Kokonaisarkkitehtuurityön. haasteet ja yhteistoimintamahdollisuudet 10/2008. VARKIT-osaprojekti Valtionhallinnon kokonaisarkkitehtuurin.

Transkriptio

1 Kokonaisarkkitehtuurityön haasteet ja yhteistoimintamahdollisuudet VARKIT-osaprojekti Valtionhallinnon kokonaisarkkitehtuurin käsitystutkimus FEAR-projekti 10/2008 Hallinnon kehittäminen

2 Kokonaisarkkitehtuurityön haasteet ja yhteistoimintamahdollisuudet VARKIT-osaprojekti Valtionhallinnon kokonaisarkkitehtuurin käsitystutkimus Valtiovarainministeriön julkaisuja 10/2008 Hallinnon kehittäminen

3 VALTIOVARAINMINISTERIÖ PL 28 (Snellmaninkatu 1 A) VALTIONEUVOSTO Puhelin (vaihde) Internet: Taitto: Pirkko Ala-Marttila/VM-julkaisutiimi Helsinki 2008

4 Kuvailulehti Julkaisija ja julkaisuaika Valtiovarainministeriö, helmikuu 2008 Tekijät Jyväskylän yliopisto Hannakaisa Isomäki, Katja Liimatainen, Katariina Valtonen Julkaisun nimi Kokonaisarkkitehtuurityön haasteet ja yhteistoimintamahdollisuudet VARKIT -osaprojekti Julkaisun osat/ muut tuotetut versiot Julkaisu on saatavissa Internetistä osoitteesta Asiasanat valtionhallinto, kokonaisarkkitehtuuri, haastattelututkimus Julkaisusarjan nimi ja numero Hallinnon kehittäminen 10/2008 Julkaisun myynti/jakaja Julkaistu ainoastaan sähköisessä muodossa Painopaikka ja -aika ISBN (PDF) ISSN Sivuja 43 Hinta Kieli Suomi Tiivistelmä Tämä tutkimusraportti esittelee eri toimijoiden näkemyksiä valtionhallinnon kokonaisarkkitehtuurin kehittämistyöhön. Aineisto on kerätty haastattelemalla 21 Yhteentoimivuuden kehittämisohjelmaan keväällä 2007 osallistunutta henkilöä. Haastateltavat edustavat sekä valtionhallinnon eri osia ja tasoja että IT-yrityksiä. Haastatteluaineiston laadullisen analyysin perusteella käsitellään kokonaisarkkitehtuurityön haasteita ja yhteistoimintamahdollisuuksia. Raportin keskeisenä johtopäätöksenä on, että kokonaisarkkitehtuurin ohjaavuuden taso tulee säätää sopivaksi ja kokonaisarkkitehtuuri pitää saada toiminnan kehittämisen työkaluksi.

5 Presentationsblad Utgivare och datum Finanministeriet, fabruari 2008 Författare Hannakaisa Isomäki, Katja Liimatainen, Katariina Valtonen Publikationens titel Helhetsarkitekturarbetets utmaningar och samarbetsmöjligheter Publikationens andra versioner Publikationen finns på internet, Nyckelord Publikationsserie och nummer Utvecklande av förvaltningen 10/2008 Beställningar/distribution Finns endast i elektronisk form Tryckeri/tryckningsort och -år ISBN (PDF) ISSN Sidor 43 Pris Språk Finska Sammandrag Denna rapport presenterar en undersökning om olika aktörers åsikter om utvecklandet av statsförvaltningens helhetsarkitektur. Materialet har samlats genom att man intervjuat 21 personer som deltog i utvecklingsprogrammet för kompatibilitet våren De som intervjuats representerar såväl olika delar och nivåer av statsförvaltningen som IT-företag. Helhetsarkitekturarbetets utmaningar och samarbetsmöjligheter behandlas utgående från en kvalitativ analys av intervjumaterialet. Rapportens viktigaste slutledning är att nivån för helhetsarkitekturens styrverkan bör anpassas på en lämplig nivå, och att helhetsarkitekturen måste göras till ett verktyg för utvecklande av verksamheten.

6 Fact sheet Publisher and date Ministry of Finance, February 2008 Author(s) Hannakaisa Isomäki, Katja Liimatainen, Katariina Valtonen Title of publication Challenges and Collaboration Opportunities of Enterprise Architecture Work Parts of publication/ other versions released The publication is available on Internet at the website Keywords Publications series and number Public Management 10/2008 Sales distribution Available in electronic form only Printing place and year ISBN (PDF) ISSN No. of pages 43 Price Language Finnish Abstract This report introduces a study on different stakeholders views on Enterprise Architecture development within Finnish government. The data was gathered from 21 interviews collected during spring 2007 among participants of Interoperability Programme. The interviewees represent different sectors and levels of Finnish government and IT companies. On the basis of qualitative data analysis we discuss challenges and collaboration opportunities of enterprise architecture work. The key conclusion is that the governance level of enterprise architecture needs to be adequately adjusted and enforced as a tool for the development of business operations.

7 KIITOKSET Raportin tekijät kiittävät haastateltuja asiantuntijoita tutkimukseen osallistumisesta. Kiitokset FEAR-projektin rahoittajille, jotka vuonna 2007 olivat Valtiovarainministeriö, BEA Systems Oy, IBM Finland Oy, Microsoft Oy, Oracle Finland Oy, SAP Finland Oy, SAS Institute Oy, SYSOPENDIGIA Oyj ja Tieto- Enator GMR Oy.

8 7 Sisältö 1 Johdanto Haastattelukysymykset ja analyysi Kokonaisarkkitehtuurityön haasteet Eroavat käsitykset ja asenteet Toimeenpanokyky ja ohjaavuus Valtionhallinnon rakenne Yhteentoimivuuden edistäminen Osaamisen kehittäminen Yhteistoimintamahdollisuudet Valtionhallintokokonaisuuden hahmottaminen ja kehittäminen Toiminnan kehittäminen Uudet yhteistyömallit Tiedon hyödyntäminen Tietojärjestelmä- ja teknologiamahdollisuudet Yhteenveto ja johtopäätökset...39 Lähdeluettelo... 41

9 8 pitkään harjoitettu asia on erilainen poikkihallinnollinen yhteistyö valtioneuvoston, ministeriöiden ja julkishallinnon sisällä siinä on valtavasti hyödyntämätöntä potentiaalia ja toisaalta suuria haasteita, että yhteistyötä pystytään organisaatioiden yli ja eri ammattikuntien yli ja eri osastojen ja yksiköiden välillä tekemään, että siitä kyllä toivois paljon, mutta siinä on kyllä haastetta myöskin paljon olemassa 1 Johdanto Tässä raportissa kuvataan Jyväskylän yliopiston Tietotekniikan tutkimusinstituutin Finnish Enterprise Architecture Research (FEAR) -projektin osaprojektin Valtionhallinnon kokonaisarkkitehtuurin käsitystutkimus (VARKIT) tuloksia. Osaprojektissa selvitetään kokonaisarkkitehtuuriin (KA, englanniksi enterprise architecture, EA) liittyviä käsityksiä osana käynnissä olevaa valtionhallinnon kokonaisarkkitehtuurihanketta. Tavoitteena on löytää se mentaalimalli, jonka varassa kehittämistoiminnassa mukana olevat eri tahot toimivat. Mentaalimalli tuo esiin ne olettamukset, joiden varassa IT-ammattilaiset 1 hahmottavat käsillä olevaa kehittämistehtävää ja sen organisatorista kontekstia. Vastaavasti KA-työssä mukana olevat tulevat käyttäjät hahmottavat oman ymmärryksensä mukaisesti meneillään olevaa kehittämistyötä 2. Käynnissä olevan KA-työn aikana on selvitettävä eri toimijatahojen käsityksiä, koska kehitteillä olevia malleja ja menetelmiä sekä niiden sovittamista ohjaavat mentaalimallit. KA-dokumentteja käytetään viestinnän, johtamisen ja yhteistyön välineinä, jolloin keskeiseksi tekijäksi KA-kehittämistyön kannalta nousee, miten niissä olevat asiat ymmärretään eri toimijoiden näkökulmista. Työssä mukana olevat arkkitehtuuriheuristiikat sisältävät yksipuolisesti vain IT-ammattilaisten näkemyksiä, ja on syytä myös selvittää hyödyntäjä- ja käyttäjätahojen näkemykset. Viime kädessä KA-työn vaikuttavuus on kiinni siitä, miten kokonaisarkkitehtuuri ymmärretään. Tutkimusaineisto koostuu 21 haastattelusta, jotka on tehty kevään 2007 aikana. Haastateltavina olivat sekä julkishallinnon että IT-yritysten toimijat. 1 Hirschheim ja Klein esim. Bannister 2001

10 9 IT-ammattilaisia haastateltiin kymmenen ja valtionhallinnon asiantuntijoita yksitoista. Valtionhallinnosta haasteltavana oli sekä tietohallinnon, että hallinnon johtajia ja kehittäjiä eri hallinnonaloilta ja päätöksentekotasoilta. Haastateltavat olivat pääkaupunkiseudulla työskenteleviä eri-ikäisiä miehiä ja naisia, joiden ammatillinen kokemus kokonaisarkkitehtuurityöstä vaihteli. Kohdejoukko koostui Yhteentoimivuuden kehittämishankkeessa keskeisesti mukana olleista tahoista. Haastateltavien valinnalla pyrittiin tukemaan erilaisten käsitysten variaation löytymistä koko kohdejoukosta. Tutkimus perustuu laadulliseen tutkimusotteeseen, jonka tavoitteena on saada selville johonkin tiettyyn ilmiöön liittyvä käsitysten variaatio. Yleisesti katsotaan, että 20 haastattelua riittää tuottamaan jossakin määrätyssä joukossa niin sanotun saturaation, jolloin aineiston katsotaan sisältävän riittävän variaation käsityksiä 3. Tutkimuksen teoreettisena viitekehyksenä käytettiin valtionhallinnon KA- kehikkoa 4. Haastattelut kohdistuivat kehikon pohjalta valittuihin teemoihin. Teemoihin pohjautuvat kysymykset esitettiin yleisellä käsitteellisellä kielellä, joka ohjaa vastaamaan käsitysten ja mielipiteiden tasolla. Tutkijat välttivät ohjaamasta haastateltavien mielipiteitä. Haastattelut litteroitiin. Analyysi tehtiin ATLAS.ti ohjelman avulla. Tutkimukseen osallistuvilta pyydettiin niin sanottu informoitu suostumus (informed consent). 3 esim. Sandberg Valtiovarainministeriö 2007a

11 10 2 Haastattelukysymykset ja analyysi Haastattelukysymykset pohjautuvat kokonaisarkkitehtuurikehikkoon. Kehikko on poimittu haastattelukysymyksiä laadittaessa voimassa olleesta menetelmäversiosta 5. Kehikko sisältää neljä yleisesti tunnettua KA-näkökulmaa: Toiminta (esim. asiakkaat, organisaatio, sidosryhmät, palvelut, prosessit) Informaatio (esim. strateginen tietopääoma, sanastot) Järjestelmät (esim. tietojärjestelmäsalkku, järjestelmien elinkaaret) Teknologiat (esim. teknologia- ja standardilinjaukset, malliarkkitehtuurit). Kehyksessä on kolme tasoa. Ylin taso on julkishallintotaso, joka on ylin päätöksentekotaso. Toinen taso on kohdealuetaso, joka muodostuu julkishallinnon alaisista itsenäistä päätöksentekovaltaa käyttävistä kokonaisuuksista. Näitä ovat ensisijaisesti hallinnonalat. Poikkihallinnolliset prosessit tulevat kysymykseen kohdealueena, kun niillä on kokonaisuutena omistaja, jolla on päätöksentekovalta kyseiseen prosessiin, sen tietoihin, järjestelmiin ja teknologiaan. Alin taso on osa-alue ja se muodostuu pääasiassa virastoista. Kunkin solun sisältö kuvaa tietyn kokonaisarkkitehtuurinäkökulman ja tason KAsisällön. Haastattelukysymykset koskivat valtionhallinnon kokonaisarkkitehtuurin nyky- ja tavoitetilaa. Kysymykset esitettiin valtionhallinnon ja IT-yritysten edustajille (TAULUKKO 1) hieman eri tavoin muotoiltuna. 5 Valtiovarainministeriö 2007a.

