TYÖASIAKIRJA. FI Moninaisuudessaan yhtenäinen FI

Transkriptio

1 EUROOPAN PARLAMENTTI Talousarvion valvontavaliokunta TYÖASIAKIRJA Euroopan tilintarkastustuomioistuimen erityiskertomuksesta N:o 11/2010 "Miten komissio on hallinnoinut suoraa talousarviotukea Afrikan, Karibian ja Tyynenmeren valtioissa sekä Latinalaisen Amerikan ja Aasian maissa?" Talousarvion valvontavaliokunta Esittelijä: Thijs Berman DT\ doc PE v01-00 Moninaisuudessaan yhtenäinen

2 Johdanto Vuoden 2005 Pariisin julistuksessa avunantajat sitoutuivat kanavoimaan kasvavat tukimäärät maakohtaisten järjestelmien kautta. EU sitoutui tähän tavoitteeseen jakamalla 50 prosenttia hallitustenvälisestä tuestaan tällä tavalla. Talousarviotuki, joko suora talousarviotuki tai alakohtainen talousarviotuki, katsotaan tehokkaimmaksi tavaksi jakaa tukea. Suorassa talousarviotuessa komissio siirtää kumppanimaan valtionkassaan varoja, jotka ovat kansallisen kehitysstrategian tukemiseen tarkoitettuja talousarvion lisävaroja. Sillä pyritään myös lisäämään makrotaloudellista vakautta ja kohentamaan julkista varainhoitoa. Varainsiirron lisäksi suoran talousarviotuen ohjelmat sisältävät kolme muuta osa-aluetta: a) valmiuksien kehittämistoimet; b) kumppanimaan ja avunantajien välillä sovittujen, ohjelman tavoitteisiin liittyvien tuen maksamisen ehtojen määrittely; c) vuoropuhelu kumppanimaan kanssa kansallisten ja alakohtaisten toimien, myös talousarvion, suunnittelusta, täytäntöönpanosta ja tuloksista. Komissio on antanut suoraa talousarviotukea AKT-valtioille seitsemännestä Euroopan kehitysrahastosta (EKR) ( ) alkaen ja Aasian ja Latinalaisen Amerikan maille vuodesta 2003 alkaen. Suoran talousarviotuen myöntämisen oikeusperusta on Cotonoun sopimuksen 61 artiklassa ja kehitysyhteistyön rahoitusvälinettä koskevan asetuksen 25 artiklan 1 kohdan b alakohdassa 1. EU:n talousarviotuen määrä nousi 30 prosenttiin (suora talousarviotuki: 21 prosenttia, alakohtainen talousarviotuki: 9 prosenttia) kokonaisrahoituksesta yhdeksännen EKR:n ( ) aikana, ja sen odotetaan nousevan 48 prosenttiin (suora talousarviotuki: 31 prosenttia, alakohtainen talousarviotuki: 17 prosenttia) kokonaisrahoituksesta kymmenennen EKR:n ( ) aikana. Aasian ja Latinalaisen Amerikan alueilla talousarviotuen kautta jaettu osuus kasvoi 12 prosentista (suora talousarviotuki: 3 prosenttia, alakohtainen talousarviotuki: 9 prosenttia) vuosien kaudella 25 prosenttiin (suora talousarviotuki: 5 prosenttia, alakohtainen talousarviotuki 20 prosenttia) kaudella Suoralla talousarviotuella on monia potentiaalisia etuja erillisten hankkeiden kautta annettuun apuun nähden. Sen kautta voidaan kanavoida suurempia tukimääriä aiempaa ennakoitavammin, sillä voidaan lisätä omavastuullisuutta, sillä kannustetaan kohentamaan kumppanimaan julkista varainhoitoa ja sillä on myönteinen vaikutus vastuullisuuteen maan sisällä. Sitä pidetään myös keinona lisätä poliittista vuoropuhelua ja parantaa avun yhdenmukaistamista ja koordinointia avunantajien kesken ja siten mahdollisesti lisätä avun antamisen vaikuttavuutta ja vähentää kumppanimaan kustannuksia. Sen lopullinen vaikutus köyhyyden vähentämiseen riippuu kuitenkin kunkin maan erityisolosuhteista ja komission tehokkuudesta sen suoran talousarviotuen ohjelmien hallinnoinnissa. 1 Euroopan parlamentin ja neuvoston asetus (EY) N:o 1905/2006, annettu 18. joulukuuta 2006, kehitysyhteistyön rahoitusvälineen perustamisesta (EUVL L 378, , s. 41). PE v /9 DT\ doc

