Tampereen kaupunkiseudun perusopetuksen seutuvertailu 2015, tiivis analyysi

Transkriptio

1 Tampereen kaupunkiseudun perusopetuksen seutuvertailu 2015, tiivis analyysi Tampereen kaupunkiseudun perusopetuksen seutuvertailu laadinnasta sovittiin seudun sivistystyöryhmän kokouksessa toukokuussa Vertailun tavoitteiksi asetettiin helposti hyödynnettävän yhteenvedon laatiminen perusopetuksen keskeisistä tunnusluvuista. Vertailussa on mukana sekä toiminnallisia että taloudellisia tunnuslukuja. Koska vertailu tehtiin nyt ensimmäisen kerran, täydentyvät tunnuslukujen aikasarjan seuraavina vuosina. Tämän tausta-analyysin tarkoituksena on antaa lisätietoa taulukoiden ja tunnuslukujen tulkintaa ja merkitysten arvioimista varten. Vertailun yhtenä lähtökohtana on ollut, että kunnat tekevät tarkemman analyysin tunnusluvuista ja niiden merkityksistä omista lähtökohdistaan käsin. Alla oleva tiivis analyysi on teemoitettu alaotsikoiden mukaisesti. Oppilasmäärät ja keskimääräiset ryhmäkoot Lukuvuonna seudulla oli yhteensä noin perusopetusikäistä oppilasta. Oppilaat sijoittuvat eri seutukuntiin siten, että Tampereella on noin puolet seudun oppilaista ja toinen puoli jakautuu seudun muun seitsemän kunnan kesken. Perusopetuksen oppilasmäärä tulee kasvamaan vahvasti seuraavina vuosina ja ilman muuttoliikkeen huomioimista kasvu on keskimäärin noin 2,5 prosenttia vuodessa, mikä tarkoittaa noin 800 oppilaan vuotuista lisäystä seudulla. Muuttoliikkeen vaikutuksen huomioisen jälkeen kasvu tulee olemaan vielä voimakkaampaa. Oppilasmäärän kasvu edellyttää seutukunnissa uusien oppimisympäristöjen rakentamista. Seudulla opetusryhmien keskimääräinen koko on kaikissa kunnissa alle 20. Ryhmäkokokeskiarvo vaihtelee kunnittain 17,3 ja 19,3 oppilaan välillä (keskiarvon ollessa 18,7 ja mediaanin 18,1). Alle 18 oppilaan keskimääräinen ryhmäkoko on Lempäälässä, Vesilahdella, Ylöjärvellä ja Orivedellä. Puolestaan yli 19 oppilaan keskimääräinen ryhmäkoko on Pirkkalassa ja Tampereella. Erot kuntien keskimääräisissä ryhmäkoissa eivät ole suuria; erot mahtuvat noin 10 prosentin sisälle toisistaan. Kuntakohtainen ryhmäkokokeskiarvo ei kerro, miten ryhmäkoot vaihtelevat kunnan sisällä kouluverkon rakenne huomioiden. Valtiolta saatu avustus perusopetusryhmien ryhmäkoon pienentämiseksi loppui toistaiseksi vuoteen Avustuksella on ollut ryhmäkokoja pienentävä vaikutus. Opetuksen määrä Valtioneuvoston asetuksella valtakunnalliseksi tuntijaoksi on määritelty 222 vuosiviikkotuntia (vvt), jonka kukin oppilas saa peruskoulun aikana. Yksi vuosiviikkotunti tarkoittaa 38 tuntia opetusta lukuvuoden aikana. Koska asetus määrittelee vain yhteisten oppiaineiden ja valinnaisaineiden vähimmäistuntimäärän, voi eri aineiden tuntimäärä vaihdella jonkin verran kuntien kesken. Uuden opetussuunnitelman valmistelun yhteydessä Tampereen kaupunkiseudulla on laadittu yhteinen tuntijakoehdotus, jonka pohjalta kunnat ovat tehneet omat tuntijakopäätöksensä.

