OHJELMAJOHTAMINEN VALTIONEUVOSTOSSA

Transkriptio

1 VALTION KESKUSHALLINNON UUDISTAMINEN OHJELMAJOHTAMINEN VALTIONEUVOSTOSSA Uusi menettely ja uudet asiakirjat Valtioneuvoston ohjelmajohtamisen simulointihankkeen raportti Helsinki

2 Julkaisija: KUVAILULEHTI VALTIOVARAINMINISTERIÖ Tekijät (toimielimessä: toimielimen nimi, puheenjohtaja): Valtioneuvoston ohjelmajohtamisen simulointihanke Puheenjohtaja: Sirpa Kekkonen Sihteerit: Petri Eerola Markku Harrinvirta Julkaisun nimi (myös ruotsinkielinen): Julkaisun laji: Työryhmän muistio Toimeksiantaja: Valtiovarainministeriö Toimielimen asettamispäivä: Ohjelmajohtaminen valtioneuvostossa. Uusi menettely ja uudet asiakirjat Programledning i statsrådet. Ny process och nya dokumenter Julkaisun osat: Kuvailulehti, valtiovarainministeriölle, johdanto, ohjelmaprosessin kulku, ohjelmajohtamisprosessin toimijat, ohjelmaprosessin asiakirjat, ohjelmajohtamisen tietohallinto ja tietotuki, liitteet Tiivistelmä: Valtion keskushallinnon uudistamishanketta johtanut ministerityöryhmä on loppuraportissaan ehdottanut ohjelmajohtamisjärjestelmän käyttöönottoa hallitusohjelman toimeenpanon ja hallinnonrajat ylittävän toiminnan tehostamiseksi. Hallitus käsitteli keskushallintohankkeen ehdotuksia iltakoulussaan ja asettui tukemaan ehdotuksia ohjelmajohtamisen ja useimpien muiden ehdotusten osalta. Ohjelmajohtamisen käytännön toteuttamista on käyty läpi simulointihankkeessa. Ohjelmajohtamisen käyttöönoton tukemiseksi laadittiin selvitykset ohjelmallisen toimintatavan ulkomaisista ja kotimaisista kokemuksista, tehtiin asiakirjaharjoituksia ja laadittiin erillinen ohjelmajohtamisen sanasto. Tässä raportissa on hahmotettu malli hallituksen ohjelmaprosessin aikataululle, ohjelmatyön organisoinnille, uudenlaisten strategia-asiakirjojen sisällölle sekä selvitettiin tarvittavaa tietotukea. Simulointi on osoittanut, että ohjelmajohtaminen toimii käytännössä strategisemman ja poliittista ohjausta korostavan valtioneuvostotyöskentelyn tukena. Ohjelmajohtamisen edellytyksinä on, että - hallitus määrittelee hallitusohjelmassa rajatun määrän poikkihallinnollisia politiikkatavoitteita, joille asetetaan selkeät vaikuttavuustavoitteet - näitä politiikkatavoitteita konkretisoivien politiikkaohjelmien ohjausta, seurantaa ja päätöksentekoa varten luodaan uudentyyppinen hallituksen strategia-asiakirja - politiikkaohjelmien seuranta toteutetaan vuotuisessa, budjettiprosessin kanssa yhteensovitetussa ohjelmaprosessissa - kutakin politiikkaohjelmaa johtaa koordinoiva ministeri, jonka lähimpänä tukena toimii määräajaksi ohjelman käyttöön asetettu ohjelmajohtaja - koordinoiva ministeri johtaa ohjelmajohtajan tuella eri ministeriöiden toimenpiteitä, jotka sisältyvät politiikkaohjelmaan ja - valtioneuvoston kansliassa on henkilöstövoimavaroja hallituksen strategia-asiakirjan ja politiikkaohjelmien seurantaan ja arviointiin. Avainsanat: Valtioneuvosto, hallitusohjelma, politiikkaohjelma, budjettiprosessi, ohjelmajohtaminen, hallituksen strategia-asiakirja Muut tiedot: Sarjan nimi ja numero: ISSN: ISBN: Kokonaissivumäärä: (liitteet) Jakaja: Valtiovarainministeriö Kieli: Suomi Hinta: Kustantaja: Valtiovarainministeriö Luottamuksellisuus: julkinen

3 Utgivare: BESKRIVNINGSBLAD FINANSMINISTERIET Författare (uppgifter om organet: organets namn, ordförande): Statsrådets simuleringsprojekt för programledning Ordförande: Sirpa Kekkonen Sekreterare: Petri Eerola Markku Harrinvirta Publikation (även om svenska titeln): Typ av publikation: Arbetsgruppens rapport Uppdragsgivare: Finansministeriet Datum för tillsättandet av organet: Ohjelmajohtaminen valtioneuvostossa. Uusi menettely ja uudet asiakirjat Programledning i statsrådet. Ny process och nya dokument Publikationens delar: Beskrivningsblad, till finansministeriet, inledning, programprocessens gång, aktörerna i programledningsprocessen, programprocessens dokument, programledningens dataförvaltning och informationsstöd, bilagor Referat: Den ministerarbetsgrupp som lett statens centralförvaltningsprojektet har i sin slutrapport föreslagit att programledningssystemet tas i bruk för att göra verkställandet av regeringsprogrammet och verksamheten över förvaltningsgränserna mer effektivt. Regeringen behandlade centralförvaltningsprojektets förslag i sin aftonskola och beslutade att understöda förslagen för programledningen och de flesta andra förslagen. Det praktiska genomförandet av programledningen har genomgåtts i simuleringsprojektet. För att stöda ibruktagandet av programledningen uppgjordes utredningar om erfarenheter av det programmässiga handlingssättet både i utlandet och i Finland, utfördes dokumentövningar och uppgjordes en särskild ordlista för programledningen. I denna rapport har skisserats upp en modell för tidtabellen med regeringens programprocess, för organiserandet av programarbetet, för innehållet av ett nytt slags strategidokument och utreds det nödvändiga informationsstödet. Simuleringen har visat att programledningen fungerar i praktiken som stöd för statsrådsarbetet vilket i praktiken är mera strategiskt och med betoning av en politisk ledning. Utgångspunkten för programledningen är att - regeringen i regeringsprogrammet fastställer ett begränsat antal tväradministrativa politikmål, för vilka klara inverkningsmål ställs - ett nytt slags strategidokument skapas för regeringen för ledning, uppföljning och beslutsfattande som hänför sig till de politikprogram som konkretiserar dessa politikmål - uppföljningen av politikprogrammen genomförs inom en årlig programprocess som skall koordineras med budgetprocessen - varje politikprogram leds av en koordinerande minister, vars närmaste stöd är en programchef som tillsätts för programmet på viss tid - den koordinerande ministern leder med stöd av programchefen de olika ministeriernas åtgärder, vilka ingår i politikprogrammet och - statsrådets kansli har personalresurser för uppföljning och bedömning av regeringens strategidokument och politikprogram. Nyckelord: Statsrådet, regeringsprogram, politikprogram, budgetprocess, programledning, regeringens strategidokument Övriga uppgifter: Seriens namn och nummer: ISSN: ISBN: Sidoantal: (bilagor) Distribution: Finansministeriet Språk: Finska Pris: Förlag: Finansministeriet Sekretessgrad: offentligt

