Uutta ARTTU2-ohjelmasta

Transkriptio

1 Uutta ARTTU2-ohjelmasta arttu2-tutkimusohjelman JULKAISUSARJA nro 1/2015 Tutkimusohjelma Forskningsprogrammet Kunnat ajopuina koskesta sumaan Vuosina kuntiin kohdistuneiden uudistusprosessien arviointi Tässä Uutta ARTTU2-ohjelmassa -julkaisussa esitellään tiivistys Kunnat ajopuina -tutkimusraportista ja sen keskeisistä havainnoista, johtopäätöksistä ja suosituksista. Tämä julkaisu sisältää myös tutkimuksen julkistamistilaisuudessa esitetyt, kolmen kuntaedustajan kommenttipuheenvuorot sekä tutkimuksen asiantuntijaryhmän kahden jäsenen puheenvuorot. TUTKIMUS PÄHKINÄNKUORESSA Riippumattomana arviointina tehty tutkimus on toteutettu Tampereen yliopiston johtamiskorkeakoulun ja Lapin yliopiston yhteistyönä. Tutkimus on osa Kuntaliiton koordinoimaa ARTTU2- tutkimusohjelmaa. Tutkimustulokset on julkistettu Tutkimuksessa on tehty kokonaisarviointi Jyrki Kataisen hallituksen kuntiin kohdistuneiden uudistusten valmistelusta. Erityisesti on korostunut kahden keskeisen reformin, kuntarakenneuudistuksen ja soteuudistuksen valmistelu. Arviointi on tehty sekä kuntatoimijoiden että valtionhallinnon näkökulmasta. Keskeisinä aineistolähteinä on käytetty syksyllä 2014 tehtyjä haastatteluja ja kuntiin kohdistettua kyselyä. Arviointi on tuottanut tietoa valmisteluprosessin onnistumisesta, eri toimijoiden rooleista ja asemasta, valmistelun ilmapiiristä sekä vaikutuksista kuntien toiminnan kehittämiseen. Arvioinnin tuloskärkiä: Jari Stenvall, Antti Syväjärvi, Hanna Vakkala, Petri Virtanen & Kari Kuoppala Kunnat ajopuina koskesta sumaan ARTTU2-ohjelman tutkimuksia nro 1 Tutkimusohjelma Forskningsprogrammet ACTA 258 Uudistusten valmistelu on ollut erittäin vaikeaa ja sillä on ollut ennakoimattomia seurauksia. Valmistelusta on puuttunut selkeä johtajuus. Uudistusprosessit ovat pysäyttäneet kunnissa kehittämistoiminnan monilta osin ja heikentäneet valtion ja kuntien välisiä suhteita. Tulosten perusteella on esitetty uudistusten jatkovalmistelua varten kehittämissuosituksia seuraavilta kolmelta teema-alueelta: 1) kuntapolitiikan tavoitteet ja valmisteluprosessit, 2) kunta-valtio suhde ja 3) uudistusprosessien edellyttämä kapasiteetti. Suomen Kuntaliitto Toinen linja 14, Helsinki Vastuutaho: Kuntakehitys, demokratia ja johtaminen -yksikkö Yhteystiedot: arttu2@kuntaliitto.fi ISSN (pdf) Helsinki 2015

2 ilmapiiri on vaikuttanut tavoiteltujen muutosten hyväksymiseen. Arvioinnissa kartoitettiin myös minkälainen uudistamisen kierre ja kehittämisen dynamiikka uudistusprosesseista syntyy. Arvioinnin tavoitteena oli osaltaan paikallistaa minkälainen kehittämisen sykli kuntauudistusten kautta on syntynyt. Miten arvioitiin? Tutkimus toteutettiin monitahoarviointina. Aineisto koostui uudistushankkeiden kuvauksen osalta niiden valmisteluprosessin yhteydessä tuotetusta asiakirja-aineistosta, haastatteluista ja kuntakyselystä. Arviointitutkimus tiivistettynä Jari Stenvall, Antti Syväjärvi, Hanna Vakkala, Petri Virtanen ja Kari Kuoppala Arvioinnin lähtökohtana on ollut pääministeri Jyrki Kataisen hallituksen hallitusohjelma, jonka kärkihankkeina olivat kuntarakenneuudistus sekä sosiaali- ja terveyspalvelujen rakenneuudistus. Kuntauudistuskokonaisuuteen on hallitusohjelman kautta kytkeytynyt myös kuntien valtionosuusjärjestelmän uudistus, kuntalain kokonaisuudistus, kuntien tehtävien arviointi sekä metropolihallinnon arviointi ja siihen sopivan hallintoratkaisun työstäminen. Kuntiin kohdistuvat uudistukset ovat liittyneet erityisesti toimintatapoihin, rakenteisiin, rahoitukseen ja palvelujärjestelmiin. Näiden ratkaisujen tarkoituksenmukaisuus on aina vahvasti kytkeytynyt toimintaympäristöön, kulttuuriin ja ihmisten toimintaan. Arviointi kohdennettiin tavoitteiden asettamisen ilmapiiriin, valmisteluprosessin onnistumisiin ja epäonnistumisiin sekä hankkeiden vaikutuksiin kuntiin ja kuntien ja valtion välisiin suhteisiin. Arvioinnin osana kuntien uudistamista on voitu lähestyä ns. pirullisena ja kompleksisena ongelmana. Kuntauudistuksen yhteydessä tämä on ilmennyt ongelmien jatkuvana muuntumisena, mikä puolestaan johtaa uudistamisen jatkuvaan prosessiin. Kuntauudistuskokonaisuutta on arvioitu aineistolähtöisesti sekä kuntatoimijoiden että valtionhallinnon näkökulmasta. Tätä on täydennetty prosessiin osallistuneiden poliittisten päättäjien ja median näkökulmilla. Mitä arvioitiin? Uudistusten valmisteluprosessia lähestyttiin muutosajattelun näkökulmasta, jolloin huomiota kiinnitettiin ennen kaikkea valmistelu- ja suunnitteluvaiheeseen, koska kuntauudistusten