2 Lukuvuonna kuntakohtaiset tuntijakopäätökset vaihtelevat 224 ja 228 tunnin välillä. Yhdessäkään kunnassa ei anneta asetuksen mukaista vähimmäistuntimäärää. Annettavan opetuksen määrä on pudonnut seudulla lukuvuodesta , jolloin oppilas sai keskimäärin kaksi vuosiviikkotuntia enemmän opetusta peruskoulun aikana nykytilanteeseen verrattuna. Tällä hetkellä eniten opetusta (228 vvt) annetaan Nokialla ja Pirkkalassa ja vähiten (224 vvt) Kangasalla, Orivedellä ja Tampereella. Käytännössä ero tarkoittaa sitä, että esimerkiksi Nokialla oppilas saa viikossa keskimäärin 20 minuuttia enemmän opetusta kuin Kangasalla oleva oppilas. Kyse on alle kahden prosentin erosta. Oppimisen tuki ja erityisopetus Tehostetun ja erityisen tuen oppilaiden osuudet vaihtelevat kunnittain suhteellisen paljon. Esimerkiksi tehostetun tuen oppilaiden osuus vaihtelee kunnittain 6,9 12,8 prosentin välillä, jota voidaan pitää merkittävänä vaihteluna. Kunnat ovat itsenäisesti kehittäneet kolmiportaisen tuen muotoja, jolloin niiden sisällöllinen vertailtavuus on vaikeaa. Toisaalta tuen tarpeet ja oppilaiden valmiudet voivat vaihdella seutukunnassa, millä on myös ollut vaikutusta tuen määrittelyyn. Yhtä lailla kiinteissä pienryhmissä olevien oppilaiden osuus vaihtelee kunnittain melko paljon. Lisäksi kunnissa on eroja luokka- ja osa-aikaisen erityisopetuksen suhteessa. Toisistaan poikkeavat tavat järjestää erityisopetusta ja antaa tukea mahdollistavat eri toimintamallien tuloksellisuuden arvioinnin. Sitä kautta on mahdollista tunnistaa hyviä toimintamalleja ja kehittää oppimisen tuen ja erityisopetuksen järjestämistä kunnissa. Näyttää siltä, että olisi tarvetta seudulliseen oppimisen tuen ja erityisopetuksen tarkasteluun. Oppilashuolto Oppilasmäärät yhtä koulukuraattoria ja psykologia kohden vaihtelevat kunnittain suhteellisen paljon vuonna Kuraattorien osalta vaihteluväli on oppilasta yhtä kuraattoria kohden ja psykologien osalta vaihteluväli on oppilasta yhtä psykologia kohden. Oppilas ja opiskelijahuoltolaki (1287/2013) määrittelee lainsäädännöllisen kehyksen kuraattori- ja psykologipalveluiden antamiselle ja määräajat palveluihin pääsemiselle. Lainsäädäntö ei määrittele vähimmäismitoitusta, mutta kunkin kunnan on resursoitava palvelut siten, että lainsäädännöllä asetettu palvelutaso saavutetaan. Kunnissa on tarkasteluajankohdan jälkeen tullut muutoksia kuraattori- ja psykologipalveluiden resursointiin. Vuosiluokkien oppilaiden määrä opinto-ohjaajaa kohden on suhteellisen samalla tasolla koko seutukunnassa keskiarvon ollessa 225 oppilasta yhtä opinto-ohjaajaa kohden. Opetus- ja kulttuuriministeriön 2012 julkaisemassa Perusopetuksen laatukriteerit -asiakirjassa suositellaan 250 enimmäisoppilasmäärää yhtä opinto-ohjaajaa kohden. Keskimäärin seudulla saavutetaan tämä suositus.