12 11 Taulukko 1. Haastattelukysymykset (ei sis. taustatietoja) Nykytilan arkkitehtuuri Tavoitetilan arkkitehtuuri - Miten asiakasorganisaationne sijoittuvat valtionhallintoon? - Mitä lähitoimijoita asiakasorganisaatioillanne on? - Mitä palveluita valtionhallinnon asiakkaanne tuottavat? Kenelle? - Mitkä ovat asiakkaittenne ydinprosessit, joilla nämä palvelut tuotetaan? - Miten EU-vaikuttaa asiakkaittenne toimintaan tällä hetkellä? - Miten lainsäädäntö säätelee asiakkaittenne toimintaa? - Millaisia yhteistoimintamahdollisuuksia näet valtionhallinnon asiakasorganisaatioiden kesken? - Onko mielestäsi joitain toimintatapoja, joita voisi yhtenäistää? - Oletko huomannut mitä uusia palveluita valtionhallinnon organisaatiot voisivat tuottaa? - Miten EU tulee mielestäsi tulevaisuudessa vaikuttamaan? - Muuttuuko lainsäädännön rooli suhteessa asiakasorganisaatioidenne toimintaan? - Millaisia strategisia tavoitteita asiakasorganisaatioidenne tulisi asettaa kokonaisarkkitehtuurityöhön liittyen? - Mitä tietojärjestelmiä valtionhallinnon asiakkaidenne käytössä on? - Onko em. asiakkailla alemman tason yksiköitä? - Mitä järjestelmiä siellä on käytössä? - Mitä tarkoitusta varten nämä tietojärjestelmät ovat? - Mitä palveluita ja prosesseja ne tukevat? - Näetkö, että on olemassa sellaisia toimintatapoja, joita ei vielä tueta tietojärjestelmin, mutta mielestäsi voisi tukea? - Mitä tietojärjestelmiä voisi poistaa? Entä korvata? - Onko mielestäsi joitain tietojärjestelmiä, joita voisi integroida lähitoimijoiden kesken? Keiden välillä? - Mitkä ovat tärkeimmät tiedot, joita asiakasorganisaationnekäsittelevät? - Tuottaako asiakasorganisaatioissa tehtävä tietojenkäsittely lisäarvoa tälle tiedolle? Ketä se hyödyttää? - Mitä yhteisiä tietoja asiakasorganisaationne käsittelevät lähitoimijoidensa kanssa? - Mitkä näistä yhteisistä tiedoista ovat tällä hetkellä koko julkishallinnon yhteiskäytössä? [yhteiset tietovarannot] - Olisiko mielestänne asiakkaidenne käsittelemistä tiedoista hyötyä nykyistä suuremmalle joukolle toimijoita? - Onko joitain tietoja, joita asiakkaanne tarvitsisivat sen lisäksi mitä nyt käsittelevät? [tehokkaammin käyttöön] - Julkishallinnon tärkein tietopääoma? - Millä termeillä puhutaan informaatiosta? Toimintaarkkitehtuuri Järjestelmäarkkitehtuuri Informaatioarkkitehtuuri Teknologiaarkkitehtuuri - Millaisia teknologiatoteutuksia heillä on tällä hetkellä? - Millainen on heidän tietoverkkonsa? - Miten tiedonsiirto eri osa-alueiden välillä rakentuu? - Millaisia periaatteita ja ohjeita valtionhallinnon asiakkaanne ovat antaneet teknologiatoteutuksia koskien? Kenelle? - Millainen on asiakasorganisaatioidenne tietoturva? - Näetkö, että uusi teknologia voisi edistää asiakkaidenne toimintatapoja? - Miten tietoturva on mielestäsi huomioitava tulevaisuuden yhteistoiminnoissa ja yhteisissä järjestelmissä?

13 12 Haastatteluissa kiinnitettiin huomiota syntyvän aineiston oikeellisuuteen siten, että haastattelijat välttivät tuomasta esiin omia käsityksiään, suuntasivat keskustelua haastateltavien esille tuomien seikkojen kautta ja kysyivät tarvittaessa tarkistuskysymyksiä (esim. voisitko tarkentaa mitä tarkoitit? ) 6. Aineisto on analysoitu laadullisesti. Laadulliselle analyysille on tyypillistä induktiivinen päättely, jossa pyritään tekemään päätelmiä aineistosta nousevien seikkojen perusteella. Aineistoa pyritään tarkastelemaan monitahoisesti ja yksityiskohtaisesti nostaen siitä esiin merkityksellisiä teemoja tutkimusongelmaan kattavan vastauksen tuottamiseksi. Raporttia varten on tehty laadullinen tulkinnallinen analyysi, joka tarkoittaa tutkittavan ilmiön ymmärtämistä haastateltavien siihen liittämien monien eri tulkintojen kautta 7. Litteroitu ja tarkistettu haastatteluaineisto on analyysin aikana läpikäyty kokonaisuudessaan. Haastatteluaineistosta on valittu lainauksia Atlas.ti -ohjelmalla. Ohjelmassa aineistolainaukset on nimetty sisällön nojalla ja luokiteltu suhteessa edellä esitettyyn KA-kehikkoon. Esimerkiksi luokka KA-HAASTEET kuvaa haastattelun aikana esiin nousseita kokonaisarkkitehtuurin haasteita. Luokka YTM kuvaa yhteistoimintamahdollisuuksia tavoitetilan toiminta-arkkitehtuurissa. Tässä esitetyt lainaukset on valittu näistä kahdesta luokasta edustavuuden ja havainnollisuuden perusteella. 6 Kvale Klein ja Myers 1999

14 13 3 Kokonaisarkkitehtuurityön haasteet Haastateltavat kokivat meneillään olevan valtionhallinnon KA-työn haasteelliseksi. Aineistosta nousivat keskeisesti esille: 1) eroavat käsitykset ja asenteet, 2) toimeenpanokyky ja ohjaavuus, 3) valtionhallinnon rakenne, 4) yhteentoimivuuden edistäminen ja 5) osaamisen kehittäminen. Seuraavaksi käsitellään näitä haasteita tarkemmin. 3.1 Eroavat käsitykset ja asenteet Haastateltavilla on kokonaisarkkitehtuurityön sisällöstä toisistaan eroavia käsityksiä. Odotusten ja käytännön toteutusten välillä nähdään kuilu. Lisäksi on havaittavissa muutosta hidastavia ja ammattikuntaisia asenteita. Ristiriitaiset käsitykset kokonaisarkkitehtuurityön sisällöstä Haastatellut KA-konsultit näkevät jännitteen KA-arkkitehtien ja johdon konsulttien välillä. Käytännön työssä on heidän mukaansa ilmennyt, että johdon konsultit pitävät kokonaisarkkitehtuuria tietojärjestelmälähtöisenä työskentelytapana. KA-konsulttien mielestä kyse on kokonaisvaltaisemmasta lähestymistavasta. Haastateltava: tämmönen mulla on niinku itellä tällä hetkellä mielessä, mihin mä oon törmänny ihan käytännössä täällä että ku mennään EA-arkkitehdeistä yks askel ikään kuin abstraktimpaan suuntaan tollasiin, oisko johdon konsultteihin, jotka ei koe olevansa tietojärjestelmäkonsultteja niin ne pitää tätä ihan tietojärjestelmälähtöisenä kehikkona ja lähestymistapana

15 14 Ristiriitaiset käsitykset saattavat hankaloittaa yhteistyötä. KA-työ voidaan mieltää pelkkänä tieto- ja viestintäteknologian tai järjestelmien kehittämistyönä. Tätä väärinkäsityksen mahdollisuutta edesauttaa se, että valtionhallinnon KA-kehittämistyötä viedään eteenpäin Valtion IT-toiminnan johtamisyksikössä (ValtIT). Jo yksikön nimi viittaa tietojärjestelmä- ja teknologialähtöisyyteen. KA-työn on tarkoitus olla kehittämistyötä, jossa toimintaa ja organisaation kokonaisuutta johdetaan ja visioidaan hyödyntäen IT:n mahdollisuuksia 8. KA on käytännöllinen tapa toiminannan ja tekniikan integroimiseen 9. Aineiston mukaan KA:n nojalla voidaan ohjata kaikenlaisia kehittämishankkeita erilaisissa tilanteissa. Haasteeksi jää, että miten ihmiset saataisiin mieltämään KA ja sen tarjoamat keinot kokonaiskehittämisen välineinä: Haastateltava: mä pidän tätä asiaa sen takia tärkeänä et jos kokonaisarkkitehtuuria käytetään vaan välineenä niin siitä on ihan hyötyä niinku menetelmänä ja kuvaustapoina ja mentaalimallina sinälläänkin ihan ok, mut silloin sille jää tämmöinen välinearvo sen sijaan, et siitä tuliskin tällänen jos ei nyt ihan maailmanselitystä mutta kuitenkin sellanen niinku kokonaiskehittämisen viitekehys, jolloin siitä vasta saadaan sitten se koko teho ikään kuin irti että siitä tulee se peruskehikko jonka nojaan voidaan projekti rakentaa lähes tilanteessa ku tilanteessa. Odotusten ja käytännön toteutusten välinen kuilu Haastatellut näkevät joissain valtionhallinnon organisaatioissa liian suuria odotuksia KA-työtä ja Yhteentoimivuuden kehittämishanketta kohtaan: Haastateltava: tekniikat ja muutkin lupaa ehkä vähän liikaa, tai sitten se johtuu sit tästä toteuttajastakin, että ei osata tehä että tää on jo ylipäänsä haastava hanke että ehkä sitte odotuksetki on jossain organisaatiossa vähän liian suuret mutta sillähän sitä haastetta riittää. Odotukset koskevat aineiston mukaan erityisesti tekniikan ja tiedonsiirron yhteentoimivuutta. Teknologiat myydään mahdollisuuksina, jotka saattavat olla vaikeita ja työläitä toteuttaa käytännössä. Haasteena on odotusten ja käytännön realiteettien huomioiminen. KA-työllä on hyötyjä, mutta tulisi tuoda myös esiin, mihin asioihin sillä ei ole vaikutusta. Se ei esimerkiksi poista tai vähennä organisaation omien kehittämisponnistelujen ja -työpanoksen tarvetta. 8 Valtiovarainministeriö 2007b 9 Gregor, Hart ja Martin 2007

16 15 Ammattikuntaisuus Valtionhallinnon toiminta on perinteisesti ollut ammattikunnittain organisoitua. Tästä syystä voi olla vaikeaa kyseenalaistaa ja muuttaa omaa toimintaa: Tutkija: Hienoa, mitä tulevaisuudessa muita vastaavia [uusia palveluita]? Haastateltava: niinku tämmösiä professionaalisia palveluita valtionhallinto, sitä rakennetta selittää tällainen ammattikuntaisuus hirvittävän paljon tuomioistuinlaitos on juristien omistama, hoitama ja pyörittämä eivätkä ne muilta ota vastaan kritiikkiä maanmittauslaitos on maanmittausinsinöörien omistama ja he tekee kaiken itse lääkärit ne on yhtä suuri harmi siis tällänen professioiden sisäinen koheesio ja haluttomuus nähdä mitään muita mahdollisuuksia organisoida asioita muulla tavalla Haastateltavien mukaan valtionhallinnon työntekijät haluavat pysytellä nykyisessä organisointimallissa. Ammattikuntaisuus muodostuu tällöin esteeksi uuden näkemyksen aikaansaamiselle. Aineistosta käy toisaalla ilmi, että organisaation tukitoimintoja jopa pelätään siirtää pois oman vaikutusvallan piiristä, koska sen ajatellaan vaikuttavan substanssitoiminnan järjestämiseen. Tämä uhka lienee todellinen, mikäli muutoksia ei toteuteta hallitusti. KA-työ pyrkii mahdollistamaan strategisten muutosten toteuttamisen hallitusti ja johdon kontrollissa tarjoamalla suunnittelumalleja ja -menetelmiä sekä muutoksen hallinnan välineitä 10. Haasteena KA-työssä on toimintamallien, käsitysten ja uskomusten muuttaminen. Ammattiin sidottujen käsitysten nouseminen esiin heijastaa tarvetta organisaatiokulttuurien kohtaamiseen ja yhteensovittamiseen 11. Tämä lienee tarpeen myös valtionhallinnon KA-työssä. Haasteena on toimintamuutoksen motivointi kohti uudenlaisia työtapoja. Valtionhallinnossa on perinteisesti toimittu paperipohjaisessa tiedonvaihdossa. Siirtyminen sähköiseen työtapaan on tällöin suuri muutos, johon kaikki eivät haastateltavien mukaan ole halukkaita: Tutkija: Minkälaisia haasteita? Haastateltava: Me ollaan aika paljon kuitenki edelleenki siinä tota mallissa että tekniikan avulla tapahtuva tiedonhallinnan ja tiedonprosessoinnin tehostaminen on aika alkukehitysvaiheessa valtioneuvosto toimii hyvin papereiden varassa, johdolle löytyy varmasti ilman mitään ongelmia aina tarvittavat tiedot koottuina huolimatta näistä järjestelmistä asiaa [KA-työtä] 10 Valtiovarainministeriö 2007 b ja 2007c 11 Hofstede 2001

