MITÄ SAA, VOI JA PITÄÄ TEHDÄ JOUKKOLIIKENNEMARKKINOILLA?

Transkriptio

1 MITÄ SAA, VOI JA PITÄÄ TEHDÄ JOUKKOLIIKENNEMARKKINOILLA? - Joukkoliikenneviranomaisen käytöksen kultainen kirja Pekka Aalto Suomen Paikallisliikenneliiton vuosikokousseminaari

2 1. Mistä on kysymys? Arviolta 75% maamme joukkoliikenteen liikevaihdosta on tulevaisuudessakin EU:n palvelusopimusasetuksen (1370/2007) perusteella järjestettävää liikennettä, joka ainakin linjaautoilla tuotettavien palveluiden osalta perustuu kilpailutettuihin sopimuksiin. Kilpailuttamisella ja sopimusehdoilla vaikutetaan merkittävällä tavalla joukkoliikennemarkkinoiden toimintaan. Joukkoliikenneviranomaisilla on vaikutusvaltansa kautta myös osavastuuta kilpailun edellytysten aikaansaamisessa ja turvaamisessa sekä yritysten yhdenvertaisen kilpailun toteutumisessa.

3 2. Julkisessa toiminnassa on noudatettava tarkoin lakia Julkisen vallan käytön tulee perustua lakiin. Kaikessa julkisessa toiminnassa on noudatettava tarkoin lakia. (PerustusL 2 3mom.): EU:n kilpailuoikeus ja kansallinen kilpailulaki ( /948) EU:n palvelusopimusasetus (1370/2007), Joukkoliikennelaki ( /869) Hankintalait ( /348 ja /349) Kilpailulaki on keskeisin säädös, kun ratkaistaan vallan rajoja eli sitä, mikä on sallittua ja mikä kiellettyä vaikuttamista markkinoiden toimintaan. Markkinoihin vaikutettaessa palvelusopimusasetus (PSA), joukkoliikennelaki ja hankintalait ovatkin vain kilpailulain täytäntöönpanolakeja. Niissä säädetään mm. niistä menettelytavoista, joilla terve ja toimiva kilpailu aikaansaadaan ja turvataan. Arvaukseni on, että EU:n kilpailuoikeus ja kansallinen kilpailuoikeus nousevat jo lähitulevaisuudessa oikeusriitojen keskiöön ja vastaavasti puhtaat hankintoja koskevat riidat vähenevät.

4 3. Kilpailuttamisen taustalla olevat pidemmän tähtäimen tavoitteet Yksittäisessä joukkoliikenteen tarjouskilpailussa on tavoitteena saada hankittua palvelut mahdollisimman edullisesti. Tämä ei estä palvelujen laadun huomioimista kilpailuttamisessa ja sopimusehdoissa. Joukkoliikenneviranomaisten päätavoitteena ja päätehtävänä on tuottaa: Hyvät joukkoliikennepalvelut asiakkaille Kohtuullinen ja ennakoitavissa oleva kustannustaso

5 Päätavoitteet eivät toteudu, ellei seuraavien alatavoitteiden toteutumisesta huolehdita: Toimivat joukkoliikennemarkkinat - Alueellisilla markkinoilla tarjouskilpailuissa syntyy aitoa kilpailua. - Eri kokoisilla yrityksillä on mahdollisuus osallistua tarjouskilpailuihin sekä tulla ja poistua markkinoilta kohtuullisin kustannuksin. - Kustannustaso ei nouse puuttuvan tai huonosti toimivan kilpailun seurauksena Liikennepalveluiden kehittäminen on mahdollista - Liikennepalveluita kehitetään asiakkaiden tarpeiden mukaisesti. - Muutoksia voidaan tarvittaessa tehdä myös sopimuskauden aikana.

6 Johtopäätöksemme on, että kohtuullinen kustannustaso, hyvä palvelutaso ja liikennepalveluiden kehittäminen eivät toteudu pitkällä tähtäimellä, ellei meillä ole valtakunnallisesti ja alueellisesti hyvin toimivia joukkoliikennemarkkinoita, joilla erikokoisten yhtiöiden välinen kilpailu toimii liiketaloudellisesti terveellä tavalla. Johtopäätös on myös, että joukkoliikenneviranomaisen pitää omassa intressissään edistää joukkoliikennemarkkinoiden toimivuutta.

7 4. Hyväksyttävät tarkoitusperät Joukkoliikenteen markkinoiden toimintaan vaikuttavilla toimenpiteillä tulee olla lainsäädäntöön perustuvat hyväksyttävät perusteet, joita ovat esimerkiksi: Terveen ja toimivan kilpailun edistäminen. Terveen ja toimivan taloudellisen kilpailun turvaaminen. Markkinoiden toimintaedellytysten suojaaminen niin, että matkustajat hyötyvät kilpailusta. Kilpailua ja markkinoiden toimivuutta edistetään tai turvataan mm. estämällä tai vaikeuttamalla monopolien muodostumista estämällä kartellien toiminta puuttumalla määräävän markkina-aseman väärinkäyttöön Keinoina tulevat kyseeseen sekä ennalta ehkäisevät toimet, että jälkikäteen vaikuttavat toimet. Ensiksi mainitut ovat suositeltavampia. Minkä tahansa toimenpiteen osalta on vastattava kysymykseen, perustuuko toimenpide hyväksyttäviin tarkoitusperiin.

