Talousarvion valvontavaliokunta

Transkriptio

1 EUROOPAN PARLAMENTTI Talousarvion valvontavaliokunta TYÖASIAKIRJA erityiskertomuksesta nro 18/2012 (vastuuvapaus varainhoitovuoden 2012 osalta) Euroopan unionin tuki oikeusvaltioperiaatteen edistämiseen Kosovossa Talousarvion valvontavaliokunta Esittelijä: Derek Vaughan DT\ doc PE v01-00 Moninaisuudessaan yhtenäinen

2 Johdanto Kosovo 1 julistautui yksipuolisesti itsenäiseksi Serbiasta helmikuussa 2008, mutta julistusta ei seurannut Kosovon itsenäisyyden yleinen tunnustaminen 2. Viisi EU:n jäsenvaltiota 3 ei ole tunnustanut Kosovon itsenäisyyttä, mikä on johtanut siihen, että EU on ottanut itsenäisyyttä kohtaan niin kutsutun puolueettoman kannan. Kaikki jäsenvaltiot ovat kuitenkin yksimielisiä siitä, että Euroopan unionin olisi suunnattava Kosovoon huomattava määrä rahoitusta vakauden varmistamiseksi Kosovossa, muilla Länsi-Balkanin alueilla sekä laajemmin koko Euroopan alueella. Kosovolla on laajamittaisia haasteita, esimerkiksi köyhyys ja rikollisuus, ja sen bruttokansantuote (BKT) asukasta kohden on ainoastaan euroa eli Euroopan alhaisin. Oikeusvaltion romahdus 1990-luvulla loi tyhjiön, jota on hyödyntänyt niin Kosovosta kuin sen ulkopuolelta peräisin oleva järjestäytynyt rikollisuus. Oikeusvaltion muodostamista haittaavat myös Kosovon yhteiskunnan kaikilla tasoilla vallitseva klientelismi sekä perinteeksi muodostunut klaaneihin perustuva tapaoikeus. Oikeusvaltion periaatteiden lujittamista Kosovossa pidetään siksi sen taloudellisen kehityksen edellytyksenä. Kun otetaan huomioon järjestäytyneen rikollisuuden kansainvälinen luonne, oikeusvaltion periaatteiden lujittaminen Kosovossa on tärkeää myös EU:n sisäisen turvallisuuden kannalta. Kosovo saa taloudellista tukea IPA-tukivälineestä, ja tuen mahdollistamiseksi komissio suhtautuu Kosovoon mahdollisena ehdokasmaana. Kosovo on vuodesta 2010 alkaen osallistunut samaan komission kanssa vakautus- ja assosiaatioprosessin puitteissa käytävään vuoropuheluun kuin ehdokasmaat ja muut mahdolliset ehdokasmaat Länsi-Balkanin alueella. Komission tietojen mukaan Kosovo on saanut vuodesta 1999 alkaen enemmän EU:n tukea kuin mikään edunsaajamaa, joten se saa asukasta kohden EU:n tukea eniten koko maailmassa. Kaudella Kosovo sai avunantajilta 3,5 miljardia euroa, josta kaksi kolmasosaa oli peräisin Euroopan komissiolta ja EU:n jäsenvaltioilta. Kaudella yli puolet Kosovolle osoitetusta EU:n tuesta kohdistettiin oikeusvaltion periaatteiden edistämiseen Kosovossa. IPA-tukivälineen ja EULEX-operaation välityksellä myönnetty tuki oli yhteensä noin 0,7 miljardia euroa. EULEX on laajamittaisin EU:n milloinkaan käynnistämä kriisinhallintaoperaatio. Sen keskeisenä tavoitteena on auttaa Kosovon viranomaisia lujittamaan oikeusvaltion periaatteita erityisesti poliisin, oikeuslaitoksen ja tullin aloilla. EULEXia rahoitetaan EU:n yhteistä ulkoja turvallisuuspolitiikkaa (YUTP) koskevasta talousarviosta. Rahoitus toteutetaan Euroopan komission ja EULEX-operaation johtajan välisen sopimuksen perusteella. Operaation johtaja vastaa EULEXin talousarviosta henkilökohtaisesti. 1 Tämä nimitys on tehty riippumatta asemaa koskevasta kannasta, ja se on YK:n turvallisuusneuvoston päätöslauselman 1244 sekä Kansainvälisen tuomioistuimen Kosovon itsenäisyysjulistusta koskevan lausunnon mukainen kesäkuuta 2012 jälkeen 91 maata on tunnustanut Kosovon. 3 Kypros, Kreikka, Romania, Slovakia ja Espanja. PE v /6 DT\ doc