3 1) Tilintarkastustuomioistuimen tarkastus (sisältö, havainnot ja suositukset) a) Tarkastuksen sisältö Tilintarkastustuomioistuimen tarkastuksen tarkoituksena oli arvioida, hallinnoiko komission suoran talousarviotuen ohjelmiaan vaikuttavasti. Sitä varten tarkastuksessa keskityttiin seuraavaan neljään pääkysymykseen: a) Valitseeko ja laatiiko komissio suoran talousarviotuen ohjelmiensa tavoitteet ja odotetut tulokset asianmukaisesti? b) Hallinnoiko komissio asianmukaisesti suoran talousarviotuen ohjelmien vaikuttavuuden vaarantavia keskeisiä riskejä? c) Suunnitteleeko ja toteuttaako komissio suoran talousarviotuen ohjelmiaan vaikuttavasti? d) Raportoiko komissio suoran talousarviotuen tavoitteiden saavuttamisesta selkeästi, kattavasti ja tarkasti? Tilintarkastustuomioistuimen tarkastuksessa keskityttiin komission suoran talousarviotuen ohjelmien hallinnointiin AKT-valtioissa, Latinalaisen Amerikan ja Aasian maissa. Tarkastus kattoi kaikki yhdeksänteen ja kymmenenteen EKR:oon sekä yleiseen talousarvioon kuuluvat ohjelmat. Epävakaassa tilanteessa olevat maat jätettiin erityisen tilanteensa vuoksi tarkastuksen ulkopuolelle. b) Tilintarkastustuomioistuimen havainnot Tilintarkastustuomioistuimen yleinen johtopäätös oli, että komissio on viimeisen vuosikymmenen aikana kehittänyt toimintatapaansa antaa tukea suoran talousarviotuen muodossa, mutta siitä huolimatta metodologiassa ja suoran talousarviotuen ohjelmien hallinnoinnissa on edelleen puutteita AKT-maissa sekä Latinalaisen Amerikan ja Aasian maissa. Näin ollen on todennäköistä, että kyseiset ohjelmat eivät tule olemaan niin vaikuttavia kuin olisi mahdollista. Tilintarkastustuomioistuin korosti, että komission suoran talousarviotuen ohjelmat on suunniteltu ja toteutettu yhteistyössä muiden avunantajien kanssa ja että monet tilintarkastustuomioistuimen havaitsemat puutteet eivät ole ominaisia ainoastaan komissiolle. Tilintarkastustuomioistuin havaitsi erityisesti seuraavaa: 1. Komissio ei mukauttanut riittävästi suoran talousarviotuen ohjelmiensa tavoitteita kunkin maan erityisolosuhteisiin Tilintarkastustuomioistuin havaitsi, että suoran talousarviotuen ohjelmien tavoitteet ovat yleensä samankaltaisia kaikissa kumppanimaissa niiden erilaisista tilanteista huolimatta. Tällä toimintatavalla ei oteta riittävästi huomioon kullekin maalle ominaisia ja muuttuvia painopisteitä eikä komission ja maassa toimivien muiden avunantajien muita ohjelmia. DT\ doc 3/9 PE v01-00

4 Tilintarkastustuomioistuimen mukaan myös suoran talousarviotuen ohjelmien tavoitteet on määritelty usein liian yleisesti eli niissä ei ole määritelty selkeästi, mitä ohjelmilla on tarkoitus saavuttaa ja mihin mennessä. Tavoitteissa ei myöskään oteta huomioon lähetystöissä käytettävissä olevia henkilöresursseja. Tilintarkastustuomioistuin pani kuitenkin merkille, että komission ohjelmissa on myönteistä se, että niihin on järjestelmällisesti sisällytetty makrotalouteen ja julkiseen varainhoitoon liittyvät tavoitteet ja että uusimmissa ohjelmissa on voitu havaita jonkin verran parannuksia tavoitteiden määrittelyssä. 