3 Aamu- ja iltapäivätoiminta Kunta voi järjestää perusopetuslainmukaista aamu- ja iltapäivätoimintaa harkitsemassaan laajuudessa vuosiluokkien oppilaille. Valtaosa toiminnasta rahoitetaan valtionosuuksin ja asiakasmaksuin. Toimintaan osallistuvien lasten osuus vaihtelee melko paljon kunnittain. Tätä eroa voi selittää kuntakohtaiset erot tarjottavan palvelun laajuudessa ja asiakkaiden kunnittain vaihteleva mielenkiinto aamu- ja iltapäivätoimintaa kohtaan. Pirkkalassa ja Tampereella toiminta on aktiivisinta kun taas Nokialla ja Orivedellä toimintaan osallistuu pienin osuus oppilaista. 1. vuosiluokkien oppilaiden osallistumisen vaihteluväli on prosenttia ja 2. vuosiluokkien oppilaiden vaihteluväli 63 8 prosenttia. Kustannukset Vertailussa käytettävät kustannustiedot ovat samoja, jotka kunnat keräävät ja toimittavat tilastokeskuksen vuotuiseen tiedonkeruuseen. Tilastokeskus on laatinut yhteiset määrittelyt, joilla se kerää tiedot talous- ja toimintatilastoa varten. Lähtökohtaisesti taloustiedot ovat vertailukelpoisia, mutta kunnilla on toisistaan poikkeavia käytäntöjä mm. pääomavuokrien ja hallinnollisten vyörytyserien laskennassa. Selvityksen yhteydessä on myös tarkennettu joitain kuntien käytäntöjä tietojen ilmoittamisessa. Vertailun kannalta oleellisin kustannuserä on opetuskustannukset, koska se muodostaa noin 60 prosenttia kaikista kustannuksista ja koulutuksen järjestäjällä on mahdollisuus vaikuttaa menoerään omilla päätöksillään. Kyseinen kustannuserän vertailukelpoisuus on myös hyvällä tasolla. Oppilaskohtaiset kustannukset vaihtelevat kunnittain noin eurosta vajaaseen euroon vuodessa. Puolestaan opetuskustannusten vaihteluväli on noin eurosta euroon. Suurimmat erot muodostuvat tila- ja opetuskustannuksista. Tilakustannuksien eroja selittävinä tekijöinä voivat olla mm. väistötilaratkaisut, koulujen erilaiset mitoitukset suhteessa oppilasmäärään ja pääomakustannusten laskentatapa. Oppilaskohtaiset kuljetuskustannukset vaihtelevat kunnittain 40 eurosta vajaaseen 700 euroon, mikä selittyy kuntarakenteella ja palveluverkolla. Opetuskustannusten eroja selittää mm. annettavan opetuksen määrä, ryhmäkoot, mahdolliset erot henkilöstörakenteessa (virkaehtosopimukseen liittyvät vaikutukset: vuosisidonnaisten lisien määrä ja erot palkkahinnoittelun kalleusluokassa) ja pienet erot ala- ja yläkoululaisten osuuksissa. Pelkästään aineiston perusteella ei ole mahdollista löytää yhtä tai kahta selittävää tekijää, vaan vaikuttaa siltä että erot muodostuvat useiden syiden yhteisvaikutuksesta. Esimerkiksi Pirkkalassa, Nokialla ja Tampereella keskimääräiset ryhmäkoot ovat vaihteluvälin yläpäässä, jonka voisi olettaa merkitsevän alle keskitason olevia opetuskustannuksia. Näin onkin Pirkkalassa ja Nokialla, mutta vastaavasti Tampereella opetuskustannukset ovat seudun korkeimmat. Puolestaan Lempäälässä keskimääräinen ryhmäkoko on seudun alhaisin ja kustannukset suhteellisen matalat. Selittävät tekijät vaihtelevat kunnittain ja niiden tunnistaminen edellyttää kunnan perusopetuksen järjestämistavan tuntemista.

4 Kouluverkolla on myös vaikutusta oppilaskohtaisiin kustannuksiin. Seudulla on yhteensä 103 koulua, joista 15 on alle 100 oppilaan koulua. Yli 500 oppilaan kouluja on seudulla 25 kappaletta. Pienissä yksiköissä oppilaskohtaiset kustannukset ovat keskimääräistä korkeammat, mikäli niiden ryhmäkoot jäävät alle kunnan keskiarvon. Yhtenäiskoulujen (vuosiluokat 0-9) lukumäärä on seudulla 19, joka ylittää vuosiluokkien 7-9 koulujen määrän. Seudun keskimääräinen koulun koko on noin 330 oppilasta. Kuntakohtaiset huomiot Kangasalla perusopetuksen oppilaskohtaiset kustannukset ovat hieman seutukuntaa alhaisemmat. Opetuskustannukset ovat seudun keskiarvoa. Kustannuksia lisäävästi vaikuttaa kouluverkon hajanaisuus ja pienten koulujen