toteutusvaihe jää suurelta osin tuleville vuosille. Arvioinnissa keskityttiin siihen, miten onnistunut valmisteluprosessi on ollut ja miten eri toimijat ovat ymmärtäneet uudistuksen tavoitteet. Lisäksi selvitettiin miten valmistelun aikana syntynyt Arviointia varten haastateltiin kaikkiaan 61 henkilöä syksyllä Yksilöhaastatteluista suurin osa kohdistui valtionhallinnon johtaviin virkamiehiin valtiovarainministeriössä sekä sosiaali- ja terveysministeriössä. Lisäksi toteutettiin ryhmähaastattelut Kuntaliiton kuntaedustajista koostuvalle kuntauudistuksen seurantaryhmälle, Kuntajohtajat ry:n hallitulle ja Kuntaliiton johtoryhmälle. Osana arviointia toteutettiin marraskuussa 2014 yhteistyössä Kuntaliiton kanssa kuntakysely, jonka kohteena olivat kaikkien Manner-Suomen kuntajohtajat sekä valtuustojen ja hallitusten puheenjohtajisto. Kyselyyn vastasi noin 460 henkilöä. Mitä havaintoja ja johtopäätöksiä? Poliittinen ohjaus on toteutettu eri tavoin kuntauudistuskokonaisuuden eri hankkeissa, mikä on heikentänyt kokonaiskoordinaatiota ja uudistusten kokonaisvaltaista johtamista. Myös parlamentarismi on ollut eri tavoin painottunutta. Kuntauudistusten tavoitteet ja kokonaiskuva on koettu häilyväksi. Uudistusten eteneminen näyttää aineistojen perusteella ajelehtimiselta ja valmistelu on edennyt liiaksi negatiivisessa hengessä. Tavoitteiden määrittelyä ja valmistelua on kritisoitu ennen muuta johtamisen ja koordinaation puutteesta, resursoinnin ja tiedolla johtamisen heikkoudesta, poliittisen päätöksenteon heikkoudesta sekä kuntien liian vähäisestä osallistamisesta. Kuntauudistusten ilmapiiri on koettu jännitteiseksi ja se on heikentynyt valmistelun edetessä. Kuntauudistuksiin liittynyt päätöksenteon monivaiheisuus, tempoilevuus ja odottelu ovat jähmettäneet kuntien oman toiminnan strategista suunnittelua ja kehittämistyötä. Tämänhetkinen pysähtyneisyyden tila koetaan kunnissa hankalana ja motivaatiota heikentävänä. Kokonaiskuva uudistusten valmistelun vaikutuksesta kuntayhteistyöhön on hyvin negatiivinen ja uudistusten eteneminen on pirstonut kuntakenttää. Valmistellut uudistukset näyttävät heikentäneen aikaisempia toimivia yhteistyökäytäntöjä. Kuntauudistusten toteutustapa on koettu kunnissa määräileväksi, kunnan toimintalogiikkaa ymmärtämättömäksi ja kuntakentän ulkopuolelta ohjatuksi. Uudistusten heijastama kunnallisen 2

3 Kansallisella tasolla hallitus ja ministeriöt ovat sitoutuneet uudistuskokonaisuuden toteuttamiseen Uudistusten valmistelun ilmapiiriä on leimannut kansallisten toimijoiden rohkeus sekä varautuminen yllätyksiin Kuntien lausunnot on kansallisella tasolla otettu huomioon riittävästi uudistusten jatkovalmisteluissa Uudistusten valmistelun ilmapiiri on kuvastanut hyvää yhteistyötä ja vuorovaikutusta ministeriöiden ja kuntatason välillä Uudistusten valmistelussa on käytetty ministeriöiden ja kuntatason välistä ymmärrystä ja tasavertaisuutta korostavaa toimintatapaa % 20 % 40 % 60 % 80 % 100 % Eri mieltä Ei eri eikä samaa mieltä Samaa mieltä Kuvio 1. Kuntakyselyyn vastanneiden arviot valmisteluprosessin ilmapiiriin ja vuorovaikutukseen liittyvistä väittämistä syksyllä Vastausten %-jakaumat, N = edistänyt viranhaltijajohdon ja luottamushenkilöiden yhteistyötä kunnassani vahvistanut kuntani identiteettiä tuottanut yhteisen ymmärryksen kuntani tulevaisuudesta linjannut toiminnan strategista suunnittelua kunnassani tehostanut talouden tasapainon johtamista kunnassani edistänyt yhteistä suunnittelua kuntani ja naapurikuntien välillä edistänyt kuntani ja naapurikuntien välisiä suhteita edistänyt tuottavuutta kunnassani edistänyt kansanvallan toteutumista kunnassani vaikuttanut myönteisesti kuntani kehittämistoimintaan vahvistanut kuntani palvelurakenteita vahvistanut kuntani elinvoimaa % 20 % 40 % 60 % 80 % 100 % eri mieltä ei samaa, ei eri mieltä samaa mieltä Kuvio 2. Kuntakyselyyn vastanneiden arviot kuntiin kohdistuvien uudistusten tähänastisesta valmistelusta oman kunnan kannalta syksyllä Vastausten %-jakaumat, N =