2. Komissio ei hallinnoi asianmukaisesti suoran talousarviotuen vaikuttavuutta vaarantavia keskeisiä riskejä Tilintarkastustuomioistuin havaitsi, että komissio ei ollut vielä kehittänyt vakaata riskinhallintajärjestelmää arvioidakseen asianmukaisesti ja vähentääkseen suoran talousarviotuen ohjelmiensa riskejä, joten riskejä ei hallinnoida asianmukaisesti. Se on erityisen merkittävää heikkoihin julkisen varainhoidon järjestelmiin ja lisääntyneeseen korruptioon liittyvän korkean fidusiaarisen riskin takia ja monien kumppanimaiden kansallisten kehitysstrategioiden heikkouksista johtuvan kehitysriskin vuoksi. Tilintarkastustuomioistuin korosti, että komission dynaamisessa tavassa tulkita tukikelpoisuusehtoja on suurena riskinä, että kumppanimaat eivät käytä rahoitusta tehokkaasti ja vaikuttavasti. 3. Komissio ei varmista suoran talousarviotuen ohjelmien eri osa-alueiden suunnittelulla ja täytäntöönpanolla, että ohjelmilla on paras mahdollinen vaikutus Tilintarkastustuomioistuin havaitsi, että on epäselvää, millä perusteilla yksittäisille suoran talousarviotuen ohjelmille myönnetään varoja, vaikka avustukset suoritetaan ennustettavasti ja maiden talousarviojärjestelmien mukaisesti. Tilintarkastustuomioistuimen tarkastamista suoran talousarviotuen ohjelmien päätöksentekoa koskevista erilaisista asiakirjoista puuttuu selvitys siitä, miten suoran talousarviotuen määristä on päätetty. Useimmiten niissä viitataan yleiseen tavoitteeseen lisätä komission talousarviotuen käyttöä. Vaikka tilintarkastustuomioistuimen mielestä valmiuksien kehittämistuki on ollut hyödyllistä julkisen varainhoidon kohentamisessa, se ei ole useinkaan perustunut asianmukaiseen ensisijaisten tarpeiden arviointiin ja se on jaettu vain osittain täytäntöönpanon viivästysten takia. Tilintarkastustuomioistuin pani merkille, että komissio hyväksyi vuonna 2008 strategian, jolla pyritään lisäämään vaikuttavuutta tämän osalta. Tilintarkastustuomioistuin havaitsi myös, että komission suoran talousarviotuen jakamiseen liittämät suoritukseen perustuvat ehdot ovat yleensä tarkoituksenmukaisia, mutta niillä ei todennäköisesti saada aikaan tarkoitettua kannustavaa vaikutusta niiden suunnittelu- ja täytäntöönpanotavan takia, erityisesti vaihtelevien erien osalta. Tilintarkastustuomioistuin huomautti, että ehtojen täyttämistä oli vaikea arvioida, erityisesti, koska tyydyttävän edistymisen perusteista ei ole selvyyttä ja koska tulosten arvioinnissa käytettävä tilastolliset järjestelmät ovat heikkoja. PE v /9 DT\ doc

5 Tilintarkastustuomioistuin katsoi, että vuoropuhelua kumppanimaiden kanssa ei hyödynnetä täysimääräisesti, vaikka komissio katsoo aivan oikein sen olevan suoran talousarviotuen ohjelmiensa keskeinen osa-alue. Tilintarkastustuomioistuin pani erityisesti merkille, että vuoropuhelustrategiaa ei ole eikä lähetystöissä ole riittävästi asiantuntijuutta. 4. Komissio raportoi ulkoisille sidosryhmille tulosten sijaan lähinnä yleisen talousarviotuen mahdollisista eduista Komission suoraa talousarviotukea koskevassa raportoinnissa annetaan vähän tietoa riskeistä, täytäntöönpanon haasteista ja tosiasiallisesta vaikuttavuudesta. Tilintarkastustuomioistuin havaitsi, että komissio ei ollut toteuttanut sisäisiä raportointimenettelyjä, joiden avulla edistystä voitaisiin järjestelmällisesti arvioida suhteessa sen suoran talousarviotuen ohjelmien ilmoitettuihin tavoitteisiin ja joita voitaisiin käyttää tiedon lähteenä raportoinnissa ulkopuolisille sidosryhmille. Tilintarkastustuomioistuin arvosteli myös sopivan arviointimetodologian puutetta, jonka takia komission sekä muiden avunantajien on mahdotonta osoittaa