4 SISÄLLYS 1. JOHDANTO OHJELMAPROSESSIN KULKU OHJELMAJOHTAMISEN TOIMIJAT OHJELMAPROSESSIN ASIAKIRJAT OHJELMAJOHTAMISEN TIETOHALLINTO JA TIETOTUKI...24 Liitteet: Liite 1. Liite 2. Liite 3. Liite 4: Ohjelmajohtamisen sanasto..28 Kokemuksia poikkihallinnollisten asiakokonaisuuksien hoitamisesta Suomessa...33 Havaintoja muiden maiden malleista...40 Tapausesimerkki: elinkeinopolitiikan asiakirjaharjoitus..51 Kuvat: Kuva 1. Hallituksen strategiset työvälineet 4 Kuva 2. Toimijat politiikkaohjelmissa 12 Kuva 3. Uudet strategia-asiakirjat 20 Kuva 4. Johtamisen näkymän rakenne ja sisältöluonnos 24 Kuva 5. Politiikkaohjelma -näkymän rakenne ja sisältöluonnos 26

5 Ohjelmajohtaminen valtioneuvostossa Valtiovarainministeriölle Valtiovarainministeriö asetti ohjelmajohtamisen simulointihankkeen tukemaan hallituksen keskushallinnon uudistamisen toimeenpanoa. Simulointihankkeen tehtäväksi annettiin arvioida, miten keskushallintohankkeen valmistelema ohjelmajohtamisen toimintamalli toimisi käytännössä ja mitä mahdollisia pulmia tähän voi liittyä. Hankkeessa tuli selvittää minkälainen valtioneuvoston ohjelmaprosessi on käytännössä, millaisiksi muodostuvat keskeisten toimijoiden väliset suhteet ja minkälaisia ovat uudenlaiset ohjelmajohtamisen asiakirjat. Ohjelmajohtamisen käyttöönoton tukemiseksi laadittiin selvitykset ohjelmallisen toimintatavan ulkomaisista ja kotimaisista kokemuksista, tehtiin asiakirjaharjoituksia ja laadittiin erillinen ohjelmajohtamisen sanasto. Simulointihanke on tuottanut keskushallintohanketta ohjaavalle ministerityöryhmälle aineistoa, jota on voitu hyödyntää ministerityöryhmän kesäkuussa 2002 jättämässä loppuraportissa. Loppuraportin liitteessä kuvataan ohjelmajohtamista. Ministerityöryhmä on raportissa ehdottanut otettavaksi käyttöön ohjelmajohtamismallin hallitusohjelman toimeenpanossa. Hallitus käsitteli ministerityöryhmän raporttia iltakoulussa Simulointihankkeen projektiryhmään ovat kuuluneet puheenjohtajana neuvotteleva virkamies Sirpa Kekkonen valtiovarainministeriöstä ja jäseninä alivaltiosihteeri Heikki Aaltonen valtioneuvoston kansliasta, kehitysjohtaja Klaus Halla sosiaali- ja terveysministeriöstä, talousjohtaja Marja Heikkinen-Jarnola liikenne- ja viestintäministeriöstä, neuvotteleva virkamies Riitta Kirjavainen valtioneuvoston kansliasta ( lähtien neuvotteleva virkamies Markku Harrinvirta), talousjohtaja Eero Murto kauppa- ja teollisuusministeriöstä sekä apulaisbudjettipäällikkö Hannu Mäkinen valtiovarainministeriöstä. Projektiryhmän sihteereinä ovat toimineet Markku Harrinvirta sekä johtava konsultti Petri Eerola HAUS kehittämiskeskus Oy:stä. Projektipäällikkö Maija Jussilainen valtiovarainministeriön valtioneuvoston tietohallintoyksiköstä ja ylitarkastaja Pekka Kuittinen valtioneuvoston kansliasta ovat osallistuneet ohjelmajohtamisen tietotukea koskevaan käsittelyyn. Hallituksen koordinointimenettelyjä ja poikkihallinnollisten asioiden organisointia muissa maissa selvitettiin tilaamalla tätä koskeva selvitys HAUS kehittämiskeskus Oy:ltä. HAUSin selvityksestä vastasi johtava konsultti Terho Vuorela ja siihen osallistuivat konsultit Johanna Osenius ja Tomi Särkioja. Uudenlaisen ohjelmaprosessin eri näkökohtien systemaattinen läpikäynti ja tehdyt asiakirja- ja muut simulointiharjoitukset osoittavat projektiryhmän mielestä, että ohjelmajohtaminen saadaan toimimaan keskushallintohankkeen tarkoittamalla tavalla käytännössä. Ryhmän mielestä ohjelmajohtaminen tarjoaa hyvät mahdollisuudet strategisempaan, poliittista ohjausta korostavaan valtioneuvostotyöskentelyyn.

6 Ohjelmajohtaminen valtioneuvostossa Projektiryhmä luovuttaa kunnioittavasti raporttinsa valtiovarainministeriölle. Helsingissä Sirpa Kekkonen puheenjohtaja Heikki Aaltonen Klaus Halla Marja Heikkinen-Jarnola Eero Murto Hannu Mäkinen Petri Eerola sihteeri Markku Harrinvirta sihteeri

7 Ohjelmajohtaminen valtioneuvostossa JOHDANTO Valtion keskushallintohankkeen perusajatus on politiikasta ohjautuva keskushallinnon toimintamalli. Tarkoitus on saada hallinto nykyistä selvemmin toimimaan hallitusohjelman ja sen painopisteiden suuntaisesti. Ohjelmajohtamisella organisoidaan hallituksen laajoja tehtäväkokonaisuuksia, politiikkaohjelmia sekä vahvistetaan hallituksen kokonaisjohtamista. Ohjelmajohtamisen tuomat suurimmat muutokset ovat seuraavat: Pääministerin mahdollisuudet hallinnonalarajat ylittävän hallitustyöskentelyn ohjaamisessa ja seuraamisessa tehostuvat - Pääministerin esikunnan vahvistaminen ja hallitusohjelman toimeenpanon ja seurannan uudistaminen Yksittäisten ministerien mahdollisuudet vaikuttaa hallituksen kokonaistyöskentelyyn paranevat - Koordinoivat ministerit Ohjelmajohtamista käytetään selkeästi nykyistä enemmän poikkihallinnollisten asioiden hoidossa - Ohjelmajohtajat Budjettiprosessi tukee horisontaalisuutta - Hallitusohjelman toimeenpanon seurannan ja budjetin kehysmenettelyn yhteensovittaminen Ohjelmajohtamismalli ei edellytä muutoksia valtioneuvoston toimivaltaan tai ministeriöiden toimivaltasuhteisiin, eikä niiden toimintaa koskevaan lainsäädäntöön. Keskushallintohankkeen ja sitä johtavan ministeriryhmän ehdotukset kohdistuvat hallitusohjelmaan ja hallituksen hankesalkkuun, budjettikehysten valmisteluun sekä asiantuntijavoimavarojen vahvistamiseen valtioneuvoston poikkihallinnollisessa valmistelussa. Ohjelmajohtaminen merkitsee muutosta hallituksen työskentelyyn ja ministeriöiden poikkihallinnolliseen valmisteluun. Politiikkaohjelmien ja ohjelmajohtamisen tarkoituksena on terävöittää hallituksen tavoiteasettelua ja linjanmäärittelyä sekä luoda tehokkaat hallinnonalarajat ylittävät järjestelyt päämäärien toteuttamiseksi. Ohjelmajohtaminen on keskeinen keino vahvistaa hallituksen poliittista ja strategista ohjausotetta ja koordinaatiota. Ohjelmajohtamisella pyritään keskeisimpien valtioneuvostotasoisten asiakokonaisuuksien parempaan hallintaan. Uutta ohjelmajohtamisessa on hallituksen strategia-asiakirjan (HSA) käsittely ja seuranta, järjestelmällinen poikkihallinnollinen toimintatapa sekä uudet toimijat ja uudenlaiset toimijaroolit (koordinoiva ministeri, ohjelmajohtaja ja pääministerin esikunta). Keskeisiltä osiltaan ohjelmajohtaminen rakentuu kuitenkin nykyisten toimijaroolien (ministerit hallinnonalojen johtajina, ministeriöt asioiden valmistelijoina) ja prosessien (lainvalmistelu, budjettiprosessi) varaan, mutta niin, että ohjelmajohtamisen periaatteet korostuvat.

