Kuntien johtoryhmätyön nykytila ja tulevaisuuden haasteet

Transkriptio

1 Kuntien johtoryhmätyön nykytila ja tulevaisuuden haasteet Tampereen yliopisto Yhdyskuntatieteiden laitos Kunnallispolitiikan pro gradu -tutkielma Huhtikuu 2008 Annika Peltomaa

2 TAMPEREEN YLIOPISTO Yhdyskuntatieteiden laitos PELTOMAA, ANNIKA: Kuntien johtoryhmätyön nykytila ja tulevaisuuden haasteet Kunnallispolitiikan pro gradu -tutkielma, 127 sivua, 3 liitesivua Huhtikuu 2008 Tutkimuksessa käsitellään kuntien ylimmistä viranhaltijoista koostuvien ydinjohtoryhmien työskentelyä. Tutkimus keskittyy tarkastelemaan kuntien johtoryhmien nykytilaa ja tulevaisuuden haasteita erilaisissa johtamisympäristöissä ja tarkastelun kohteena ovat johtoryhmät sellaisissa kunnissa, joiden tilanne on muuttunut merkittävästi hallinnon uudelleenorganisoinnin myötä. Tutkimusongelmana on yhtäältä se, mikä on ydinjohtoryhmän rooli kunnan strategisessa johtamisessa ja toisaalta se, miten johtamisympäristön muutokset vaikuttavat johtoryhmän asemaan. Tutkielman teoreettisessa viitekehyksessä luodaan yleiskäsitys johtoryhmistä sekä niiden roolista kuntien ylimmän virkamiesjohdon strategisen työn välineenä. Teoreettinen viitekehys koostuu strategista johtamista sekä johtoryhmiä koskevista teorioista. Tutkimuksen empiirisen tarkastelun kohdekunniksi on valittu neljä johtamisympäristöltään erilaisessa tilanteessa olevaa kuntatapausta, joista kustakin aineistoa on kerätty haastattelemalla kahta johtoryhmän jäsentä. Kuntatapauksista kahdessa tarkastellaan muuttuneessa toimintaympäristössä peruskunnan uutta strategista johtoryhmää, kun taas kahdessa muussa selvitetään peruskunnan ja yhteistoimintaelimen johtoryhmien toimintaa sekä näiden keskinäisiä suhteita. Empiirisen aineiston pohjalta voidaan päätellä, että johtoryhmien rooli on useimmiten informaatiota välittävä, kokonaisuutta hahmottava, yhteisiä näkemyksiä hiova, valmisteleva sekä asioiden toteutusta seuraava. Johtoryhmätyössä korostettiin niin strategista kuin operatiivistakin johtamista ja johtoryhmätyö miellettiin kuntajohtajan ja virkamiesjohtamisen työkaluksi. Viranhaltijoista koostuvissa johtoryhmissä hallinnon uudelleenorganisointi ei ollut aiheuttanut merkittäviä muutoksia johtoryhmätyössä. Johtoryhmätyön luonne oli muuttunut selvästi vain silloin, kun uuden johtoryhmän kokoonpanoon oli sisällytetty viranhaltijoiden lisäksi poliittisia toimijoita. Avainsanat: johtoryhmät, strateginen johtoryhmä, ydinjohtoryhmä, johtoryhmätyöskentely, kuntajohtaminen

3 SISÄLTÖ 1. JOHDANTO 4 2. TUTKIMUSTEHTÄVÄ JA MENETELMÄT Tutkimustehtävä Käytettävät tutkimusmenetelmät Aikaisempi tutkimus Käsitteiden määrittelyä STRATEGINEN JOHTAMINEN Strategisen johtamisen hyödyt Strateginen johtaminen kunnan näkökulmasta Strateginen johtaminen ja johtoryhmät JOHTORYHMÄT Johtoryhmän asema osana kuntaorganisaation hallintoa Dualistinen kunnallishallinto ja johtoryhmän asema Strateginen johtoryhmä Johtoryhmien muita perusmuotoja Johtoryhmän tehtävät Johtoryhmien ominaisuuksia Johtoryhmän päätöksentekotavat Johtoryhmän tehokkuus Ulkoinen tehokkuus Sisäinen tehokkuus Johtoryhmän onnistuneisuus ja haasteet KÄYTETYT MENETELMÄT JA TUTKIMUKSEN TOTEUTTAMINEN KUNTATAPAUKSET Akaa Taustaa Akaan muutoksesta Uuden johtoryhmän perustamisprosessi Akaassa Uusi johtoryhmä ja muutoksen vaikutukset Akaan johtoryhmä ja strateginen johtaminen Muutoksen vaikutus johtoryhmän strategiatyöhön Akaan johtoryhmätyön toimivuus Akaan johtoryhmätyön kehittäminen Akaan johtoryhmän tulevaisuuden haasteet Tampere Taustaa Tampereen muutoksesta Muutosprosessin kuvaus Tampereella Johtoryhmässä tapahtuneet muutokset Konsernihallinnon johtoryhmän toimivuus Konsernihallinnon johtoryhmä ja strateginen johtaminen Konsernihallinnon johtoryhmän kehittäminen Konsernihallinnon johtoryhmän tulevaisuuden haasteet Kainuu Taustaa Kainuun muutoksesta Maakunnan johtoryhmän perusominaisuuksia Muutosprosessin kuvaus ja arvio toteutuksesta 74