17 16 toisaalta nähdäkseni motivaatiotasolla heikentää se, että johto ei välttämättä tarvitse itseään varten näitä kehityssteppejä 3.2 Toimeenpanokyky ja ohjaavuus Kokonaisarkkitehtuurin toimeenpano kohtaa haastateltavien mukaan valtionhallinnossa monenlaisia haasteita. Palvelujen sähköistäminen kohtaa ristiriitoja yhteisten painopistealueiden ja etenemisjärjestyksen löytämisessä. Tässä keskustelussa oleelliseksi nähdään johdon sitoutuminen ja yhteisen ymmärryksen saavuttaminen. Toimeenpanokyvyssä nähdään puutteita. Työn nähdään edellyttävän pitkäjänteisyyttä, jota rahoitusrakenne ei aina salli. KA-linjausten halutaan ohjaavan toimintaa, mutta toisaalta ei haluta niiden sitovan substanssitoiminnan järjestämistä. Yhteinen ymmärrys Valtionhallinnon toimijat kokevat sähköisen palvelutuotannon kehittämisen haasteeksi muun muassa siksi, että painopistealueista ja etenemistavasta on ristiriitoja: Tutkija: onko jotain uusia palveluita, joita organisaationne voisi tuottaa? Haastateltava: Verkkopalvelut niin se on meille, olis minusta iso haaste että ne [tietovarastot] saadaan todella verkossa toimiviksi palveluiksi, niin on meillä on paljon siinä ensinnäkin ristiriitasta käsitystä että miten näissä asioissa edetään ja vähän tämmöstä painopistealuekeskusteluakin sitten mut minun nähdäkseni siellä on paljon potentiaalista kehitettävää samalla kun näitä yksittäisiä menetelmiä [tietovarastoja] muutetaan verkkopalveluiksi, niin niistä pitäisi saada se tieto talteen. Perinteisen toiminnan, kuten olemassa olevien tietovarastojen passiivisen tarjoamisen muuntaminen aktiiviseksi prosessiksi, jota asiakas voi hyödyntää verkkopalveluna eri asiointiprosesseissaan, nähdään haasteellisena osin erilaisten näkemysten vuoksi. Tässä tarvittaneen organisaation strategiselta tasolta johdettua keskustelua painopistealueista ja tavoitteista. Valtionhallinnolle luotu arkkitehtuurimalli tuo esiin, miten tarvittava strateginen keskustelu käynnistetään ja miten sitä jatketaan Valtiovarainministeriö 2007b, 2007c

18 17 Toimeenpanokyky Valtionhallinnossa kehitettyjen strategioiden ohjaavuus ja toimeenpanokyky jäävät puutteelliseksi, jos niitä ei oteta toiminnan lähtökohdiksi. Osittain ongelma johtuu rahoitusrakenteesta, joka perustuu määräaikaisiin projekteihin: Haastateltava: Valtionhallinnossa tuotetaan valtava määrä paperia mutta niiden ohjaavuus tai tämmönen, onks se toimeenpanossa missä se on se vika, mä oon varmaan kymmenen erilaista strategiaa valtionhallinnon strategiaa ja toimintasuunnitelmaa, toimintaohjelmaa lukenut tässä viimesen kymmenen vuoden aikana, mitä hienoimpia papereita ja se on oma taitonsa sitten niinku tuottaa noita papereita, mutta ohjaavuus ja toimeenpanokyky täytyy jollain tavalla muuttaa Kirjotetaan suoraan kirjahyllyyn... Niiden määräaika niillä on määräaikanen rahotus ne tekevät sen sillälailla ku on määrätty ja sitten se on, ne jäävät siihen. KA-työlle tämä asettaa haasteita ja on myös vaarana, että KA-työn toimeenpano jää puutteelliseksi esimerkiksi valtuuksien tai tekijöiden puuttuessa. Valtuutuksen ja toimintaohjeiden lisäksi onnistuneessa KA-työssä tarvitaan johdon ja toiminnan ihmisten välistä yhteistyötä, viestintää ja tukea työstettäessä toimintastrategiaa ja käytäntöjä 13. Vahvan johtajuuden ja kehittämistyön koordinoinnin puutteellisuus valtionhallinnossa on tunnistettu keskeisiksi palveluiden modernisoinnin esteistä 14. Haastateltavat toivovat, että toiminnan kehittäjät ja johtajat sitoutuisivat uudenlaiseen palveluiden tuottamiseen. He toteavat, että pyrittäessä tuottamaan palveluja, jotka ennakoivat asiakkaiden tarpeita ja täyttävät nämä tarpeet aiempaa nopeammin, ei riitä, että kehittämiseen on sitoutunut vain tietohallinto: Haastateltava: Mä en nää että tietohallinnon johto tässä on ongelma koska he on jo tehny pitkään tätä niinku voi sanoa perustyötä, vaan se on enemmänkin niinku kansliapäällikön, ylijohtajien, ja myöskin kunnissa sitten kehitysihmisten tällanen niinku mukaan saaminen Toiminnan parempaa suunnittelua, niiden tekijöiden kanssa. Pitkäjänteisyys Arkkitehtuurityön IT-asiantuntija näkee haasteena työn jatkuvuuden takaamisen riittävässä laajuudessa. Jatkuvuuteen liittyy hänen mukaansa olennaisesti kokonaisarkkitehtuurin jalkauttaminen ohjausvälineeksi: 13 Gregor ym Kieran ja McDonagh 2006

19 18 Haastateltava: Yks tosi tärkee asia on, että millä tavalla tää arkkitehtuurityö, joka on nyt vasta alkanut, joka on pitkäjänteinen asia, saadaan jatkumaan, ja sit toisaalta saadaan niinku jalkautettua sinne ohjausmenetelmäksi, näille organisaatioille Arkkitehtuuri on ohjausväline, joka sitten ohjaa meitä näiden periaatteiden suuntaan mitä me halutaan tehdä eli, nopeempaa palvelua parempaa palvelua proaktiivisempaa palvelua. KA-hallintamalli esittää ne periaatteet, joiden mukaisesti arkkitehtuuria johdetaan ja ylläpidetään organisaation ohjausprosessien kautta. Hallintamallin mukaan vasta vuosikelloon sidotut johtamiskäytännöt tuovat kokonaisarkkitehtuurin hallintaan strategisen tavoitteellisuuden sekä tässä tarvittavan pitkäjänteisyyden 15. Ohjaavuus Kokonaisarkkitehtuurilta tulee haastateltujen tietohallintopäälliköiden mukaan edellyttää selkeää, konkreettista ohjausta tietohallinto- ja IT-palvelujen tuottamiseen. Heidän mukaansa annetut arkkitehtuurilinjaukset ja strategiat eivät palvele hallinnonalojen ja virastojen työtä, mikäli ne jäävät tulkinnanvaraisiksi ja löyhiksi: Tutkija: minkälaisia strategisia tavoitteita mielestänne organisaationne tulisi asettaa kokonaisarkkitehtuurityöhön liittyen? Haastateltava: Pitäis olla riittävä ohjaavuus selkeys ja ohjaavuus nyt on pelättävissä, että se jää niin löyhäks että siitä ei löydy riittävästi ohjaavuutta se [arkkitehtuuristrategia] jää niin monitulkintaiseks sitten että se ei riittävästi todella ohjaa ja tavallaan ei sitten palvele silloin...kun ollaan tuolla tilastopäälliköiden kanssa keskusteltu asiasta niin kyllä siellä odotetaan että se todella ohjais meidän toimintaa ja se arkkitehtuuri olis semmonen että siitä saisi kiinni ja se ohjais tota toimintaa Tietohallinto- ja IT-palvelujen tuottajat odottavat kokonaisarkkitehtuurin tukevan ja ohjaavan toimintaansa. Haasteena on esittää linjaukset ja KA-strategiat niin konkreettisina ja selkeinä, että ne saadaan toimintaan. Ohjaavuutta vähentävät linjausten ja KA-strategioiden tulkinnanvaraisuus ja liikaa vapausasteita sallivat periaatteet silloin, kun tarvitaisiin selkeitä linjauksia yhteisistä käytännöistä. KA-strategian ja linjausten odotetaan ohjaavan toimintaa, mutta niistä ei toivota sanelupolitiikkaa: 15 Valtiovarainministeriö 2007c

20 19 Haastateltava: Se [arkkitehtuuristrategia] ei muodostu sillä lailla sanelutyyppisiks stragegioiks tokihan siinä on ohjaavuutta mutta näiden kahden oikeestaan suunnittelutavotteen kesken siinä pitäs tasapainotella että sen pitäs olla riittävän ohjaava, että se ohjais toiminnat yhteen toimintayhtenäisyyttä pitkällä aikajanteella toisaalta sen pitäs mahdollistaa se että sen strategian puitteissa on mahdollista sitten kilpailuttaa eri toimittajia Pitkällä jänteellä toteutuva toimintayhtenäisyys nähdään tärkeänä, mutta samanaikaisesti tunnistetaan jännite tiettyihin toimintavapauksiin nähden. Mahdollisuus kilpailuttaa IT-toimittajia oli useamman kuin yhden haastateltavan toiveena. KA-strategialta odotetaan myös kilpailuttamisapua. Konkreettinen ja selkeä IT- ja tietohallintopalvelutuotannon ohjaus sekä toimittajien kilpailuttaminen substanssikohtaisissa ratkaisussa nähdäänkin KA-työn haasteina. Tässä ei kuitenkaan välttämättä tarvitse nähdä ristiriitaa. Onnistumisen edellytykset lienevät avoimessa viestinnässä sekä sidosryhmälähtöisessä kehittämisessä Valtionhallinnon rakenne Valtionhallinnon monimutkainen ohjaus- ja organisaatiorakenne nähtiin haasteena monelta kannalta. Lainsäädäntö nousee aineistossa keskeiseksi toimintaa sääteleväksi ja toisaalta monimutkaisuutta aiheuttavaksi tekijäksi. Lainsäädännön taustalla ovat KA-työhönkin vaikuttavat yhteiskunnalliset arvot. Hallinnon rakenteessa haasteena nähdään konserniohjaus. Lisäksi nousee vahvasti esille, että tavoitellaan yhteisiä horisontaalisia ratkaisuja, joiden sovittaminen vertikaaliseen sektoriohjattuun rakenteeseen on vaativaa. Lainsäädäntö Haastateltavat näkevät koko valtionhallintoa koskevan lainsäädännön ja sektorikohtaisen lainsäädännön välisen jännitteen, joka toistuu myös valtionhallinnon ja kansainvälisen lainsäädännön välillä: Tutkija: miten lainsäädäntö säätelee toimintaanne? Haastateltava: lainsäädännössä on, koska se tehdään sektorikohtaisesti siinä on aina semmonen jännite, että mikä on yleisen koko valtionhallintoa koskevan lainsäädännön ja sektorikohtasen lainsäädännön niinku kohtaanto arkkitehtuurityö on yritys poistaa sektorikohtanen arkkitehtuuripohdiskelu ja korvata se kokonaisarkkitehtuurilla...sitä joudutaan sitte välillä 16 Ylimäki 2006