8 Ohjelmajohtaminen valtioneuvostossa OHJELMAPROSESSIN KULKU Ohjelmaprosessi käynnistyy hallitusneuvotteluista ja -ohjelmasta Valtioneuvoston ohjelmatyön ja -prosessin onnistumisen kannalta ratkaiseva vaihe on ohjelmien asettaminen. Tällöin on tarkkaan harkittava toimenpiteet ja hankkeet tavoitteisiin pääsemiseksi, ministereiden ja virkamiesten tehtävät ja vastuut sekä ohjelmatyön pelisäännöt ja organisointi. Politiikkaohjelmien tavoitteiden ja toimenpiteiden lähtökohtana on hallitusneuvottelut ja hallitusohjelma (ks. kuva 1). Hallitusneuvotteluissa ratkaistaan hallituksen kokoonpano, päätetään hallituskauden keskeisistä tavoitteista ja prioriteeteista, määritellään politiikkaohjelmien teemat ja sovitaan politiikkaohjelmien toteuttamisvastuista. Hallitusohjelma on hallinnolle toimeksianto, joka määrittelee hallituksen relevantteina pitämät tehtäväkokonaisuudet, asettaa näille tavoitteet sekä antaa koordinoivalle ministerille ja ohjelmia johtavalle virkamiehelle lähtökohdan valmistella ja johtaa ohjelmaan kuuluvia toimenpiteitä. Tavoitteena on, että hallitusohjelma tunnistaa rajatun määrän hallituksen keskeisiä politiikkatavoitteita, joiden varaan poikkihallinnolliset politiikkaohjelmat voidaan rakentaa. Tämä edellyttää hallitusohjelman tavoitteilta selkeyttä ja riittävää laajaalaisuutta. Nykytila Tavoitetila Hallitusohjelma Hallitusohjelma - yksityiskohtainen ja hanketasolle menevä priorisoidut politiikka-alueet vaikuttavuus- tavoitteineen (+ yksittäiset strategiset hankkeet) Hallituksen strategia-asiakirja HSA Valtioneuvosto- Ministeriökohtaiset tasoiset strategiset poikkihallinnolliset hankkeet politiikkaohjelmat - keskeisten politiikkalinjausten ohjelmoiminen - vuotuinen poliittinen ohjelmien ja niiden resurssoinnin seuranta- ja tarkistusprosessi Hankesalkku Ministeriöiden toimintasuunnitelmat Muu ministeriöiden toimeenpanotoiminta, ml. poikkihallinnollinen valmistelu Kuva 1. Hallituksen strategiset työvälineet

9 Ohjelmajohtaminen valtioneuvostossa Politiikkaohjelmat ja hallituksen strategia-asiakirjan käsittely ohjelmajohtamisen ytimessä Ohjelmajohtamisessa keskeistä on politiikkaohjelmien kokoaminen ja näiden pohjalta hallituksen strategia-asiakirjan (HSA) kokoaminen sekä asiakirjan vuotuinen käsittely (ks. kuva 1). Hallituksen strategia-asiakirja sisältöineen ja käsittelytapoineen merkitsee muutosta hallituksen strategiatyöskentelyyn, joka aikaisemmin on pitkälti koostunut hallituksen hankesalkun käsittelystä ja tärkeiden ratkaisujen tekemisestä budjettiprosessissa. Uusi strategia-asiakirja konkretisoi hallituksen tärkeimmät tavoitteet ja tarjoaa nykyistä paremmat välineet hallitusohjelman toimeenpanon ohjaamiseen. Strategiaasiakirjamenettely uudistaa hallitusohjelman toimeenpanon ja seurannan sekä seurantaan liittyvät asiakirjat. Sen avulla hallitus ohjaa ohjelmallisten tavoitteiden saavuttamista, arvioi ponnistelujen tehokkuutta ja tarvittaessa suuntaa uudelleen toimenpiteitä ja resursseja. Politiikkaohjelmien kokoaminen käynnistyy välittömästi sen jälkeen kun hallituksen kokoonpanosta, politiikkaohjelmien teemoista ja ministereiden ohjelmavastuista on sovittu. Ohjelmatyön käynnistämistä ja organisointia johtaa ohjelmavastuuseen nimetty ministeri eli koordinoiva ministeri. Hän valitsee kunkin politiikkaohjelman osalta tehtäväänsä käytännön ohjelmatyöstä vastaavan ohjelmajohtajan neuvoteltuaan ensin ohjelmaan osallistuvien ministereiden kanssa. Koordinoiva ministeri valmistelee ehdotuksen myös muista politiikkaohjelman organisatorisista ratkaisuista, mm. siitä, edellyttääkö ohjelmatyö ministerityöryhmän käyttöä. Käytännössä politiikkaohjelmien kokoamisesta huolehtivat ohjelmajohtajat. Politiikkaohjelmien yhteensovitus, HSA:n valmistelu sekä hallitusohjelman toimeenpanon seuranta ja arviointi kuuluvat valtioneuvoston kanslialle. Politiikkaohjelmien ja strategia-asiakirjan eri osien valmistelu tapahtuu ohjelmaan osallistuvissa ministeriöissä koordinoivan ministerin ja ohjelmajohtajan ohjauksessa ja valtioneuvoston kanslian tuella. Ohjelmajohtamisen ylätasolla hallitus ohjaa politiikkaohjelmia päättäessään määrärahakehyksistä, talousarvioesityksestä ja strategia-asiakirjasta.

