Mitä on siviilikriisinhallinta? OSA-II. peacebuilding

Transkriptio

1 Mitä on siviilikriisinhallinta? OSA-II YK ja peacebuilding Niklas Saxén Tämän tutkimussarjan tarkoituksena on tutkia miten eri toimijat tekevät siviilikriisinhallintaa ja minkä merkityksen he näin antavat siviilikriisinhallinnalle. Pyrkimyksenä on löytää näitä eri merkityksiä jäsentävät ideat. Käsitteellisesti yhteisenä tekijänä eri merkityksille ja termeille, joita eri tahot käyttävät, on siis siviilien toiminta kriisinhallinnassa, eivätkä kaikki toimijat käytä samaa termiä (siviilikriisinhallinta). Tässä sarjassa tullaan tutkimaan EU:t, YK:ta, Yhdysvaltoja ja Natoa. Tutkimus etenee toimijakohtaisesti, koska sama termi voi tarkoittaa eri asioita eri toimijoille. Organisaation käytännön toiminta näin pitkälti määrittelee mitä se tarkoittaa siviilikriisinhallinnalla. Sarjan toisessa osassa katsotaan YK:n käsityksiä siviilikriisinhallinnasta 'peacebuilding' -nimikkeen alla sekä termin käyttöä laajemmin. Peacebuilding -käsite on eri siviilikriisinhallintaan liittyvistä käsitteistä kattavin ja sen valossa on helppo ymmärtää muut käsitykset siviilikriisinhallinnasta. Sarjan ensimmäisessä osassa, jossa tutkittiin kuinka käsitys siviilikriisinhallinnasta on syntynyt, ja eroteltiin se humanitaarisesta avusta ja kehitysyhteistyöstä, määriteltiin termi seuraavanlaisesti: Siviilikriisinhallinta Siviilitoiminta konfliktien kontekstissa, joka ensisijaisesti pyrkii rakentamaan edellytykset pysyvään ja oikeudenmukaiseen rauhaan. YK ja peacebuilding (rauhanrakentaminen) Käsite: peacebuilding Kuten käsittelin aiemmassa osassa, kokonaisvaltaisempi lähestyminen kriisinhallintaan syntyi tarpeesta sekä ajattelutavan muutoksesta. Keskeisimmät vaikuttavat tekijät olivat siis: konfliktien ja yhtaikaisesti rauhanturvaoperaatioiden moninkertaistuminen kylmän sodan päätyttyä, konfliktien luonteiden muuttuminen monisyisimmiksi ja toteamus vanhojen toimintatapojen ja operaatioiden riittämättömyydestä etenkin konfliktien uusiutumisen valossa. termi järjestö myös käyttävät jäsentävä idea kuvaus peacebuilding YK Yhdysvallat, NGO:t ja akatemia Kestävään rauhaan tähtäävä toiminta Kokonaisvaltaisuus. Painottaa kaikkien eri sektoreiden sidonnaisuutta. Puuttuu konfliktin syviin syihin kaikilla tasoilla. Pyrkii erityisesti estämään konfliktin uusiutumisen vahvistamalla rauhaa tukevia rakenteita, mutta myös konflikien estämistä. Kuten edellisessä osassa myös tuotiin esiin, on siviilikomponentin käyttö kriisinhallintaoperaatioissa pitkälti alkanut YK:n toimesta kylmän sodan päättymisen jälkeen. Operaatioihin oli ennen kuulunut sotilaallinen puoli (peacekeeping) ja diplomaattinen korkean poliittisen tason työ (diplomacy & peacemaking) ja nyt myös peacebuilding sisällytettiin YK:n toimivalikoimiin. 1

2 Peacebuilding on esimerkiksi kansalaisjärjestöjen tekemässä tutkimuksessa rauhanrakennusfooruumia varten määritelty seuraavasti: "toimintaa, jolla pyritään tunnistamaan ja tukemaan rakenteitä, joiden avulla rauhaa voidaan lujittaa konfliktin jälkeisissä tilanteissa olevissa maissa, välttääkseen konfliktin uusiutumisen". Tämä määritelmä on siis pitkälti yhdenmukainen ylläolevan siviilikriisinhallinnan määritelmän kanssa - lukuunottamatta tarkennusta siviilitoiminnasta ja oikeudenmukaisuuden painottamista. Saman tutkimuksen mukaan termi on kuitenkin 90-luvulta kehittynyt niin, että se tänä päivänä selkeästi painottaa siviilipuolen tärkeyttä 1. Etenkin käänteentekevässä Brahimi-raportissa, joka vakiinnutti rauhanrakentamisen YK:n toimivalikoimiin, 'peacebuilding' määritellään suhteessa 'peacekeeping'iin eli rauhanturvaamiseen, joka on sotilaallista toimintaa. "Vaikka rauhanrakentajat eivät välttämättä voi toimia ilman rauhanturvaajien tukea, rauhanturvaajat eivät voi poistua ilman rauhanrakentajien tekemää työtä" 2. 