Luku 12. Ammatillinen johtaminen

Transkriptio

1 156 Markus Pauni ja Sini Sallinen Luku 12. Ammatillinen johtaminen 12.1 Yleistä Kunnanjohtaja on keskeisessä asemassa kunnan hallinnon ja talouden johtamisessa. Kunnan johtaminen on kaksoisjohtamista, jossa tärkeää on sekä luottamushenkilövaikuttamisen kautta toteutuva poliittinen johtaminen että ammattijohdon työ. Käytännössä kunnan johtamisen ytimessä ovat kunnanvaltuusto ja -hallitus sekä kunnanjohtaja ja hänen johtoryhmänsä. (Sallinen, Majoinen ja Salenius toim. 2012, 133.) Kunnanjohtajan tehtävä on lakisääteinen ja hän on virkasuhteessa kuntaan. Kuntalain (365/95) 24 :n mukaan kunnassa tulee olla kunnanjohtaja, joka johtaa kunnanhallituksen alaisena kunnan hallintoa, taloudenhoitoa ja muuta toimintaa. Vaihtoehtoisesti kunta voi ottaa käyttöön pormestarimallin. Valtuusto valitsee tällöin pormestarin ja kunnanjohtajaa kunnassa ei ole ollenkaan. Pormestari on kunnan luottamushenkilö ja toimii kunnanhallituksen puheenjohtaja. Pormestarimalli on käytössä vuonna 2013 kahdessa kunnassa. Tässä artikkelissa tarkastellaan kunnanjohtajien saatavuutta, johtamistyötä ja sen edellytyksiä kunnissa valtuustokaudella pääosin Kuntaliiton kunnanjohtajille suunnattujen kyselyjen ja Kevan kuntajohtajien työhyvinvointitutkimuksen tulosten pohjalta. Lisäksi tarkastellaan kunnanjohtajan johtamistyön kannalta tärkeää johtoryhmätyöskentelyä. Tässä artikkelissa ei tarkastella pormestarin työtä eikä vertailla kunnanjohtajan ja pormestarin asemaa ja tehtäviä Kunnanjohtajan monimuotoinen toimintakenttä Kunnanjohtaja toimii moniulotteisten tehtävien ja toiveiden ristipaineessa. Kuntajohtamisen prosessit sisältävät lukuisten erilaisten intressien edistämistä ja yhteensovittamista (Haveri, Majoinen, Jäntti 2009). Kunnanjohtajan työhön vaikuttavat monet kuntaorganisaation, kuntayhteisön ja valtakunnan tason toimijat, joiden toimintaa voi olla vaikea ennakoida. Lisäksi kunnanjohtajan työhön sisältyy toisiinsa liittyviä moniulotteisia syy seuraus- ja vaikutussuhteissa olevia asiakokonaisuuksia. Kaikki nämä edellä mainitut tekijät vaikuttavat kunnanjohtajan johtamistyöhön ja hänen liikkumavaraansa johtamistyössään. (Leinonen 2012, ) Jos kunnanjohtajan liikkumavara eli johtamistyön ja johtamisen vapausaste on pieni, mahdollisuudet kunnan toiminnan kehittämiseen ovat huonot. (Leinonen 2012, ) Kunnan roolissa on tapahtunut muutos siten, että kunnasta on tulossa palvelujen tuottajasta palvelujen järjestäjä. Kunnan tehtävänä on järjestää hyvinvointipalvelut ACTA

2 157 tehokkaasti ja taloudellisesti kuntalaisten muuttuvien tarpeiden perusteella. Vaihtoehtoisia tuotantotapoja ovat kunnan ja kuntakonsernin oma palvelutuotanto, kuntien yhteistoiminta sekä yksityisiltä yrityksiltä ja muilta yhteisöiltä hankitut ostopalvelut. (Jäntti & Pekola-Sjöblom 2009, 100.) Tämä muutos edellyttää kunnanjohtajalta liiketoimintaosaamista sekä konserniohjauksen ja muutoksen johtamisen taitoja. Valtion suunnalta kunnanjohtajan johtamistyöhön vaikuttavat valtion asettamat lait, asetukset sekä taloudellisen resurssit. Vuonna 2005 alkanut kunta- ja palvelurakenneuudistus (Paras-hanke) sekä