10 Ohjelmajohtaminen valtioneuvostossa Ohjelma- ja budjettiprosessi yhdistetään toisiinsa Hallituksen poliittisten tavoitteiden saavuttamisessa budjetointiprosessi on avainasemassa. Tällä hetkellä budjetin laadintaprosessi ja yhteiskuntapolitiikan strateginen suuntaaminen eivät muodosta riittävän kiinteää kokonaisuutta. Hallituksen politiikkaohjelmien ja budjetin vuotuinen kehysmenettely yhteensovitetaan jatkossa. Politiikkaohjelmien käsittelylle luodaan selkeät käytännöt budjetin valmistelun eri vaiheissa. Budjettiprosessia on usein arvosteltu siitä, että se tarjoaa riittämättömästi mahdollisuuksia eri vaihtoehtojen avoimeen punnitsemiseen ja poliittisten tärkeysjärjestysten asettamiseen. Ohjelmajohtaminen on keino vahvistaa poliittista tavoiteasettelua juuri budjettikehyksistä päätettäessä. Ohjelma- ja budjettiprosessin yhdistäminen toisiinsa ei edellytä budjetin nykyisen rakenteen oleellista muuttamista. Määrärahakehysten ja budjetin valmistelun menettelytapoja ohjelmajohtaminen kuitenkin muuttaa. Suurimmat muutokset ovat, että ohjelmien tavoitteet ja hankkeet käsitellään omana kokonaisuutenaan kehys- ja budjettineuvotteluissa ja että koordinoivalla ministerillä on erityisrooli ohjelmien budjettien käsittelyssä. Prosessien yhdistämisessä avainasemassa on yhteistoiminnan ja vuorovaikutuksen lisääminen. Määrätietoista poikkihallinnollista ohjelmatyötä on tuettava selkeästi hallinnonalojen kehyksissä osoitetulla rahoituksella. Ohjelmien eri toteuttamistapojen kustannuksia ja vaikuttavuutta tulee voida vertailla. On myös tärkeää määritellä strategiset ja toiminnalliset tavoitteet niin selkeästi, että ohjelmien vaikuttavuutta voidaan arvioida ja suunnata tarvittaessa toimenpiteitä uudelleen. Kutakin politiikkaohjelmaa varten laaditaan oma talousarvioehdotus. Koordinoiva ministeri ja ohjelmajohtaja vastaavat politiikkaohjelman budjetin valmistelusta. Koordinoiva ministeri osallistuu tarvittaessa valtiovarainministerin ja ohjelmaan osallistuvien ministereiden kahdenvälisiin budjettineuvotteluihin. Koordinoiva ministeri edustaa ohjelman budjettia budjettiprosessin eri vaiheissa. Hallituskauden alussa politiikkaohjelmat ja niiden alustavat rahoitusraamit käsitellään hallituksen päättäessä ensimmäisistä määrärahakehyksistään. Kun ohjelmat on koottu yksityiskohdittain, hallitus vahvistaa strategia-asiakirjan, ja ohjelmia koskevat keskeiset tavoitteet ja rahoitustarpeet otetaan hallituksen talousarvioesitykseen. Hallituskauden seuraavina vuosina politiikkaohjelmien vuotuinen päätöksenteko, seuranta ja arviointi kytketään kehysmenettelyyn niin, että hallitus käsittelee ohjelmakokonaisuutta ja ohjelmien edellyttämiä resursseja kerran vuodessa kehysten vahvistamisen yhteydessä. Kehyksiä ja myöhempää budjetin valmistelua varten ohjelmien tarvitsemat määrärahat sisällytetään ministeriöiden toiminta- ja taloussuunnitelmiin, kehyksiin ja talousarvioehdotuksiin. Politiikkaohjelmakohtaisista kehys- ja budjettiehdotuksista vastaa koordinoiva ministeri.

11 Ohjelmajohtaminen valtioneuvostossa Hallituksen strategia-asiakirjan käsittely tapahtuu vuosittain hallituksen määrärahakehyspäätöksen yhteydessä alkukeväällä siltä osin kuin se koskee määrärahojen mitoitusta. Käsittely voi jakaantua eri päiville siten, että ensin päätetään kehyksistä, jolloin myös politiikkaohjelmien määrärahakehykset vahvistetaan. Vastaavasti käsiteltäessä strategia-asiakirjaa varmistetaan, että se on sopusoinnussa kehyspäätöksen kanssa. Strategia-asiakirja yhdessä kehyspäätöksen kanssa ohjaa ministeriöiden talousarvioehdotusten ja lainsäädännön valmistelua. Varsinaista talousarviota valmisteltaessa kunkin politiikkaohjelman rahoitus sekä ohjelmakokonaisuus esitetään budjetin yleisperusteluissa. Ohjelmiin luettavat määrärahamomentit tai määrärahojen osat sekä hankkeita koskevat tulos- ym. tavoitteet sisällytetään asianomaisten ministeriöiden budjettipääluokkiin. Ohjelmajohtamisjärjestelmä voidaan ottaa käyttöön seuraavan hallituksen aloittaessa eli maaliskuun 2003 eduskuntavaalien jälkeen. Seuraavassa on kuvattu budjetti- ja strategiaprosessin kulku yksityiskohtaisesti: OHJELMA- JA BUDJETTIPROSESSIN AIKATAULU Maaliskuu 2003 Istuva hallitus päättää vuosien valtiontalouden kehyksistä. Tammihelmikuussa hallitus on myös suorittanut hallituskauden viimeisen hankesalkun seurannan ja arvioinut tämän perusteella hallitusohjelman toteutumista. Eduskuntavaalit toimitetaan , jonka jälkeen muodostetaan uusi hallitus. Maalis-huhtikuu 2003 Eduskuntavaalien tuloksen ratkettua eduskuntaryhmät neuvottelevat hallitusohjelmasta ja hallituksen kokoonpanosta. Neuvottelujen tuloksen perusteella presidentti antaa eduskunnalle tiedon pääministeriehdokkaasta. Eduskunta valitsee pääministerin, jonka johdolla muodostetaan hallitus. Hallitus antaa eduskunnalle tiedonantona hallitusohjelmansa. Hallitusohjelmassa määritellään politiikkaohjelmien kohteet ja teemat, joille asetetaan vaikuttavuustavoitteet laajoja tehtäväkokonaisuuksia koskien. Hallitusta muodostettaessa sovitaan politiikkaohjelmien vastuista eli siitä, ketkä hallituksen ministereistä johtavat mitäkin politiikkaohjelmaa (koordinoivat ministerit) sekä muista ohjelmatyön organisointiin liittyvistä asioista. Hallitusohjelmassa määritellyt prioriteetit muodostavat lähtökohdan hallituksen strategia-asiakirjalle (HSA). HSA täsmentää hallitusohjelmassa määriteltyjen tavoitteiden toteuttamiseen vaadittavat asiat. Jotta HSA:sta muodostuisi hallitusohjelman toimeenpanoa tehokkaasti tukeva asiakirja, on tärkeää, että poliittiset tavoitteet on hallitusohjelmassa määritelty mahdollisimman selkeästi.

12 Ohjelmajohtaminen valtioneuvostossa Toukokuu 2003 Hallitusohjelman antamisen jälkeen ministeriöt laativat uudet kehysehdotukset hallinnonalojensa osalta vuosiksi Ministeriöiden edellytetään ottavan politiikkaohjelmat huomioon kehysehdotusten valmistelussa, ja ministeriöiden ehdotusten peruslaskelmissa osoitetaan erikseen politiikkaohjelmiin liittyvät kohdat. Politiikkaohjelman kokonaiskehyksen valmistelusta vastaa koordinoiva ministeri ja virkamiesvalmistelua johtaa ohjelmajohtaja, mikäli hänet on ehditty nimittää. Politiikkaohjelmien resurssit sisältyvät ohjelmaan osallistuvien ministeriöiden kehysehdotuksiin. Kehykset neuvotellaan ministeriöiden ja koordinoivien ministereiden kehysehdotusten pohjalta. Koordinoiva ministeri osallistuu tarvittaessa ministeriöiden ja valtiovarainministeriön välillä käytäviin kahdenvälisiin neuvotteluihin politiikkaohjelmien rahoituksen osalta. Hallituksen kehyspäätös vuosille on tarkoitus tehdä toukokuun puoliväliin mennessä. Kehyspäätös sisältää hallitusohjelman edellyttämien kaikkien toimenpiteiden menot. Hallituksen kehysneuvotteluissa käsitellään politiikkaohjelmien kokonaisuutta ja linjataan HSA:an sisällytettäviä asioita siinä laajuudessa kuin rahoituksen mitoituksesta päättäminen edellyttää. Kehyspäätökseen voidaan sisällyttää ohjelmien keskeinen sisältö ja tavoitteet. Kehyksissä yksilöidään politiikkaohjelmien vaatima rahoitus määrärahoittain. Kehyksissä yksilöidään tarvittaessa myös miltä osin politiikkaohjelmia ja muita HSA:aan sisältyviä asioita ei ole voitu ottaa huomioon täysimääräisesti esim. valmistelun keskeneräisyyden vuoksi. Kehyspäätöksen valmistelun kanssa samanaikaisesti käynnistetään HSA:n kokoaminen. HSA:ssa keskeisellä sijalla olevien politiikkaohjelmien sisällön kokoamisesta vastaavat koordinoivat ministerit. Tämä edellyttää toimenpiteisiin, hankkeisiin ja rahoitukseen liittyvää valmistelua ministeriöissä. Kesäkuu-elokuu 2003 HSA vahvistetaan viimeistään kesäkuussa konkretisoimaan hallitusohjelman keskeisiä osia politiikkaohjelmien avulla. HSA:aan kirjataan myös pelisäännöt, joita kunkin politiikkaohjelman johtamisessa tullaan soveltamaan. Politiikkaohjelmien rahoitus esitetään kehyspäätöksen mukaisena myös HSA:ssa. HSA:an sisältyy myös sellaisia asioita, joita kehyksissä ei ole käsitelty sikäli kun niillä ei ole rahoitustarvetta. Kesäkuun alussa ministeriöt toimittavat valtiovarainministeriölle varsinaiset talousarvioehdotuksensa vuodeksi 2004, jotka noudattavat hallituksen kehyspäätöstä. Ministeriöiden ehdotukset sisältävät tarvittavat määrärahat politiikkaohjelmiin. Koordinoiva ministeri antaa oman ehdotuksensa politiikkaohjelman määrärahatarpeesta. Tarpeen vaatiessa ministeriöt ja koordinoiva ministeri voivat neuvottelujen kuluessa täydentää politiikkaohjelmiin liittyviä budjettiehdotuksia. Elokuussa ministeriöt käyvät kahdenväliset budjettineuvottelut valtiovarainministeriön kanssa. Koordinoivat ministerit osallistuvat tarvittaessa ministeriöiden ja valtiovarainministeriön kahdenvälisiin neuvotteluihin ohjelmabudjetin osalta.