3 IPA-tukivälineen avulla on rahoitettu kaudella poliisin, oikeuslaitoksen ja tullin hankkeita sekä korruption torjunnan erityishankkeita yhteensä 92,47 miljoonalla eurolla. Tarkastuksen sisältö ja tavoitteet Tarkastuksessa tutkittiin, onko Kosovolle oikeusvaltio-periaatteen edistämisen alalla suunnattava EU-tuki vaikuttavaa. Tilintarkastustuomioistuin arvioi, saavutetaanko tuen avulla tavoitellut tulokset ja miten sen avulla on yleisesti edistetty oikeusvaltioperiaatetta eri aloilla (poliisi, oikeuslaitos, tulli, korruption torjunta). Tilintarkastustuomioistuin tutki myös tuen hallinnointia erityisesti seuraavilla osa-alueilla, joilla EU-tuen hallinnoinnin parantaminen voisi lisätä tuen vaikuttavuutta: (a) tavoitteiden selkeys (b) koordinointi EU:n toimielinten välillä sekä muiden avunantajien ja Kosovon viranomaisten kanssa (c) EULEXin hallinnointi (d) tukihankkeiden hallinnointi (e) poliittinen vuoropuhelu ja tuen ehdollisuus. Tarkastuksessa perehdyttiin Kosovossa toteutetuista EU:n tukitoimenpiteistä poimittuun 17 tukitoimenpiteen otokseen: kahdeksan oikeusvaltion alaan liittyvää IPA-hanketta 1, yksi vakautusvälineestä rahoitettu hanke sekä kahdeksan EULEX-operaatiossa toteutettua valvonta-, ohjaus- ja neuvontatoimea. Tilintarkastustuomioistuin keräsi taustatietoa Kosovon tilanteesta ja testasi tarkastuskysymysten tarkoituksenmukaisuuden kansainvälisistä asiantuntijoista koostuvan neuvoa-antavan lautakunnan avulla. Tilintarkastustuomioistuimen havainnot Tarkastuksen yhteydessä tehtiin seuraavat keskeiset havainnot: Yleisesti EU:n antama tuki ei ole ollut riittävän vaikuttavaa. Huomattavasta EU-tuesta huolimatta oikeusvaltioperiaatteen edistyminen Kosovossa on jäänyt vähäiseksi ja järjestäytynyt rikollisuus sekä korruptio ovat yleisiä. 1 Oikeusvaltioperiaatteen laajentamista koskeviin IPA-hankkeisiin sisältyy poliisia ja oikeuslaitosta koskevien hankkeiden lisäksi korruption torjuntaan, tulliin ja julkisen varainhoidon uudistukseen liittyviä hankkeita. DT\ doc 3/6 PE v01-00