8 5. Monopolitilanteen syntymisen ehkäiseminen Yrityksen luonnollinen tavoite on markkinaosuuden kasvattaminen. Tästä näkökulmasta monopolin saavuttaminen osoittaa yrityksen menestystä. Monopoli ei sinänsä ole laiton. Monopoleilla on kuitenkin markkinoiden toimivuutta ja alan kehitystä haittaavia vaikutuksia. Monopolihinnat ovat yksi lopputulos. Tämän vuoksi monopolitilanteen syntymiseen on katsottu välttämättömäksi puuttua myös lainsäädäntötoimin. Monopolien syntymiseen saa, voi ja pitääkin puuttua. Kilpailun edistäminen yhteismarkkinoilla on Rooman sopimuksesta lähtien ollut yksi EU:n perustehtävä. Keinoina tulevat kyseeseen mm. pienten ja keskisuurten yritysten mahdollisuuksien parantaminen tarjouskilpailujen ehdoissa ja sopimusehdoissa. Kilpailukohteiden koon määrittely ja kalusto-vaatimusten taso ovat tässä suhteessa kriittisiä asioita. Kilpailuoikeuden ja hankintasäädösten mukaista ja siis sallittua on myös rajoittaa yhden tarjoajan mahdollisuuksia voittaa kaikki tai lähes kaikki kilpailukohteet. Tarjouspyyntöön on kuitenkin otettava tästä selkeät määräykset.

9 6. Kartellien toiminnan estäminen Kilpailulainsäädäntö kieltää sekä vertikaaliset, että horisontaaliset kartellit. Kartelli on siis jo lähtökohtaisesti laiton. Toisinaan muuallakin, kuin asfaltti- ja puukauppamarkkinoilla syntyy kuitenkin tilanteita, joissa tarjouskartelli tuntuu yrityksistä houkuttelevalta. Vastavoimana on se, että kartellisakot ovat suhteellisen kovia. Kartellitoimintaa voidaan harjoittaa esim. sopimalla tarjoushinnoista, hintayhteistyöstä, tarjousten tekemisestä taikka markkinoiden jakamisesta. Kartellitoimintaa voidaan harjoittaa monessa muodossa: yritysten välisillä sopimuksilla, kilpailua rajoittavina tarjousyhteenliittyminä, yritysten omistamina yhtiöinä, elinkeinonharjoittajien tai niitä edustavien yhteisöjen (PLL, LAL) yhdenmukaistetuilla menettelytavoilla. Kartellit tulee sulkea tarjouskilpailujen ulkopuolelle ja/tai niiden tekemä tarjous tulee hylätä.

10 7. Määräävän markkina-aseman väärinkäytön kielto Joukkoliikenteen toimialallakin osa yrityksistä pyrkii lisäämään liikevaihtoaan ja kasvattamaan markkinaosuuttaan. Menestyksen lopputuloksena voi olla johtoasema markkinoilla ja siihen liittyvä merkittävä markkinavoima. Kilpailulaki kieltää yhden tai useamman elinkeinonharjoittajan tai niiden yhteenliittymän määräävän markkina-aseman väärinkäytön. Määräävään markkina-asemaan voidaan pyrkiä salaisesti myös kartellin kautta. Määräävän markkina-aseman väärinkäyttöä voi esiintyä mm. kohtuuttomina osto- tai myyntihintoina. Joukkoliikenneviranomainen saa, voi ja sen pitää estää tai vaikeuttaa määräävän markkina-aseman väärinkäytön todennäköisyyttä mm: kilpailukohteiden kokoa varioimalla kalustovaatimuksia yhdenmukaistamalla sopimusehtoja selkeyttämällä ja yhdenmukaistamalla Kaikki terveen kilpailutilanteen syntymistä tai säilymistä edistävät toimenpiteet ehkäisevät tilanteita, joissa määräävän markkina-aseman väärinkäyttö tulisi mahdolliseksi.

11 8. Oligopolit rajatapauksina Oligopolitilanteessa markkinoilla on vain muutama yritys. Kilpailu toimii epätäydellisesti. Hinnat voivat olla epätavallisen korkeita, mutta joskus myös epätavallisen matalia. Pääkaupunkiseudun linja-autoliikenteen markkinoita voidaan perustellusti pitää oligopolina. Linjaautoyhtiöt käyvät keskenään jatkuvaa markkinaosuustaistelua ja yhtiöiden kannattavuus on enintään tyydyttävä. Tilaajan kannalta ne toimivat toistaiseksi tyydyttävästi. Oligopolitilanne vaatii jatkuvaa seurantaa ja mahdollisesti toimenpiteitäkin. Yhdenkin merkittävän yrityksen poistuminen markkinoilta johtaa vakaviin häiriöihin. Samoin käy, jos jonkun yrityksen markkinaosuus nousee niin suureksi, että se saavuttaa määräävän markkina-aseman. Oligopoli voi toimia joukkoliikenneviranomaisen kannalta tyydyttävälläkin tavalla, jos kilpailu säilyy ja markkinoilla on myös pieniä ja keskisuuria kasvuhakuisia yrityksiä. Oligopoli on aina edistystä monopoliin ja määräävään markkina-asemaan verrattuna.