13 Ohjelmajohtaminen valtioneuvostossa Elokuu-syyskuu 2003 Koordinoiva ministeri edustaa politiikkaohjelmaa hallituksen budjettineuvottelussa (budjettiriihi). Ohjelmajohtaja, ministeriöt ja valtioneuvoston kanslia huolehtivat, että ohjelmia koskevat tarpeelliset tiedot ovat nopeasti hallituksen saatavilla. Syyskuussa hallitus antaa eduskunnalle vuoden 2004 talousarvioesityksensä, johon politiikkaohjelmat on sisällytetty tavoitteineen ja määrärahoineen. Politiikkaohjelmien sisältö ja rahoitus määrärahoineen esitetään budjetin yleisperusteluissa. Yleisperustelujen laadinnasta vastaa valtiovarainministeriö yhteistyössä ohjelmajohtajan, ministeriöiden ja valtioneuvoston kanslian kanssa. Politiikkaohjelmat otetaan huomioon tarpeen mukaan myös pääluokka- ja lukuperusteluissa. Määrärahat sijoitetaan niiden pääluokkien lukuihin ja momenteille, joihin toiminta tai hanke kuuluu. Toiminnalle voidaan budjettiesityksessä asettaa myös tulos-, toiminta- ym. tavoitteita. Tarvittaessa hallituksen päättämä HSA tarkistetaan talousarvioesityksen mukaiseksi. Joulukuu 2003 Eduskunta käsittelee ja vahvistaa vuoden 2004 talousarvion joulukuussa. Ministeriöiden toiminta- ja taloussuunnitelmat annetaan valtiovarainministeriölle. Toiminta- ja taloussuunnitelmat ovat pohjana vuosien kehyksien laadinnassa. TTS:t toimivat osaltaan ministeriökohtaisina hallitusohjelman toimeenpanoasiakirjoina. TTS:ia ja kehysehdotuksia laadittaessa ohjelmajohtajan ja ministeriöiden on huolehdittava politiikkaohjelmien jatkovalmistelusta. TTS:n peruslaskelmiin sisältyvät politiikkaohjelmien määrärahatarpeet. Kehittämissuunnitelmissa voidaan esittää uusia asioita politiikkaohjelmiin ja muuhun HSA:n sisältöön. Koordinoiva ministeri laatii oman kehysehdotuksensa. Koska TTS:t ja kehys laaditaan monivuotisiksi, olisi viimeistään tässä vaiheessa laadittava politiikkaohjelmia koskevat suunnitelmat koko hallituskautta koskeviksi. Tammikuu 2004 Vuosi 2004 on ohjelmajohtamisen ensimmäinen "normaali" vuosi. Tarvittaessa HSA tarkistetaan vuoden 2004 talousarvion mukaiseksi. Valtioneuvoston kanslian koordinoimana kootaan hallituksen politiikkaohjelmien ja muiden hankkeiden toteutumista ja vaikutuksia koskevaa arviointitietoa hallituksen käyttöön. Samalla kootaan suunnitelmat politiikkaohjelmien toteuttamisesta ja seurannasta. Tässä vaiheessa on välttämätöntä, että politiikkaohjelmilla on käytössään niiden toteuttamiseen ja seurantaan tarvittavat resurssit, osaaminen ja välineistö. Helmikuu-maaliskuu 2004 Helmi-maaliskuun aikana käydään ministeriöiden ja valtiovarainministeriön väliset kahdenväliset neuvottelut budjettikehyksistä. Kuten aikaisemmassa kehys- ja budjettimenettelyssä, politiikkaohjelmien määrärahatarpeet otetaan huomioon ministeriöiden ehdotuksissa. Koordinoiva ministeri antaa oman ehdotuksensa vastuullaan olevan politiikkaohjelman määrärahakehyksestä ja osallistuu tarvittaessa neuvotteluihin valtiovarainministeriön kanssa. Maaliskuussa hallitus vahvistaa määrärahakehykset vuosille Ne yksilöivät kullekin politiikkaohjelmille varatun rahoituksen. Periaate on, että politiikkaohjelmia käsitellään kehysneuvotteluissa siinä laajuudessa kuin rahoituksen mitoituksen päättäminen