4 itsehallinnon perimmäisen sisällön heikko ymmärtäminen on ollut omiaan johtamaan kuntakentällä muutosvastarintaan. Kunnat on otettu huonosti mukaan uudistusprosessien valmisteluun. Kuntauudistukset on toteutettu korostetusti järjestelmäkeskeisenä uudistuksena. Kuntarakenneuudistusta jarruttaneet tekijät ovat liittyneet ylhäältäpäin ohjattavuuteen, johtamiseen ja poliittisen päätöksenteon toimivuuteen. Sote-uudistusta hidastaneet tekijät kytkeytyvät selkeän suunnan puuttumiseen, tavoitteiden jatkuvaan muuttamiseen, valmistelun sekavuuteen ja tietoperustaisuuden puutteeseen. Kuntauudistusten valmistelun kritiikistä osa kohdistuu uudistusten monimutkaiseen organisointiin. Organisoitumista on ohjannut poliittinen taktikointi. Valtioneuvoston käyttämät perinteiset toimintamallit eivät ole osoittautuneet riittäviksi uudistusten eteenpäin viemisessä. Kuntauudistuskokonaisuuden valmisteluprosessi on ollut vuorovaikutukseltaan pinnallinen ja osin epäselvä. Yhteistoiminnallisuuden myönteisiä mahdollisuuksia ei ole juurikaan kyetty hyödyntämään. Uudistusten valmisteluprosessit eivät ole rakentuneet luottamuksellisesta, tasa-arvoisesta ja yhteiseksi koetusta kokonaisuudesta. Kuntauudistuskokonaisuuden parempi suunnittelu, ennakointi ja viestintä prosessien tavoitteista ovat keinoja, joilla kuntakentän luottamusta valtioon olisi voitu kohentaa. Uudistusten kunta-valtio-suhdetta vahvistavan sekä kuntien välistä vuorovaikutusta ja yhteistoimintaa lisäävän toteutustavan olisi pitänyt lähteä liikkeelle kansalaisten ja palvelujen käyttäjien näkökulmasta ja kunnallisen itsehallinnon turvaamisesta. Samanaikaiset uudistukset näyttävät paradoksaalisesti vahvistaneen kuntien identiteettiä ja yhteistä tahtotilaa itsenäisenä säilymisen puolesta. Uudistusten edetessä kuntien välinen keskinäinen kyräily näyttäisi lisääntyneen ja luottamus keskuskaupunkien ja kehyskuntien välillä on heikentynyt. Mitä suosituksia? Arviointiraportissa esitetään kaikkiaan 10 kehittämissuositusta kolmelta teema-alueelta seuraavasti: I Suositukset kuntapolitiikan tavoitteiden ja valmisteluprosessien kehittämiseksi Suositus 1: Uudistusten valmisteluprosessiin panostaminen kehittämällä valmistelun vuorovaikutusta, keskinäistä tasaarvoa ja osallisuutta. Suositus 2: Talouden hallittavuuden ja kuntien elinvoiman vahvistaminen Suositus 3: Palvelujärjestelmien ja digitalisoinnin edistäminen Suositus 4: Paikallisen demokratian edistäminen Suositus 5: Kuntien kehittämiseen tähtäävien keinojen, kannusteiden ja kyvykkyyksien määritteleminen II Suositukset kunta-valtio-suhteen ja uudistusprosessien toimeenpanon osalta Suositus 6: Kuntauudistusprosessien toteuttaminen yhteistyössä valtion ja kuntasektorin kanssa niin, että osapuolilla on mahdollisuus kokea valmistelun myönteinen ilmapiiri ja osallisuutta uudistusprosesseihin. Suositus 7: Kuntauudistusprosessien perustuminen alan parhaaseen tutkimustietoon, parhaisiin käytäntöihin ja oppimiseen. Ne vahvistavat prosessin uskottavuutta ja lisäävät kuntasektorin ja valtion välistä luottamusta. Oppiminen viittaa siihen, että uudistusprosessien edetessä kyetään tekemään tarvittavia korjauksia prosessien tavoitteisiin ja toimenpiteisiin. Suositus 8: Seikkaperäisen viestinnän liittäminen kuntauudistusprosessien toteuttamiseen. Aktiivisella viestinnällä voidaan kertoa proaktiivisesti uudistusten sisällöistä ja näin lisätä tietoa uudistusten tavoitteista. III Suositukset uudistusprosessien edellyttämän kapasiteetin osalta Suositus 9: Kuntauudistusprosessien toteuttaminen siten, että niissä luodaan edellytyksiä kuntien välisen yhteistyön vahvistumiselle. Tämä tarkoittaa käytännössä yhteistä tekemistä yhteisten tavoitteiden saavuttamiseksi. Kunnille tulee antaa oikeus innovatiiviseen ja ennakkoluulottomaan kokeilutoimintaan parhaimpien ratkaisujen löytämiseksi. Suositus 10: Kuntakentän kehittämistoiminnan vaatiman resursoinnin varmistaminen. Tämä koskee sekä taloudellisia että myös osaamiseen liittyviä resursseja. 4

5 Hannele Mikkasen kommenttipuheenvuoro Elettyä ja koettua kaikki Voisiko sanoa näin jälkeenpäin, että elettyä ja koettua kaikki, mikä tutkimuksessa on kirjoitettu. Kuntarakenteet ovat olleet reilun kolmen vuoden ajan julkisuusmyllyn ja suurennuslasin alla. Kaikkien lakiuudistusten aikataulua ja vaiheita on seurattu niin median kuin kuntien suunnalta tarkkaakin tarkemmin. Ne, joiden palveluista vääntöä on käyty, ovat jääneet hyvin vähäiselle huomiolle. On luotu rakennemalleja, jotka ovat olleet kansalaisille hyvin etäisiä, eikä niitä ole enää loppuvaiheessa ymmärretty. Nostan sanan osallisuus esille näitä uudistuksia läpi vietäessä. Silloin, kun asiat ovat valmistelussa, vuorovaikutteisen tiedon merkitys korostuu; oikealla tiedolla ja oikeilla argumenteilla edistetään demokratian ja osallisuuden kokemusta. Näiden uudistushankkeiden kohdalla ei ole syntynyt luottamusta tiedolla johtamiseen. Kunnissa on jo pitkään pitänyt noudattaa hyvää hallintotapaa ja avoimuutta, joiden asioiden tuoman murroksen olemme kuntina käyneet läpi aikaisemmin. Samat odotukset kohdentuvat nyt