'Peacebuilding' -käsitteen tärkeimpänä jäsentävänä ideana on rauhaan pyrkivä toiminta (vrt. esimerkiksi siviili-sotilasyhteistyö, jonka jäsentävänä ideana on tietty yhteistyömuoto). 'Building' -osuus johtaa ajatuksensa erityisesti 'postiivisen rauhan' -käsityksestä, jonka mukaan rauha ei ole vain sodattomuutta vaan rauhan pysyvyyden takaavien rakenteiden seuraus. Esimerkiksi Brahimi -raportti määrittelee rauhanrakentamisen: "toiminnoiksi, joihin ryhdytään konfliktin tuolla puolen rauhan perusteiden uudelleenkokoamiseksi, ja jotka tuottavat työkalut jonkun rakentamiseksi näiden perusteiden päälle, joka on muuta kuin vain sodattomuutta." Peacebuilding ei kuitenkaan painota ainoastaan siviilipuolta, vaan sitä kokonaisuutta, joka pyrkii rakentamaan edellytykset kestävälle ja oikeudenmukaiselle rauhalle konfliktinjälkeisessä tilanteessa, mukaanlukien mahdollisen sotilaallisen puolen. Jäsentäviä ideoita peacebuildingille ovat siis kriisinhallinnan eri sektoreiden toisiaan täydentävä rooli ja näin vaadittava kokonaisvaltaisuus, sekä ajoitus, eli toimet, jotka liittyvät konfliktisyklin siihen vaiheeseen kun aseelliset yhteenotot ovat laantuneet. Peacebuilding, kuten siviilikriisinhallinta yleisemminkin, kuitenkin enenevästi kattaa myös konfliktien ehkäisyn ennen niiden syttymistä. Konfliktien estäminen on yhteinen nimittäjä kaikelle tälle toiminnalle. Näiden kahden toiminnan tuominen yhden nimikkeen alle on koherenttia - ne toimivat saman ilmiön parissa, niillä on samat metodit ja sama toimintaa ohjaava päämäärä. Konfliktien ennaltaehkäisy on niin inhimillisesti kuin taloudellisestikin itse konfliktinhallintaa toivottavampaa. Konfliktien ehkäisy olisi yleisesti nähtävä tasa-arvoisena konfliktin jälkeisen kriisinhallinnan kanssa. Konfliktien ehkäisy on paljon edullisempaa kuin vakauttavan operaation toteuttaminen 3. Konfliktin sytyttyä syntyy oma, konfliktia jatkava kierteensä, joka on vaikeampi katkaista. Maahan syntyy konfliktin kulttuuri, sekä rakentuvat sodasta taloudellisesti hyötyvät verkostot, kuten esimerkiksi huumeita kauppaavat sotapäälliköt Afghanistanissa, joiden intresseissä on käyttää valtaansa konfliktin jatkumiseksi ('spoilers'). Konfliktisykli viittaa siis kahteen konfiktin ulottuvuuteen: sen intensiteettiin (laadullinen määre) ja intensiteetin ajalliseen muutokseen. Intensiteetiltään konfliktit voivat vaihdella sodista matalaintensiteettisiin konflikteihin. Kriisinhallinnan tarkoituksena on vaikuttaa positiivisesti konfliktisykliin niin, että se vaiheittain madaltuu intensiteetiltään. Tämä on erittäin tärkeä muistaa erityisesti kun puhutaan siviilikriisinhallinnasta 'siviilitoimintana konflikteissa' - siviilit eivät välttämättä 1 Post-Conflict Peacebuilding Revisited: Achievements, Limitations, Challenges. The peacebuilding foum Neclâ Tschirgi. 2 Brahimi Report p