4 Vaikka EU:n toimenpiteet tukivat valmiuksien kehittämistä erityisesti tullin alalla, poliisin ja oikeuslaitoksen tukemisella on saatu vain vähän edistymistä aikaan, ja oikeuslaitos kärsii yhä poliittisesta ohjailusta, tehottomuudesta sekä avoimuuden ja lainvalvonnan puutteesta. Kosovon viranomaisten valmiudet avaintodistajien suojeluun ovat rajalliset suurta julkisuutta saavien tapausten yhteydessä. Lisäksi vaikeudet sijoittaa todistajia ulkomaille muodostavat keskeisen puutteen, sillä todistajien uhkailutapaukset ovat yhä esteenä oikeusjärjestelmän toimivuudelle. EU:n tukea ei ole erityisesti kohdennettu Kosovon pohjoisosaan, minkä vuoksi siellä ei ole edistytty juuri lainkaan oikeusvaltioperiaatteen vakiinnuttamisessa. Tarkastetut EU-hankkeet ovat kaiken kaikkiaan tukeneet oikeuslaitoksen valmiuksien kehittämistä, mutta perustavanlaatuisia puutteita on yhä havaittavissa. Oikeuslaitoksen poliittinen ohjailu on edelleen keskeinen ongelma Kosovossa; ohjailua tapahtuu EULEXin tuomareiden ja syyttäjien läsnäolosta huolimatta. EU:n koordinointimekanismeja on edelleen parannettava, samoin kuin koordinointia Yhdysvaltain kanssa, joka on suurin kahdenvälinen avunantaja Kosovossa. Oikeudellisessa uudistuksessa on edistytty jonkin verran, mutta varsinainen lainsäädännön täytäntöön- ja toimeenpano muodostavat todellisen ongelman. Komissio arvioi vuonna 2011, että Kosovossa pantiin täytäntöön ainoastaan 40 prosenttia tuomioistuinten tuomioista. Komission ja EULEXin antaman tuen tavoitteena oleva Kosovon tullin valmiuksien kehittäminen on pitkälti saavutettu. Tullin keräämät tulot kasvoivat vuosien 2007 ja 2010 välisenä aikana 527 miljoonasta eurosta 700 miljoonaan euroon. Komission ja Euroopan ulkosuhdehallinnon käyttämien kannustimien ja tuen ehdollisuuden tuoma hyöty on sekin toistaiseksi osoittautunut rajalliseksi oikeusvaltioperiaatteeseen liittyvien kysymysten edistämisen kannalta Kosovossa. Yhteenveto komission ja Euroopan ulkosuhdehallinnon vastauksista Komissio ja Euroopan ulkosuhdehallinto myöntävät, että Kosovo on edistynyt heikosti järjestäytyneen rikollisuuden torjunnassa ja että korruptiota esiintyy edelleen paljon monilla aloilla, koska Kosovolta puuttuu edelleen tätä varten tarvittava kapasiteetti. Komissio ja ulkosuhdehallinto kuitenkin pitävät myönteisenä sitä, että tilintarkastustuomioistuimen havainnot vahvistavat joillakin aloilla, erityisesti tullin alalla, saavutetun edistystä. Komissio ja Euroopan ulkosuhdehallinto myöntävät, että sen lisäksi, että lainsäädäntöpuitteet on saatava valmiiksi, Kosovon oikeus- ja lainvalvontaviranomaisten on toimittava nykyistä ennakoivammin ja tehostettava keskinäistä yhteistyötään. PE v /6 DT\ doc

5 Komissio ja Euroopan ulkosuhdehallinto kuitenkin kiinnittävät huomiota siihen, että EULEXoperaatiolla on saatu aikaan merkittäviä tuloksia siihen nähden, kuinka vaikea lähtötilanne operaatiolla oli Kosovossa, ja että EULEX on toiminnallaan haastanut rankaisemattomuuden kulttuurin. Komissio ja Euroopan ulkosuhdehallinto toivovat, että Kosovon poliisin toiminta on tehostunut huolimatta paikallisista erityisolosuhteista, joihin kuuluu poliittinen painostus. Euroopan ulkosuhdehallinto ja komissio ovat samaa mieltä siitä, että tällä hetkellä Kosovolla ei ole valmiuksia suojella avaintodistajia runsaasti julkisuutta saaneissa tapauksissa, mutta toteaa, että EULEXilla ei ole valtuuksia asettaa tuelleen ehtoja edistääkseen oikeusvaltioperiaatteen toteutumista Kosovossa. Esittelijän huomautukset ja suositukset, jotka voidaan sisällyttää mietintöön vastuuvapauden myöntämisestä komissiolle varainhoitovuodelta suhtautuu myönteisesti Euroopan tilintarkastustuomioistuimen erityiskertomuksessaan nro 18/2012 Euroopan unionin tuesta oikeusvaltioperiaatteen edistämiseen Kosovossa esittämiin havaintoihin ja suosituksiin; 2. toteaa, että EU myöntää merkittävästi tukea oikeusvaltioperiaatteen edistämiseen Kosovossa, minkä vuoksi Kosovon asukasta kohden saama EU:n tuen määrä on suurin koko maailmassa; 3. on tyytyväinen tilintarkastustuomioistuimen havaintoihin, joiden mukaan EU:n tuella on edistetty valmiuksien kehittämistä tullin alalla, mutta panee huolestuneena merkille havainnot, joiden mukaan EU:n tuella on edistetty vaatimattomasti Kosovon poliisin valmiuksien kehittämistä ja että järjestäytyneen rikollisuuden torjunnassa on edistytty hyvin vähän; 4. panee huolestuneena merkille sen, että Euroopan unionissa on rajoitettu etenkin Euroopan komission ja EULEXin koordinointia ja tehtäviä, jotka liittyvät niiden valmiuksien kehittämistoimien arviointiin ja vertailuun; 5. pitää valitettavana sitä, että EULEXin tehokkuus ja vaikuttavuus ovat kärsineet vähäisistä resursseista, sillä pätevän ja asiantuntevan henkilöstön rekrytoinnissa erityisesti jäsenvaltioista on ollut hankaluuksia, mikä on puolestaan rajoittanut operaation toimintamahdollisuuksia; kehottaa tämän vuoksi komissiota ja jäsenvaltioita selvittämään henkilöstöongelmaa ja luomaan tarkoituksenmukaisia kannustimia, joilla voidaan kannustaa ja houkutella erityisen päteviä hakijoita; 6. kehottaa komissiota ja jäsenvaltioita tarkistamaan EULEXin työkomennusten kestoa koskevia sääntöjä; katsoo, että työkomennusten keston pidentäminen voisi toimia lisäkannustimena, jolla voitaisiin houkutella päteviä hakijoita sekä lisätä valvonta-, ohjaus- ja neuvontatoimien vaikuttavuutta; DT\ doc 5/6 PE v01-00