4 Maakunnan johtoryhmä ja strateginen johtaminen Johtoryhmien väliset suhteet Kainuussa Maakunnan johtoryhmätyön kehittäminen Maakunnan johtoryhmätyön haasteet Suomussalmen johtoryhmän perusominaisuuksia Muutosprosessi Suomussalmen näkökulmasta Suomussalmen johtoryhmä ja strateginen johtaminen Muutos strategisessa johtamisessa Suomussalmen näkemys johtoryhmien välisistä suhteista Suomussalmen johtoryhmän kehittäminen Suomussalmen johtoryhmätyön haasteet Hollola Taustaa Hollolan muutoksesta Muutosprosessin kuvaus Hollolan johtoryhmän perusominaisuuksia Muutos Hollolan johtoryhmän näkökulmasta Hollolan johtoryhmän suhde sidosryhmiin Johtoryhmän rooli strategisessa johtamisessa Hollolan johtoryhmän kehittäminen Hollolan johtoryhmän tulevaisuuden haasteet Kärkölän johtoryhmän perusominaisuuksia Muutos Kärkölän näkökulmasta Kärkölän johtoryhmä ja strateginen johtaminen Muutos Kärkölän johtoryhmän strategiatyössä Kuntien johtoryhmien välinen suhde Kärkölän johtoryhmätyön kehittäminen Kärkölän johtoryhmätyön haasteet KOKONAISAINEISTON ANALYYSI Muutoksesta Uuteen johtoryhmään liittyvät ominaisuudet Strateginen johtaminen Muutos johtoryhmien strategiatyössä Johtoryhmien välisistä suhteista Johtoryhmätyön toimivuus Johtoryhmätyön kehittäminen Johtoryhmätyön tulevaisuuden haasteet JOHTOPÄÄTÖKSET 119 LÄHTEET 122 HAASTATTELUT 127 LIITTEET 128 Kuviot: Kuvio 1: Johtoryhmän asema kuntaorganisaatiossa Kuvio 2: Johtoryhmän johtamistehtävät

5 1. JOHDANTO Johtoryhmät ovat olleet jo vuosikymmenien ajan johtamisen työkalu kuntien virkamiehillä. Vaikka johtoryhmien asemaa ei ole kuntalaissa määritetty, johtoryhmä löytyy lähes jokaisesta suomalaisesta kuntaorganisaatiosta. Tutkielmassa keskitytään tarkastelemaan nimenomaan strategisen eli ns. ydinjohtoryhmän asemaa kuntajohtamisessa. Ydinjohtoryhmällä tarkoitetaan kunnan ylimpien virkamiesten muodostamaa koko kunnan johtoryhmää, johon kuuluvat yleensä kuntajohtajan lisäksi keskeisimpien yksikköjen ylimmät virkamiehet. Tässä tutkielmassa johtoryhmätyöskentely liitetään strategisen johtamisen viitekehykseen. Tämä johtuu siitä, että johtoryhmät ovat yksi strategisen johtamisen työkalu. Tutkimuksessa johtoryhmiä keskitytään tarkastelemaan virkamiesjohtamisen näkökulmasta, vaikka niiden toimintaa sääteleekin ulkoisen ohjauksen kautta myös poliittinen päätöksenteko. Ydinjohtoryhmät ovat kuitenkin nimenomaan virkamiesjohtamisen väline, eikä niiden kokoonpanoon suositella kuuluvan poliittisen päätöksentekoelimen edustajia. Tästä strategisen johtamisen ja kunnan dualistisen hallintoperiaatteen välisestä lähtökohtien eroavuudesta johtuen voidaan todeta, ettei strategisen johtoryhmän asema kunnallishallinnossa ole täysin yksiselitteinen. Problematiikka syntyy ensinnäkin siitä, että ydinjohtoryhmä mielletään yleisemmissä teorioissa nimenomaan strategisen johtamisen työvälineeksi, kun taas kunnissa ylin strateginen johtaminen kuuluu poliittisen johtajuuden piiriin. Johtoryhmillä on kuitenkin kuntaorganisaatiossa vahva asema strategiatyössä varsinkin sen operatiivisella tasolla strategioiden valmistelussa ja niiden toteuttamisessa. Johtoryhmän on kyettävä ominaisuuksiltaan vastaamaan organisaation tarpeita ja se tulisikin koota organisaation perusrakenteen pohjalta. Tämän vuoksi johtoryhmien kokoonpano, toimintatavat sekä työn sisältö vaihtelevat eri organisaatioissa. Voidaan kuitenkin esittää eräitä kriteereitä ja viitearvoja siitä, millainen menestyksellisesti toimivan johtoryhmän tulisi olla. Näitä tekijöitä ja ominaisuuksia tarkastelen myöhemmin tutkielmassani. 4

6 Vaikka johtoryhmätyöskentely on kunnissa hyvin yleistä, on aikaisempaa tutkimusta niiden toiminnasta tehty suhteellisen vähän. Tämä tekee aihepiiriin perehtymisen tutkielman näkökulmasta hyvin mielenkiintoiseksi, ja uskon tutkielmalla olevan tästä syystä myös yhteiskunnallista relevanssia. Tutkielman teoreettisen osuuden on tarkoitus esitellä aihepiirin teoreettinen viitekehys. Tämä tarkoittaa kuntien ydinjohtoryhmien ja strategisen johtamisen välisen suhteen tarkastelua sekä perehtymistä johtoryhmien ominaisuuksiin. Näillä ominaisuuksilla pystytään myös ymmärtämään johtoryhmien tuloksellisuutta ja toiminnan epäonnistumista. Tutkielman empiirisessä osuudessa tarkastellaan kuntien johtoryhmien nykytilaa ja tulevaisuuden haasteita erilaisissa johtamisympäristöissä. Tarkastelun kohteena ovat johtoryhmät sellaisista kunnista, joiden tilanne on muuttunut merkittävällä tavalla toiminnan uudelleenorganisoinnin myötä. 5

7 2. TUTKIMUSTEHTÄVÄ JA MENETELMÄT 2.1. Tutkimustehtävä Tutkielman teoreettisen osuuden tarkoituksena on luoda yleiskäsitys johtoryhmistä sekä niiden roolista kuntien ylimmän virkamiesjohdon strategisen työn välineenä. Tarkastelu aloitetaan strategista johtamista kuvaavalla osuudella, jonka jälkeen pyritään määrittelemään johtoryhmien roolin osana kuntien strategiaprosessia. Tämän jälkeen on tarkoitus luoda niin ikään teoreettisen aineiston pohjalta yleiskuvan johtoryhmien ominaisuuksista. Tarkastelu kohdistuu johtoryhmien perusominaisuuksien lisäksi niiden rooliin kuntajohtamisessa. Tutkimuksen tarkoituksena on siis selvittää johtoryhmien asemaa sekä niiden hyödyntämistä kuntien virkamiesjohtamisessa. Johtoryhmän roolin tarkastelun kontekstina toimii tutkimuksessa kuntaorganisaatio, jossa on tapahtunut organisatorisia tai rakenteellisia muutoksia. Tarkoituksena on kuvata tällaisissa muutoskunnissa olevien strategisten johtoryhmien nykytilan lisäksi tulevaisuuden kehittämishaasteita. Toisin sanoen tarkoitus on tarkastella johtoryhmätyöskentelyä eri kunnissa sen mukaan, millainen kunnan tilanne on johtamisympäristön muutoksen suhteen. Tutkimuksen näkökulman mukaisesti johtoryhmätyöskentelyä tarkastellaan strategisen johtamisen viitekehyksestä käsin. Lisäksi tässä tutkimuksessa johtoryhmiä tullaan tarkastelemaan kunnan hallinnollisen johdon eli esimiesasemassa olevien viranhaltijoiden näkökulmasta. Näkökulmaa voidaan perustella sillä, että johtoryhmätyö on kunnassa nimenomaan virkamiesjohtamisen väline. Tutkielman tutkimusongelma voidaan kiteyttää seuraavasti: Mikä on ydinjohtoryhmän rooli kunnan strategisessa johtamisessa? Miten johtamisympäristön muutokset vaikuttavat johtoryhmien asemaan? 6