12 9. Käytännön toimenpiteitä joukkoliikennemarkkinoiden toimivuutta parannettaessa Joukkoliikennemarkkinoiden toimivuuden parantaminen on jatkuvaan seurantaan ja analysointiin perustuvaa yksinkertaista käytännön työtä. Seuraavassa esitetään joitakin toimenpiteitä, joihin kannattaa ryhtyä: kilpailuttamismallien kehittäminen; esim. bruttomallia kannattaa kehittää kannustavammaksi ja innovaatioista palkitsevaksi kilpailutilanteen huomioiminen kilpailukohteiden määrittelyssä ja automäärissä sopimusmallien ja sopimusehtojen yhdenmukaistaminen ja selkeyttäminen kalustovaatimuksien yhdenmukaistaminen ja kilpailutilanteen huomioiminen kalustovaatimuksissa Kilpailuttamisen ja sopimusehtojen kehittäminen poikkeaa muusta kehitystyöstä siinä, että se on edullista ja saavutettavat hyödyt realisoituvat suhteellisen nopeasti ja hyödyt ovat merkittäviä. Toinen poikkeus on se, että kun toimitaan vuorovaikutteisesti ja avoimuuden hengessä, niin kehitystoimia tuskin kukaan vastustaa. Valmistelun avoimuudella varmistetaan myös sitä, että ehdoista ei tule syrjiviä tai kilpailua rajoittavia.

13 10. Erilliskysymyksiä Kilpailua vääristävät julkiset tuet EU on kiinnittänyt suurta huomiota joukkoliikenteenkin julkisten tukien markkinavaikutuksiin ja yhdenvertaista kilpailuasemaa vääristävään vaikutukseen. Tuet voivat olla joko suoria tukia elinkeinonharjoittajille tai epäsuoria tukia asiakkaille. Tällä hetkellä linja-autoilla tuotettavien joukkoliikennepalveluiden markkinoilla kilpailu toteutuu joko kilpailuttamisen tai markkinaehtoisen kilpailun kautta. Ainoastaan ns. siirtymäajan liikennelupien turvin liikennöitävä liikenne perustuu enää kilpailuttamattomiin yksinoikeuksiin. Markkinaehtoiseen joukkoliikenteeseen ei pitäisi kohdentaa uusia julkisen tuen järjestelmiä. Tällaisia julkiseen tukeen perustuvia järjestelmiä olisivat esimerkiksi joukkoliikenteen palveluseteli ja yleiseen sääntöön perustuva matkalippujen hintojen vahvistaminen. Molempiin sisältyy hintavelvoite, joka korvataan EU:n palvelusopimusasetuksen mukaisesti. Uudet julkiseen tukeen perustuvat järjestelmät toisaalta vääristävät kilpailua markkinaehtoisen liikenteen sisällä ja toisaalta kilpailevana järjestelmänä murentaisivat perusteita kilpailutetulta sopimusliikenteeltä ja sopimusliikennöitsijöiden liiketoiminnalta.

14 10.2. Reviiriajattelun traditio ja reviirien kunnioitus kilpailua rajoittavana tekijänä Linja-autoala on noin 80 vuotta perustunut linjaliikenneluvilla suojattuihin yksinoikeuksiin. Toimialan sisälle oli tämän seurauksena kehittynyt reviiriajattelun traditio eli jaetut liikennöintikentät ja kanssayrittäjien liikennöintireviirien kunnioitus. Kilpailuttamista koskeva tutkimuksemme antoi viitteitä siitä, että traditio olisi markkinoiden asteittaisesta avautumisesta huolimatta vielä jonkin verran voimissaan. Reviiriajattelu on ilmeisesti rajoittanut jossain määrin kilpailua, mutta sen tulkitseminen esimerkiksi markkinoiden jakoa koskevaksi sopimiseksi on epäselvää ja jää näyttämättä. Seuraavilla kilpailukierroksilla asiaan kannattaa esim. avoimella tiedottamisella kiinnittää huomiota. Oletettavasti markkinoiden avautuminen johtaa jo lähitulevaisuudessa reviirien kunnioituksen päättymiseen.

15 Lopuksi: Joukkoliikenneviranomainen on aktiivinen ja vastuullinen toimija joukkoliikennemarkkinoilla. Joukkoliikenneviranomaisten ja niiden yhteenliittymien asema voi toisinaan olla rinnastettavissa määräävään markkina-asemaan. Valmisteltaessa yhdenmukaistettuja menettelytapoja on huolehdittava siitä, ettei mennä kiellettyjen kilpailunrajoitusten puolelle siten, että kilpailu estyisi, vääristyisi tai rajoittuisi. Valmistelun ja päätöksenteon objektiivisuus ja avoimuus lisäävät luottamusta ja yritysten kiinnostusta osallistua tarjouskilpailuihin