suoran talousarviotuen ohjelmien vaikuttavuus. c) Tilintarkastustuomioistuimen suositukset Tilintarkastustuomioistuin esitti seuraavat suositukset: Komission pitäisi 1. räätälöidä talousarviotukiohjelmansa tavoitteet kumppanimaan erityisolosuhteiden mukaisesti; 2. lujittaa riskinhallintaansa suojatakseen EU:n varoja paremmin, jotta niitä ei häviä, tuhlata eikä käytetä tehottomasti; 3. määrittää yksittäisille suoran talousarviotuen ohjelmille myönnettävät määrät paremmin tuetulla ja avoimemmalla tavalla; 4. keskittää valmiuksien kehittämisen tukeminen ensisijaisiin tarpeisiin; 5. lujittaa tuloksiin sidottujen ehtojen hallinnointia; 6. lujittaa lähestymistapaansa vuoropuheluun; 7. parantaa raportointiaan suoran talousarviotuen ohjelmien vaikuttavuudesta. Tilintarkastustuomioistuin antoi komission kunkin suosituksen osalta yksityiskohtaiset ohjeet, siitä, miten ne pitäisi panna täytäntöön. 2. Komission vastaukset Komissio suhtautui tilintarkastustuomioistuimen tarkastukseen myönteisesti ja katsoi sen olevan hyödyllinen panos, joka auttaa sitä hiomaan tapaansa tarjota tukea talousarviotuen kautta. Se ilmaisi aikomuksensa saattaa talousarviotuen politiikkansa ajan tasalle DT\ doc 5/9 PE v01-00

6 vuonna 2011, kun se on saanut päätökseen julkisen kuulemisen vihreästä kirjasta 1. Komissio korosti pyrkivänsä jatkuvasti tehostamaan suoran talousarviotuen ohjelmiensa suunnittelua ja hallintoa. Tilintarkastustuomioistuimen vuosikertomuksissa esitettyjen huomautusten johdosta komissio on erityisesti viime aikoina siirtynyt tukiehtojen täyttymisen arvioinnissa entistä jäsennetympään ja muodollisempaan menettelyyn. Komissio totesi, että sen suoran talousarviotuen ohjelmien yleiset ja erityiset tavoitteet on johdettu suoraan niiden kansallisten kehitysstrategioiden ja köyhyyden vähentämisstrategioiden tavoitteista, joita ohjelmilla on tarkoitus tukea. Komissio kertoi aikomuksestaan mukauttaa tavoitteet paremmin kunkin maan erityisoloihin. Se kertoi, että erityiset tavoitteet osoitetaan rahoitussopimuksissa entistä selkeämmin ja täsmällisemmin ja että se laatii puitteet koko suoran talousarviotuen ohjelman aikana aikaansaatavan edistyksen arvioimiselle. Komissio kertoi myös vahvistavansa riskinhallintajärjestelmäänsä erityisesti talousarviotukea koskevien suuntaviivojen tarkistuksen yhteydessä. Se totesi, että sen vihreässä kirjassa käsitellään kysymystä toimenpiteistä, joita EU:n olisi sovellettava, jos riskitaso katsotaan liian korkeaksi petoksen ja korruption osalta. Komissio ilmoitti myös, että se tarkastaa vihreästä kirjasta järjestettävän kuulemisen pohjalta perusteita, joiden nojalla tehdään päätökset talousarviotuen määristä, jäsentääkseen entistä paremmin lähestymistapaansa. Valmiuksien kehittämistuen osalta komissio pani merkille äskettäin laaditun teknistä yhteistyötä koskevan yleisstrategian, jota sovelletaan yhä laajemmin ja jossa vahvistetaan puitteet tarpeiden arvioinnille ja tunnistamiselle. Komissio ilmoitti lisäksi, että se tarkastelee vihreästä kirjasta järjestettävän kuulemisen yhteydessä tulospohjaisen talousarviotuen ehdoista saamiaan kokemuksia. Se korosti pohtivansa, miten suoran talousarviotuen ohjelmien yhteydessä käytävän poliittisen vuoropuhelun mahdolliset vaikutukset voitaisiin optimoida. Komissio kertoi, että se kehittää parhaillaan tapoja tarjota entistä enemmän tietoa ohjelmiensa tuloksista ja että se on ryhtynyt kehittämään muiden avunantajakumppanien ja vastaanottavien hallitusten kanssa yhteistyössä arviointimenetelmää. Komissio kertoi arvostavansa tilintarkastustuomioistuimen suosituksia ja sitoutui panemaan ne täytäntöön ja tiedottamaan tarvittaessa tähän mennessä aikaansaadusta edistyksestä. 1 Komissio antoi 19. lokakuuta 2010 vihreän kirjan "Kolmansille maille annettavan EU:n budjettituen tulevaisuus" (KOM(2010)0586). PE v /9 DT\ doc