8 Tutkimusongelmaa voidaan tarkastella tarkemmin jakamalla se seuraaviin osakysymyksiin: 1. Millaista kunnan ydinjohtoryhmien työ on sisällöltään? 2. Miten muuttunut johtamisympäristö vaikuttaa johtoryhmään ja sen toimintaan? 3. Miten kunnan strategisen johtamisen prosessi näkyy ydinjohtoryhmän työssä? 4. Miten muuttunut johtamisympäristö vaikuttaa johtoryhmän strategiatyöhön? 5. Kuinka kunnan ydinjohtoryhmän työskentelyä tulisi kehittää? 6. Millaisia haasteita uusi johtamisympäristö asettaa kunnan ydinjohtoryhmän toiminnalle? Ensimmäisen osaongelman avulla on tarkoitus kuvata pääasiassa kirjallisuuslähteitä hyödyntäen johtoryhmien työn sisältöä. Osaongelman kannalta olennaista on selvittää, millaisia asioita kunnan strategisen johtoryhmän tulisi käsitellä, jotta sen työskentely olisi tarkoituksenmukaista. Osaongelmaa tullaan sivuamaan myös empiirisen aineiston avulla. Toinen osaongelma pyrkii selvittämään empiirisen otteen avulla sitä, millä tavalla johtamisympäristössä tapahtuneet muutokset ovat vaikuttaneet kunnan strategiseen johtoryhmään ja sen toimintaan. Toiminnallisilla ja organisatorisilla uudistuksilla voidaan olettaa olleen vaikutusta niin ydinjohtoryhmän kokoonpanoon, kuin johtoryhmätyöskentelyn sisältöön ja menetelmiinkin. Kolmas osaongelma on varsin keskeinen tutkimuksen pääkysymyksen kannalta. Tutkimushaastattelujen avulla pyritään selvittämään, millaisia strategiseen johtamiseen liittyviä tehtäviä kunnan ydinjohtoryhmän työhön sisältyy. Olennaista on selvittää, missä kunnan strategiaprosessin vaiheissa johtoryhmän rooli on merkittävä ja mitä strategiseen johtamiseen liittyviä kysymyksiä johtoryhmässä käsitellään. Tämän osakysymyksen huomio kiinnittyy johtoryhmän nykytilanteen tarkasteluun strategisen johtamisen näkökulmasta. Kuntaorganisaation johtamisympäristön muutoksilla voidaan myös olettaa olevan vaikutusta johtoryhmän strategiatyöhön. Neljännen osaongelman avulla puolestaan selvitetään ensinnäkin sitä, onko kunnan johtamisympäristön muutos vaikuttanut 7

9 ydinjohtoryhmän strategiatyöhön. Toisaalta pyritään selvittämään, millä tavalla muutos on vaikuttanut ydinjohtoryhmän strategiatyöhön vertaamalla nykytilannetta menneeseen. Viidennen osaongelman tehtävänä on selvittää, millaisia kehittämiskohteita kunnan ydinjohtoryhmän toiminnassa koetaan. Kehittämistarpeet voivat kohdistua johtoryhmätyön sisältöön, toimintatapoihin, kokoonpanoon tai muihin vastaaviin tekijöihin. Lisäksi voidaan tarkastella sitä, onko johtamisympäristön muutos aiheuttanut joitain erityisiä kehittämispaineita johtoryhmätyölle. Viimeisenä pyritään kartoittamaan johtoryhmien tulevaisuuden kehittämishaasteita. Tulevaisuuden haasteita on tarkoitus selvittää lähinnä strategisen johtamisen näkökulmasta johtoryhmätyössä muuttuneessa johtamisympäristössä Käytettävät tutkimusmenetelmät Teoreettisen viitekehyksen osalta käytetään hyväksi suurelta osin johtoryhmätyöskentelyä koskevaa liikkeenjohdon ja yleisemmän hallintotieteen alan kirjallisuutta. Tämän vuoksi tutkimuksessa joudutaan osaksi soveltamaan yksityisen sektorin johtamista ja johtoryhmätyötä käsittelevää aineistoa kuntien toimintaan teoreettisen viitekehyksen osalta. Tätä ei voida pitää kuitenkaan ongelmallisena, sillä johtoryhmätyöskentelyn osalta teoriat ovat yleistettävissä koskettamaan niin julkisen kuin yksityisenkin sektorin organisaatioita. Lisäksi useimmat liikkeenjohdolliset teokset mainitsevat julkisen hallinnon osalta huomioitavat erityispiirteet, kun teorioita sovelletaan. Lähtökohtana on kuitenkin se, että johtoryhmätyöskentely on strategisen johtamisen työväline. Siksi myös kunta strategista johtamista soveltaessaan kuuluu teoreettisen viitekehyksen piiriin, kun se ottaa huomioon julkisjohtamisen ominaispiirteet. Myös strateginen johtaminen on usein liikkeenjohdon näkökulmasta tutkittu ilmiö, mutta siitä on kuitenkin huomattavasti enemmän julkisjohtamisen kirjallisuutta kuin johtoryhmätyöskentelystä. Tutkimuksen tekemisessä voidaan hyödyntää lisäksi erityisesti kuntien strategiseen johtamiseen keskittyviä teoksia. Tämän tutkimuksen empiirinen osuus on lähtökohdaltaan laadullinen eli kvalitatiivinen tutkimus. Suoritustavaksi kvalitatiiviseen tutkimukseen on valittu puolistrukturoitu teemahaastattelu, jonka analysoinnissa tullaan hyödyntämään 8