vuonna 2011 käynnistyneet kuntauudistus sekä sosiaali- ja terveydenhuollon palvelurakenteen uudistukset ovat tuoneet epävarmuutta ja haasteellisuutta kunnanjohtajan johtamistyöhön. Edellä mainitut uudistukset ovat merkinneet jatkuvaa muutosjohtamista kuntien arjessa. Tällä hetkellä kunnanjohtajat kokevat valtion toimenpiteet ennakoimattomina, mikä aiheuttaa epäluottamusta valtiota kohtaan ja kompleksisuutta johtamistyöhön. Kunnanjohtajista kahdeksan kymmenestä tuntee epäluottamusta valtiota kohtaan. Alle 10 prosenttia kunnanjohtajista ei luota siihen, että seuraavalla vaalikaudella valtio tarjoaa kunnille uusia voimavaroja, helpottaa kuntien taloutta, vähentää kuntien ohjausta ja ottaa huomioon kuntien intressit. (Harisalo, Rannisto ja Stenvall 2012, 53.) Kuntaliitossa vuosina 2012 ja 2013 toteutettujen Kuntauudistuspuntareiden tulosten mukaan yli 60 prosenttia vastanneista kunnanjohtajista ei pidä kuntauudistusta tarpeellisena lyhyellä aikavälillä, vuosina Noin 40 prosenttia vastanneista kuntajohtajista ei pidä uudistusta tarpeellisena pitkällä aikavälillä, vuosina Vuonna 2012 tehdyn Kuntauudistuspuntarin mukaan 59 prosenttia vastanneista kunnanjohtajista oli täysin tai jokseenkin sitä mieltä, että kuntauudistus ei ole luonteva jatko Paras-uudistukselle. Kunnanjohtaja kohtaa työssään yhä vaikeampia ja monimutkaisempia asiakokonaisuuksia. Ylikunnallisilla organisaatioilla on omat pyrkimyksensä, jotka vaikuttavat kuntien toimintaan. Valtion kuntiin kohdistama ohjaus on myös moninaista, ja se toteutuu niin normi-, resurssi- kuin informaatio-ohjauksen keinoin. Yhä useamman kuntapäätöksen taustaan on vaikuttamassa myös EU-tasolla tehdyt ratkaisut. Toimintaympäristön muuttuessa kunnat kohtaavat omalla alueellaan yhä useammin hankalia ongelmia, jotka ovat luonteeltaan sellaisia, että niitä ei voi ratkaista perinteisellä tavalla yhden sektorin toimenpitein, vaan niihin on etsittävä ratkaisuja ylisektoriaalisen ja monitoimijaisen yhteistyön kautta. (Sallinen, Majoinen ja Salenius toim. 2012, 134.) Johtamistyöllä rakennetaan kunnan tulevaisuutta. Strategista johtamista toteutetaan nyt tilanteissa, joissa muutoksista on tullut vaikeasti ennakoitavia, samalla kun niistä on tullut pysyvä olotila kuntien johdolle ja henkilöstölle. Herkkyys markkinamekanismien muutosten vaikutuksille on lisääntynyt globalisaation ja kansainvälisen talouskehityksen vuoksi. Kun koko julkinen sektori kamppailee kestävyysvajeen vähentämiseksi, johtamistyö on aiempaa vaativampaa tavoitteiden, resurssien ja toiminnan yhteensovittamiseksi ja tuottavuuden parantamiseksi. Luottamushenkilöiden johtamistyössä korostuu strateginen johtaminen ja siihen liittyvä tavoitteiden asettaminen, päätöksenteko ja arviointi. Ammattijohdon rooli on muuttumassa entistä enemmän henkilöstön valmentajaksi, suunnannäyttäjäksi ja verkostojen rakentajaksi. (Sallinen, Majoinen ja Salenius toim. 2012, ) Kuntademokratian ja -johtamisen tila valtuustokaudella