valtionhallintoon. Vaikutusten arvioinnista puhutaan paljon pienempienkin asioiden yhteydessä, saatikka sitten tämän mittasuhteen asioissa. Tätä tutkimusta lukiessani pohdin, keskusteltiinko juurikaan erilaisista vaihtoehtomalleista rinnakkain näiden uudistusten läpiviemisessä. Kumppaninahan ovat olleet kaikissa uudistuksissa autonomiset ja itsenäiset kunnat, joiden määrä Suomessa on merkittävä. Näin ollen myös Kuntien ääni on merkittävä. Jälkeenpäin arvioituna olisi ollut suurta viisautta rakentaa uudet uudistukset jatkumoksi aikaisemmalle, eikä tyrmätä ja heittää romukoppaan tehtyä työtä. Tunnistan omasta kokemuksestani ja myös tämän tutkimuksen pohjalta, että Paras-vaiheen uudistuksia ei haluttu nähdä mahdollisena jatkumona yhteistoiminta-alueiden laajentumiselle ja sen jälkeen mahdollisille kuntaliitoksille. Ei siis maltettu odottaa... Tulemme saman kysymyksen äärelle, jonka me kunnissa jouduimme käymään läpi Paras -uudistuksen läpiviemisessä; etenemmekö nopealla strategialla sote-yhteistoiminta-alueilla vai valmistelevalla, vuoropuhelevalla ja aikaa vievällä strategialla? Kunnat etenivät hitaalla strategialla, mikä ei riittänyt valtiovallalle, vaikka odotettuja kuntaliitoksiakin silloin syntyi. Kunnissa ei ole totuttu sellaiseen, että autoritäärisesti ylhäältä päin yhtäkkiä, kesken kehittämis- ja uudistustyön vedetään poliittiselta päätöksenteolta matto alta, sen sijaan, että olisi uudistettu yhteistoiminta-alueissa ilmenneitä ongelmakohtia. Voi vain miettiä, kuinka paljon tällaiset asiat ovat jo lähtökohtaisesti vaikuttaneet sote- ja kuntarakenneskismaan. Siun sote Pohjois-Karjalassa Kuntien kanssa toimittaessa ei olisi syytä puhua yhdestä totuudesta, yhden totuuden mukaisesta rakenteesta ja toteutusmallista. Kokemus vaihtoehdottomuudesta ei sovi tämän päivän kunnille ja kuntien palvelutuotannon rakenteille. Mm. sote-uudistuksessa haluttiin alun perin pois Paras-puitelain hallintohimmeleistä, mutta käytännössä onkin sotkeuduttu uusiin himmeleihin. Hallintorakenteet eivät ratkaise edelleenkään palvelujen sisältöä, josta kustannukset muodostuvat. Nyt tätä uusintakin esitystä sotesta (siis maakunnallisia järjestämis- ja tuotantoalueita) tulisi avoimesti arvioida, soveltuuko malli kaikkiin maakuntiin yhdellä rahoitusmallilla? Nyt olisi - jälleen kerran - suurta viisautta tehdä hyvä rahoitusmalli, koska alueet ovat tehneet jo hyvää työtä sote-tuotantoalueiden perustamisen eteen. Mainitsen tässä yhteydessä, että meillä Pohjois-Karjalassa ollaan jo hyvin pitkällä siun sote eli maakunnallisen sote-tuotantomallin suunnittelussa ja toteutuksessa niin talous- ja hallintomallin, palvelutuotannon, tukipalveluiden, henkilöstöhallinnon kuin rajapinnan osalta. Loppuraportit luovutetaan lähiaikoina. Olemme lähteneet viemään uudistusta palvelut edeltä, palvelulähtöisesti, hyvin laajalla kuntien välisellä yhteisymmärryksellä ja luottamuksella, sekä keskuskaupunki että erikoissairaanhoidon ja sosiaalihuollon kuntayhtymä mukaan lukien. Kunnissa uudistamisen tarpeita Siitä ei ole ollut kyse, etteikö kunnissa olisi tiedostettu ja ymmärretty uudistusten tarvetta kyllä on. Niin kuin tutkimuksessakin pohditaan yhtenä jatkokysymyksenä, miten uudistusten kehää tukea ja rakentaa. Ajattelen päinvastoin kuin on haastatteluissa todettu ja tutkimuksessa kirjoitettu, että kunnissa oltaisiin pysähtyneisyyden tilassa oltu kolme neljä vuotta. Sellainen ei kyllä ole edes käytännössä mahdollista. Epätietoisuus ja kokemus ulkopuolisuudesta on ollut hermostuttavaa, mutta kunnissa kyllä on aina tehty uudistus- ja kehittämistyötä ja viety palvelutuotantoamme eteenpäin. Jo pelkästään viime vuosien valtionosuusleikkaukset ovat aiheuttaneet kaikilla hallinnonaloillamme kehittämistyötä uudistuneisiin palvelurakenteisiin ja -prosesseihin, uudistuneisiin yhteistyökuvioihin ja uudistuneisiin palvelutuotteisiin. Kunnat kyllä osaavat itsenäisestikin tehdä näitä asioita. Huolimatta pakko kuntajakoselvityksistä kuntien välinen yhteistyö on mm. tämän sote-tuotannon myötä kehittynyt uudelle tasolle. Suunnittelemme jo maakunnallisia rakenteita erilaisille tukipalveluille (talous- ja henkilöstöhallinto, ruoka- ja siivouspalvelut). Nyt ei siis olisi varaa töpätä. Tutkimus kuvaa hyvin niitä ajatuksia/tunteita, mitä kunnissa on koettu viimeisen 3-4 vuoden aikana. Jatkoa silmällä pitäen kannattaa arvioida, kuinka paljon oikeasti kuntakenttää myllerretään yhtäaikaisesti; kokonaisuuden hallinta on pakostakin ollut vaikeaa tällaisella aikataululla näin mittavien uudistusten äärellä. Kiireen tunne, joka välittyi kuulemisaikataulujen kireydellä, tuo väistämättä ajatuksen, haluttiinko kuulla oikeasti? Olisiko rahoitus ollut oikeampi aloitus uudistuksille? Valtionosuusuudistus edellä olisi päästy kuntien kanssa yhdessä tehden uudistamisvauhtiin. Kunnat ovat aina osanneet miettiä keinovalikoimaa haasteiden edessä ja tähänkin yhteyteen olisi tullut luontevasti ensimmäisenä osallisuuden kysymys miten tehden. Olisi siis ol- 5