suuri määrä. Koulujen keskimääräinen oppilasmäärä on 245. Keskimääräinen ryhmäkoko on kasvanut resurssiopettajarahoituksen loputtua ja tuntikehyksen pienentymisen myötä lv jälkeen. Koko seutukuntaan verrattuna ryhmäkoko on ollut viime lukuvuonna suunnilleen samaa tasoa. Keskimääräinen ryhmäkoko vaihtelee kouluittain paljon: kasvualueilla ryhmät ovat muita suurempia. Tuntijaon mukainen opetuksen tuntimäärä on seudun keskitason alapuolella. Myös Kangasalla erityisopetus painottuu osa-aikaiseen erityisopetukseen luokkamuotoisen ja pienryhmäopetuksen sijaan. Erityisen tuen piirissä on oppilaita vähemmän ja tehostetussa tuessa enemmän kuin seudulla keskimäärin. Trendi on ollut nähtävissä vuodesta 2012 alkaen. Tämä lisää oppilaiden tuen tarvetta ja tätä kautta erityisopetus- ja ohjaajaresurssin tarvetta yleisopetuksessa. Myös ryhmäkokojen kasvaminen viime lukuvuosina on aiheuttanut omat haasteensa. Erityisopettajien lukumäärä suhteessa oppilasmäärään on seudun keskitasoa alempana. Kangasalla annetaan myös vammaisopetusta. Lempäälän osalta keskeinen huomio on vuosiluokkatason tuen painottuminen osa-aikaiseen erityisopetukseen luokkamuotoisen erityisopetuksen sijaan. Luvut perustuvat systeemaattiseen vuosiluokkatason tuen kehittämiseen, toiminnan suunnitteluun ja tuen portaiden tarkasteluun. Keskimääräisessä opetusryhmien koossa vaikuttaa tilapäinen tuntijaon muuttaminen jakotunneiksi. Opetusryhmien pienentämisrahaa on kunta saanut ja se on kohdennettu JATT-toimintaa eli joustavaan alkuopetuksen tehostettuun tukeen. Kiinteistökantaa uudistetaan ja sitovien sisäisten vuokrien käyttöönotto lisää kiinteistökuluja tulevina vuosina. Iltapäivätoiminnan, oppilashuollon, oppilaanohjauksen olemme seudun keskiarvossa. Koulunkäynninohjaajien määrä painottuu suhteessa erityisopettajiin. Huomionarvoista on Lempäälän oppilaskohtaisten kustannusten osalta palveluverkon laajuus ja moninaisuus (kuusi kyläkoulua ja nauhataajamainen rakenne). Nokialla perusopetus oli vuonna 2015 seudun edullisinta nimenomaan opetuksen osalta. Merkittävimmin tähän vaikutti keskimääräistä suuremmat ryhmäkoot etenkin lukuvuonna Nokialla annettiin kuitenkin Pirkkalan ohella eniten opetusta tuntimääräisesti, joten opetus on kokonaisuudessaan tuotettu taloudellisesti. Nokialla aloitti toimintansa ensimmäinen yhtenäiskoulu , mikä jo osaltaan näkyi ja tulee näkymään kiinteistökustannuksissa. Koululaisten aamu- ja iltapäivätoimintaan osallistui Nokialla vähemmän lapsia kuin seudulla keskiarvoisesti. Tämä johtuu suurelta osin siitä, että Nokialla kerhopaikkaa ei voi saada, jos huoltaja tai toinen huoltajista on kotona, eikä resursseja ole tarjota juurikaan kerhopaikkoja toisen vuosiluokan oppilaille. Koulukuraattorien ja -psykologien sekä oppilaanohjaajien määrä on Nokialla vähäinen suhteessa

5 koko seutuun. Erityistä tukea järjestettiin Nokialla pienryhmämuotoisesti toiseksi eniten seudulla. Osittain tätä selittää sairaalaopetus, vaativan erityisopetuksen Rajasalmen yksikkö sekä Alhoniityn koulun kokoaikaisen erityisopetuksen opetusryhmät. Oriveden kustannusrakenteeseen ovat olennaisimpina tekijöinä vaikuttaneet opetusryhmien keskimääräistä pienempi koko erityisesti luokkien osalta. Keskimääräistä pientä ryhmäkokoa vuosiluokilla selittävät Oriveden sosioekonominen tilanne sekä siihen liittyvät haasteet kyseisissä ikäluokissa. APIP-toimintaan osallistujien määrän lasku selittynee kasvaneella työttömyydellä sekä vuonna 2015 tehty päätös supistaa toiminta-aikaa. Hallintokustannukset ovat Orivedellä korkeat. Taustalla vaikuttavat hallinnon toiminnan ja kustannusten rakenne ja jako sekä pienet yksiköt. Vesistöt pilkkovat Oriveden aluetta ja aiheuttavat sekä pitkiä koulumatkoja että suuret kuljetuskustannukset. Oriveden koulupsykologilla oppilaita näyttäisi