3 Kunnanjohtajien virkojen houkuttelevuus Kunnanjohtajan viran houkuttelevuuteen vaikuttavat monet tekijät. Kunnan sijainnin ja koon lisäksi myös kunnan maine joko lisää tai vähentää kiinnostusta virkaa kohti. Viran kiinnostavuuteen vaikuttavat pääpiirteissään samat seikat kuin mihin tahansa muuhun työhön liittyvät houkuttelevuustekijät kuten palkkataso, työn arvostus ja vaativuus. Vallan ja vastuun pelisäännöt sekä yhteistoiminta kunnanjohtajan ja luottamushenkilöiden välillä toimii joko viran kiinnostusta lisäävänä tai sitä heikentävänä. Kunnanjohtajan viranhoitamisen erityispiirre julkisuus tuo myös oman leimansa työn houkuttelevuuteen. Nykyisen viranhakumenettelyn vanhanaikaisuus ja jäykkyys ei sinällään toimi hakemusta innoittavana tekijänä. (Leinonen, 70 74) Kuntaliitto on selvittänyt Manner-Suomen kunnanjohtajien viranhaun kiinnostavuutta vuosina Selvitys on toteutettu tarkastelemalla kunnanjohtajien virkojen hakijamääriä ja hakuaikojen jatkamisen yleisyyttä. Tulokset ovat suuntaa antavia, koska aineisto kattaa arvioilta noin puolet tarkastelujakson viranhauista. Pitkä aikasarja tuo kuitenkin luotettavuutta selvitykseen. Hakijat kunnanjohtajien virkoihin ovat vähentyneet, etenkin alle asukkaan kuntiin hakijamäärät ovat vähentyneet tarkastelujakson alusta. Vuosina hakijoita oli Manner-Suomen kunnanjohtajan virkaan keskimäärin 11 ja vuosina keskimäärin 19. Hakijamäärät vaihtelevat suuresti viranhauissa, myös alueellisesti. Vuonna 2011 keskimääräistä enemmän hakijoita oli Varsinais-Suomen, Etelä-Karjalan, Kainuun, Pohjois-Savon, Pirkanmaan ja Uudenmaan kunnissa. Vähiten hakijoita oli Keski- Pohjanmaalla ja Pohjanmaalla. (Piipponen 2012) % % Kuvio Kunnanjohtajien virkoihin hakeneiden määrä Manner-Suomessa vuosina (henkilöä/virka, virkoja N = 23 30). ACTA

4 Kunnanjohtajien lisääntyvät työpaineet Muutos on tullut jatkuvaksi osaksi kuntaorganisaation työtä ja tehtäviä. Suomalainen työelämä on voimakkaassa murroksessa, kuntayhteisöt ja organisaatiot ovat yhä monimuotoisempia ja teknologia muuttaa työtä ja tehtäviä yhä nopeammin. Edelleen jatkuvat valtakunnalliset reformit toimivat osaltaan kuntien muutoksen ajureina. Ne ovat aiheuttaneet paitsi jo toteutuneita suuria muutoksia kunnissa, mutta yhtäaikaisesti myös epävarmuutta tulevista muutoksista. Tilanne edellyttää vahvaa muutosjohtamista. Paras-hankkeen ARTTU-tutkimusohjelman tulokset osoittivat, että johdon asenteet ja johtaminen ratkaisevat rakenneuudistusten toimeenpanon ja etenemisen (Meklin & Pekola-Sjöblom 2012, 53). Muutosjohtaminen näkyy sekä johtajan tehtäväkuvassa suhteessa alaisiin ja koko kuntaorganisaatioon, että omassa jaksamisessa ja siitä huolehtimisessa. Työpaineiden kasvaessa ammatillisen johdon yhteistyön sujuvuus poliittisen johdon kanssa on entistä tärkeämpää. Tilanne on pääosin hyvä kunnissa. Kuntaliiton vuonna 2012 tekemän kyselyn mukaan 92 prosenttia kunnanjohtajista piti kunnanhallituksen ja kunnanjohtajan välistä yhteistyötä melko tai erittäin hyvin toimivana. Kunnanjohtajista puolestaan 87 prosenttia arvioi kunnanvaltuuston ja kunnanjohtajan välisen yhteistyön melko tai erittäin hyvin toimivaksi. Yhteistyön toimivuus sekä hallituksen että valtuuston osalta oli hiukan parantunut vuoteen 2008 verrattuna. Samansuuntaisia hyviä tuloksia on saatu Kevan tekemän kuntajohtajien työhyvinvointitutkimuksissa (Keva 2007, 2009 & 2011). Kevan työhyvinvointitutkimusten mukaan kunnanjohtajien poliittiselta johdolta saama tuki ja apu on hieman vähentynyt vuosien 2007 ja 2011 välillä. Kun vuonna 2007 kunnanjohtajista 58 prosenttia koki saavansa melko tai erittäin paljon apua ja tukea poliittiselta johdolta, oli vastaava luku vuosina 2009 ja 2011 enää noin 50 prosenttia (Keva 2007, 2009 & 2011). Tulos antaa viitteitä siihen, että kunnanjohtajat eivät ole kokeneet saaneensa riittävää tukea poliittiselta johdolta kunta- ja palvelurakenneuudistuksen sekä talouden tasapainottamisen valmistelussa ja päätöksenteossa. Tuen puute poliittiselta johdolta lisää myös alttiutta vaihtaa alaa. Koettu irtisanomisuhka luottamuspulan vuoksi lisää selvästi aikomuksia pidemmän vapaan pitämiseen sekä alttiutta työpaikan tai alan vaihtamiseen. Alttius vaihtaa alaa tai työpaikkaa lisääntyy myös merkittävästi, jos työn jatkuminen koetaan epävarmaksi (Keva 2007, 2009 & 2011). Kunnanjohtajan työhyvinvoinnin kannalta merkityksellistä on hyvä hallitustyöskentely. Toisaalta vaikka kunnanjohtajan ja poliittisen johdon yhteistyöhön liittyvät ongelmat ovatkin kokonaiskuvassaan melko harvinaisia, ne saattavat olla erittäin merkittäviä niiden kuntajohtajien työhyvinvoinnin ja työskentelyedellytysten kohdalla joita ongelmat koskevat (Keva 2009). Kuntademokratian ja -johtamisen tila valtuustokaudella

5 Kunnanjohtajan johtajasopimukset ja kehityskeskustelut Johtajasopimus on julkinen asiakirja ja sitä käytetään sekä julkisella että yksityisellä sektorilla. Kunnallishallinnossa johtajasopimus on kunnanhallituksen ja kunnanjohtajan välinen neuvottelutulos, joka sisältää yleensä työn edellytyksiin, palvelussuhteen ehtoihin, työn arviointiin ja mahdollisten ongelmatilanteiden ratkaisemiseen liittyviä asioita. Käytännössä kuntiin on muodostunut karkeasti kahdentyyppisiä johtajasopimusmenettelyjä: kunnanjohtajakeskeisiä johtajasopimuksia sekä kuntajohtamisen dualistisuutta korostavia johtajasopimuksia. Kunnanjohtajakeskeinen johtajasopimus painottaa nimenomaan kunnanjohtajan roolia kunnan johtamisessa kun taas dualistinen johtajasopimus tuo selkeästi esiin myös kunnan luottamushenkilöjohdon roolin, vastuun ja merkityksen kunnan johtamisessa. Yhteistä molemmille sopimistyypeille on se, että niissä sovitaan nimenmaan kunnanjohtajan työedellytyksistä ja hänen palvelussuhteeseensa liittyvistä asioista. (Kurkinen Supperi 2006, 65.) Johtajasopimusten käyttöönotto kuntakentällä lisääntyy jatkuvasti. Kun vuonna 2000 johtajasopimuksia oli käytössä vain 20 kunnassa, syksyllä 2012 johtajasopimus oli käytössä jo 185 kunnassa, eli 58 prosentissa kuntia. Samaan aikaan johtajasopimusta suunniteltiin viidessä prosentissa kuntia eli 17 kunnassa. Varsin yleistä on, että johtajasopimus otetaan käyttöön kunnanjohtajavaihdoksen yhteydessä. Johtajasopimukset ovat yleisimpiä yli asukkaan ja harvinaisimpia alle asukkaan kunnissa. Yli asukkaan kunnista noin 72 prosentissa on johtajasopimus tehty, alle asukkaan kunnista vain kolmanneksessa. Alle as (n=33) as (n=100) as (n=85) as (n=45) as (n=37) Yli as (n=18) % 50 % 100 % Kyllä Suunnitteilla Ei Kuvio Johtajasopimusten yleisyys Manner-Suomen kunnissa vuonna 2012 kuntakokoluokittain tarkasteltuna (%, N = 318). ACTA