10 sisällönanalyysia. Teemahaastattelut suoritetaan yksilöhaastatteluna. (Hirsjärvi ym. 1997: 157, ja 197.) Kohdekunniksi on valittu neljä johtamisympäristöltään erilaisessa tilanteessa olevaa kuntatapausta. Näistä kahdessa on mahdollisuus tarkastella yhden kunnan sisällä johtoryhmätyön nykytilannetta sekä kehittämishaasteita uudistuneessa tilanteessa. Kaksi muuta tapausta puolestaan mahdollistavat useamman kuntaorganisaation johtoryhmätyön muutoksen sekä johtoryhmien keskinäisten suhteiden tarkastelun. Tutkittavat tapaukset ovat Tampere, Akaa, Hollola sekä Kainuu. Tampereen tapaus on esimerkki kuntaorganisaatiosta, jossa sisäisten prosessien uudelleenorganisointi on muuttanut johtoryhmän toimintaa. Akaan kaupunki on puolestaan kuntaliitoskunta, jossa Toijalan ja Viialan kuntien johtoryhmien tilalle on syntynyt yksi uusi Akaan kaupungin johtoryhmä. Kainuussa hallintokokeilun seurauksena suuri osa kuntien peruspalveluiden järjestämisvastuusta on siirretty maakuntatasolle. Tällä on luonnollisesti ollut vaikutusta peruskuntien johtoryhmien toimintaan sekä tilanne on aiheuttanut uuden maakunnallisen johtoryhmän syntymisen. Hollolan tapauksessa on kyse isäntäkuntamallin soveltamisesta peruspalvelujen järjestämisessä. Hollolan kunnan organisaatioon kuuluvan Oiva -liikelaitoksen vastuulle on siirretty viiden kunnan peruspalvelujen järjestämisvastuu. Tässä tilanteessa peruskuntien johtoryhmien asema on muuttunut sekä niin ikään liikelaitokselle on perustettu oma johtoryhmänsä Aikaisempi tutkimus Eräänlaisena perusteoksena tutkielmalle voidaan pitää Juha Yli-Rajalan 1990 kirjoittamaa pro gradu -tutkielmaa Johtoryhmätyöskentely kunnallishallinnossa. Hänen tutkielmansa on julkaistu vuotta myöhemmin myös Tampereen yliopiston kunnallistieteiden laitoksen raporttisarjassa 14/1991. Hieman tuoreempia pro gradu -tutkielmia johtoryhmätyöskentelystä kunnallishallinnossa on myös tehty. Näistä voidaan mainita Kristiina Tikkalan tekemän pro gradu -tutkielman vuodelta 2003 Johtoryhmätyöskentely kunnassa: johtoryhmätyöskentelyn ongelmat sekä Ismo Uusitalon niin ikään vuoden 2003 pro gradu - tutkielman Johtoryhmätyöskentely kunnassa: tapaustutkimus Hämeenlinnan kaupungista. Yli-Rajalan tutkielman voidaan katsoa vastaavan parhaiten tämän 9

11 tutkielman fokusta johtoryhmiä kohtaan, sillä se on näistä mainituista tutkielmista yleisluontoisin ja lähestymistavaltaan strategisen johtamisen käsitteisiin pohjautuva. Myös muutamia väitöskirjoja on kirjoitettu viime aikoina johtoryhmätyöskentelyyn liittyen. Näistä yksi on Kirsi Ylä-Vitelin Johtoryhmän dynaaminen kehitys: sen täytyy ensin lämmitä ja kiehua ennen kuin se kypsyy. Tutkimus painottuu kuitenkin tarkastelemaan johtoryhmien kehittymistä ja eri elinkaaren vaiheita. Näin ollen tutkimuksen näkökulma poikkeaa tämän tutkielman lähtökohdista. Lisäksi muussa kirjallisuudessa johtoryhmätyöskentelyä käsitellään kohtalaisen paljon. Suurin osa johtoryhmätyöskentelyn teorioista löytyy liiketalouden ja yleisemmän hallintotieteen parista, mutta ne ovat kuitenkin sovellettavissa myös kuntaorganisaatioiden toimintaan. Useissa teoksissa lähtökohtana on yksityisen sektorin organisaatioissa, ja siksi niissä käsitellään myös julkisen sektorin organisaatioiden johtoryhmiin liittyviä erityispiirteitä. Tämä helpottaa luonnollisesti teorioiden soveltamista kuntajohtamiseenkin. Aikaisemmat teokset johtoryhmistä ovat usein ulkomaisia, mutta nyttemmin on julkaistu varsin laadukkaita kotimaisia teoksia johtoryhmien työskentelystä. Uusimpiin kuuluva Seppo Mansukosken ym. vuonna 2007 ilmestynyt Käytännön johtoryhmätyöskentely, joka käsittelee johtoryhmätyötä julkishallinnon organisaatioiden näkökulmasta yksityisen sektorin organisaatioiden ohella. Koska kyseisessä teoksessa perehdytään erityisesti myös julkishallinnon johtoryhmätyöhön, voidaan sitä pitää varsin käyttökelpoisena lähdeteoksena myös tämän tutkimuksen tarkoituksiin. Suomalaisen kunnallishallinnon näkökulmasta tehtyä johtoryhmätyöskentelyn tutkimusta on saatavilla melko niukasti. Johtoryhmiä toki sivutaan useissa alan teoksissa, mutta niitä on tutkittu lähinnä osana laajempaa kuntajohtamisen ja kunnallishallinnon viitekehystä. Tällaisesta lähestymistavasta kuntien johtoryhmiä on tarkasteltu esimerkiksi Valannan ja Pekola-Sjöblomin (2000) teoksessa Organisaatioiden moninaisuus. Toinen tämän tutkielman näkökulmasta käyttökelpoinen teos on Sinisalmen Suomen kaupunkien keskushallinto vuodelta Molemmissa teoksissa johtoryhmiä on tarkasteltu nimenomaan osana kunnallishallinnon dualistista johtamisympäristöä. Sinisalmen teoksessa käsitellään 10