7 3. Talousarvion valvontavaliokunnan huomiot ja suositukset, jotka voidaan sisällyttää mietintöluonnokseen vastuuvapauden myöntämisestä komissiolle (varainhoitovuosi 2010) [Euroopan parlamentti] 1. suhtautuu myönteisesti tilintarkastustuomioistuimen tarkastukseen ja sen sisältämiin rakentaviin suosituksiin; 2. katsoo, että suora talousarviotuki on asianmukaisesti käytettynä erittäin arvokas väline tuen jakamisessa, koska sillä voidaan lisätä vastaanottajahallitusten omavastuullisuutta ja vastuuta sekä parlamentin harjoittamaa tiukempaa valvontaa ja kansalaisyhteiskunnan osallistumista vastaanottajamaissa ja samalla laajentaa sekä EU:n ja vastaanottajamaiden välisen vahvan poliittisen vuoropuhelun perustaa että tarvetta siihen; 3. on erittäin huolissaan tilintarkastustuomioistuimen havainnosta, jonka mukaan komissio ei hallinnoi asianmukaisesti suoran talousarviotuen vaikuttavuutta vaarantavia keskeisiä riskejä 20 vuotta sen jälkeen, kun se ensimmäisen kerran alkoi tarjota tukea tämän välineen kautta; kehottaa komissiota noudattamaan tilintarkastustuomioistuimen suosituksia lujittaakseen riskinhallintaansa fidusiaaristen riskien ja kehitysriskien asianmukaisen arvioinnin avulla ja erityisesti hyödyntämällä paremmin jo saatavilla olevia tietoja; 4. on komission kanssa samaa mieltä siitä, että joissakin tapauksissa "dynaaminen lähestymistapa" suoraan talousarviotukeen voi saada aikaan merkittäviä poliittisia tuloksia, kun talousarviotukea annetaan maille, joiden julkisessa varainhoidossa on heikkouksia mutta jotka ovat sitoutuneet uudistukseen ja saamaan aikaan edistystä uudistusten täytäntöönpanossa; on kuitenkin erittäin huolissaan siitä, että 12 eihaurasta AKT-valtiota, joille on suunniteltu suoraa talousarviotukea kymmenennen EKR:n maakohtaisissa strategia-asiakirjoissa ja viisi Latinalaisen Amerikan maata, joihin sovelletaan suoran talousarviotuen ohjelmia, on Transparency International -järjestön vuoden 2009 korruptio-indeksissä luokiteltu "rehottavan korruption" maiksi, mikä tarkoittaa, että ne saivat alle kolme pistettä asteikolla 10:stä (ei lainkaan korruptoitunut) 0:aan (erittäin korruptoitunut); vaatii komissiota kehittämään asianmukaiset, ankarat ja avoimet valvontamenetelmät ja varmistamaan, että EU:n lähetystöissä on riittävästi asianmukaista henkilökuntaa, ennen sitoutumista suoraan talousarviotukeen maissa, joissa fidusiaariset riskit ovat niin korkeita; kehottaa tässä yhteydessä Euroopan ulkosuhdehallintoa täyttämään täysimääräisesti poliittisen vastuunsa ja osallistumaan aktiivisesti vastaanottajamaiden poliittisten tavoitteiden kehittämiseen korruption torjunnan osalta ja varmistamaan edistyksen niiden saavuttamiseksi; 5. on huolissaan tilintarkastustuomioistuimen päätelmistä, joiden mukaan parlamenttien ja kansalaisjärjestöjen kaltaisten valvontaelinten vahvistamistarpeeseen vastaanottajamaissa ei ole kiinnitetty riittävästi huomiota, vaikka parlamentaarisen valvonnan vahvistaminen ja kansalaisyhteiskunnan osallistumisen parantaminen ovat suoraa talousarviotukea koskevien valmiuksien kehittämistavoitteiden olennaisia osia; DT\ doc 7/9 PE v01-00