6 161 Kevan tutkimusten (Keva 2011) mukaan vuotiailla kunnanjohtajilla on muita useammin käytössä johtajasopimus (67 %). Harvinaisinta johtajasopimuksen käyttö on 60 vuotta täyttäneillä, joista vain 39 prosenttia ilmoittaa tehneensä sopimuksen. Johtajasopimuksia pidetään kunnissa tarpeellisina ja tärkeinä. Ne ovat selkeyttäneet toimintaa, tavoitteita, johdon rooleja, työnjakoa ja menettelytapoja kunnan poliittisen ja ammatillisen johdon kesken. Kuntaliiton kyselyaineistot osoittavat, että jos johtajasopimusta ei ole tehty, syynä on yleisemmin ollut se, että sitä ei ole ylipäänsä koettu tarpeelliseksi, poliittinen tahto on puuttunut tai kunnanjohtajan virkaan tulohetkellä johtajasopimusten teko on ollut harvinaista, eikä myöhemminkään sopimusasiaa ole otettu esille. Jotta johtajasopimus toimii johtamisen välineenä, edellyttää se johtajasopimuksen sisällön lisäksi sopimusten laadinta- ja arviointiprosessin edelleen kehittämistä. Luontevasti kunnanjohtajan työn arviointi sekä johtajasopimuksen päivitystarpeen tarkastelu voidaan toteuttaa vuosittaisessa poliittisen johdon ja kunnanjohtajan kehityskeskustelussa. Kunnanjohtajan vuorovaikutteinen suhde luottamushenkilöorganisaatioon näyttäytyy kuntajohtamisen liikkumavaraa ja toimintaedellytyksiä vahvimmin määrittävänä tekijänä (Leinonen 2012, 147). Vuosittainen kehityskeskustelu onkin foorumi tämän suhteen säännölliseen arviointiin ja kehittämiseen. Kunnanjohtajan kehityskeskustelut ovat yleistyneet kunnissa. Vuonna 2011 kunnanjohtajista jo lähes 70 prosenttia kävi vuosittaisen kehityskeskustelun. Kunnanjohtajien kehityskeskustelujen yleisyys noudattaa kunta-alan keskimääräistä tilannetta. Kunnanjohtajien iän ja sukupuolen mukaan tarkasteltuna ei havaita eroa kehityskeskustelujen käymisessä. Sen sijaan pienissä alle 150 työntekijän kunnissa kunnanjohtajat käyvät muita harvemmin (43 %) kehityskeskustelut. (Keva 2011.) Kaksi kolmesta kunnanjohtajasta on sitä mieltä, että käyty kehityskeskustelu vastasi odotuksia ja tarpeita. Neljännes oli epävarma kannastaan ja joka kymmenes kunnanjohtaja ei kokenut kehityskeskustelujen vastanneen ennalta asetettuja odotuksia ja tarpeita. (Keva 2011.) 12.6 Johtoryhmätyöskentely ja toimialojen johtaminen Johtoryhmällä on keskeinen rooli kunnan strategisessa ja tuloksellisessa johtamisessa. Johtoryhmä on kunnanjohtajan johtamistyön apuna sovitettaessa yhteen eri puolella kuntaorganisaatiota tapahtuvaa valmistelua, kehittämistä, viestintää ja yhteistoimintaa (Sallinen, Majoinen, Salenius 2012, 148). Johtoryhmän keskeisenä tehtävänä on varmistaa, että kuntaorganisaatio toimii kokonaisuutena kunnan strategian suuntaan. Vaikka johtoryhmällä ei ole lainsäädännöllä vahvistettua asemaa, on sillä käytännössä keskeinen rooli kunnan johtamisessa ja johtoryhmätyöskentelyn voidaan sanoa vakiintuneen osaksi kuntien johtamisjärjestelmää. Kuntaliiton vuonna 2012 hallintojohtajille tekemän kyselyn perusteella yleisimmin kunnan johtoryhmään kuuluvat johtoryhmän puheenjohtajana toimiva kunnanjohtaja sekä hallinto- ja/tai talousjohtaja sekä eri toimialoista vastaavat johtajat. Muita johtoryhmään kuuluvia henkilöitä ovat henkilöstöpäällikkö tai vastaava (35 %), kehitysjohtaja tai -päällikkö (23 %) sekä elinkeinojohtaja tai vastaava (20 %). Vajaa kolmannes vastaajista ilmoitti, että johtoryhmässä on myös henkilöstön edustaja. Kuntademokratian ja -johtamisen tila valtuustokaudella