14 Ohjelmajohtaminen valtioneuvostossa edellyttää. Myös toiminta ja tavoitteet voidaan tiivistetysti sisällyttää kehyspäätökseen. Kehyksissä politiikkaohjelmiin kohdennettua rahoitusta voidaan suunnata uudelleen. Mahdollista on myös ottaa kehyksiin mukaan uusia hankkeita tai poistaa sieltä hankkeita. Hallitus toimittaa kehyksen eduskunnalle erikseen päätettävässä menettelyssä. Kehysmenettelyn yhteydessä hallitus käsittelee yksittäisten politiikkaohjelmien seuranta- ja arviointitietoja ja ohjelmakokonaisuutta. Tässä vaiheessa hallitus voi suunnata politiikkaohjelmia uudelleen ja päättää uusista tavoitteista ja hankkeista. Toiminnan uudelleen suuntausten ja muiden tarkistusten ja politiikkaohjelmien kehysten tulee olla yhteensopivat. Kehyksissä tehtävien resurssipäätösten, politiikkaohjelmien seuranta- ja arviointitietojen ja toiminnan uudelleen suuntaamista koskevien ratkaisujen pohjalta hallitus päättää HSA:n tarkistamisesta. Politiikkaohjelmien seurannasta ja arvioinnista huolehtii valtioneuvoston kanslia. Toukokuu 2004 Toukokuun loppuun mennessä ministeriöt toimittavat vuoden 2005 talousarvioehdotuksensa valtiovarainministeriölle. Ehdotukset laaditaan hallituksen päättämän kehyksen ja HSA:n mukaisiksi. Ministeriöiden ehdotukset sisältävät siten tarvittavat määrärahat politiikkaohjelmiin. Koordinoiva ministeri antaa oman budjettiehdotuksensa politiikkaohjelmaan sisällytettävistä määrärahoista ja tavoitteista. Syyskuu 2004 Hallitus antaa eduskunnalle talousarvioesityksensä vuodeksi Politiikkaohjelmat sisällytetään budjettiin samoja periaatteita ja käytäntöjä noudattaen kuin edellisenä vuonna. Tarvittaessa talousarvioesityksen mukaiset tarkistukset voidaan ottaa huomioon HSA:ssa. Joulukuu 2004 Valtion talousarvio vuodelle Ohjelmien TTS:t ja kehysehdotukset vuosiksi valmistuvat. Politiikkaohjelmat sisällytetään TTS:iin ja kehysehdotuksiin samoja periaatteita ja käytäntöjä noudattaen kuin edellisenä vuonna. Tarvittaessa budjetin mukaiset tarkistukset otetaan huomioon HSA:ssa. (Seuraavina vuosina prosessi jatkuu samoin periaattein.) Yhteensovitus, seuranta ja arviointi keskeistä ohjelmajohtamisessa Politiikkaohjelmien kokonaisuuden hallitsemiseksi edellytetään tavoitteiden ja toimenpiteiden yhteensovittamista ohjelmajohtamisen eri tasoilla ja vaiheissa. Yksittäisten ohjelmien osalta vaaditaan koordinaatiota eri toimenpiteiden ja eri hallinnonaloilla tapahtuvan toiminnan suuntaamiseksi ohjelman yhteisten tavoitteiden mukaisiksi. Monesti joudutaan ottamaan kantaa myös rakenteellisiin kysymyksiin, esim. onko hallinnonaloilla sovellettu lainsäädäntö, avustusjärjestelmät ja palvelut sellaisia, että ne todella edistävät ohjelman päämääriä ja ovat samansuuntaisia muiden ohjelman toimenpiteiden kanssa.

15 Ohjelmajohtaminen valtioneuvostossa Ohjelmajohtamisessa korostetaan aitoa verkostomaista työskentelyotetta. Politiikkaohjelmien tehokas toteutus edellyttää selkeää poikkihallinnollista organisoitumista. Ohjelmiin osallistuvien ministeriöiden yhteiselle valmistelulle ja toimintojen yhteensovitukselle on oltava selkeät pelisäännöt. Tehostettua yhteistä valmistelua tarvitaan sekä poliittisella tasolla että virkamiestasolla. Koordinoivien ministereiden ja ohjelmajohtajien rooli on keskeinen. Erillisten politiikkaohjelmien kysymykset kuuluvat pääasiassa koordinoivalle ministerille, ministerityöryhmälle ja ohjelmajohtajalle. Myös kaikkien politiikkaohjelmien muodostama kokonaisuus pitää yhteensovittaa. Ohjelmakokonaisuus yhteensovitetaan hallituksen neuvotellessa ja päättäessä ohjelmien tavoitteista, hankkeista, resursseista ja näiden uudelleen suuntaamisesta. Toimiva poliittinen ja strateginen ohjausjärjestelmä edellyttää toiminnan tuloksellisuuden ja yhteiskunnan kehityksen seurantaa ja arviointia. Seuranta ja arviointi kertovat sen, ovatko toimenpiteet oikeansuuntaisia suhteessa ympäröivään yhteiskuntaan ja sen tarpeisiin. Säännöllinen toimenpiteiden tulosten ja vaikutusten arviointi tekee ohjelmajohtamisesta järjestelmän, joka peilaa valtion toimintaa suhteessa toimintaympäristöön ja mukautuu tarvittaessa sen tarpeiden mukaisesti. Ohjelmien toteutumisen ja toiminnan tulosten seurannan keskeinen väline on hallituksen strategia-asiakirja. Strategia-asiakirjaa varten tarvittavan seuranta- ja arviointitiedon kokoamisesta vastaa valtioneuvoston kanslia yhdessä ohjelmajohtajan, ministeriöiden ja tutkimuslaitosten kanssa. Arviointi- ja tarkistusprosessi kytketään politiikkaohjelmien ja budjettikehysten vuotuiseen käsittelyyn niin, että tarkastelun perusteella toimintaa ja resursseja voidaan suunnata tarvittaessa uudelleen. OHJELMAJOHTAMISEN TOIMIJAT Hallituksella vastuu ohjelmakokonaisuuden toteutuksesta ja seurannasta Hallitus- ja ohjelmakauden alussa hallitus määrittelee ohjelmassaan ja siihen sisältyvissä politiikkaohjelmissa keskeiset yhteiskunnalliset vaikuttavuus- ja muut tavoitteet (ks. kuva 2). Ohjelmaprosessin aikana hallitus käsittelee politiikkaohjelmia vuosittain budjettikehysten ja talousarvioesitysten käsittelyn yhteydessä. Hallitus käsittelee säännöllisesti myös strategia-asiakirjan, seuraa ohjelmia, valvoo ohjelmiin sidottujen toimenpiteiden ja määrärahojen valmistelua sekä tarvittaessa suuntaa ohjelmia uudestaan tai perustaa uusia ohjelmia. Pääministerin rooli hallituksen politiikan "takuumiehenä" ja politiikkaohjelmien taustavoimana on tärkeä. Käytännön ohjelmatyön toteuttamisessa, ohjelmatyön kokonaisuuden hallinnassa ja ohjelmien säännöllisessä seurannassa keskeinen rooli on valtioneuvoston kanslialla. Eduskunnalle ohjelmaprosessin tuottamat asiakirjat ja arviointiraportit tarjoavat hyvän välineen hallituksen keskeisten toimintojen seuraamiseen.

16 Ohjelmajohtaminen valtioneuvostossa VNK - koordinoi, seuraa ja arvioi politiikkaohjelmia Pääministeri Koordinoiva ministeri - johtaa ja ohjaa politiikkaohjelmaa Määräaikainen ministeriryhmä (tarvittaessa) - tekee/valmistelee politiikkaohjelman edellyttämät päätökset hallitukselle Ohjelmajohtaja - ao. ministeriössä tai VNK:ssa - virkamiehet eri ministeriöistä Kuva 2. Toimijat politiikkaohjelmissa Pääministerin rooli hallituksen kokonaistyöskentelyn johtamisessa Uusi perustuslaki korostaa pääministerin vahvaa roolia. Suomessa, kuten monessa muussakin maassa, hallituksen politiikan vahvan keskuksen muodostavat pääministeri ja valtiovarainministeri yhdessä. Suomen keskushallinnon monet piirteet ja hallinnon traditio kuitenkin korostavat sektoroitumista. Ohjelmajohtamismallissa korostuva hallituksen poikkihallinnollisten tavoitteiden selkeä määrittely ja seuranta (uudentyyppinen hallitusohjelma ja sen seuranta) antavat pääministerille nykyistä tehokkaammat työvälineet hallituksen kokonaisohjaamiseen. Ohjelmajohtamiseen siirtymisessä korostetaan paitsi poikkihallinnollisten asioiden parempaa hoitoa sinänsä, myös asiakokonaisuuksien hoitamista määrätietoisen tavoiteasettelun ja systemaattisten etenemisaskeleiden mukaisesti. Usein tämä merkitsee valmisteltavien ja tehtävien muutosten tai ongelmien ratkaisun organisoimista ajalliselta kestoltaan rajoitetuksi koosteeksi toimenpiteitä. Pääministerillä on jo nykyjärjestelmässä hyviä foorumeita tuoda esiin näkökohtiaan hallituksen kokonaispolitiikan linjojen varmistamiseksi ja ohjata sitä. Ohjelmajohtaminen ei poista tarvetta sellaisille pääministerin johtamille foorumeille kuten talouspoliittinen ministerivaliokunta ja EU-ministerivaliokunta, joissa käsitellään pääosin ajankohtaisia tai ad hoc esiin tulevia asioita.