12 syvällisemmin esimerkiksi poliittisen ohjauksen vaikutusta johtoryhmän työskentelyyn Käsitteiden määrittelyä Seuraavaksi esitellään lyhyesti tutkielman keskeisimmät käsitteet. Ensimmäiseksi tarkastellaan tutkielman toisessa kappaleessa tarkemmin käsiteltävää strategisen johtamisen käsitettä. Yksinkertaisimmillaan määriteltynä strateginen johtaminen on tavoitteiden avulla johtamista. Strategia on dokumentoitu suunnitelma, jolla organisaatio voi saavuttaa visionsa ja tavoitteensa. Samalla se on tiettyjen päätöksentekosääntöjen yhdistelmä, jonka avulla ohjataan organisaation käyttäytymistä. Keskeistä on organisaation tavoitteiden ja päämäärän määritteleminen. Strategian avulla voidaan luoda suunta, jonka mukaan organisaation tulee kehittyä. Päämäärät voidaan nähdä tavoitteina, jotka organisaatio yrittää saavuttaa, kun taas strategia kuvaa niitä keinoja, joilla tavoitteisiin aiotaan päästä. Strateginen johtaminen taas on se taito, jolla strategia voidaan toteuttaa. (Ansoff 1984: ) Strategisen johtamisen keskeisiä käsitteitä ovat organisaation toiminta-ajatus eli syy organisaation olemassaoloon sekä visio eli se tulevaisuuden tavoite, jonka pohjalle strategia rakentuu (Rannisto 2005: 77). Johtoryhmä on puolestaan yksi strategisen johtamisen työkaluista. Yksinkertaisimmillaan kuvattuna johtoryhmä on ryhmä, joka johtaa. Johtoryhmällä on paljon merkitystä koko organisaation menestyksen kannalta (Jackson 2003: 185). Johtoryhmä toimii organisaation tai yksikön johtajan työryhmänä, jonka tarkoitus on auttaa yksikön johtoa tekemään parempia linjauksia tai päätöksiä kuin mitä hän pelkästään yksin toimiessaan tekisi (Mansukoski ym. 2007: 263). Strateginen johtoryhmä eli ydinjohtoryhmä on tämän tutkielman kannalta merkittävin johtoryhmien perusmuoto. Tutkimukseni keskittyy tarkastelemaan nimenomaan kunnan ydinjohtoryhmää, joka yleensä koostuu kuntajohtajasta sekä eri osastojen ja vastuualueiden johtavista virkamiehistä (Oulasvirta ja Brännkär 2001: 57). Nimensä mukaisesti ydinjohtoryhmän tehtävänä on toimia strategista johtamista ohjaavana elimenä ja sen toiminta perustuu johtoryhmän jäsenten henkilökohtaiseen toimivaltaan. Näin ollen ulottuvuuksina johtoryhmätyöskentelyssä on yhteinen 11

13 päätöksenteko sekä viranhaltijan henkilökohtainen toimivalta, jonka kautta päätökset toimeenpannaan yksikössä. Koko kunnan johtoryhmä on termi, jota myös Yli-Rajala on käyttänyt nimenomaan kunnan ylimmistä virkamiehistä koostuvasta ydinjohtoryhmästä (Yli-Rajala 1991). Mielestäni nimitys on käyttökelpoinen ja siksi se esiintyy myös omassa tutkielmassani. Käytännössä kyse on siis rinnakkaisnimitys kunnan strategiselle tai ydinjohtoryhmälle. Poliittinen johtajuus tarkoittaa poliittisia päätöksentekoelimiä. Niiden tehtävänä on käyttää ylintä strategista valtaa kunnassa. Poliittisen johtajuuden kenttään kuuluu toiminnan yleisistä toimiviivoista päättäminen ja vision määrittäminen. (Majoinen ym. 2001: 17). Ylintä poliittista valtaa kunnassa käyttää kunnanvaltuusto. Poliittinen johtajuus kytkeytyy siis strategiseen johtamiseen, vaikkakin käytännössä kunnissa tehdään poliittisia valintoja jo valmisteluvaiheessa (Anttiroiko ym. 2003: 60). Hallinnollinen johtajuus eli ns. ammatillinen johtajuus käsittää pääasiassa kuntaorganisaation johtamisen ja se on luonteeltaan operatiivista. Siihen sisältyy valmistelu- ja täytäntöönpanotehtävät sekä vaihtoehtojen tuottaminen kunnan poliittisille päätöksentekoelimille (Majoinen ym. 2001: 17). Kunnan hallinnollisen johtajuuden suhde poliittiseen on perustaltaan sitä neuvova ja avustava (Ryynänen 2001: 58). Kunnallishallinnon dualistisessa järjestelmässä yhdistyvät poliittinen ja hallinnollinen johtajuus, joiden välistä suhdetta tullaan tarkastelemaan hieman yksityiskohtaisemmin tutkielman myöhemmässä vaiheessa. 12

14 3. STRATEGINEN JOHTAMINEN Tutkielman strategista johtamista käsittelevässä osiossa käydään ensinnäkin läpi hieman strategisen johtamisen peruskäsitteitä. Lisäksi perustellaan strategisen johtamisen hyödyt organisaatiolle sekä tarkastellaan strategista johtamista suomalaisen kunnallishallinnon näkökulmasta. Lopuksi kytketään johtoryhmätyöskentely osaksi strategisen johtamisen viitekehystä. Strateginen johtaminen on vakiintunut kiinteäksi osaksi johtamisen kokonaisuutta. Strategisen johtamisen ideologia lähtee siitä, että kaikkein keskeisintä on asettaa organisaatiolle tavoitteet ja pyrkiä saavuttamaan ne mahdollisimman taloudellisesti ja tehokkaasti. Strategia on aina tietoisen suunnittelun tuotos, jonka tarkoituksena on päättää niistä keinoista, joilla organisaatio voi päästä asettamiinsa tavoitteisiin (Baker 2007: 17). Se on siis tulevaisuuteen tähtäävä suunnitelma, jolla organisaatio saavuttaa visionsa ja tärkeimmät päämääränsä. Strategia voidaan käsittää samalla dokumentoituna suunnitelmana, joka yhdistää organisaation päätoiminnot ja voimavarat yhteen. Sitä voidaan myös kuvata organisaation punaiseksi langaksi. (Mansukoski ym. 2007: 66.) Organisaation on siis kyettävä määrittämään syy olemassa ololleen eli yksinkertaisesti se, mitä organisaatio tekee ja mitä se ei tee (Bryson 2004: 6). Tämän jälkeen voidaan määritellä myös toiminnan ydinalueet, joiden kehittämisen ja ohjaamisen avulla voidaan päästä asetettuihin tavoitteisiin. Strategia on puolestaan kirjallinen suunnitelma jolla määritetään, millä aikataululla ja millä keinoin tavoitteisiin aiotaan päästä. Strategia voi merkitä kuitenkin muutakin kuin pelkkää suunnitelmaa. Strategia voi olla johdonmukainen toimintamalli, tapa toimia. Toisaalta strategia voidaan nähdä myös eräänlaisena näköalana, ideologiana, joka määrittää tavan nähdä ja tulkita maailmaa. Parhaat strategiat ovat mielikuvituksen pohjalta syntyneitä keksintöjä, jotka ilmenevät organisaation aikeina käyttäytyä tietyllä tavalla asetettujen tavoitteiden saavuttamiseksi. (Santalainen 2005: 28.) Tämän näkemyksen mukaan kyse on siis pohjimmiltaan ajatusmallista ja toimintatavasta, jolla organisaatio pyrkii saavuttamaan itselleen asetetut tietoiset tavoitteet. Tapa toimia ja ideologia voi ajan myötä vakiintua organisaatiokulttuuriksi. 13