7 162 Kaikki vastanneet ilmoittivat, että hallituksen puheenjohtajalla on oikeus osallistua johtoryhmän kokouksiin. Puolestaan valtuuston puheenjohtajilla on vastaava oikeus noin 40 prosentissa kuntia. Kunnan-/kaupunginjohtaja Hallintokuntien/toimialojen johtajat, päälliköt Kunnan-/kaupunginsihteeri, hallintojohtaja tms. Talousjohtaja, talouspäällikkö, kamreeri tms. Henkilöstöpäällikkö tms. Henkilöstön edustaja(t) Kehitysjohtaja/-päällikkö tms. Elinkeinojohtaja, elinkeinoasiamies tms. Tiedottaja, viestintäpäällikkö tms. Apulaiskunnan-/kaupunginjohtaja Konsernihallinnon edustaja Jokin muu Kuvio Johtoryhmän kokoonpano kunnissa vuonna Eri henkilöiden/henkilöryhmien yleisyys johtoryhmissä (%, N = 202). Kunnan johtoryhmään kuuluu Kuntaliiton vuoden 2012 tietojen mukaan keskimäärin noin seitsemän henkilöä, ja määrä vaihtelee kunnittain kahdesta viiteentoista. Kokoustiheys vaihtelee kunnittain. Yleensä kunnan johtoryhmä kokoontuu joka viikko tai 2 3 kertaa kuukaudessa. Johtoryhmän kokoonpanolla ja jäsenmäärällä on erittäin suuri vaikutus siihen, millainen rooli johtoryhmälle voi muodostua. Mitä suurempi ryhmän jäsenmäärä on, sitä enemmän työskentely on informaation jakamista ja siten vähemmän strategista, kehittämisorientoitunutta ja pohdiskelevaa. Tuloksellisen ja strategisen johtoryhmätyöskentelyn voidaan sanoa edellyttävän, että jäsenmäärä jää alle kymmeneen (ks. esim. Katzenbach 1998). Johtoryhmätyöskentelyn sujuvuuteen ja tehokkuuteen vaikuttaa etenkin johtoryhmän ottama rooli, sen käsittelemien asioiden tarkoituksenmukaisuus, oikeanlaiset työskentelytavat sekä sen keskinäisen, sisäisen dynamiikan toimivuus. Näitä asioita jokaisen johtoryhmän olisi hyvä arvioida ja kehittää. (Sallinen, Majoinen, Salenius 2012, 149.) Arvioiva ote johtoryhmätyössä on yleistynyt ja suunta on oikea, mutta edelleenkään arviointi ei ole vielä kovin laajalti käytössä kunnissa. Kuntaliiton vuonna 2012 hallintojohtajille suunnatun kyselyn mukaan noin 31 prosenttia kuntien johtoryhmistä tekee oman työnsä arviointia jollain menettelyllä. Käytössä olevia johtoryhmätyön arviointimenettelyjä ovat muun muassa johtoryhmävalmennukset, itsearviointimenettelyt, johtoryhmän kehityskeskustelut ja vapaamuotoiset keskustelut kehittämispäivän yhteydessä. Johtoryhmätyön tuloksellisuudesta antaa kuvaa kuntajohtajien näkemykset siitä, millaiseksi arvioidaan yhteistyön toimivuutta suhteessa kunnan johtoryhmään. Melko ACTA