21 20 tukemaan lainsäädännöllä ja analysoimaan sitä että tukeeko lainsäädäntö tämmostä kokonaisarkkitehtuuria vaiko eikö. Kokonaisarkkitehtuurin avulla tavoitellaan sektorikohtaisten erillisratkaisujen vähentämistä. Vaatimukset yhteisistä palvelu- ja järjestelmäratkaisuista saattavat kuitenkin ohittaa substanssitoiminnan tarpeet, esimerkiksi poliisitoiminnan erityisvaatimukset. Ongelma on vielä monimutkaisempi, kun toimintaa Suomessa säätelee myös EU-lainsäädäntö: Haastateltava: Esimerkkinä sisäasianministeriö on rakentanu poliisitoimen tietojenkäsittelyä koskevan järjestelmän, jossa ohjaavia piirteitä on poliisitoiminnan tehokkuus, poliisitoiminnan kansainväliset kontaktit ja poliisin työn tukeminen sitte sanotaan että teidän pitää rationaalisista syistä siirtyä yhteiseen arkkitehtuuriin, yhteisiin alustaratkaisuihin ja yhteisiin palveluratkaisuihin. sillon tulee semmonen risitiriita, tää ei oo lainsäädännön ristiriita vaan tää on niinku järjestelmien ristiriita Meidän omalta hallinnonalalta tulli on aika hyvä esimerkki Tullihan ei oo ku muodollisesti Suomen valtion toimintaa ja se on Euroopan yhteisöjen omistama systeemi me ollaan Brysselin kansallinen osasto. EU muodostaa yhteisen tullialueen: sillä on yks yhteinen tullilainsäädäntö ja tullitoimintaa johdetaan Brysselistä... Sektoreittain organisoidut hallinnonalat tuottavat tarpeitaan vastaavia palveluita ja ratkaisuja sisältäen tarvittavat järjestelmät ja teknologiat, joiden tarpeet tulee huomioida myös valtionhallinnon tasoisessa kokonaisarkkitehtuurissa. Hallinnonalojen erityispiirteiden lisäksi kehittämistyössä on huomioitava kansainvälinen lainsäädäntö. Haasteena on muodostaa yhteinen näkemys hallinnon eri osa-alueita yhteen sitovasta arkkitehtuurista. Sektoriohjaus on sidottu yhteiskunnallisiin arvoihin: Tutkija: Pystyyks sitä muuttamaan sen lainsäädännön kautta? Haastateltava: Joo sen lainsäädännön kautta sen vaan pystyy muuttamaan se on kumottava se vanha lainsäädäntö mut se kysymys ei oo että muutetaan jotakin lakia vaan kysymys on niinku ihmisistä, uskomuksista, suomalaisista yhteiskunnallisista arvoista se on niinku vetäis ykskätistä bandiittia että mikä sieltä eduskunnasta viime kädessä tulee, ulos kenen lobbarin sana siellä painaa mikä lainsäädäntö sieltä tulee meneeks tää läpi Tietotekniikka mahdollistaa horisontaalisten toimintaprosessien kehittämisen, lainsäädäntö kuitenkin sitoo toiminnan vahvasti sektoriohjaukseen. Kysymys ei ole viime kädessä lainsäädännöstä, vaan ihmisten uskomuksista ja arvoista, mitä toiminnalta halutaan ja millaisia päämääriä tavoitellaan. Lainsäätäjät ja tahot, jotka pyrkivät vaikuttamaan lakeihin, eivät välttämättä näe uusien toimintatapon mahdollisuuksia.

22 21 Poliittisen ohjauksen ja konserniohjauksen kohtaaminen Haastateltava: julkisen palveluntuotannon konsernitason managerismi on se näkökulma Mä oon ymmärtäny tän arkkitehtuurihankkeen juuri sieltä demokratian ja poliittisen ohjausjärjestelmän viestien kohtaamisen näkökulmasta, miten ne kohtaa tän tuotantokoneiston eduskunta ja ministeriöt on niinku toisella puolella demarkaatiolinjaa ja virastot ja laitokset, jotka on 95 % tästä väestä ne on siellä arkkitehtuurisuossa. Valtionhallinnossa on monitasoinen rakenne, jossa korkean tason tavoitteet tulevat poliittiselta johdolta ja toisaalta toteutuspäätöksiä tehdään virkamiestasolla. Haasteena on näiden kohtaaminen. Tavoitteet tulevat poliittiselta johdolta, mutta käytännön toteuttaminen jää virkamiesten vastuulle. KA-työtä (kokonaisuuden johtaminen, ylläpito ja kehittäminen) voidaan laittaa alulle ja ohjata poliittisella tasolla tai virkamiesjohdon tasolla 17. Kun kokonaisarkkitehtuurityötä jalkautetaan valtionhallinnossa, voitaisiin miettiä, miten sen avulla voidaan edistää viestintää haastateltavan mainitseman demarkaatiolinjan puolelta toiselle. KA-työ tulisikin suunnitella niin, että se huomioi olemassa olevat rakenteet 18. Valtionhallinnossa kyse on poliittisen järjestelmän ja sektoriohjatun rakenteen huomioimisesta. 3.4 Yhteentoimivuuden edistäminen Haastatteluista nousee esiin yhteentoimivuuden haasteellisuus. Konserniohjauksen tehokkuuden ja ohjattavuuden nähdään vaativan yhteisiä tietojärjestelmiä ja infrastruktuuria yhteentoimivuuden perustaksi. Moniulotteiset hallintorajat nähdään myös haasteena yhteentoimivuudelle. Yhteinen IT-infrastruktuuri Palveluiden ja järjestelmien yhteentoimivuutta voidaan parantaa yhteisten tietojärjestelmien ja teknisen infrastruktuurin kautta. Nämä tukevat haastateltujen mukaan yhtenäisiä talous- ja henkilöstökäytäntöjä kaikilla tuotantokoneiston sektoreilla: Tutkija: mitä se tarkottaa se konserniohjaus käytännössä? Haastateltava: yhtenäistä talousohjausta, yhtenäistä henkilöstöohjausta tiettyyn rajaan asti ja nyt juuri tämä IT yhteisten IT-järjestelmien raken- 17 Janssen ja Hjort-Madsen Janssen ja Hjort-Madsen 2007

23 22 taminen tälle tuotantokonsernille, sen ohjattavuuden ja yhteentoimivuuden ja tehokkuuden parantamiseksi konserniohjauksen tehon parantamisessa yhteinen IT-infrastruktuuri on tämmönen kynnyskysymys KA-työn ytimenä nähdään IT-infrastruktuurin yhteentoimivuus. Yhteentoimivuus on tietojärjestelmien ja niiden tukemien prosessien kykyä jakaa ja vaihtaa tietoa ja osaamista 19. Näin ollen yhteentoimivuus on laajempi tavoite kuin pelkkä järjestelmä- ja teknologiainfrastruktuuri. Kuitenkin esimerkiksi Kanadassa palvelujen sähköistäminen aloitettiin luomalla yhteinen IT-infrastuktuuri, jonka kehittämisessä huomioitiin hallinnonalojen ja virastojen tarpeet toimintalähtöisesti 20. IT-infrastuktuuria ei siis välttämättä kannata kehittää kokonaisuudesta irrallaan. Tarvitaan ylätason toimintalähtöinen visio perus-telemaan infrastruktuurin kehittämistarpeet 21. KA on yksi ratkaisu valtionhallinnon integrointi- ja yhteentoimivuushaasteisiin 22. Hallintorajojen ylittäminen Hallinnonalakohtaisessa IT-strategiatyössä mukana olevat haastateltavat näkevät kehittämishaastetta eritasoisten hallintorajojen ylittämisessä: Haastateltava: Hallinnonalan IT-strategiatyötä siinä on nimenomaan pyritty pohtimaan tän hallinnonalan keskeiset muutostekijät ja tarpeet ja linjaukset kuinka paljon meillä onkaan paitsi hallinnonalan sisäisiä integrointitarpeita lähinnä nyt tietoarkkitehtuurimielessä myös hallinnonalan ulkopuolisia mä toivoisin että ValtIT ratkaisisi niitä ongelmia joita me just nyt halutaan ratkasta paitsi meidän laitoksella niin koko hallinnonalalla ja nähdäkseni koko valtion saralla Integrointitarpeita nähdään sekä hallinnonalan virastojen välillä, ylitse hallinnonalarajojen sekä koko valtionhallinnon että julkishallinnon laajuisesti. Tarve rajojen ylittämiseen esimerkiksi valtionhallinnon ja kunnallishallinnon välillä ilmenee haastatteluissa toistuvasti. ValtIT:n johtaman kokonaisarkkitehtuurityön toivotaan vastaavan näihin tarpeisiin. Yksittäisten tietojärjestelmien integrointi suuremmiksi palvelukokonaisuuksiksi on osa monien länsimaiden valtionhallinnon uudistamissuunnitelmaa, mutta tällainen, usein hallintorajat ylittävä, kehittämistyö on monimutkainen ja haastava tehtävä 23. Laajan yhteentoimivuuden saavuttaminen on haasteellista, sillä hallinnolliset 19 IDABC TBC Valtiovarainministeriö 2007b 22 Hjort-Madsen Janssen ja Kuk 2006

24 23 rakenteet usein heikentävät KA-työn onnistumismahdollisuuksia 24. Haastateltavat näkevät tässä vertikaalisen ohjauksen (sektoriohjauksen) ja horisontaalisten tavoitteiden välisen ristiriidan: Haastateltava: oon ollu pohtimassa tämmösen niinku teknologisen infran suhdetta tähän päätöksentekojärjestelmän infraan meidän perustuslaki lähtee niin sanotusti ministerivastuujärjestelmästä hallituksessa on ministeri joka vastaa tietystä sektorista..ja se johtaa niinku tälläsiin vertikaalisiin sektoreihin poliittiinen vastuu on siellä ja tää infra on taas niinku horisontaalista ajattelua ja tässä on niinku tällänen luova ristiriita et meidän niinku poliittinen järjestelmä, siihen liittyvä vastuumalli lähtee sektoroitumisesta ja tää konserniohjaus se tavottelee horisontaalisuutta, sektorirajat ylittävää yhtenäisyyttä. 3.5 Osaamisen kehittäminen Aineistosta käy selkeästi ilmi, että kokonaisarkkitehtuurin johtamisen haasteeksi nousee päätöksenteko asioista, joiden seurausvaikutuksia ei välttämättä riittävästi ymmärretä. Tietosuoja- ja tietoturvajohtaminen ovat yksi esimerkki tästä. Teknologia- ja tietojärjestelmävaikutusten ymmärtäminen Haastatellut päättäjät näkevät teknologiaratkaisuja koskevan osaamisen jossain määrin puutteellisena: Tutkija: Miten koko julkishallinnossa, onko samat termit? Ymmärretäänkö samoilla käsitteillä samoja asioita? Haastateltava: no tietovajetta, osaamisen vajetta mun mielestä jonkin verran on, että kyl minusta kyl minusta pitäis tietää mikä on kansalaisvarmenne pitäis myös niinku tuntea PKI-teknologian perusasiat biometriikka on tulevaa teknologiaa, käyttöönotto että miten se toimii tietysti myös johtajien pitäisi myös näistä tietojärjestelmien asioista tietää, ne on toimintaprosesseja, ja niihin liittyy ihan siis normaaleja päätöksenteko[valtaa] ja toimintaa, jota pitäs myöskin arvioida ihan samalla tavalla, ku me uudistetaan joku muu toimintatapa. 24 Hjort-Madsen ja Burkard 2006, Hjort-Madsen ja Gotze 2004