15 Organisaation voidaan olettaa muokkautuvan niin ympäristön kuin tilanteenkin mukaan. Muutos toimintaedellytyksissä vaatii siten organisaation mukautumista uuteen tilanteeseen. Tällöin strateginen johtaminen tähtää hallittuun muutosvauhtiin, jolla organisaatio kykenee selviytymään tilanteiden ja toimintaympäristön muuttuessa. Johdon on myös osattava tunnistaa ne tilanteet, jolloin vaaditaan radikaalimpaa organisaation rakenteen muokkaamista. Olennaista on siis tunnistaa strategisen prosessin kontekstisidonnaisuus ja vasta toissijaista on strategiaprosessin toteuttamisen menetelmä eli se, millaisen prosessin tuloksena strategia syntyy. (Mintzberg ym. 1998: ) Strategia voidaan tämän ajatuksen mukaan nähdä eräänlaisena organisaation toimintojen yhteensovittamisena (Mintzberg ym. 2003: 22). Organisaation menestys riippuu siis kyvystä yhdistää toisiaan täydentävät toiminnot sellaiseksi kokonaisuudeksi, jolla organisaatio voi päästä tavoitteisiinsa. Strateginen johtaminen on toimintaa, jolla organisaatio kehittyy ja muuttuu. Tämän vuoksi strategian tulisikin olla sellainen, joka mahdollistaisi ja ajaisi eteenpäin organisaation kehittymistä ja muuttumista. Strategisen johtamisen avulla organisaation johto voi tehdä tavoitteiden mukaisia päätöksiä ja näin ollen strategia pitäisi nähdä eräänlaisena tiekarttana, jonka mukaisesti organisaation johto voi toimia. Strateginen suunnittelu on jatkuva prosessi. Strategisen johtamisen tulisi olla kuitenkin tarpeeksi joustavaa, jotta toiminnan suuntaa voidaan tarvittaessa muuttaa ja strategiaa päivittää toimintaympäristön vaatimusten mukaisesti. (Baker 2007: ) Yhteenvetona voidaan todeta, että strategia onkin monimuotoinen ja tehokas työkalu organisaatioon kohdistuvien epäjatkuvuuksien hallitsemiseksi. Strateginen johtaminen tarjoaa organisaatiolle konseptien, menetelmien ja työkalujen yhdistelmän, jonka avulla poliittiset ja ammatilliset johtajat voivat ajatella, toimia ja oppia strategisella tavalla organisaationsa tarpeiden edellyttämällä tavalla (Bryson 2004: 297). Vaikka strategista johtamista hyödynnetään varsin laajalti yksityisellä sektorilla, on se myös yhteiskunnallisten organisaatioiden välttämätön väline (Ansoff 1984: 60). Strateginen johtaminen onkin nykyään merkittävä osa suomalaista kuntajohtamista. 14

16 3.1. Strategisen johtamisen hyödyt Tässä kappaleessa esitetään perusteita sille, minkä vuoksi organisaation kannattaa hyödyntää toiminnassaan strategista johtamista. Strategisen johtamisen hyötyjä organisaatiolle voidaan perustella useista eri näkökulmista. Organisaation täytyy menestyäkseen ja selviytyäkseen voida vastata toimintaympäristön muutoksista johtuviin haasteisiin. Vaikka muutokset julkisen sektorin organisaatioiden toimintaympäristössä ovat harvoin kovin äkillisiä, ovat ne kuitenkin vaikutuksiltaan usein pitkäaikaisia ja edellyttävät organisaation sopeutumista uuteen tilanteeseen. Tällaisia toimintaympäristön muutoksista syntyviä haasteita ovat mm. väestön ikääntyminen, teknologian kehitys sekä julkisen ja yksityisen sektorin välisen rajan madaltumisesta seuraava uusien toimintatapojen omaksuminen. Nämä kehitystrendit edellyttävät julkisen sektorin organisaatioilta entistä enemmän strategiseen johtamiseen pohjaavia toimintatapoja, jotta toimintaympäristön haasteisiin voidaan vastata. (Bryson 2004: 3 6.) Koska proaktiivisuuden merkitys kunnissa kasvaa toimintaympäristön muutosten voimistuessa, korostuu strategisen suunnittelun ja johtamisen merkitys kunnan kehittämisessä. Strategisessa suunnittelussa määritellään kunnan nykytilan ja tulevaisuuden kuvien perusteella kunnan toiminta-ajatus, asetetaan toiminnan tavoitetila eli visio sekä määritellään kunnan kehittämistyön keskeiset painopisteet. Strategiatyön tulee tapahtua kunnan ylimmän viranhaltija- ja luottamushenkilöjohdon yhteisessä työprosessissa, jotta sen toteuttamiseen sitouduttaisi mahdollisimman hyvin. Strategian laadinnassa on hyväksi myös ottaa huomioon eri sidosryhmien näkemykset. (Nupponen 2000, 74.) Toisin sanoen strateginen suunnittelu edistää avaintoimijoiden välistä strategista keskustelua, jolloin syntyy mahdollisuus strategiseen ajatteluun, toimintaan ja oppimiseen organisaatiossa. Organisaation oppiminen strategisen suunnittelun avulla perustuu siihen, että se edellyttää tiedonhankkimista niin organisaation sisäisestä kuin ulkoisestakin toimintaympäristöstä. Strateginen suunnittelu ja sen tuottama informaatio ovat erittäin hyödyllisiä välineitä organisaation johdon päätöksenteon tukena. Strategisella johtamisella voidaankin nähdä olevan hyötyä suoraan siinä osallisena oleville henkilöille. Se tukee nimittäin niin yksittäisten johtajien kuin 15