8 163 tai erittäin hyvin toimivaksi johtoryhmäsuhteen arvioi jopa 96 prosenttia kuntajohtajista vuonna 2012 Kuntaliiton tekemän kyselyn mukaan. Parhaimmillaan johtoryhmästä voi kehittyä kuntaorganisaation johtotiimi, jolla on laaja ammatillinen osaaminen ja toimivat keskinäiset yhteistyösuhteet sekä ryhmän sisällä että kunnan poliittisen organisaation kanssa (Nupponen 2000, 71). Nopeissa ja toimintaa muuttavissa tilanteissa kunnanjohtajan on hyvä saada johtoryhmän jäsenet työtovereikseen, joiden kanssa yhdessä kehitetään ja toteutetaan kunnanstrategiaa sekä otetaan vastuuta kokonaisuuden onnistumisesta (Valpola 2012). Kuntien kohtaamat ongelmat ja niihin liittyvien ratkaisujen etsiminen edellyttävät vahvasti ylisektoriaalisen näkemyksen vahvistamista kunnan johtoryhmätyössä. Näin myös kunnan toimialajohtajilta edellytetään entistä enemmän yleisjohtamisen taitoja: perinteisesti kuntien toimialajohtajuudessa on korostunut alan substanssiosaaminen. Toimialajohtajuutta on tutkittu viime vuosien aikana sosiaali- ja terveystoimen sektorilla Itä-Suomen yliopiston JOHTAVAT -tutkimushankkeessa. Opetustoimen strategista johtamista sekä yksilötason ja johtamisen osaamista on tutkittu puolestaan Tampereen yliopiston toteuttamassa tutkimuksessa Strateginen johtaminen kuntien opetustoimessa. Nykyisin toimialajohtajan odotetaan yhä enemmän tunnistavan työssään sisällöllisiä ja toiminnallisia kokonaisuuksia toimialojen kesken sekä katsovan asioita omaa organisaatiotaan laajemmin. Toisekseen tiedolla johtaminen korostuu toimialajohtajan työssä: tämä edellyttää, että johtajalla on käytössään, analysoitavanaan sekä raportoitavanaan relevanttia strategisen tason tietoa. Kolmanneksi strategisuus näkyy toimialajohtajien työssä siinä, miten he omassa työssään rakentavat yhteyksiä kunnan kokonaissuunnittelun ja poliittisen päätöksenteon prosesseihin: kyky tunnistaa poliittisen ja toiminnalliset valtaverkostot ovat tärkeä osa modernia toimialajohtamista. Nykyisin kuntien toimialajohtamisen avainkysymyksiä ovat myös osaamisen johtaminen, henkilöstön onnistunut rekrytointi ja toimintaa tukevien yleisten vuorovaikutusmekanismien ylläpitäminen. (Niiranen 2012, 35.) 12.7 Kuntastrategian ja muiden kunnan päätöksentekoa ja johtamista ohjaavien tekijöiden merkittävyys Strategisen johtamisen merkitys korostuu toimintaympäristön muutosten ja epävakauden yhteydessä. Kuntastrategia voidaan nähdä, kokea ja määritellä varsin monin eri tavoin. Tämän hetken strategiakeskustelussa kuntatasolla korostuu strategioiden vaikuttavuus kunnan toimintaan ja arkitodellisuuteen: onko strategialla merkitystä ja ohjaako se oikeasti kunnan toimintaa? Vaikutusvoimaisen kuntastrategian menestystekijänä nähdään yhä useammin vuorovaikutus, kuntalaisten ja eri tahojen yhteinen osallistuminen, strategiasta tehtävät tulkinnat sekä strategiaprosessin rullaava, jatkuva luonne. Kuntastrategian keskeinen merkitys on siinä, että sen avulla kuntaa voidaan johtaa yhtenä kokonaisuutena (Rannisto 2005, 172). Kunnanjohtajat puolestaan ovat tehtävänsä kautta strategisen johtamisen keskiössä. Kunnanjohtaja vastuulla on omalta Kuntademokratian ja -johtamisen tila valtuustokaudella