6 lut luontevaa kumppanuutta edetä yhdessä rakenteellisiin uudistuksiin niukkenevien resurssien myötä. Kuntien roolia ei tunnistettu Minulle näyttäytyvät nämä uudistukset sellaisina, ettei ole tunnistettu uudistuksissa kuntien roolia. Kuntaliiton edustaja on ollut mukana ryhmissä, myös eri ammattiliittojen ja kuntatyönantajan edustajat ovat olleet edustettuina, mutta ei esim. eri kuntatyypin kuntien edustajia. Kuntalakia ja valtionosuusuudistusta, vaikka ovatkin pienempiä lakikokonaisuuksia, on valmisteltu laajalla osallisuudella, perusteita on tuotu vuoropuheluun ja tehty arvioita vuoropuhelun jälkeen. Ne ovat edenneetkin myönteisemmin. Näitä tutkimustuloksia voidaan pitää kuntien näkökulmasta hoitona avohaavoille. Elettyä ja koettua, jota kokemusta ei voida kyselyyn vastanneiden antamien arvioiden pohjalta pitää kovinkaan suurena luottamuslauseena. Tutkimus etenee kronologisesti ja on selkeä ja helposti luettava. Tutkimus antaa hyvää pohdintaa ja näkökulmaa tulevienkin uudistusten läpiviemiseen, jos vain tieto halutaan hyödyntää. Tutkimus avaa hyvin tiedolla johtamisen, yhteisten intressien, osallisuuden, vaikutusten arvioinnin, yhteistoiminnan ja johtamisen merkityksen. Luottamus ja avoimuus hyvän lähtökohtina Kunnat ovat olleet hyvinvointiyhteiskuntamme rakentajia ja ovat sitä edelleen. Luottamus ja avoimuus ovat lähtökohtia hyvälle yhteistyölle. Suomi on pienten kuntien maa: vaikkei sieltä tule väestö- ja eurovolyymit, sieltä tulee äänen ja tekemisen volyymi. Hyvin suunnitellut uudistusprosessit, jotka johdetaan myös hyvin, tuottavat tulosta. Tämän Kuntapuolueen merkittävämpi ja näkyvämpi mukanaolo valmistelutyössä on jatkon kannalta ehdottoman tärkeää. Voitaisiinko jo luottaa myös uudistuksiin ilman normiohjausta? Normien purkukin voisi edetä näin tehokkaammin. On syytä muistaa, että kunnat ovat kokemansa perusteella nyt aikaisempaa varautuneemmassa tilassa. Hannele Mikkanen kunnanjohtaja, Liperi Arto Laurikaisen kommenttipuheenvuoro Haastavat lähtökohdat Kuntakentässä uudistustarve on laajalti tunnistettu ja yleinen kriisitietoisuus on pääosin hyvä. Kunnat ovat kuitenkin hyvin erilaisessa tilanteessa. On sekä hyvin että huonosti toimeen tulevia pieniä kuntia ja isoja kuntia. Suuri koko ei siis ole menestyksen tae. Toisaalta valtionosuusjärjestelmä ei kohtele kuntia tasapuolisesti. Sama malli ei sovellu sellaisenaan koko maahan. Myös rahoitusuudistuksissa on aina voittajia ja häviäjiä. Myös poliittisilla puolueilla on erilaisia tavoitteita ja vaalittavia intressejä, jotka vaikeuttavat yhteisen maalin ja erityisesti yhteisesti sovittujen keinojen löytämistä. Kun uudistuksia tehdään vaikeassa taloustilanteessa, nostaa se vaikeuskerrointa huomattavasti. Kunnissa on myös uudistusväsymystä. Erilaisia esityksiä aina Paras-laista alkaen on ollut vuosia ja kunnissa on turhauduttu lukuisiin lausuntopyyntöihin, jotka eivät johda mihinkään. Paljon virheitä Näin merkittävien asioiden valmistelu pitäisi tehdä aina parlamentaarisesti jo jatkuvuuden turvaamiseksi. Erityisesti kuntauudistus oli ylhäältä ohjattu, saneltu ja sehän ei sovi suomalaiseen mentaliteettiin. Erityisesti sote-uudistuksessa ei ollut päämäärää. Tai oli, mutta se vaihtui moneen kertaa prosessin aikana. Asiantuntijoita ei oikeasti kuunneltu. Kummallisinta oli perustuslakisotku. Asiantuntijat olisivat voineet sanoa jo valmistelun aikana sen, minkä valiokunta sitten joutui toteamaan viime metreillä. Poliittinen ohjaus valmistelun aikana sekoitti pakan. Ensin määriteltiin sopivat poliittiset tavoitteet ilman asiantuntijoita, ja lain kirjoittajat joutuivat sitten etsimään sopivat perustelut ennalta päätetylle lopputulokselle. Poliittisista valtiosihteereistä voitaisiin luopua kokonaan. Kuntia ei aidosti kuunneltu. Jäi tunne, että asiat on etukäteen sovittu ja oli sama mitä lausuntoihin kirjoitti. Viimeinen, hätäinen, luokaton lausuntokierros sotesta oli piste iin päälle. Sotea yritettiin käyttää vipuna kunta-uudistuksessa. Järjestys oli väärä. Sote on liian iso ja tärkeä asia uhrattavaksi jonkun muun asian välineeksi. Aikataulut varsinkin loppua kohden olivat kohtuuttomia hyvälle