6 7. myöntää, että vaatimaton edistyminen ja vähäinen vaikuttavuus EU:n tukitoimissa Kosovossa voi johtua osittain Kosovon viranomaisten harjoittamasta poliittisesta ohjailusta sekä avoimuuden ja poliittisen tahdon puutteesta, heikosta taloudellisesta valmiudesta ja kansalaisyhteiskunnan heikoista vaikutusmahdollisuuksista; 8. myöntää, että EU:n tuen tehokkuutta ja vaikuttavuutta on parannettava, ja kehottaa sen vuoksi tehostamaan EU:n toimia alueella parantamalla EU:n toimielinten ja Kosovon viranomaisten välistä koordinointia ja yhdentymistä; 9. on tyytyväinen siihen, että 19. huhtikuuta 2013 Kosovo ja Serbia ovat allekirjoittaneet sopimuksen, jonka tarkoituksena on normalisoida näiden maiden välisiä suhteita; kehottaa kumpaakin osapuolta noudattamaan jatkossakin samaa rakentavaa lähestymistapaa tämän sopimuksen täytäntöön panemiseksi sekä suhteiden parantamiseksi näkyvällä ja kestävällä tavalla; 10. on tilintarkastustuomioistuimen kanssa samaa mieltä siitä, että koska EU:lla ei ole yhteistä kantaa Kosovon tunnustamiseen, EU-jäsenyyden tärkeä kannustinvaikutus saattaa heikentyä; viittaa tässä yhteydessä Kosovon yhdentymisestä Euroopan unioniin 18. huhtikuuta 2013 annettuun Euroopan parlamentin päätöslauselmaan, jossa kannustetaan jäljellä olevia viittä jäsenvaltiota tunnustamaan Kosovon ja kehotetaan niitä tekemään kaikkensa mahdollistaakseen kansalaistensa ja Kosovon kansalaisten taloudelliset, sosiaaliset ja poliittiset suhteet; 11. on samaa mieltä tilintarkastustuomioistuimen kanssa siitä, että komission ja Euroopan ulkosuhdehallinnon käyttämien kannustimien ja tuen ehdollisuuden tuoma hyöty on toistaiseksi osoittautunut rajalliseksi oikeusvaltioperiaatteeseen liittyvien kysymysten edistämisen kannalta Kosovossa; kehottaa sen vuoksi komissiota, Euroopan ulkosuhdehallintoa ja jäsenvaltioita varmistamaan, että niiden Kosovon kanssa käymä poliittinen vuoropuhelu painottuu nimenomaisesti oikeusvaltioperiaatteen edistämiseen ja niveltyy kannustimiin sekä etusijalle asetettuihin ehtoihin. PE v /6 DT\ doc