17 ryhmienkin myös johtoryhmien asiantuntemusta sekä päätöksentekoa. (Bryson 2004: ) Päämäärän ja perusvalintojen selkeyttämisen ansiosta organisaatio löytää toiminnalleen suunnan ja sen avulla voi ohjata koko johdon toimintaa samaan suuntaan. Lisäksi muutosvoimien tunnistaminen auttaa tarttumaan uusiin mahdollisuuksiin ja torjumaan uhkatekijöitä. Tämä on hyvin merkittävää organisaation kehittymisen ja menestyksen kannalta. Painopisteiden määrittämisen avulla johto voi fokusoida toimintaansa ottaen huomioon kilpailevat resurssitarpeet. Näin ollen resurssien allokointi tehostuu vastaamaan toiminnan ydinalueita. Lisäksi selkeä strategia lisää strategisten päätösten koordinaatiota organisaation kaikissa osissa ja mahdollistaa samalla tehokkaamman delegoinnin tavoitteisiin pääsemiseksi. Toisin sanoen strategisen johtamisen avulla voidaan parantaa huomattavasti organisaation toiminnan tehokkuutta (Bryson 2004: 11). Lopuksi tietoisen strategiatyön voidaan todeta auttavan organisaatiota toimimaan proaktiivisesti reagoivaan toimintaan ajautumisen sijasta. (Santalainen ym. 1993: ja Baker 2007: 19.) Koska proaktiivisuuden merkitys kunnissa kasvaa toimintaympäristön muutosten voimistuessa, korostuu strategisen suunnittelun ja johtamisen merkitys kunnan kehittämisessä. Kuntien on pystyttävä suunnittelemaan tulevaisuutta ja strategiat antavan tähän mahdollisuuden. Strategisessa suunnittelussa määritellään kunnan nykytilan ja tulevaisuuden kuvien perusteella kunnan toiminta-ajatus, asetetaan toiminnan tavoitetila eli visio sekä määritellään kunnan kehittämistyön keskeiset painopisteet. Strategiatyön tulee tapahtua kunnan ylimmän viranhaltija- ja luottamushenkilöjohdon yhteisessä työprosessissa, jotta sen toteuttamiseen sitouduttaisi mahdollisimman hyvin. Strategian laadinnassa on hyväksi myös ottaa huomioon eri sidosryhmien näkemykset. (Nupponen 2000: 74 ja Rannisto 2005: 98.) Niin kunnan ammatillisen kuin poliittisenkin johtajuuden voidaan olettaa tulevaisuudessa kulkevan kohti entistä visionäärisempää johtajuutta. Strategisen johtamisen tärkeys kuntajohtamisessa tulee kasvamaan, kun kuntajohtaminen muuttuu yhä enemmän visioiden avulla johtamiseksi (Majoinen ym. 2001: 58). Strategisen johtamisen hyödyt kunnille ovat siis luonteeltaan sellaisia, jotka tulevat vaikuttamaan 16

18 kuntaorganisaatioiden johtamiseen ja menestymiseen muuttuneessa toimintaympäristössä myös pitkälle tulevaisuuteen Strateginen johtaminen kunnan näkökulmasta Parhaimmillaan strateginen johtaminen merkitsee kunnalle erinomaista menettelytapaa, jonka avulla resurssit kyetään suuntaamaan oikeisiin kohteisiin, väistämään sekä pitkän että lyhyen aikavälin uhkakuvat, käyttämään avautuvat mahdollisuudet ja suuntaamaan toimintaa hyväksytyn vision mukaan (Haveri 1996: 57). Kunnan ylimpänä päätöksentekoelimenä kunnanvaltuustolla on suuri rooli strategisessa suunnittelussa. Se asettaa kunnan päämäärät ja tavoitteet, päättää resurssien allokoinnista sekä ohjaa kunnan kehitystä. Koska strategian valmistelu- ja toteuttamisvastuu lepää kunnan johtavien viranhaltijoiden harteilla, heidän asemansa strategiatyössä on keskeinen. Luonteeltaan strategiatyö on kuitenkin johtoryhmien osalta operatiivista. Julkishallinnon toimintaympäristö on jatkuvassa muutoksen tilassa. Muutoksiin on reagoitava ja siksi on tehtävä myös strategisia valintoja. Kuntia koskevista muutoksista voidaan mainita mm. verkostoitumisen ja kuntien välisen yhteistyön lisääntyminen sekä kuntaliitokset. Lisäksi suuria rakenteellisia muutoksia aiheuttaa tulevaisuudessa väestörakenteen ikääntyminen, mikä luo lisäpaineita varsinkin sosiaalitoimen ja terveydenhuollon alueille. Myös kansainvälistyminen sekä teknologinen kehitys muokkaavat kuntien toimintaympäristöä ja -edellytyksiä. Osa kuntien kohtaamista muutoksista tarjoaa mahdollisuuksia, mutta useimmat lisäävät haasteita entisestään. Kuntien on kyettävä varautumaan tuleviin muutoksiin. Koska valtion roolin voidaan nähdä muuttuneen operatiivisesta toimijasta mahdollistajaksi ja ohjaajaksi, on kuntien ollut etsittävä uusia toimintatapoja ja tehtävä strategisia valintoja uudessa taloudellisessa toimintaympäristössä. Strategioita tarvitaan, jotta voidaan tehdä valintoja kehitettäessä ja kohdennettaessa toimintaa. (Rannisto 2005: 97.) Suomen kunnallishallinto on kokenut 1990-luvulta lähtien näihin päiviin saakka ulottuvan uudelleenorganisoitumisen vaiheen, jolloin monet perinteiset toimintamallit on jouduttu kyseenalaistamaan (Leväsvirta 1999: 5). Kunnissa on yhä enemmän kiinnitetty huomiota tulevaisuuden ennakointiin, strategiseen suunnitteluun ja 17