lainvalmistelulle. Kiireellä pilattiin paljon. Onneksi näitä hutaistuja esityksiä ei saatu maaliin. On käsittämätöntä, että lausunnoille ja valiokuntiin tuotiin lakiesityksiä, joiden vaikutuksia ei edes ollut edellytyksiä tai mahdollista tarkastella ja arvioida. Kolme ikävää seurausta Prosessin huono hoito sai aikaan negatiivisen uudistusilmapiirin. Kuntien luottamus valtioon heikkeni selvästi. Näin syntyi tilanne joka toimi uudistusten tavoitteita vastaan. Kuntien keskinäinen luottamus kärsi etenkin keskuskaupunkien ja kehyskuntien välillä. Toisaalta tasavertaisemmista lähtökohdista syntyi hedelmällisempiäkin yhteisiä selvitysprosesseja. Epäselvä prosessi on hidastanut/jäädyttänyt kuntien omaa kehittämistyötä ja sitonut valtaisan määrän resursseja niin kunnissa kuin valtiolla. Entä mitä jatkossa? Nyt olisi hyvä käydä kunnon keskustelu kunnan roolista ja tehtävästä, joka selkiyttäisi tulevaa tavoiteasettelua. Soten rooli on keskeinen jo kokonsa ja vaikuttavuutensa vuoksi. Se olisi mietittävä nyt hyvin ja rauhassa. Kuntarakennetta tulee miettiä ennen kaikkea kansalaisten palveluiden ja myös talouden ehdoilla. Ei pidä tehdä yhtä tiukkaa kaavamaista mallia ohjaamaan kuntarakennetta, niin kuin ei soteakaan. Ei Suomen tarvitse olla täysin samanlainen kaikkialla. Ei se ole sitä nytkään. Kunnallista itsehallintoa tulee kunnioittaa uudistuksia mietittäessä. Se on edellytys 6

7 sille, että myös kunnissa voidaan sitoutua kaavailtujen uudistusten toteuttamiseen. Luottamuksen palauttamiseksi täytyy käydä aito dialogi eri osapuolten kesken, eikä isoja rakennemuutoksia saa pilata kiireellä. Vaikuttavuusarvioinnin kautta pitää pystyä perustelemaan esitysten sisältö. Tällaisessa tilanteessa varsinkin pitää antaa tilaa erilaisille suurillekin kokeiluille. Niistä saa arvokasta tietoa. Ei pidä pelätä myöskään epäonnistumisia. Negatiiviset kokemukset ovat yhtä arvokkaita kuin onnistumiset. Arto Laurikainen kunnanjohtaja, Paltamo Teijo Mäenpään kommenttipuheenvuoro Lottovoittajista marjapussin pelaajiksi? Kunnat ajopuina koskesta sumaan -tutkimusraportti iskee rajusti julkisen talouden vajeen ytimeen. Valtiovalta on viimeisen neljän vuoden aikana epäonnistunut täysin yrityksessään leikata julkisten menojen määrää ja kasvua. Tutkimus jalkautuukin jokaisella sivullaan kuntaongelmien arkipäivään ja kunta-valtiosuhteen sisäelimiin, säästämättä kuntiakaan kriittiseltä arvioinnilta. Tutkimuksen terävimpiin sivalluksiin kuuluu päätelmä, jossa todetaan: miten on ylipäätään mahdollista, että suomalaisen julkisen hallinnon valmisteluprosessi ja tuotetut ratkaisut ovat sellaisia, jotka ovat epäonnistuneita lähes kaikkien prosessiin osallistuvien toimijoiden näkökulmasta. Väitän, että tämä lause tulee nostaa kuntauudistuksen jatkotyön huoneentauluksi. Kansakuntamme kehitys käännekohdassa Suomalaisten kuntien syyllistäminen valtakunnan tason keskusteluissa on ollut moraalitonta, vastuutonta ja se on osoittanut täydellistä asiantuntemuksen puutetta. Kansakuntamme voimavarojen kehitys on käännekohdassa. Samaan aikaan kun terveydenhuollon menot kasvavat jyrkästi; on panostukset vaikkapa yhteiskunnan infraan pudotettu siperialaiselle tasolle. Tiestömme kuvottavan surkea kunto on hyvä esimerkki maamme taloudenpidon katastrofaalisesta suunnasta. Olemme vaipumassa lottovoittajista marjapussin pelaajiksi. Edessämme pirullisia ongelmia Ratkaistavien kehityskulkujen lisäksi meillä on joukko pirullisia ongelmia: yksi niistä on löytää sellaisia valtakunnan tason päättäjiä, jotka sydämestään tahtovat ratkaista julkisen talouden tasapaino-ongelman ja unohtavat muut intohimonsa. Muutosprosessin johtaminen, vuoropuhelu ja osapuolten arvostus on ollut viime vuodet itäsaksalaisella tasolla. Meidän onkin keksittävä valtionais- ja valtiomiestaito uudelleen. Yhteisen edun on oltava ehdoton ykkönen; vasta sen jälkeen oma ura, puolueen etu ja äänestäjien kalastelu. Jos emme tähän pysty, niin hukumme hengiltä valtiontalouden alijäämään, keskinäiseen toraan ja toistemme syyttelyyn. Kunnianhimoisia kehittämissuosituksia Tutkimukseen sisältyy kunnianhimoisia kehittämissuosituksia kuntauudistuksen prosessin kääntämiseksi onnettomasta räpiköinnistä määrätietoiseksi kunta-valtio -vuoropuheluksi ja tavoitehakuiseksi kehittämistyöksi. Suositukset eivät sinänsä ole uusia, mutta ne ovat oivallisella tavalla pudotettu keskelle olemassa olevaa ongelmien vyyhtiä. Suosituksia ei tulekaan yrittää kumota, vaan nöyrästi lukien omaksua. Onko kuntasektori sittenkään ongelman ydin? Kunnallisten toimijoiden ajatukset