3 toimi kun konfliktit ovat pahimmillaan, ja siviilitoiminta on erityisen tärkeää konfliktin lakattua, kun vaara uusiutumisesta on vielä olemassa. Perinteisesti käsitys on ollut se, että peacebuilding kriisinhallintamuotona astuu voimaan siinä konfliktisyklin vaiheessa, kun aseelliset yhteenotot ovat laantuneet. Termi juontaa historiansakin toiminnan tarpeesta tässä konfliktisykslin vaiheessa. Näin siviilikriisinhallinta teoriassa astuu kuvioihin rauhanturvaoperaation jälkeen, tai hieman ennen sen lopettamista, johtuen siitä, että siviilien on vaikea toimia korkeaintensiteettisessä konfliktiympäristössä. Tämä teoreettisesti siisti jäsentely ei kuitenkaan juurikaan pidä paikkaansa tämän päivän kriisinhallinnassa, jos katsotaan esimerkiksi Afghanistania. Afghanistanissa PRT-muodossa siviilikriisinhallinnan toimijat toimivat rinta rinnan sotilaallisten kanssa ja osittain ympäristöissä, joissa konflikti käy voimakkaana. Toimintojen päällekkäisyys saattaa korostua tulevaisuudessa - tilastolliset tutkimukset osoittavat, että sotilaallisen läsnäolon pidentäminen lisää rauhanrakentamisen onnistumisen todennäköisyyttä 4. Myös ylläoleva sitaatti Brahimi-raportista korostaa toimitamuotojen päällekkäisyyttä. Käytännössä Erityisesti YK:n epäonnistumiset Ruandan kansanmurhan aikaan 1994 sekä Bosnia-Hertzegovinan 1995 massamurhien suhteen saivat YK:n vähentämään 90-luvun alun operaatioiden mittavaa määrää. Vuosituhannen lopuilla YK:ta kuitenkin pyydettiin hallinnoimaan Kosovoa ja Itä-Timoria, sekä valvomaan rauhansopimusten toimeenpanoa Sierra Leonessa ja Kongossa. Näin YK:n alaisuudessa olevan henkilöstön määrä oli kolminkertaistua. YK:n rauhanturvaosaston katsottiin käytännössä olevan kriisissä. Pääsihteeri määräsi paneelin kriittisesti arvioimaan YK -järjestelmän suurimpia puutteita. Sen seurauksena syntyi Brahimi-raportti. Raportti painotti erityisesti 'peacekeeping'in ja uudemman, 'peacebuilding'in toisiaan vahvistavaa vaikutusta. Rauhanrakentamisen osalta, Brahimin keskeiset suosistukset olivat seuraavat: a) Mission budjetista on oltava pieni osa nopean vaikutuksen projekteihin ('quick impact') - tämän tarkoituksena on vaikuttaa positiivisesti paikallisten suhtautumiseen ulkopuoliseen voimaan; b) opillista muutosta poliisien, muiden oikeusvaltio- ja ihmisoikeusasiantuntijoiden käytössä, heijastamaan operaatioiden suurempaa painotusta oikeusvaltioperiaatteiden ja ihmisoikeuksien toteutumiselle; c) aseistariisunta, demobilisaatio ja uudelleenintegrointiohjelmille (DDR) on varattava budjettin tietty osuus sotivien osapuolten purkamiseksi ja taisteluiden uusiutumisen välttämiseksi heti operaation alussa; d) pysyvän kapasiteetin perustamista YK:hon pohtimaan ja täytäntöönpanemaan 'peacebuilding' strategioita. Peacebuildingin saralla keskeisimmät kehitykset olivat Peacebuilding Commissionin (PBC) perustaminen 2005, jonka yhteydessä tomii Peacebuilding Fund ja Peacebuilding Support Office (PBSO). Peacebuilding Commissionin tarkoituksena on toimia sateenvarjona rauhanrakentamiselle ja tuoda eri tahot yhteen, kontribuoivista maista rahoitusinstituutioihin. Se myös opastaa varojen käytössä ja tarjoaa koordinoituja strategioita rauhanrakentamiselle 5. Peacebuilding Fundin (PBF) tarkoitus on taata valmiita rahoja nopeaan rauhanrakentamiseen, joka ei näin ole sidottu lahjoittajien liikkeellepanoon. PBF tukee PBC:n toimia, sekä pääsihteerin osoittamia 4 Paul Collier Anke Hoeffler and Måns Söderbom Post-Conflict Risks