25 24 Johtajien ymmärtämys teknologiavaikutuksista ja sen käyttöönoton seurauksista lienee oleellista, jotta he voivat tehdä kyseistä toimintaa ja teknologiaratkaisua koskevia päätöksiä. Teknologia- ja tietojärjestelmävaikutusten ymmärtäminen onkin haaste. Haastateltujen hallintojohtajien ja päättäjien mukaan koetaan tarpeelliseksi lisätä ymmärrystä tietojärjestelmien ja teknologiaratkaisujen vaikutuksista: Haastateltava: teknologiaa kyl se perusrakenne kuitenki pitäis tietää mitä käyttää, jotta osaa sitten, no osaa esimerkiks järjestää niissä tarvittavat suojaukset, valvonnat Et tässä on niinku sellanen että miten ne käsitteet, pitäs tietää mitä ne on syönyt että sä osaat johtaa niitä myöskin...ja laatia niihin liittyvää lainsäädäntöä. Että vaikka sanotaankin että teknologiasta ei saa säätää, no ei saakaan, teknologisista ratkaisuista sinänsä mut sitten toimintamalleista kuitenki pitää säätää, sen takia mä sanoin että PKI:n tunteminen, tieto siitä että esimerkiks koko valtiollinen järjestelmäkin perustuu julkisiin ja salaisiin avaimiin, niin silloin ei ole samantekevää miten niitä valtion salaisia avaimia käsitellään ja että tämäntyyppisiä asioita minusta pitäs myöski sitten osata ja opetella, jos niistä tulee semmosia käytettäviä isoja teknologioita. Teknologiaan liittyvä osaaminen nähdään haasteena erityisesti tietoturvaan liittyvien asioiden johtamisen kannalta. Tietoturvakysymykset ovat osa valtion kokonaisarkkitehtuuria 25. KA:n avulla voidaan tarkastella, miten teknologiamuutoksia on mahdollista hyödyntää parhaalla tavalla toiminnan tehostamisessa Valtiovarainministeriö 2007b 26 Hirvonen ym. 2003

26 25 4 Yhteistoimintamahdollisuudet Haasteiden lisäksi haastateltavat nostivat esiin useita yhteistoimintamahdollisuuksia. Seuraavanlaiset mahdollisuudet nousivat esille: 1) valtionhallintokokonaisuuden hahmottaminen ja kehittäminen, 2) toiminnan kehittäminen, 3) uudet yhteistyömallit, 4) tiedon hyödyntäminen ja 5) tietojärjestelmä- ja teknologiamahdollisuudet. Seuraavaksi käsitellään yhteistoimintamahdollisuuksia tarkemmin. 4.1 Valtionhallintokokonaisuuden hahmottaminen ja kehittäminen Kokonaisarkkitehtuurityön kannalta on olennaista hahmottaa kohteena oleva kokonaisuus. Hahmottaminen on edellytys kehittämistyölle, joka edellyttää myös yhteistä ymmärrystä. Kokonaisuuden hahmottaminen Kokonaisarkkitehtuuri tarjoaa työkaluja kokonaisuuksien hahmottamiseen. Tämä tuli ilmi useissa haastatteluissa ja KA-konsultti toi asian esiin seuraavalla tavalla: Haastateltava: Hmm, niitä yhteistyömahdollisuuksia varmasti on. Mutta jos tää niinku tää niitten hahmottaminen, koska koska se on niin moninainen se ympäristö Ehkä just tää kokonaisarkkitehtuurityö vois niinku auttaa siin tai hahmottaa sitä kokonaisuutta julkishallinnossa, mitä eri alueilla on ja sitten mistä sieltä vois löytää niitä synergiaetuja, se vois mahollistaa sitä.

27 26 KA-työn kautta voidaan tunnistaa päällekkäisyydet, tehostamismahdollisuudet ja synergiaedut. Tämä tuli esille myös julkishallinnon kehittäjän haastattelussa, kun kysyttiin yhteistoimintamahdollisuuksia lähitoimijoiden kanssa: Haastateltava: Ne kasvaa koko ajan voi sanoa että kaikki sellaset alueet, joista yleensä yhteiskunnassa tai elinkeinoelämässä kyetään tunnistamaan toisaalta päällekkäisyyksiä tai toisalta tuottavuudenedistämismahollisuuksia niin, niin kaikki nää alueet on myöskin meille relevantteja, ja se on osittain syy tietysti siihen että minkä takia me ollaan mukana myöskin tuossa ValtIT:ssä hyvin vahvasti Kokonaisuuden kehittäminen Kokonaisuuden hahmottamisen jälkeen voidaan edetä kokonaisuuden kehittämiseen. KA-työ voi haastateltavien mukaan auttaa valtionhallinnon uudelleenorganisoinnissa. Haastateltavat toivat esiin, että ministeriöiden uudelleen organisointi on ajankohtaista: Tutkija: millaisia yhteistoimintamahdollisuuksia näette organisaationne lähitoimijoiden kesken? Haastateltava: Onko se välttämätöntö että meillä niinku on..neliökilometrin säteellä 12 ministeriöö joissa kumminki on aika paljon sitä historian havinaa Kyl mä näkisin, että esimerkiks Elinkeinoministeriö on reaalimaailmaa Mä ainakin toivon että se on reaalimaailmaa Miten se organisoijaan ja mitä osia mistäkin ministeriöstä siihen tulee niin se on sitten eri kysymys. Kyl mä nään että tämän tyylisiä niinku kokonaisuuksia tässä sitten niinku ihan parin korttelin sisässä tehhään vaikka esimerkiks tietopalvelu ne on niinku fyysisestikin ihan vierekkäin niinku, miksi sieltä ei vois hakee jotakin semmosta hyötyä, mistä hyötyy sitten loppukädessä viime pelissä veronmaksajat Yllä olevassa lainauksessa nousee esiin tietopalvelun yhdistäminen. Kokonaisuuden kannalta nähdään oleelliseksi eriyttää sisäisiä tukipalveluita keskitetyiksi kokonaisuuksiksi. Perinteinen siilomainen rakenne on luonteeltaan tehoton sekä kansalaisten että virkamiesten näkökulmasta 27. Yhteinen ymmärrys Kokonaisuuden hahmottaminen ja kehittäminen vaatii yhteistä ymmärrystä. Yhteinen ymmärrys painopistealueista ja etenemisjärjestyksestä syntyy vain 27 Bannister 2001

28 27 asioista keskustelemalla ja neuvottelemalla. Yksi tapa edistää tätä on koko hallinnonalan yhteinen strategiatyö, joka mahdollistaa yhteisten tavoitteiden määrittelyn. Tämä tuli esille valtionhallinnossa toimivien tietohallinnon kehittäjien haastatteluissa, seuraavassa esimerkki: Haastateltava: Tietohallintopäälliköiden tasolla kolme vuotta yhteistoimintaa tuon sosiaali- ja terveysministeriön tasolla. Ja siellä on nyt juuri valmistunut sosiaali- ja terveysministeriön yhteinen tietohallintostrategia, jossa on painopisteet, toiminnan painopisteet nyt määritelty ja se on yhteistoiminnan edistämisnäkökulmasta laadittu koko strategia. Ja sitten siihen tietyt kärkihankkeet sovittu tai mitkä ovat keskeisiä hankkeita jos me pyritään yhtenäiseen tai yhteiseen toimintatapaan ja yhteisiä palveluja kehittämään Haastatteluissa nousi esille myös Opetusministeriön tietohallintostrategia, jonka tavoitteena ovat mm. yhteisten käsitteiden määrittely ja yhteiset ohjausjärjestelmät. Yhteinen kieli onkin yksi asia, jota kokonaisarkkitehtuurilla tavoitellaan yleisjohdon ja tietohallinnon välille. Jos yhteisen ymmärryksen luominen laiminlyödään kokonaisarkkitehtuurin kehittämisvaiheessa, niin se voi johtaa jopa työn tulosten hylkäämiseen ja mittaviin taloudellisiin menetyksiin Toiminnan kehittäminen Kokonaisarkkitehtuuri kuvaa, kuinka organisaation järjestelmät, prosessit, organisaatioyksiköt ja ihmiset toimivat kokonaisuutena 29. Kehittämistyö on toimintalähtöistä ja lähtee liikkeelle organisaation strategisista tavoitteista ja kansalaisille tarjottavien palveluiden parantamisesta. Näin saadaan parempia tuloksia kuin lähtemällä liikkeelle teknologian tai säästötavoitteiden näkökulmasta 30. Myös haastateltavat toivat esiin toiminnan kehittämisen KA:n avulla. Keskeisesti esille nousivat toiminta- ja asiakaslähtöisyys. Toimintalähtöisyys Hyötyjen maksimoimiseksi KA-työ tehdään haastateltavan mukaan toiminnan ja johtamisen tasolla. KA-työ yksistään operatiivisella ja tietohallinnon tasolla ei riitä: 28 Boster, Liu ja Thomas Morganwalp ja Sage Janssen ja Hjort-Madsen 2007

29 28 Tutkija: Minkälaisia yhteistoimintamahdollisuuksia näet julkishallinnon asiakasorganisaatioitten kesken? Haastateltava: Se on ihan tietysti hyvä asia on mahollista saada säästöjä ja tuottaa tehokkaasti tietojärjestelmää ja tietoteknisiä palveluita, mutta jos tää yhteistyö niinku rajottuu vaan tänne tietylle matalammalle tietohallinnolliselle tai operatiiviselle tasolle, eikä sitten varsinaisesti sille johtamisen ja toiminnan tasolle niin sillon hyödyt voi kyllä jäädä aika pieniksi suhteessa siihen mikä on mahollista. Toiminnallisen kehittämisen lähtökohtana nähdään toimintojen ryhmittyminen. Toiminnallisesti toisiaan lähellä olevat organisaatiot voivat kehittää toimintojaan yhdessä. Toimintalähtöinen suunnittelu auttaa siilomaisen rakenteen poistamisessa 31. Tällöin palvelusuunnittelu voidaan tehdä esimerkiksi kansalaisen näkökulmasta ja suunnitella tarvittava yhteistyö eri viranomaisten välille: Haastateltava: Liian iso kakku miettiä sitä aina niinku julkishallintokohtaisesti tai edes valtionhallinto tasolla kokonaisuutena Toisiansa autetaan lähestymään, tai toisessa pitäis löytää sellaset, jotka on ehkäpä toiminnallisesti tai joltain muilta tarpeiltaan hyvin lähellä toisiaan Tässä korostuu että mitkä viranomaiset hoitaa tiettyjä asiakkaan esimerkiks kansalaisen kokonaispalvelua yhdessä Se yhteistyön lisääntyminen pitää kyllä tapahtua sitten nimenomaan sillä organisaatioiden toiminnan ja johtamisen tasolla että se ei välttämättä tuo kovinkaan paljon hyötyä jos tätä yhdistymistä tapahtuu pelkästään tietohallintotasolla KA-suunnittelun kautta voidaan yhtenäistää toimintatapoja. Toimintatapojen yhtenäistämisellä saadaan haastateltavan mukaan hyötyjä erityisesti kuntasektorilla: Haastateltava: Erittäin suuria, varsinkin kuntapuolella samat asiat täytyy jotenki ratkasta, ja riippumatta siitä puhutaanko toiminnan ratkasuista..tai sitten tietohallinnon ratkasuista, niin tuota yhteistyön merkitys on todella tärkeä siellä kehitetään hirveesti samoja päällekkäisiä asioita yhteinen toimintatapamalli on mitä tehokkain, tapa, tehdä asioita jatkossa Mut se edellyttää että nähdään et nää on pitkän aikavälin asioita Valtionhallinnon puolella tämmönen yhteistoiminta jää tavallaan näitten yhteisten prosessien yhteisten asioiden asianhallinnan muun täntyyppisen tasolle, koska sitten taas niinkun ne substanssit eroavat, eroo tietysti merkittävästi tää operatiivinen puoli niin, niin ei niille voi kovin yhteisiä asioit kehittää. 31 Bannister 2001