valtion operaatioista ovat vaihdelleet epätoivosta raivon partaalle. Koko tuntemuskirjon jälkeen on myös epäusko nostanut päätään: onko kuntasektori sittenkään ongelman ydin? Valmistunut arviointitutkimus antaa vastauksia myös tähän kysymykseen. Kuntien toiminnassa, reagoinnissa ja keinoissa, on toki parantamisen varaa. Mutta ongelman ydin on kuitenkin valtiovallan taitamaton johtajuus, osaamaton viestintä sekä vuorovaikutuksen ja selkeiden tavoitteiden puute. Voin vain toivoa, että tutkimuksen sisältöä onnistutaan jalkauttamaan hyviksi käytännöiksi sekä valtiolla että kunnissa. Taloudellisen kestävyyden nenä on nostettava pinnalle, muuten hukumme. Teijo Mäenpää Kunnanjohtaja, Säkylä Sakari Trögin kommenttipuheenvuoro Vonkamiehille olisi ollut töitä Tutkimusraportti on mielenkiintoista luettavaa, reipasta ja suoraa tekstiä! Itseäni raportin lopputulos ei yllättänyt, ja päätelmäthän oli johdettu suoraan saaduista vastauksista. Näinhän me kuntavastaajat olimme asioita kuvanneet. Minua lämmitti suunnattomasti raportin uittotermistöön perustuva otsikko: Kunnat ajopuina - koskesta sumaan. Itse olen nuoruudessani ollut uitossa töissä, joten puiden uittaminen on tuttua puuhaa. Uitossahan uitettiin kuitupuita, jotka päätyivät massatuotantoon, sekä isompia tukkipuita, jotka päätyivät sahalle. Uudistukset kuin tukkipuita Raportissa verrataan uudistuksia tukkipuihin, jotka koskessa menivät poikittain ja aiheuttivat suman. Se on erittäin osuva vertaus. Raporttia lukiessa ja peilatessa sitä uittotermistöön tuli 7

8 mieleeni, että sieltähän puuttuivat ne tärkeät vonkamiehet, eli kosken kohdalla olevat uittomiehet, joiden tehtävänä oli estää puiden ruuhkautuminen ja laittaa niitä eteenpäin, mikäli ruuhkia pääsi syntymään. Monen kunnallishallintoa koskevan eri uudistuksen samanaikaisuus on varmasti ollut vaikeuttamassa yksittäisten uudistusten eteenpäin vientiä. Alkuperäinen tavoite kuntauudistuksen kokonaisuudesta on siis ollut jopa liiankin kunnianhimoinen näin jälkikäteen ajatellen. Tutkimuksessa esitettyä viittausta siihen, että kuntauudistuksia ei ole ohjannut riittävän kirkas visio, voisi tarkentaa siten, että visio on kyllä ollut mutta sillä ei ole ollut riittävän laajaa hyväksyntää. Kuntarakenneuudistuksen härkäpäinen eteenpäinvienti vahvojen peruskuntien vision suuntaan ei ole vastannut suomalaisen kunnallishallinnon edustajien ja kansalaisten enemmistön näkemyksiä. Uudistuksesta ja siihen mahdollisesti liittyvässä pakosta tuli uhka, jolloin faktaperustelutkin menettivät merkityksensä. Vonkamiehistä pula Tämän tutkimuksen mukaan vuorovaikutus kuntien ja valtion välillä on ollut olematonta. Valmistelussa ei ole käyty keskusteluja kuntien ja valtion välillä (kuntalakiuudistuksessa vuorovaikutus on parhaiten onnistunut). Varmasti tämäkin tutkimus pysäyttää pohtimaan oikean dialogin merkitystä. Vaikka selvä hierarkia on olemassa, niin pyrkimys tasavertaiseen kumppanuuteen toisia arvostaen ja kuunnellen olisi hyvä asia tämän asian huomioiminen uudistuksissa olisi ollut vonkamiesten tehtävä. Sote-uudistuksen valjastaminen palvelemaan kuntarakenneuudistuksen etenemistä oli poliittinen virheliike. Siihen oikeastaan liittyi tutkijoidenkin havainto siitä, että sote-uudistuksen asiantuntijavalmisteluun tuotiin mukaan heti aluksi sosiaali- ja terveyspoliittisen ministeriryhmän ja sitten hallituspuolueiden poliittiset reunaehdot ja itse asiassa aikanaan kiireellä tehdyn hallitusohjelman sisältö. Sote-uudistusta olisi siis pitänyt viedä eteenpäin sen mittasuhteet huomioon ottaen heti alusta alkaen parlamentaariselta pohjalta kaikkien puolueiden yhteistyönä. Parlamentaariselta pohjaltakin edeten olisi kuitenkin pitänyt antaa mahdollisuus asiantuntijavalmisteluun, jonka pohjalta vasta olisi lähtenyt liikkeelle poliittinen prosessi ja mahdollinen jatkovalmistelu. Tähän tutkijat viittaavat puhuessaan poliittisen päätöksenteon ja asiantuntemukseen perustuvan valmistelun työnjaon hämärtymisestä. Hallituspuolueiden poliittinen prosessi ei myöskään ole tuntunut edustavan kansalaisten näkemyksiä uudistuksen odotetusta sisällöstä, vaikka uudistuksen tavoitteet varsin laajasti hyväksyttiinkin. Tämä sama koskee sekä kuntarakenne- että sote-uudistusta. Hallituspuolueilla ei siis ollut riittävää tuntumaa kansalaisten näkemyksistä, mikä saattaa kertoa siitä, että kansalaisten osallistaminen valmisteluun, jota kuntatasolla esimerkiksi Rovaniemellä jo paljon tehdään, olisi voinut olla tarpeen myös kansallisella tasolla. Uudistusten eteenpäin viennissä ei noteerattu kunnallisen