17 Ohjelmajohtaminen valtioneuvostossa Ohjelmajohtamisen kautta pääministeri saa keinon varmistaa pitkäjänteisesti koko hallituskautta silmälläpitäen hallituksen politiikan kannalta tärkeiden poikkihallinnollisten uudistusten hallitun hoitamisen. Ohjelmajohtaminen antaa myös nykyistä joustavammat ja paremmin poliittisten päättäjien (ministereiden) käsissä olevat mahdollisuudet aikatauluttaa, rytmittää ja resurssoida halutut uudistukset ja muutokset. Koordinoivat ministerit johtavat politiikkaohjelmia Koordinoivat ministerit ovat hallituksen ministereitä, jotka oman toimialansa ohella kantavat johtamisvastuun politiikkaohjelman toteuttamisesta. Ohjelmaa koordinoiva ministeri asetetaan tehtäväänsä hallitusneuvottelujen yhteydessä. Koordinoivaa ministeriä ei kuitenkaan muodollisesti nimitetä ministeriksi niihin ministeriöihin, joita politiikkaohjelma koskee. Muodollinen toimivalta ja vastuu kuuluvat niille valtioneuvoston jäsenille, joiden toimialaan asia kuuluu. Valtuutus johtaa politiikkaohjelmaa tulee hallitusohjelmasta, hallitukselta ja pääministeriltä. Koordinoivan ministerin tehtäviin kuuluvat ohjelmatyön käynnistäminen ja organisointi, ohjelmajohtajan valinta, ohjelman talousarvioehdotuksen valmistelu sekä ohjelmatyön johtaminen. Koordinoiva ministeri vastaa ohjelmakokonaisuuden syntymisestä, mikä tarkoittaa hallituksen tasolla sovittujen päälinjausten ja eri hallinnonaloilla tehtävien toimenpiteiden muodostamista systemaattiseksi toimintaohjelmaksi. Koordinoiva ministeri raportoi vastuullaan olevasta ohjelmasta pääministerille ja koko hallitukselle. Poliittisen yhteisymmärryksen varmistamiseksi tarvitaan usein myös koordinoiva ministeriryhmä, jonka kokoonpanossa on otettava huomioon sekä sektorit että puolueet. Pääministeriä avustavien valtioneuvoston kanslian strategisten resurssien rooli on myös keskeinen. Koordinoivalla ministerillä on keskeinen rooli käsiteltäessä politiikkaohjelman määrärahojen mitoitusta kehysmenettelyssä ja vuotuisessa budjettiprosessissa. Koordinoivan ministerin vastuulla on huolehtia ohjelmaa koskevan kokonaisbudjettiehdotuksen syntymisestä. Hän osallistuu tarvittaessa ohjelmaan osallistuvien ministeriöiden ja valtiovarainministeriön kahdenvälisiin budjettineuvotteluihin ja edustaa politiikkaohjelmaa hallituksen yhteisessä kehys- ja budjettikäsittelyissä. Tähänkin saakka hallituksen jäsenten piirissä on luonnollisesti aika ajoin ollut tarvetta ja voitu osoittaa poikkihallinnollisia valmisteluvastuita toimialavastuista poiketen tai niitä täydentäen. Hallituksen valiokunnilla on usein myös tärkeä rooli hallituksen politiikan koordinoinnissa. Ehdotetussa ohjelmajohtamismallissa kuitenkin poliittiselta tavoitteenasettelultaan selkeiden ja määrätietoisesti aikataulutettujen ohjelmallisten asiakokonaisuuksien osuutta hallituksen toiminnassa alleviivataan avaamalla mahdollisuus osoittaa näistä korostettu poliittinen vastuu sovituille hallituksen ministereille. Hallitusneuvottelut ja niihin liittyvä ns. salkkujako saa uusia piirteitä, kun hallitusohjelmaan otettavat keskeisimmät poikkihallinnolliset tavoitteet vastuutetaan tietyille hallituksen jäsenille. Toimialan laajuudeltaan ja esimerkiksi resursseiltaan eroavien ministerisalkkujen lisäksi jaettavana hallitusneuvotteluissa on jatkossa myös hallituksen huomattavien poliittisten teemojen hoito- ja vetovastuut.

18 Ohjelmajohtaminen valtioneuvostossa Koordinoivien ministereiden nimeäminen politiikkaohjelmien alueille tuo uuden elementin ministereiden keskinäisiin suhteisiin valtion vuotuista talousarvioesitystä valmisteltaessa ja siitä päätettäessä. Jatkossa hallituksen yhteisellä käsittelyllä on nykyistä suurempi painoarvo. Näin tapahtuu jo senkin vuoksi, että hallitusohjelman toteutumisen seuranta hallituksen strategia-asiakirjan käsittelyn kautta yhdistyy kehysja budjettimenettelyyn ja tälle käsittelylle varataan nykyistä enemmän aikaa. Koordinoivan ministerin vastuut voidaan tiivistää seuraavasti: Ohjelman kokoaminen ja johtaminen Ohjelmajohtajan valinta ja ohjelman johtaminen Koordinoivan ministeriryhmän kokoaminen tarvittaessa Osallistuminen toimeenpanoon Toimeenpano Johtaa ohjelman kehys- ja budjettiehdotuksen kokoamista Osallistuu tarvittaessa ohjelmaan osallistuvien ministeriöiden kahdenvälisiin neuvotteluihin valtiovarainministeriön kanssa Tekee ohjelman budjettiehdotuksen ja edustaa sitä hallituksen neuvotteluissa Vastaa ohjelmaa koskevan aineiston kokoamisesta TAE:n yleisperusteluja varten Seuranta Vastaa ohjelmajohtajan ja valtioneuvoston kanslian avustamana seurantatiedon kokoamisesta ja tuottamisesta hallituksen käsiteltäväksi Hallinnonalojen väliset ohjelmat yhteensovitetaan ministerityöryhmissä Ohjelmatyötä johtaessaan koordinoivan ministerin tärkeimpiä tehtäviä on eri hallinnonalojen tavoitteiden ja toimenpiteiden yhteensovittaminen siten, että ne muodostavat ohjelman osalta yhden, keskeisiä poliittisia tavoitteita tukevan kokonaisuuden. Yhteensovittavaa työtä varten perustetaan koordinoivan ministerin ehdotuksesta tarvittaessa ministerityöryhmä (ks. kuva 2). Ministerityöryhmät perustetaan ohjelman keston ajaksi, puheenjohtajana on ohjelmaa johtava ministeri ja hänen lisäksi jäseninä ne ministerit, joiden hallinnonalaa politiikkaohjelma koskee sekä muut työryhmään nimitettävät jäsenet. Ministerityöryhmässä käsitellään eri ministeriöiden toimenpiteet ja ohjelmatyön valmisteluvaiheet sekä seurataan politiikkaohjelman toteutumista. Ministerityöryhmä myös valmistelee politiikkaohjelmaa koskevia asioita koko hallituksen käsittelyä varten.