30 29 Kuntasektorin toimintaa voitaisiin tehostaa yhteisten toimintamallien avulla ja päällekkäisyyksiä karsimalla. Tämä edellyttää kuitenkin pitkän tähtäimen suunnittelua. Haastateltava ei näe vastaavaa mahdollisuutta valtionhallinnossa, jossa työn sisällöt ovat virastoissa keskenään eriytyneempiä verrattuna kuntien tarjoamiin palveluihin. KA mahdollistaa reagoinnin muuttuneeseen toimintaympäristöön aiempaa nopeammin. Tämä tuli esille haastatteluissa mm. mahdollisuutena vastata asiakkaiden ja päättäjien muuttuviin odotuksiin palvelujen sisällön suhteen. Tästä hyvän esimerkin kertoo KA-konsultti: Tutkija: Onko muita tulevaisuudenvisioita tai näkemyksiä kuin tää ajoneuvoverotus? Haastateltava: Yksinkertasemmin siitä voi puhua vaikka niinku kilometrivero nimellä Se ajatushan on että kun mä ajan kilometrin, niin verotetaan siitä, jolloin se kohdistuu ikään kun paremmin siihen suoritteiseen ja siitä auheutuviin ympäristövaikutuksiin. Ja tää tietysti merkitsee sitä, että meitä pitäisi seurata, kun me tuolla ajelemme Siihen me tässä arkkitehtuurissa ikään kun niinku keskitytään siihen että millä tavalla tällaiset asiat voitais käytännössä toteuttaa, jos meille tulee poliittinen päätös siitä asiasta että näitä tähän suuntaan lähdetään menemään eteenpäin. Mut me ei oteta toki kantaa arkkitehtuurissa siihen että mennäänkö siihen vai eikö mennä. Asiakaslähtöisyys Palveluiden käyttäjien näkökulmasta poikkihallinnollisuus eli prosessien parempi sujuvuus eri hallintoelinten välillä mahdollistaa ns. yhden luukun palveluperiaatteen toteuttamisen. Haastatteluissa tämä tuli esille mm. sähköisen asioinnin kehittämisen kautta: Tutkija: Millaisia yhteistoimintamahdollisuuksia näet julkishallinnon organisaatioitten ja niiden lähitoimijoiden kesken? Haastateltava: meillähän on yks näistä kärkihankkeista tää sähköisen asioinnin kehittäminen. Siinähän on aika valtaisat kehitysmahdollisuudet 20 vuotta tästä eteenpäin niin varmaan aika erinäköinen miten palveluita tuotetaan. ihan senkin takia, mitenkä paljon mahdollistuu avointen tietoverkkojen kautta tehdä asioita eri tavalla. Tässä tietysti ollaan vasta lähtötelineessä. Asiat nopeutuu, asiat tulee läpinäkyvämmiksi, yksinkertaistuu joku asia voi tietysti monimutkaistuakin, kun tulee teknologiaa. Mut tehdään asioita enemmän yhdessä, yhtenä organisaationa, kokonaisuutena, kun että oltais yksittäisiä virastoja Monet palvelut voi viiden vuoden

31 30 päästä toimittaa niin sanotusti yhdeltä luukulta käytännöllisesti joutunut ravaamaan ihmiset vaikka viidessä virastossa. Yhden luukun palveluperiaate on todettu toimivaksi tavaksi valtionhallinnon kehittämisessä 32. Tällainen palveluiden suunnitteluperiaate on luonteeltaan asiakaslähtöinen. Asiakaslähtöisyys tarkoittaa myös vanhentuneista toimintatavoista luopumista: Haastateltava: kiinteistökauppa on rekisteröity viimeset 500 vuotta tuomioistuimissa, että se lainhuuto annetaan sieltä siis. Jos haluaa rekisteröidä kiinteistöomistuksia, niin on pitäny hakea lainhuuto käräjäoikeudesta Nyt niinku auttamattomasti vanhentunu. Siis se niinku oikeen huutaa miten hullunkurinen prosessi se on aatellen niinku nykyisiä teknologisia mahollisuuksia Maanmittauslaitoksella on paikkatietojärjestelmät hallussaan. Se osaa Suomen maan tarkkaan, siellä on kaikki rekistereissä joka tapauksessa. Se olis hyvin yksinkertaista asiakkaalle saada kaikki rekisteritoimenpiteet samassa yhteydessä, kun maanmittaustoimitus tehdään Lukuisa määrä niinku kansliahenkilökuntaa, joka saa leipänsä siitä et se pyörittää niitä papereita...ne joutus siirtymään varmaan siitä ainakin osittain sinne Maanmittauslaitokselle. Tarvittais vaan kolmannes siitä mitä niinku tarvittais näis vanhoissa prosesseissa. Asiakaslähtöiseen ajattelumalliin siirtyminen merkitsee samalla palvelulähtöisyyttä. Palvelulähtöisyys edellyttää uusien yhteistyömallien käyttöönottoa. 4.3 Uudet yhteistyömallit Aineistossa esiintyi paljon mahdollisuuksia uudenlaiseen yhteistyöhön. Mahdollisuuksia nähtiin mm. poikkihallinnollisessa yhteistyössä, keskitetyissä toiminnoissa ja verkostoitumisessa. Poikkihallinnollinen yhteistyö Konsultti toi esiin poikkihallinnollisen yhteistyön ydinprosessien alueella: Tutkija: Oletko tota huomannut jotain toimintatapoja joita vois yhtenäistää? Haastateltava: julkishallinnon ydinprosesseista, jotka menee yli, että kun niitä tunnistetaan, ja sen jälkeen lähdetään rohkeasti johtamaan muutosta 32 Bannister 2001

32 31 siihen suuntaan, että organisaatiotoiminta tukee niiden ydinprosesseja niin sieltä löytyy siitä isoimmat..hyppäykset vähän voi olla niinku pelottava löytökin monille sitten, että millasia organisatorisia muutoksia se vois vaatia, että nää ydinprosessit toimis tehokkaammin. Poikkihallinnollisiin prosesseihin siirtyminen vaatii muutosjohtamista. Uusiin toimintatapoihin siirtyminen voi aiheuttaa myös muutosvastarintaa. Monet maat ovat asettaneet KA-työnsä tavoitteeksi yhteentoimivuuden lisäämisen sekä hallinnonalojen välillä että toimittajien kanssa. Tämä edellyttää hallinnonalat ylittävää yhteistyötä, joka on hierarkisesti organisoidulle hallinnolle usein uusi ja erilainen toimintatapa 33. Yksi yhteistyömalli on tehtävien jakaminen kuntien kesken: Haastateltava: Vantaan kans on paljon puhuttu että me voitas niinku tavallaan vähä jakaa tehtäviä että, et toinen ottaa niinku esimerkiks jonku tietyn hankkeen tehtäväkseen tai jonkun palvelun ja sitten tarjoo sitä tai et onko siinä nyt vaihdetaanko siinä rahaa vai oravannahkoja vai onko tämä tämmönen palvelus ja vastapalvelus, sitä nyt ei oo, ei oo tietenkään sitten vielä sovittu Tällainen uudenlainen yhteistyö edellyttää myös kustannuksien jakamisesta sopimista. Julkishallinnon laajan tehtäväkentän hoitaminen pelkästään viranomaisvoimin nähdään haastavana. Tähän yhtenä ratkaisuna haastateltava näkee järjestö- ja yritysyhteistyön: Haastateltava: No siis minusta selvä että julkinen viranomainen ei tuu selviämään näistä tehtävävelvotteista yksin, että tarvitaan tämmönen publicprivate-partnership toimintamalli Harvaanasutusalueillahan nyt just se järjestöyhteistyöhän ja yrityskin yhteistyö on erittäin tärkeetä että saadaan niinku, järjestöjä mukaan, koska siellä on vähenevä väestömäärä mutta samalla ikääntyvä väestömäärä ja tota palvelutarve ei vähene kuitenkaan samassa suhteessa ku väki vähenee. Poikkihallinnollista yhteistyötä voidaan tehdä asiakasprosessien lisäksi myös virastojen välisissä prosesseissa: Tutkija: millaisia yhteistoimintamahdollisuuksia näitten organisaatioittenne lähitoimijoiden kesken? 33 Liimatainen, Hoffmann ja Heikkilä 2007

33 32 Haastateltava: Siitä on meillä esimerkkinä esimerkiks just tää yliopistojen KOTA-järjestelmä, jossa yhdessä sähköisessä toiminta-avaruudessa yliopisto tekee talousarvioesityksensä, tulossopimusesityksensä ja sitte ministeriö niinku sähköisesti niinku neuvottelee antaa tarjouksia ja vastatarjouksia talousarviosta Keskitetyt toiminnot Keskittäminen nähdään oleellisena erityisesti sisäisten tukipalveluiden yhtenäistämiseksi: Haastateltava: jos mä lähen ehkä tosta hallinnonaloista vaikka liikenteeseen niin tietysti jo tälläkin hetkellä me ollaan menossa joittenki tukipalveluitten osalta niin yhteistoimintaan että keskitetään niitä yhteen paikkaan, tuotetaan niinku koko hallinnonalan palvelut ens vaiheessa tää talous- ja henkilöstöhallinto niinku tietopalvelu, tietohallinto, kyl nää niinku nää tukipalvelut tulee olemaan semmonen ratkaseva asia missä niinkun, vähintäänkin hallinnonalan tasolla pitää tehä niinku yhteistyötä ettei nyt jokainen hanki niinku omia juttujaan ja tee niinku omia..konseptejaan sinne yleensä vielä räätälöitynä Tai tarviiko meillä olla kirjasto joka talossa kun nykyjään kumminki sähkösesti asioijaan hyvin pitkälti Valtioneuvostotasolla on lähetty esimerkiks tarkastustoimintaa keskittämään Esimerkkinä keskittämisestä kunnan tietohallinnon kehittäjä toi esiin mahdollisuuden yhteisiin hankintoihin kuntien välillä. Yhteinen keskitetty toimintayksikkö hoitaisi keskitettyä hankintaprosessia: Haastateltava: Pääkaupunkiseudun yhteisiä hankkeita tääl on käynnissä neljätoista erilaista kohdealuetta Esimerkiks hankintayhteistyö on yks semmonen vahva, ja siitä on tullukki jo loppuraportti ja siinä just on ihan selkeitä tavoitteita että näitä niinku hankintoja tehtäs yhdessä, niin puhutaan jopa tämmösestä yhteisestä hankintakeskuksestaki. Mutta ei nyt ihan lähiaikoina. Keskittämisyhteistyö ei välttämättä kohdistu toimintayksiköihin, vaan voidaan hankkia yhteinen, keskitetty tietojärjestelmä: Haastateltava: Ja meillon ollut yhteishankintoja, me on hankittu yhteisiä järjestelmiä ja nyt tätä niinku entistä enemmän tullaan sitte lisäämään. Haastateltava toi esiin, että yhteiset hankinnat tulevat lisääntymään tulevaisuudessa. Tämä voi olla tarkoituksenmukaista nykyisiä säästötavoitteita ajatellen. Yhteishankinnoilla voidaan rahan lisäksi säästää henkilöstöresursseja.

34 33 Verkostoituminen Verkostoituminen ja sen vaikutukset voidaan huomioida julkishallinnon kokonaisarkkitehtuurissa ja sen kehittämisessä. Haastatellun konsultin mukaan verkostoitumisen merkitys lisääntyy. Kansallisella tasolla tämä johtaa hallintorajojen hälvenemiseen ja tiedonkulun paranemiseen: Tutkija: Mitenkäs EU siellä tulevaisuudessa vaikuttaa? Haastateltava: Uskon et ylipäätään tämmönen verkostoituminen ensinnäkin ValtIT KuntaIT JulkIT itse kovin vahvasti epäilen sitä aikataulua, mutta uskon että se raja iso raja mikä tällä hetkellä on, yksittäisen kunnan ja valtionhallinnon välillä alkaa pikkusen hälvenemään se iso raja siinä ja sen ylikin alkaa kulkea tietoo. EU on sitten taas toiseen suuntaan mutta siellä saattaa mä epäilen, että se ei mee keskushallintopohjasesti vaan siellä alkaa syntyy sitten virastojen, onko se sitten justiin tätä..lääkelaitostoimintaa, tai onko se sitten Euroopan puolustusyhteistyötä. Niin, se on niinku virastotasolla verkostoitumisen kasvamiseen mä kyllä uskon aika vahvasti. EU-tasolla haastateltava näkee yhteistyön lisääntyvän nimenomaan toimintaaluepohjaisesti. Konsultit korostavat myös yhteistyön pitkäaikaisuutta sekä kumppanuussuhteita: Tutkija: millaisia yhteistoimintamahdollisuuksia näet näiden organisaatioiden ja niiden lähitoimijoiden kesken tulevaisuudessa? Haastateltava: Hyviä. Kukaan ei pyri enää yhteistyöhön ja kumppanuuteen sillä tavalla et se katkeais sitte saman tien ja ois vaan jotain yhtä tarkotusta varten vaan, pyritään rakentamaan niinku pysyviä kumppanuuksia ja pysyvää yhteistyötä...elikkä, jos nyt ajattelee että aiemmin suomalainen pieni innovatiivinen yritys jolla on hyvä tuote niin on ollut aika ihmeissään et miten saavat maailmalle myytyä ja markkinoitua tuotteitaan niin nyt sitten heillä on ehkä hieman paremmat valmiudet siihen koska ollaan luomassa tällasia forumeita missä tota tällasia yhteisiä intressejä on helpompi kartottaa ja jopa sellasii toimintamalleja jotka helpottaa tällasta niinku käytännössä kumppanuusjärjestelyjen luomista ja rakentamista. Uudenlaiset toimintafoorumit nähdään edellytyksinä verkostoitumiselle. Ne mahdollistavat esimerkiksi pienten toimijoiden pääsyn kansainvälisille markkinoille. Yhteisen tavoitteen ja kiinnostuksen löytyminen edellyttää toimintamalleja, joissa kumppanuusjärjestelyjä voidaan luoda ja rakentaa. KA-työllä on mahdollisuudet vastata tähän haasteeseen esimerkiksi organisaatioiden KA-hallintaprosessien ja -yhteistyöelinten kautta.