itsehallinnon tärkeyttä suomalaisessa hallintokulttuurissa. Tuntuu varsin erikoiselta, että vasta perustuslakivaliokunnan käsittelyvaiheessa tämä asia kirkastui sote-järjestämislain valmistelijoille, vaikka siitä oli vahvoja oikeusoppineiden viestejä jo pitkään. Rajojen haku johti tässä tapauksessa poliittisen prosessin kannalta kiusalliseen lopputulokseen ja pakkoon yrittää löytää uusi ratkaisu loppumetreillä. Ehkäpä siinä kuitenkin oli taustalla hallituspuolueiden haluttomuus sellaiseen ratkaisuun, jonka tuloksena olisi voinut syntyä maakuntamalli. Uudistusten taloudellisten vaikutusten esittämisen viivästyminen on ollut selkeä puute valmistelussa. Kaiken kaikkiaan on helppo yhtyä tutkijoiden toteamukseen, että kuntauudistusten valmisteluprosessi vuosina on ollut melko sekava. Vonkamiesten puuttuessa on tullut suma, ja uittotermistöä käyttäen totean että suma seisoo. Suman purkaminen on taitoa vaativaa touhua. Purkajilla pitäisi olla silmää nähdä, minkä puun milloinkin nykäisee liikkeelle, jotta purku tapahtuisi hallitusti. Uskon että oikean vuoropuhelun, toisten kuuntelun ja arvostaminen avulla tämä kunta-valtio -suma voidaan laukaista hyvin tuloksin. Vonkamiehille riittää siinä jatkossa tehtävää! Sakari Trög Kaupunginhallituksen puheenjohtaja, Rovaniemi Arto Kosken näkökulma Tiukka aikataulu edellytti vankkaa kokemusta Harvoin on mahdollista seurata tutkimuksen tekemistä niin läheltä kuin tällä kertaa. Tuota läheisyyttä lisäsi varmasti se, että tutkimuksen aikataulu oli erittäin tiukka. Neljässä kuukaudessa oli määrä tutkia kuntiin kohdistetut uudistukset neljän vuoden ajalta. Keskeisin syy näin tiukkaan aikatauluun oli siinä, että tämä kuntiin kohdistettujen uudistusprosessien arviointitutkimus haluttiin valmistuvan ennen uuden hallituksen hallitusneuvotteluja. Näin vanha sanonta siitä, että Kokemus viisasta opettaa voisi realisoitua täysimääräisesti seuraavan hallitusohjelman laadinnassa. Toinen tärkeä syy tälle tiukalle aikataululle oli siinä, että Kuntaliiton organisoiman laajan ARTTU2-tutkimusohjelman muiden osaprojektien käynnistäminen on helpompaa nyt, kun tunne- 8

9 taan tähänastiset uudistusprosessit ja niiden eteneminen. Tutkimusprojektin tiukka aikataulu vaikutti myös siihen, millä tavoin tämän tutkimuksen asiantuntijaryhmää oli mahdollista käyttää tutkimuksen apuna. Monen tutkimuksen ohjaus- ja asiantuntijaryhmissä toimineiden Kuntaliiton tutkimus- ja kehitysjohtaja Kaija Majoisen ja tutkimuspäällikkö Marianne Pekola- Sjöblomin vahvasta kokemuksesta oli ryhmän toiminnalle paljon hyötyä. Näin jälkeenpäin ajatellen oli suorastaan välttämätöntä, että kokenut tutkijatiimi professori Jari Stenvallin johdolla oli hyvin määrätietoinen rajatessaan tutkimustehtävää ja käytettäviä menetelmiä. Tähän aihepiiriin jäi vielä muillekin tutkijoille paljon mielenkiintoista selvitettävää - niin suuresta ja monisäikeisestä kokonaisuudesta on kaiken kaikkiaan kysymys. ARTTU2-tutkimusohjelmassa on varauduttu siihen, että vuonna 2017 tullaan tekemään toinen vastaava uudistusprosessien arviointitutkimus. Sen pääfokus tulee toki olemaan vuosissa , mutta siinä samalla on mahdollista tehdä arviota myös koko ajanjaksosta eli vuosista Silloin on jo ajallista etäisyyttä Kataisen ja Stubbin hallitusten uudistushankkeisiin ja voidaan arvioida niiden vaikutuksia pidemmällä aikajänteellä. Arto Koski, erityisasiantuntija Suomen Kuntaliitto. Arviointitutkimuksen asiantuntijaryhmän jäsen. Lisätietoja Kuntaliiton mediatiedote : tiedotteet/2015/sivut/kunnat-ajopuina.aspx Raportin julkistustilaisuuden nauhoitus katsottavissa Kunta.TV:stä Hanna Vakkalan haastattelu Kunta.TV:ssä Raportti tilattavissa Kuntaliiton verkkokaupasta osoitteesta Raportti ladattavissa ilmaisena pdf-julkaisuna osoitteessa ARTTU2-tutkimusohjelma Kunnissa toteutettujen ja tulevien uudistusten arviointitutkimusohjelma eli ARTTU2 on useasta osaprojektista koostuva tutkimuskokonaisuus. Sen tavoitteena on tuottaa systemaattista ja vertailukelpoista tutkimustietoa kuntia koskevien uudistusten ja kehittämistoiminnan vaikutuksista. Se selvittää, miten uudistukset ovat vaikuttaneet kuntien palveluihin, talouteen, demokratiaan ja johtamiseen, henkilöstövoimavaroihin sekä elinvoimaan. Ohjelmassa on mukana 40 tutkimuskuntaa, jotka edustavat erikokoisia ja -tyyppisiä kuntia eri puolilta Suomea. ARTTU2 on jatkoa vuosina toteutetulle, vastaavantyyppiselle Paras-arviointitutkimusohjelmalle. Ohjelma on eri tutkimus- ja rahoittajatahojen yhteinen, ja sitä koordinoi Kuntaliitto. Lisätietoja ARTTU2-tutkimusohjelmasta: 9