaus, kun tuloa ei katsota elinkeinotuloksi (AVL 1501/1993, 4 ) kunta voi vapauttaa kiinteistöverosta kokonaan t. osittain (kiinteistöverolaki 654/1992, 13 a ) saadut lahjoitukset lahja- ja perintöverosta vapaat mahdollisuus saada vapautus elinkeino- ja kiinteistötulon veroista (huojennuslaki 680/1976) 17

18 Havaintoja verotus- ja oikeuskäytännöstä (1/2) HE 105/2006 säätiöittämisen tavoitteena sama kilpailuasema; ei toteutunut, osaa säätiöistä verotettiin elinkeinotoiminnasta, osalla verovapaata yleishyödyllistä toimintaa Läheisyysperiaate: YHY:n tarkoitukseen läheisesti liittyvää toimintaa ei pidetä elinkeinotoimintana, vaikka muutoin täyttäisi sen kriteerit (per. oikeuskäytäntöön) miten laajasti sovelletaan? YHYn toiminta muuttuu vähitellen elinkeinotoiminnan suuntaan ja yleishyödyllisyys vähenee, yhteiskunnalliset olosuhteet muuttuvat milloin verotuskohtelu muutetaan? TVL+ohje ei anna tukea. taloudelliselta merkitykseltään pienet muutokset on helpompi tehdä isot vaikeita. 18

19 Havaintoja verotus- ja oikeuskäytännöstä (1/2) verotuksen yhdenmukaistamiseen pyritty mm. valtakunnallisilla verotusohjeilla (2005, 2007) ja keskittämällä verotus 2009 alusta verotoimistoon julkisten tietojen niukkuus estää ongelmien havaitsemista verotusta koskevan tutkimus- ja seurantatiedon puute samoin VTV: YHY:jen verotusta ja verotukea koskeva tutkimus- ja seurantatieto niukkaa. Kilpailua vääristäviä vaikutuksia aiheutuu niin lain kuin verotus- ja oikeuskäytännön perusteella, mutta ne tunnetaan huonosti eikä ole riittävästi selvitetty verotusta kehitettäessä. Lainsäädäntö 1970-luvulta > on vääristymiä, joita lainsäätäjä ei ole voinut ottaa huomioon. VTV: Veroetujen arvo, kohdentuminen, yhteiskunnan saama vastine ja etujen vaikutukset yhteiskuntaan on selvitettävä. 19

20 Laki eräiden yleishyödyllisten yhteisöjen veronhuojennuksista (680/1976) huojennuslain perusteella verovapaaksi voidaan katsoa tulo, joka olisi TVL:n mukaan verotettavaa (ei alv:sta) elinkeinotoiminnan tulot kokonaan tai osittain kiinteistötulo 1.2 :ssä säädetyssä tapauksessa otettava huomioon, merkitseekö elinkeinotoimintaa koskeva veronhuojennus vastaavaa toimintaa harjoittaville elinkeinonharjoittajille haittaa, joka ei ole vähäinen (2 ) harvoin katsottu, että kilpailuhaitta toteutuu (kilpailuhaitta tulkittu ajallisesti, paikallisesti ja toiminnallisesti rajattuna, konkreettista kilpailua samoista asiakkaista) mahdollistanut verovapaan elinkeinotoiminnan jopa vuosikymmeniksi huojennus voitu käytännössä myöntää myös sellaiselle yhteisölle, joka käyttää varansa ja tulonsa elinkeinotoimintana pidettävän toiminnan ylläpitämiseen (KHO 2009:5, VM 31/2009) 20

21 Laki verotustietojen julkisuudesta ja salassapidosta (1346/1999) julkisia ovat vain julkiseksi säädetyt tiedot, siten salassa on pidettävä onko verottaja pitänyt yhteisöä yleishyödyllisenä mitä toimintaa on pidetty elinkeinotoimintana ja mitä verottomana veronhuojennuksista julkista on vain huojennuksen saaneen yhteisön nimi ja se, miltä vuosilta huojennus myönnetty salassa on pidettävä, mitä toimintaa huojennus koskee sekä onko huojennettu kokonaan vai osittain YHY:jen verotuet läpinäkymätöntä yhteiskunnan tukea kilpailevat yritykset ja kansalaiset: ei edellytyksiä arvioida verottajan toimintaa eikä yhteisön toimintaa (yleishyödyllisyys, kilpailuvaikutukset) 21

22 Kiitos mielenkiinnosta! Ota yhteyttä! Valtiontalouden tarkastusvirasto Antinkatu 1 PL 1119, Helsinki Puhelin