35 4.4 Tiedon hyödyntäminen 34 Keskeinen ominaisuus tiedolle julkishallinnossa on sen pysyvyys. Tietoarkkitehtuuri ja tietolähtöinen suunnittelu kuuluvat myös kokonaisarkkitehtuurityöhön. Aineistosta nouseekin vahvasti esille tarve tietoarkkitehtuurin kehittämiseen KA-työn kautta. Yhteistoimintamahdollisuuksina nähdään siirtyminen tiedon vaihtamisesta tiedon yhteiskäyttöön ja uudet tiedon hyödyntämistavat. Tiedon vaihtamisesta yhteiskäyttöön Tutkija: Millaisia yhteistoimintamahdollisuuksia näet julkishallinnon asiakasorganisaatioittenne ja niitten lähitoimijoiden kesken? Haastateltava: Ja sitte on tietenki nää mitkä niinku toimii jo tällä hetkellä on nämä yhteiset työrekisterit ja tällaset, kyllähän sitä tiedonvaihtoa tapahtuu toki, mutta se on todella tiedonvaihtoa se ei oo niinkun tiedon yhteiskäyttöä organisaatioiden välillä. Täl hetkellä. Mut eiköhän tämä arkkutehtuuri siihen tullu! Jo nyt tiedonvaihtoa tapahtuu, mutta todellinen yhteiskäyttö on vielä hyödyntämätön mahdollisuus. Yhteiskäyttö edellyttää jonkinlaista ontologiapalvelua ja käsitteistön määrittämistä: Haastateltava: Yhteistoimintamahdollisuuksia oliks varmasti, joo nythän oli tuo yks esimerkki vain näistä tästä käsitteistöistä ja niin poispäin Voidaan ajatella et me voidaan ylläpitää jotain käsitteistöä. Sanotaan vaikkapa mikrobinimikkeistöä, joka on meille oleellista Stakes ylläpitää monia muita yhteiskunnallisia käsitteistöjä, joita käytetään ja hoitoilmotusrekisteri, asioiden luokittelussa ja niin edelleen Ontologiapalvelu olis sellanen joita todellakin kaivattas Yhteiskäyttö edellyttää yhteistä tietoarkkitehtuuria, jonka ylläpito on vastuutettu. Haastatellun konsultin mukaan tietoarkkitehtuurinäkökulman mukainen yhteistoiminta perustuu julkishallinnon yhteisiin käsitteisiin ja asiakasryhmiin: Haastateltava: loppujen lopuks asiat, joita julkishallinto käsittelee kuitenki pyörii tiettyjen keskeisten käsitteiden ja asiakasryhmien välillä. Just tää kansalainen eri muodoissaan ja sitte tietysti yritysmaailma ja niihin liittyvä informaati Tieto muodossa tai toisessa liittyy samoihin asioihin, vaikkakin eri näkökulmista, ja yksityiskohtasella tasolla eri asioita Arkkitehtuurillisesti katsottuna aika pienelläkin muutoksella sais paljon sellasia

36 35 yhteentoimintatehokkuutta aikaseks, että ylipäänsä saatais asioita enemmän yhteismitalliseksi ihan sanotaan et yhden hallinnon alan sisällä olevien virastojenki kesken, puhumattakaan sitte tietysti eri hallinnon alojen yli menevästä ja kansainvälisestä yhteistyöstä Käsitteiden yhdenmukaistaminen veis asioita jo tosi pitkälle ja siihen suuntaanhaan koko aika ollaan menossa mut tietysti se on aika hidas tie. Toistaiseksi tieto on hajautuneena eri paikkoihin, joissa sitä tarkastellaan eri näkökulmista ja tarkkuustasoilla. Käsitteiden yhtenäistäminen lisää yhteentoimivuutta ja mahdollistaa tiedon yhteiskäyttöä. Tiedon tuottaminen Tiedon hyödyntämisessä on vielä paljon käyttämättömiä mahdollisuuksia. Tästä esimerkkinä haastateltavan esiintuoma reaaliaikaisen liikennetiedon hyödyntämismahdollisuus: Haastateltava: Kautta koko liikennesektorin niin tämmösen ajantasaisen tiedon tuottami- ja hyödyntäminen Nykyisellään jo aika pitkälti pystyt niinkun sähköisessä muodossa saamaan ne kaikki aikataulut ja suunnittelemaan omat reittisi autolla tai linja-autolla tai julkisilla välineillä mielenkiintonen asia olis siitä et, kun tapahtuu joku häiriö liikennejärjestelmässä, niin millä tavalla se otetaan nyt sitten niinku huomioon ensin tuodaan niinku informaationa ihmisille, ja sit otetaan vaikka niinku ajantasasesti huomioon niissä reittisuunnitelmissa. Kun mä olen suunnitellut..kotonani sen reitin niin sit kun mä siellä reitin varrella olen niin mä saankin kännykkääni tiedon että nyt sä et enää voikaan jatkaa tän suunnitelman mukaan vaan tee seuraavaks niinku täntyyppisiä liikkeitä että pääset perille mahdollisimman hyvin. Yksi tiedonhyödyntämistapa on uudenlaisen tilastotiedon tuottaminen. Haastateltava toi esille mahdollisuuden ennakoivaan tilastotietoon: Tutkija: Millaisia yhteistoimintamahdollisuuksia näette organisaatiosi lähitoimijoiden kesken? Haastateltava: Tässä uudessa kansallisessa tietohankkeessa eli KANTAnimisessä hankkeessa, jossa terveyskeskusten myös avoterveydenhuollon tietojärjestelmät, terveyskeskusten tietojärjestelmät on tarkotus yhdistää, niin että ne potilaskertomukset kulkee sinne KELA:an, ja se olisi sellainen prosessi, se koko systeemi että se mahdollistais ihan uudella tasolla olevan terveyden seurannan Suomessa ja varautumisen terveysongelmiin ja siis epidemioihin ja muuhun, ja tasa-arvon toteutumiseen kyllä myös nämä rekisterit ja nämä kansalliset tietojärjestelmät vois toimii sellasina tilastolli-

37 36 sen tiedon tuottajana siis kansanterveydellisen tiedon, yksilötason tiedollahan me ei sillä lailla mitään tehdä. Haastateltava näkee mahdollisuutena seurantatiedon hyödyntämisen: Haastateltava: Meijän mones raportissa on nyt esimerkiks tää harvaanasutusalueiden palvelut ja turvaaminen, me suunnitellaan siitä omaa prosessia että ruvetaan näitä harvaanasutusalueiden ongelmia seuraamaan erityisesti. 4.5 Tietojärjestelmä- ja teknologiamahdollisuudet Tietojärjestelmien ja teknologian mahdollisuuksien ymmärtäminen on tärkeää KA-työn onnistumisen kannalta, vaikka tyypillisesti KA-työ onkin toimintalähtöistä 34. Aineistosta nousivat esille sähköisen asioinnin ja tietojärjestelmäarkkitehtuurin kehittäminen ja tiedonvälityksen standardoiminen. Sähköisen asioinnin mahdollistaminen Tutkija: millaisia yhteistoimintamahdollisuuksia näette organisaationne lähitoimijoiden kesken? Haastateltava: Ihan tässä että nyt ku esimerkiks tätä sähköisen asioinnin alustaratkasua mietitään että lähettäs siitä että meillä olis sillä tavalla arkkitehtuuriltaan yhteinen että voitas sitten myöski ihan yhteisiä palveluja rakentaa sen varaan. Et tää on nyt ihan semmonen tietonen tavote. Haastateltava tuo yllä esiin, että sähköisen asioinnin alustaratkaisun lisäksi voitaisiin kehittää yhdessä palveluita, jotka hyödyntävät alustaa. Keskitetyt tietojärjestelmät ovat toinen edellytys sähköisen asioinnin luomiselle. Tästä on esimerkkinä terveyshuoltoprosessien sähköistämisen edellytyksenä toimiva potilasasiakirjojen keskitetty rekisteri: Tutkija: Millaisia yhteistoimintamahdollisuuksia näette organisaationne lähitoimijoiden kesken? Haastateltava: Se on KANTA-nimellä, keskitetty kanta tuonne KELAan sitte jonneka keskitetään kaikki potilasasiakirjat Ja sitten sieltä ne potilasasiakirjat on jaettavissa sen mukaan missä nyt sitten asiakas liikkuukin, työterveys- 34 Janssen ja Hjort-Madsen 2007

38 37 ei kun, terveysasemalta tai sairaalasta, lääkäriasemalta toiselle, ja ne pitäs olla sieltä sitten et ne siirretään sinne ja sieltä ne pitäs olla saatavissa. Portaalit ovat yksi sähköisen asioinnin mahdollistajista. Haastateltava kertoo olemassa olevasta ratkaisun edelleenkehittämisestä: pääkaupunkiseudulle niitä palvelujaki pitäs saada yli rajojen työväenopistot on yks semmonen että nehän on jo tarjonneet näitä kursseja niinku naapurikaupungin asukkaille. Ja nyt sitten niin tän uuden portaalin avulla niin paitsi että se on yhtenäinen, meillähän on jo tämmönen Helsingin Seutu portaali olemassa ja tää on tietyllä tavalla niinku yks jatke ja osa siitä, niin tuota ensinnäkin se tulee siihen niinku se näkyminen sillä tavalla yhdenmukaseksi, ja sitten myöski et voi niinku sieltä valita sitten suoraan näitä kursseja myöski samoista lähteistä sitten tai niinkun valita mielensä mukaan. Aineistossa tuli esille myös muita portaaliratkaisuja. Niitä olivat esimerkiksi matkailuportaali, joka olisi alueellisten ratkaisujen sijaan kansallinen tai jopa kansainvälinen portaali. Eräs haastateltava toi esiin Yritys-Suomi portaalin paremman hyödyntämisen asiakastietojärjestelmiä yhdistämällä. Tietojärjestelmäarkkitehtuuri Tietojärjestelmäarkkitehtuurin osalta KA-työn nähdään mahdollistavan palvelukeskeisen, joustavan ja tarpeiden mukaan muuntuvan järjestelmäkokonaisuuden. Haastateltavat toivoivat modulaarista, joustavaa järjestelmäinfrastruktuuria, jossa olisi yksi pohja johon voisi liittää erilaisia palvelu- ja tietojärjestelmiä. Tutkija: Millaisia yhteistoimintamahdollisuuksia näitten organisaatioittenne lähitoimijoiden kesken? Haastateltava: Se on rankempi tapa että yritetään määrätä kaikille samat palvelujärjestelmät ja tuota niinku tietojärjestelmät vaan pitäs ajatella että on yks pohja johon voidaan liittää erilaisia moduuleita ja sillä tavalla saatas niinku joustava, joustavuutta tähän. Et mä en nyt se kulttuuri pitäs pysyä yhteistoimintakulttuurina ja sit se et vaikeus tässä on se Pikkusen hankala tää juttu että kuinka paljon sitten keskitetyllä tasolla voidaan niinku tällasiin yksityiskohtiin meneviä palvelujärjestelmiä pistää niinku pakollisiks Keskeistä on tällöin toiminnallinen yhteensopivuus, ydinkäsitteiden ja prosessien määrittely sekä yhteistoimintakulttuuri.