19 Ohjelmajohtaminen valtioneuvostossa Ohjelmajohtajat huolehtivat valmistelusta ja varmistavat ohjelmien toteutumisen Ohjelmajohtamisella organisoidaan laajoja tehtäväkokonaisuuksia, politiikkaohjelmia. Näiden tehokkaaksi hoitamiseksi tarvitaan valtioneuvostossa uudentyyppinen hallinnonalarajoista riippumattoman ohjelmajohtajan työnkuva. Kokonaisuutena ohjelmajohtamisessa on kysymys hallituksen ja hallitusohjelman johtamiskapasiteetin vahvistamisesta ja tähän liittyvien uusien toimintatapojen omaksumisesta. Politiikkaohjelmien toteuttamisessa ohjelmajohtajat ovat keskeisessä asemassa (ks. kuva 2). Ohjelmajohtajat ovat ministeriöiden korkeimpaan johtoon rinnastettavia virkamiehiä, jotka valitaan ohjelman keston ajaksi päätoimisiksi politiikkaohjelmien virkamiesjohtajiksi ja toimenpiteiden yhteensovittajiksi. Keskeistä on ohjelmaan sisältyvien toimenpiteiden valmistelu ja seuranta eri ministeriöissä. Tarpeesta riippuen ohjelmajohtajalla voi olla ohjattavanaan yksi tai useampi politiikkaohjelma. Ohjelmajohtajiksi voidaan valita julkisen sektorin, elinkeinoelämän tai järjestökentän johtoasemissa toimivia henkilöitä. Oleellista on asiantuntemus ja tunnustettu asema ohjelman kohteena olevan yhteiskuntaelämän alueella. Ohjelmajohtajien sijoituspaikkana on joko ohjelmavastuussa olevan ministerin ministeriö tai valtioneuvoston kanslia. Ministeriöillä vastuu ohjelmien eri osien valmistelusta ja toimeenpanosta Ministeriöillä on oma roolinsa hallituksen ohjelmaa laadittaessa. Ministeriöt edustavat keskushallinnossa jatkuvuutta ja ministeriöissä on laajaa asiantuntemusta toimialallaan. Ministeriöt laativat myös strategioita toimialansa tulevaisuuden keskeisistä haasteista ja niihin vastaamisesta. Ministeriöt ovat hallituspuolueille keskeisiä yhteistyökumppaneita hallituksen ohjelmaa laadittaessa. Ministeriöiden asiantuntemus hallituksen tavoitteita asetettaessa ja politiikkaohjelmia linjattaessa on hallituspuolueiden käytettävissä. Keskushallinnon uudistamista valmistellut ministeriryhmä onkin suosittanut, että ministeriöt valmistelisivat alaltaan ns. tulevaisuuskatsauksia erityisesti hallituksen vaihdostilannetta silmälläpitäen. Eri hallinnonalojen tutkimuslaitokset ovat tarpeellisia tuotettaessa ja analysoitaessa politiikkaohjelmia varten tarvittavaa tietoa. Politiikkaohjelmiin kuuluvat osaohjelmat, hankkeet ja rahoitus valmistellaan pääosin ministeriöissä. Ministeriöiden tehtävänä on valmistella toiminta- ja taloussuunnitelma, kehysehdotus ja valtion talousarvioesitys siten, että politiikkaohjelmat tulevat huomioon otetuiksi talousarvion eri käsittelyvaiheissa ja asiakirjoissa. Lisäksi ministeriöiden tuki on tarpeen koordinoivien ministereiden valmistellessa politiikkaohjelmien kehys- ja talousarvioehdotuksia. Koordinoivalla ministerillä on johdettavanaan jokin ministeriö ja hallinnonala ja tätä johtotehtävää koskevat yleiset valtioneuvoston jäseniä koskevat säännökset ja menettelyt. Vastatessaan poikkihallinnollisesta ohjelmasta koordinoiva ministeri edustaa koko hallitusta ja sen keskeisiä poliittisia päämääriä suhdeohjelmaan osallistuviin perustuu poliittiselle vastuunjaolle ja yhteistyölle.

20 Ohjelmajohtaminen valtioneuvostossa Ministeriöiden ylimmän virkamiesjohdon sitoutuminen politiikkaohjelmien toteuttamiseen on tärkeää. Keskeistä on toimiva yhteistyö suhteessa koordinoivaan ministeriin, ohjelmajohtajaan, valtioneuvoston kansliaan ja muihin politiikkaohjelmiin osallistuviin ministeriöihin. Ohjelmaorganisaation perustaminen ministeriöön saattaa vaatia uusia voimavaroja ja koulutusta ohjelmajohtamiseen. Ministeriöiden välistä yhteistyötä varten saattaa olla tarpeen perustaa politiikkaohjelman valmisteluryhmä, jota johtaa ohjelmajohtaja. Kansliapäällikkö varmistaa hallinnonalansa mukautumisen ohjelmalliseen toimintaan ja käynnistää tarvittavat sisäiset uudistus- ja kehittämishankkeet tätä varten. Hallinnonalansa johtamisjärjestelmästä ja sisäisestä organisoinnista vastuullisina kansliapäälliköiden vastuulla ovat myös muut hallinnonalalla vaadittavat järjestelyt ohjelmaorganisaation muodostamisessa. Henkilöjohtamisen selkeyden vuoksi virkamiesten työajan käytöstä poikkihallinnolliseen ohjelmatyöhön on usein hyvä tehdä kirjallinen sopimus. Ohjelmajohtajien palkkaukseen sekä muihin toimintamenoihin tarvittavat määrärahat budjetoidaan valtioneuvoston kanslian pääluokkaan, josta ne pääministerin myötävaikutuksella osoitetaan ohjelmajohtajiksi valittavien henkilöiden palkkaukseen. Ohjelmajohtamisen käyttöönotto merkitsee muutoksia ministeriöiden jokapäiväiseen johtamiseen ja hallintoon. Sisäisiä muutoksia kohdistuu ainakin seuraavasti: Taloushallinto: budjettiasiakirjojen sisältö; TTS ja sen valmistelu; jne. Laskentatoimi, kirjanpito ja muu määrärahojen käytön seuranta Seuranta- ja arviointitiedon kokoaminen ja tuottaminen Henkilöstöhallinto Tietohallinto Johtamisjärjestelmä ja johdon strategiatyö Hallitusohjelman seurannan järjestäminen (nyk. hankesalkkuseuranta) Hallituksen strategista esikuntaa vahvistetaan Hallituksen poliittisen ja strategisen ohjauksen toimintaedellytysten parantamiseksi on pidetty tärkeänä valtioneuvoston kanslian vahvistamista valtioneuvoston päätöksentekoa välittömästi palvelevana strategisena yksikkönä (ks. kuva 2). Ministeriökohtaisen valmistelun ja valtiovarainministeriön kokoavan valmistelun täydennykseksi valtioneuvoston kanslian resursseja on tarkoitus lisätä ja muodostaa siitä nykyistä selvemmin pääministerin ja koko hallituksen strateginen esikunta. Ohjelmajohtamismallissa kanslian tehtävänä on avustaa pääministeriä ja hallitusta hallitusohjelman ja politiikkaohjelmien toteutuksen johtamisessa. Lisäksi valtioneuvoston kanslia kokoaa pääministerin ja hallituksen käyttöön politiikkaohjelmien seuranta- ja arviointitiedot. Valtioneuvoston kanslia tukee koordinoivaa ministeriä ja ohjelmajohtajaa politiikkaohjelmien budjettiprosessissa. Politiikkaohjelmien resurssointi valmistellaan hallituksen päätettäväksi kehyspäätöksen osana.