8 kehottaa komissiota investoimaan aiempaa enemmän vastaanottajamaiden instituutioiden, oikeusvaltion ja demokratian parantamiseen; 6. kehottaa komissiota määrittämään suoran talousarviotuen ohjelmissaan sellaiset tavoitteet, joissa otetaan huomioon kumppanimaan erityisolosuhteet, ja ottamaan asianmukaisesti huomioon, että suoran talousarviotuen ohjelmien yleisenä tavoitteena on tukea maan kansallisen kehitysstrategian täytäntöönpanoa; 7. kehottaa komissiota ja jäsenvaltioita osoittamaan yhteistä määrätietoisuutta täyttää täysimääräisesti vahva poliittinen tehtävä niiden vuoropuhelussa vastaanottajamaiden kanssa, koska kyseinen tehtävä on olennaisen tärkeä suoran talousarviotuen onnistumiselle, erityisesti, koska sillä on valtava potentiaalinen vaikutus kaikkien jäsenvaltioiden jakamaan yhteiseen EU:n politiikkaan, parantamaan menettelyjensä koordinointia, lujittamaan sitoutumistaan suoran talousarviotuen tavoitteisiin, välttämään hämmentävien viestien lähettämistä vastaanottajamaille, vaikka se saattaa olla jäsenvaltioille ja komissiolle vähintään yhtä vaikeaa kuin suoraa talousarviotukea saaville maille laaditut perustellut vaatimukset hyvästä hallinnosta ja oikeusvaltion periaatteesta; 8. on huolissaan tilintarkastustuomioistuimen havainnoista, joiden mukaan suoran talousarviotuen ohjelmien neljän osa-alueen (eli rahoituksen, valmiuksien kehittämistuen, ehtojen ja vuoropuhelun) suunnittelulla ja täytäntöönpanolla ei varmisteta, että ohjelmilla on paras mahdollinen vaikutus; kehottaa komissiota noudattamaan tilintarkastustuomioistuimen suosituksia ja määrittämään yksittäisille suoran talousarviotuen ohjelmille myönnettävät määrät paremmin tuetulla ja avoimemmalla tavalla, keskittämään valmiuksien kehittämisen tukemisen ensisijaisiin tarpeisiin, lujittamaan tuloksiin sidottujen ehtojen hallinnointiaan yleisten kelpoisuusehtojen ja erityisten jakoehtojen osalta ja lujittamaan lähestymistapaansa vuoropuheluun; 9. kehottaa komissiota käymään aiempaa järjestelmällisemmin vuoropuhelua vastaanottajamaiden kanssa kaikista suoran talousarviotuen näkökohdista ja kehottaa komissiota parantamaan lähetystöjensä henkilökunnan asiantuntemusta tämän vuoropuhelun lujittamiseksi; kehottaa komissiota varmistamaan, että suoraa talousarviotukea täytäntöönpanevalla EU:n lähetystöjen henkilöstöllä on täysimääräisesti käytössään henkilöresurssit ja tiedot, jotka he katsovat tärkeiksi tehtävässään; 10. kehottaa komissiota parantamaan raportointiaan suoraa talousarviotukea koskevien ohjelmiensa vaikuttavuudesta erityisesti laatimalla asianmukainen määrällinen arviointimenetelmä ja järjestelmällinen edistyksen seuranta selkeiden indikaattorien ja mitattavissa olevien tavoitteiden perusteella; 11. toistaa komissiolle antamansa kehotukset laatia vuotuinen kertomus talousarviotuen käytöstä, jotta meneillään olevien talousarviotukiohjelmien vahvuudet ja heikkoudet voidaan havaita paremmin; PE v /9 DT\ doc

9 12. kehottaa komissiota ja muita avunantajia tekemään yhteistyötä yhteisen arvioinnin tekemiseksi säännöllisesti, jotta voidaan arvioida suoraa talousarviotukea koskevien ohjelmien kautta annetun tuen vaikuttavuutta köyhyyden vähentämisen osalta. DT\ doc 9/9 PE v01-00