19 johtamiseen kunnan kehittämisen yhtenä tärkeimpänä menestystekijänä. Kuitenkin, vaikka strategioiden laadintaan on käytetty paljon aikaa kunnissa, niiden toteutukseen on kiinnitetty vähemmän huomiota. Niiden toteutus ja sitä kautta vaikutus toiminnan suuntaajana on vähintään yhtä tärkeää kuin strategioiden laatiminen. Hyvin laaditulla strategialla ei ole merkitystä, jos sillä ei ole vaikutusta kunnan käytännön toiminnan suuntaamiseen. (Houni 2000: 63 ja Houni ym. 2002: 24.) Tämän vuoksi kuntien tulisi kiinnittää erityistä huomiota arviointiin ja seurantaan strategioiden toteuttamisessa. Strategian toteuttaminen vaatii strategista johtamista. Se tarkoittaa toiminnan suuntaamista yhdessä sovittujen tavoitteiden toteuttamiseksi, toteutuksen organisointia sekä organisaatiossa toimivien ihmisten motivointia ja innostamista saavuttamaan sovitut tulokset. Strategisen johtamisen käsite on tullut kunnalliseen sanastoon vähitellen sen jälkeen, kun strateginen suunnittelu on tullut osaksi kuntien toimintaa. Sillä ei ole erityistä lainsäädännössä määriteltyä pohjaa kuntien osalta. Kuntien talousarvioita ja taloussuunnitelmaa koskeva lainsäädäntö tukee kuitenkin tulevaisuuden ennakoimista parantavaa johtamistyötä. Tämä johtuu siitä, että samalla kehitetään myös kunnan taloudellisia ja toiminnallisia valmiuksia suoriutua sille eri laeissa säädetystä kuntalaisten palvelujen tuottamis- ja järjestämisvastuusta. Strategisen johtamisen avulla tätä suoriutumista voidaan parantaa pitkällä aikavälillä. (Houni 2002: 24.) Kunnan ylin strateginen valta kuuluu poliittisen johtajuuden piiriin eli kunnan visiosta ja perusstrategioista päättäminen on kunnanvaltuuston tehtävä. Kunnanvaltuuston tehtävänä on siis olla strateginen elin joka luo suuntaa kunnan johtamiselle. Tämän vuoksi kuntien strateginen suunnittelu ei tapahdu pelkästään viranomaistyönä, vaan tulevaisuutta ennakoivaan ja vaihtoehtoisia kehityslinjoja koskevaan valmistelutyöhön osallistuvat myös kunnanvaltuusto ja -hallitus sekä usein lisäksi eri toimialojen edustajat. Kunnan strategisessa suunnitelmassa määritellään nykytilan ja tulevaisuuden arvioiden pohjalta kunnan toiminta-ajatus sekä asetetaan toiminnalle tavoitetila, jota kutsutaan usein visioksi. Strategisen suunnitelman tarkoituksena on auttaa myös valintojen tekemisessä. Tämän vuoksi suunnitelman olennaisena osana tulisi määritellä kunnan toiminnan keskeiset painopisteet, joihin kehittämistyössä keskitytään ja joiden avulla määritellään taloudellisten resurssien kohdentamista. Kun kunnassa on yhteistyöprosessin avulla saatu aikaan strateginen suunnitelma, on myös 18

20 suunnitelman toteuttaminen ja täytäntöönpano tärkeää. Kuntajohtajalla on tärkeä rooli yhdessä strategisen johtoryhmän kanssa varmistaa, että eri sektoreiden laatiessa omia tavoitteitaan näillä tavoitteilla olisi selkeä yhteys kunnan strategiaan. (Houni 2000: 63 ja Majoinen ym. 2001: 23.) Väitöskirjassaan Rannisto on nostanut esiin näkökulmia strategisen johtamisen todellisesta työnjaosta kunnissa. Kunnanvaltuuston asema strategisena johtajana voidaan kyseenalaistaa vedoten siihen, voiko kymmeniä ihmisiä ja eri intressiryhmiä käsittävä elin todella toimia strategisena johtajana. Juuri näiden ominaisuuksien vuoksi kunnanvaltuusto ei kykene välttämättä luomaan tarpeeksi konkreettista strategiaa, vaan strategia saattaa jäädä liian yleisluontoiseksi. Koska osa strategisista valinnoista jää kunnanvaltuuston työssä tekemättä, siirtyy vastuu niiden tekemisestä kuntajohtajalle ja hänen johtoryhmälle. Tämä tapahtuu jo senkin vuoksi, että kuntajohtaja ja johtoryhmän jäsenet ovat vastuussa organisaatiolle siitä, että johtajuus ja tavoitteet ovat olemassa. Kuntastrategioiden yleisluontoisuus jättää strategiatyöhön toisin sanoen paljon tulkinnanvaraa kuntajohtajalle sekä johtoryhmän jäsenille. (Rannisto 2005: 100.) 3.3. Strateginen johtaminen ja johtoryhmät Johtoryhmät, kuten tiimit yleensäkin, ovat strategiaprosessin toteuttamisen kannalta merkittäviä työkaluja. Ryhmät nähdään tärkeänä strategiaprosessin elementtinä kahdestakin syystä. Ensinnäkin ryhmällä, toisin kuin yksittäisellä toimijalla, voidaan olettaa olevan käytössään tarpeeksi tietoa strategisen suunnittelun pohjaksi. Toiseksi ryhmiä voidaan perustella poliittisilla syillä. Ryhmätyöskentelynä syntyneitä strategisia päätöksiä on huomattavasti helpompi perustella sidosryhmille kuin yksilötyönä syntyneitä. (Bryson 2004: 307.) Näistä näkökulmista tarkastellen voidaan todeta, että johtoryhmillä on merkittävä rooli strategisessa johtamisessa. Vaikka strategiset asiat nähdäänkin kunnissa kuuluvan poliittisten päätöksentekijöiden tehtäviin, on strategioiden luonnissa myös viranhaltijoilla keskeinen rooli (Möttönen 1997: 85). Tämä tarkoittaa käytännössä mm. sitä, että strategian kirjallinen muotoilu kuuluu kunnissa yleensä viranhaltijoille ja pohjautuu luottamushenkilöiden kanssa käydyn strategisen keskustelun tuloksiin (Rannisto 2005: 74). Strategisen prosessin on tarkoitus luoda johtoryhmälle yhteinen näkemys tulevaisuuden toimintaympäristöstä 19