39 38 Tiedonvälityksen standardoiminen Yhteentoimivuuden lisääminen edellyttää tiedonsiirron standardoimista. Haastateltava kertoi hallinnonalan omien tiedonsiirtostandardien luomisesta: Haastateltava: vastaavanlainen hanke on e-reseptihanke siellä me odotetaan että muodostuu yhteinen tapa kommunikoida sanoisko tekninen arkkitehtuuri sosiaali- ja terveysministeriön alueella se jäsentyy siellä, siellä puhutaan omista tiedonsiirto, tai, omista sosiaali- ja terveysalan tyypillisistä tiedonsiirtostandardeista HL7 ja kaikki tämmöset niin tiedonsuojauskysymykset Joillakin aloilla standardoinnissa on edetty jo pitkälle: Tutkija: Mitä lähitoimijoita organisaatiollanne on? Haastateltava: Ilmatieteen kaikki nää tietojärjestelmät ja itse asiassa kaikki mittausten lähettäminen ja kaikki on hyvin pitkälle standardoitu miten niitä lähetetään millasella, millasessa muodossa millä aikafrekvensseillä ja sit saman mallikehitys on hyvin pitkälle sitä että, että se on hyvin tarkkaankin määritelty millä, minkälaisilla algoritmeillä lasketaan ja, siellä on semmonen ku Euroopan Sääennustuskeskus joka meijän tärkein yhteistyötoimija jonka kaikki Euroopan maat on siinä omistajina ja se tuottaa globaaleja sääennusteita. Yllä oleva kuvastaa hyvin niitä mahdollisuuksia, joita Euroopan laajuisella tiedonvälityksen standardoinnilla voidaan saavuttaa. Se edellyttää sekä tiedon muodon että välittämisen standardointia.

40 39 5 Yhteenveto ja johtopäätökset Tässä raportissa on käsitelty valtionhallinnon KA-työn haasteita ja yhteistoimintamahdollisuuksia Yhteentoimivuuden kehittämishankkeeseen osallistuneiden henkilöiden haastatteluiden perusteella. Aineistosta nousi seuraavanlaisia kokonaisarkkitehtuurityön haasteita: 1) eroavat käsitykset ja asenteet, 2) toimeenpanokyky ja ohjaavuus, 3) valtionhallinnon rakenne, 4) yhteentoimivuuden edistäminen ja 5) osaamisen kehittäminen. Haasteita enemmän haastateltavat toivat esille yhteistoimintamahdollisuuksia. Yhteistoimintamahdollisuuksia olivat: 1) valtionhallintokokonaisuuden hahmottaminen ja kehittäminen, 2) toiminnan kehittäminen, 3) uudet yhteistyömallit, 4) tiedon hyödyntäminen ja 5) tietojärjestelmä- ja teknologialähtöiset mahdollisuudet. Eri maiden valtionhallinnoissa on noussut esiin tarve kokonaisstrategian luomiseen. Keinoina kokonaisstrategian toteuttamiseen ovat nousseet esiin mm. keskittäminen ja palveluiden yhdistäminen integroimalla 35. Nämä mahdollisuudet nousevat myös selkeästi esiin haastatteluaineistosta. Valtionhallinnon yksiköt kohtaavat dynaamisen toimintaympäristön, joka vaatii yhä enenevässä määrin toiminnan tehokkuutta 36. Tämä edellyttää toiminnan, tietojärjestelmien ja teknologian entistä parempaa yhteistoimintaa. Tämä haaste nousee esiin myös haastatteluaineistosta. Toiminnan ja tekniikan tarkoituksenmukainen suhde mahdollistaa sen, että organisaatio voi hyödyntää tietoresurssejaan toiminnassaan liiketoimintatavoitteiden saavuttamiseksi. Tällöin viraston tietojärjestelmät tukevat, ja niitä tukee, viraston liiketoimintastrategia 37. Tietoresursseja voidaan aineiston mukaan hyödyntää yhteiskäytössä monin tavoin, mutta tämä edellyttää panostamista mm. käsitteistöihin ja ontologiapalveluihin. Kokonaisarkkitehtuuri on käytännöllinen työkalu liiketoiminnan, tietojärjestelmien ja teknologian yhteistoiminnan lisäämiseen ja varmistamiseen. Aineistossa tämä näkyy esimerkiksi poikkihallinnollisessa sähköisessä asioinnissa, joka mahdollistuu mm. yhteisen teknologia-arkkitehtuurin, keskitettyjen rekisterien ja portaalien kautta. 35 ICA Gregor ym Gregor ym. 2007

41 40 Koko valtionhallinnon kattava kokonaisarkkitehtuurityö vaatii muutoksia toimintatapoihin ja panostuksia muutosjohtamiseen. Tämä on haaste, mutta samalla mahdollisuus. Kokonaisarkkitehtuuri on yksi väline hallinnon modernisointiin. KA-työlle asetetaan haastattelujen perusteella suuria odotuksia, joihin olisi tulevaisuudessa myös pystyttävä vastaamaan. Kokonaisarkkitehtuurityössä mukana olevien tahojen näkemykset Yhteentoimivuuden kehittämishankkeen kokonaisarkkitehtuurityön haasteista ja mahdollisuuksista huomioiden voidaan suositella seuraavaa: 1. Kokonaisarkkitehtuurin ohjaavuuden taso tulee säätää sopivaksi. KA:n tulisi muodostaa toimintalähtöinen tietojärjestelmäkokonaisuuksien suunnittelun ja päätöksenteon raami. 2. Kokonaisarkkitehtuuri pitää saada toiminnan kehittämisen työkaluksi. Tämä edellyttää, että työhön saadaan mukaan yleisjohtoa ja toiminnan kehittäjiä. Ohjaavuuden tason on oltava sopiva. Jos ohjaavuus on vähäistä, niin tällöin ei yhteistoimintaa, parempia palveluita tai säästöjä todennäköisesti saada laajassa mittakaavassa. Liian tiukka ohjaavuus voi puolestaan johtaa innovatiivisuuden ja aloitteellisuuden vähenemiseen, mikä osaltaan vähentää toiminnan ja palveluiden uudistumista. Ohjaavuuteen sisältyy kokonaisarkkitehtuurin hallintamalli. Sen avulla voidaan linkittää kokonaisarkkitehtuurityö valtionhallinnon toiminta- ja talousprosesseihin. Hallintamalli sisältää työkaluja KA:n hallintaan ja ylläpitoon. Näiden käyttö on tarpeen, jotta kokonaisarkkitehtuuri pysyy ajan tasalla ja tukee toimintaa. Jos kokonaisarkkitehtuurityö jää tietohallintotasolle, niin suurimmat hyödyt jäävät saavuttamatta. Tällöin tyydytään esimerkiksi integroimaan tietojärjestelmiä ilman palvelurakenteen kokonaisvaltaista uudelleensuunnittelua. Näiden asioiden eteen on tehtävä työtä, jos kokonaisarkkitehtuurityöstä halutaan mahdollisimman paljon hyötyä.

42 41 Lähdeluettelo Bannister, F. (2001) Dismantling the silos: Extracting new value from IT investments in public administration. Information Systems Journal, 11, Boster, M., Liu, S. & Thomas, R. (2000) Getting the Most from Your Enterprise Architecture. IT Professional, 2(4), Christiansen, P.E. (2006) International Enterprise Architecture survey - Trends in governmental Enterprise Architecture on a national level. Master s thesis. IT University of Copenhagen. Gregor, S., Hart, D. & Martin, N. (2007) Enterprise architectures: enablers of business strategy and IS/IT alignment in government. Information Technology & People, 20(2), Hofstede, G. (2001) Cultures consequences. Comparing Values, Behaviors, Institutions, and Organizations Across Nations. Sage: Thousand Oaks, California. Hirvonen, A., Pulkkinen, M., Ahonen, J. & Halttunen, V. (2003) The Gap between Strategies and Implementation - Methodic Support for EA Projects as a Bridge. Teoksessa K.H. Soliman (Ed.) E-Business and Organizations in the 21st Century, Proceedings of the 2003 International Business InformationManagement Conference. Cairo: IBIMA, Hirschheim, R. & Klein, H.K. (1989) Four paradigms of information systems development. Communications of the ACM, 32(10), Hjort-Madsen, K. (2006) Enterprise Architecture Implementation and Management: A Case Study on Interoperability. Teoksessa Proceedings of the 39th Annual Hawaii International Conference on System Sciences, HICSS 39, Jan 4-7, Kauai, Hawaii.

43 42 Hjort-Madsen, K. & Burkard, J. (2006) When Enterprise Architecture Meets Government: An institutional case study analysis. Journal of Enterprise Architecture, 2(1), Hjort-Madsen, K. & Gotze, J. (2004) Enterprise Architecture in Government Towards a multi-level framework for managing IT in government. Teoksessa Proceedings of ECEG04, Dublin, Ireland, ICA (2006) The Status of Information and Communication Technologies (ICT) in Governments 2006: An Analysis of ICA Country Reports for the 40th Annual ICA Conference. Teoksessa Proceedings of the 40th International Council for Information Technology in Government Administration Conference, ICA 40th, September 12-14, Guadalajara, Mexico. IDABC (2004) European Interoperability Framework for pan-european egovernment Services [viitattu ], version Janssen, M. & Hjort-Madsen, K. (2007) Analyzing Enterprise Architecture in National Governments: The cases of Denmark and the Netherlands. Teoksessa Proceedings of the 40th Hawaii International Conference on System Sciences, HICSS 40, Jan 3-6, Waikoloa, Big Island, Hawaii. Janssen, M. & Kuk, G. (2006) A Complex Adaptive System Perspective of Enterprise Architecture in Electronic Government. Teoksessa Proceedings of the 39th Annual Hawaii International Conference on System Sciences, HICSS 39, Jan 4-7, Kauai, Hawaii. Kieran, T. & McDonagh, J. (2006) Electronic Government and Public Service Modernisation: Experience from the frontline. Teoksessa Proceedings of the EBRF Research Forum to Understand Business in Knowledge Society, Nov 29- Dec 1, Tampere, Finland. Klein, H.K. & Myers, M.D. (1999) A Set of Principles for Conducting and Evaluating Interpretive Field Studies in Information Systems. MIS Quarterly 23(1), Kvale, S. (1989) To Validate is to question. Teoksessa S. Kvale (Ed.) Issues of Validity in Qualitative Research. Studentlitteratur: Lund, Liimatainen, K., Hoffmann, M. & Heikkilä, J. (2007) Katsaus 15 maan kokonaisarkkitehtuurityöhön. Valtiovarainministeriö, Tutkimukset ja selvitykset, 6a/2007.

44 43 Morganwalp, J.M. & Sage, A.P. (2004) Enterprise Architecture Measures of Effectiveness. International Journal of Technology, Policy and Management, 4 (1), Sandberg, J. (2000) Understanding human competence at work: An interpretive approach. Academy of Management Journal, 43(1), TBC (2006) Treasury Board of Canada: Federated Architecture Program [viitattu ]. Valtiovarainministeriö (2007a) ValtIT EA menetelmä - Ohje V Arkkitehtuurin suunnittelu osaprojekti. Valtionhallinnon yhteentoimivuuden kehittämisohjelma. Julkaisematon projektiraportti Valtiovarainministeriö (2007b) Arkkitehtuurimenetelmä. Valtionhallinnon kokonaisarkkitehtuurin suunnittelu-loppuraportin liite 02, iid= Valtiovarainministeriö (2007c) Arkkitehtuurin hallintamalli. Valtionhallinnon kokonaisarkkitehtuurin suunnittelu loppuraportin liite 01, iid= Ylimäki, T. (2006) Potential critical success factors for enterprise architecture. Journal of Enterprise Architecture 2(4),

45 VM:n julkaisusarjan teemat: Budjetti Hallinnon kehittäminen Kunnat Ohjaus ja tilivelvollisuus Rahoitusmarkkinat Taloudelliset ja talouspoliittiset katsaukset Valtion työmarkkinalaitos Verotus VALTIOVARAINMINISTERIÖ Snellmaninkatu 1 A PL 28, Valtioneuvosto Puhelin (09) Telefaksi (09) /2008 Valtiovarainministeriön julkaisuja helmikuu 2008 ISSN ISBN (pdf)