vertailun mukaan olevan eniten seudulla, mutta asia selittyy sillä, että koulupsykologi tekee osa-aikatyötä. Erityisesti opintoohjaajalla, mutta myös koulunkäynninohjaajilla on Orivedellä muuhun seutuun nähden varsin vähän oppilaita. Syynä tähän on vähentynyt oppilasmäärä. Myös koulujen keskimääräinen koko on seudun pienin. Kouluverkostoon vaikuttavat maantieteelliset reunaehdot sekä koulukiinteistöjen rajallinen kapasiteetti. Pirkkalan kustannusrakenne on viime vuodet ollut seudun alhaisimpien joukossa, mutta väistötilaratkaisut nostivat oppilaskohtaista kustannustasoa vuonna Nyt kustannukset ovat keskitason paikkeilla. Opetuskustannukset ovat olleet seudun alhaisimpien joukossa, mikä selittyy seudun vaihteluvälin yläpäässä olevalla keskimääräisellä ryhmäkoolla. Keskimääräistä ryhmäkokoa nostaa osaltaan se, ettei koulujen välillä ole suuria vaihteluja ryhmäkoissa. Pirkkalassa annettavan opetuksen määrä on seudulla vaihteluvälin yläpäässä, mikä toisaalta nostaa kustannuksia jonkin verran. Tampereella opetuksen kustannuksiin ovat vaikuttaneet merkittävästi opetus- ja kulttuuriministeriön myöntämät erityisavustukset ryhmäkokoon, koulutukselliseen tasa-arvoon sekä erityisopetuksen laadun, esi- ja perusopetuksen toimintakulttuurin ja kielirikasteiseen toiminnan kehittämiseen. Vuonna 2015 em. avustukset olivat yhteensä yli 6 milj. euroa, 400 e/oppilas. Voidaankin todeta, että Tampereella ministeriön erityisavustuksilla on ollut merkittävä vaikutus opetukseen ja sen kehittämisen resursseihin. Tampereen erona muihin seudun kuntiin on myös eri kieli- ja kulttuuriryhmistä tulevien oppilaiden osuus. S2, oma äidinkieli, muut uskonnot, perusopetukseen valmistava opetus ja kielellisen tuen opetus ovat merkittävä osa opetukseen suunnattavista resursseista. Tampereella vakituiset ja pitkäaikaiset sijaiset ovat suurimmalta osalta kelpoisia opettajia, joiden palkkakustannukset ovat korkeammat. Lisäksi opettajien ylituntien määrä on pieni. Vesilahden pieni koko ja pieni oppilasmäärä muihin kuntiin verrattuna tulee huomioida tuloksia tarkastellessa. Kouluverkkoa tiivistettiin lakkauttamalla pienin kyläkoulu, jossa oppilaskohtaiset kustannukset olivat huomattavasti muita kouluja suuremmat. Kaikki kunnan koulut ovat verrattain pieniä. Näin ollen liikkumavaraa esimerkiksi luokkien muodostamisessa on varsin vähän, joskus ei lainkaan. Voimakkaat säästötoimenpiteet ovat kasvattaneet paineita ryhmäkoon nostamiseen. Ryhmien pienennysavustus on käytetty pääasiassa jakotunteihin. Oppilasmäärään nähden Vesilahti

6 on pinta-alaltaan suuri ja asutusrakenteeltaan haastava kuljetusreittien muodostamisen näkökulmasta, mikä näkyy kuljetuskustannuksissa. Vesilahdessa järjestetään ainoastaan koululaisten iltapäivätoimintaa. Suurimmassa yksikössä valmistui juuri muutamia vuosia kestänyt remontti / perusparannus, mikä lisää kiinteistökustannuksia. Ylöjärven kustannusrakenteeseen ovat olennaisimpina tekijöinä vaikuttaneet opetusryhmien keskimääräistä pienempi koko (Ylöjärvi 17,7 vs. seutu 18,9) sekä kiinteistökustannukset (Ylöjärvi 2225 vs. seutu 1919 ). Oppilaskohtaiset kokonaiskustannukset asettuvat kuitenkin seudun keskiarvoon. Kiinteistökustannuksia ovat viime vuosina nostaneet mittavat koulutilojen laajennukset ja peruskorjaukset. Koulukiinteistökanta on kokonaisuudessaan uudehkoa. Vuonna 2016 toteutetut ja edelleen vuonna 2017 toteutettavat opetustoimen käyttömenojen leikkaukset tulevat jatkossa nostamaan opetusryhmien keskikokoa. Iltapäivätoiminnan, oppilashuollon, oppilaanohjauksen ja koulunkäynninohjauksen tunnusluvut ovat lähellä seudun keskiarvoa. Erityisopetuksessa painopiste on Lempäälän ja Oriveden tavoin osa-aikaisessa erityisopetuksessa luokkamuotoisen erityisopetuksen asemesta. Koulujen keskimääräinen oppilasmäärä on 353 (seutu 331).