4 kohteita ja itsenäisiä projekteja. PBSO toimii Peacebuilding Commissionin pysyvänä sihteeristönä. PBC:n työ on tässä vaiheessa vielä kehittyvää. Vaikka peacebuilding määrittyy ensisijaisesti yleisesti rauhaan tähtäävän toiminnan kautta, on sille myös monessa yhteydessä määritelty tiettyjä tehtäviä, joista esimerkiksi sotilaiden aseistariistunta, demobilisointi ja uudelleenintegroiminen (DDR) ja turvallisuussektorin uudistaminen (SSR) lienevät kuuluisimmat. Brahimi -raportissa 'peacebuilding' -toiminta: "sisältää - muttei rajoitu - entisten sotilaiden uudelleenintegroinnin kansalaisyhteiskuntaan, oikeusvaltion vahvistaminen - 'rule of law' - (esim. uudistamalla paikallinen poliisi, tuomioistuinjärjestelmä ja vankeinhoitojärjestelmä), ihmisoikeuksien toteutumisen vahvistamista tarkkailulla, kouluttamalla ja tutkimalla rikkomukset, teknisen avun takaaminen demokraatiselle kehitykselle (ml.vaalien järjestämisessä ja vapaan median tukemiseksi) sekä konfliktinhallinnan ja sovinnonteon tekniikat." 6 Kyseessä on siis tehtäviä, joilla pyritään vaikuttamaan laajasti eri yhteiskunnan sektoreihin. Esimerkiksi EU:n määritelmä siviilikriisinhallinnasta painottaa selkeästi oikeudenmukaisten valtiorakenteiden tukemista, siinä missä edellämainitut 'sovinnonteon tekniikat' YK:ssa viittaavat kansalaisyhteiskunnan muuttamiseen. Näiden voidaan katsoa puuttuvan vielä 'syvemmin' konfliktin perussyihin ruohonjuuritasolta alkaen (vrt. valtarakenteiden uudistaminen). 'Conflict transformation' - kriisinhallintamuotona painottaa juuri perustavanlaatuisten yhteiskunnallisten muutosten merkitystä konfliktikierteen katkaisemisessa. Peacebuilding -termiä käyttävät myös kansalaisjärjestöt ja yhdysvaltalaiset tahot. Esimerkki ensimmäisestä on European Peacebuilding Liason Office (EPLO), joka toimii peacebuildingia harjoittavien eri kansalaisjärjestöjen ja tutkimuslaitosten sateenvarjona tehden lobbaustyötä erityisesti EU:n kanssa. Vaikka Yhdysvaltojen hallinto käyttää ensisijaisesti termiä 'reconstruction and stabilization' (uudelleenrakentaminen ja vakauttaminen), viittaa se myös teksteissä rauhanrakentamiseen. Myös Yhdysvaltojen kongressin alainen itsenäinen tutkimuslaitos, United States Institute for Peace, on kehittänyt 'peacebuilding' -työkalulaatikon. 'Toolkit' on hyvä esimerkki peacebuildingin laajaalaisuudesta - siinä määritellyt eri sektorit ovat: turvallinen ympäristö (viittaa erityisesti aseellisten yhteenottojen vähentämiseen, ml. DDR ja siviilien suojeluun), oikeusvaltioperiaate (ml. SSR; tämä on sektoreista lähin EU:n siviilikriisinhallintaa vastaavaa valtiorakenteiden vahvistamista), vakaa demokratia, kestävä talous (erityisesti kehitysyhteistyön avulla), sosiaalinen hyvinvointi (kansalaisyhteiskunnan välittömiin fyysisiin tarpeisiin ja pidemmän aikavälin henkisiin tarpeisiin vastaaminen). 'Peacebuilding' ja 'comprehensive approach' Lähellä 'peacebuilding'in ideaa on paljon esillä oleva 'Comprehensive approach', joka "viittaa lähestymistapaan, joka pyrkii integroimaan kansainvälisten operaatioiden poliittisen, turvallisuus-, ihmisoikeus- ja humanitaarisen ulotuuvuuden". "Samaan aikaan kun eri toimijoiden väliset erot tunnustetaan, on olemassa yleinen käsitys sekä tarpeesta että mahdollisuuksista kehittää yhteistyötä kansainvälisessä kriisinhallinnassa" 7. Tämän kokonaisvaltaisen lähestymistavan painotus on kuitenkin käytännön järjestelyissä, erityisesti organisatorisesti: kuinka eri ministeriöiden välinen koordinointi taataan, kuinka siviili-sotilasyhteistyö saadaan alusta asti mukaan suunnitteluun, jne. Y.K. käyttää samasta asiasta termiä 'integrated missions', mikä myös painottaa koordinaation merkitystä 6 Brahimi Report p.30, also 7 Comprehensive Approach Seminar material, Helsinki 17 June 2008, p

5 operaatioissa. 'Whole Government' -lähestymistavat viittaavat samansuuntaisesti organisatorisesti koordinoituun ja yhdensuuntaiseen toimintatapaan yhden maan hallinnon taholta. Tämä painottaa siis eri valtionhallinnon alojen koordinointiin kansallisella tasolla. 5