9 164 osaltaan mahdollistaa myös riittävä strateginen taustakeskustelu kuntayhteisössä ja -organisaatiossa. Kuntaliiton kunnanjohtajille vuonna 2012 tekemän kyselyn tulosten mukaan peräti 90 prosenttia kunnanjohtajista pitää kunnan strategiaa melko tai erittäin merkittävänä kunnan päätöksentekoa ja johtamista ohjaavana tekijänä. Strategian merkittävyys on myös noussut vuodesta 2008, jolloin vastaava luku oli 82 prosenttia. Tätä selittänee kuntien yhä epäselvempi ja sumuisempi tulevaisuus. Kunnan strategia puolestaan tarjoaa muutosjohtamisen selkänojaa kunnanjohtajan näkökulmasta. Muita melko tai erittäin merkittäviä kunnan päätöksentekoa ja johtamista ohjaavia tekijöitä ovat kuntajohtajien kuntastrategiaan osana usein määriteltävät visio, toimintaajatus sekä kunnan arvot. Arvioiden hännille sijoittuvat valtuustotyön itsearvioinnin ja valtuustosopimusmenettelyn merkittävyys. Tämä kertoo joko siitä, että nämä välineet eivät ole kunnan johtamisjärjestelmän ytimessä ylipäänsä, tai sitten niiden käsittelyssä ja käytännön ohjaavuudessa on puutteita. Kuntaorganisaatio on nykyisin yhä useammin monialainen konserni, joka muodostuu erilaisten sisäisten ja ulkoisten yksiköiden kokonaisuudesta. Tämä näkyy kyselymme tuloksissa siten, että kunnan konserniohjetta piti melko tai erittäin merkittävänä tekijänä lähes 70 prosenttia kunnanjohtajista. Kunnan strategia Kunnan visio Kunnan toiminta-ajatus Kunnan arvot Kunnan konserniohje Tarkastuslautakunnan antama arviointikertomus Kunnan hallitusohjelma Valtuustotyön itsearviointi Valtuustosopimusmenettely % 20 % 40 % 60 % 80 % 100 % melko tai erittäin merkittävä ei merkittävä, ei merkityksetön vain vähän tai ei lainkaan merkittävä Kuvio Kunnan päätöksentekoa ja johtamista ohjaavien tekijöiden merkittävyys kunnanjohtajien näkökulmasta (%, N = ) Johtopäätökset Kuntien jatkuvassa muutoksessa avain menestykseen on hyvin toimiva johtaminen. Koska kunnissa käsiteltävät ja kehitettävät asiat ovat yhä monimutkaisempia ja monimuotoisempia, kunnan ammatilliselta johdolta ja johtoryhmältä edellytetään kuntakokonaisuuden laaja-alaisuuden hallintaa ja strategista johtamisosaamista. Olemme tässä ACTA

10 165 artikkelissa käsitelleet kunnan ammatillista johtamista kunnanjohtajan näkökulmasta. Kunnanjohtajan työn merkitys on suuri suomalaisissa kunnissa: kunnanjohtaja on keskeisessä asemassa kunnan hallinnon ja talouden johtamisessa. Kunnanjohtaja toimii moniulotteisten tehtävien ja toiveiden ristipaineessa. Työpaineiden kasvaessa yhteistyön toimivuus poliittisen johdon kanssa on entistä tärkeämpää. Tässä artikkelissa esitetyt tulokset osoittavat, että paineista huolimatta nämä kunnanjohtajan työn keskeiset perusedellytykset ovat vuosien varrella kehittyneet hyvin eteenpäin. Yhä suurempi osa kunnanjohtajista pitää yhteistyön toimivuutta poliittisen johdon kanssa hyvänä. Lisäksi tarvitaan kunnanjohtajan rooliin, asemaan ja tavoitteisiin liittyviä toimivia ja johdonmukaisia menettelyjä ja työkaluja. Näistä keskeisimpinä on nostettu esiin johtajasopimus ja kunnanjohtajan kehityskeskustelumenettelyt. Kysely- ja tutkimusaineistot osoittavat, että johtajasopimukset ovat vahvasti yleistymässä kunnissa ja niitä pidetään tarpeellisina ja tärkeinä. Johtajasopimukset ovat selkeyttäneet toimintaa, tavoitteita, johdon rooleja, työnjakoa ja menettelytapoja kunnan poliittisen ja ammatillisen johdon kesken. Myös kunnanjohtajan kehityskeskustelut ovat käytössä valtaosassa kuntia. Kyselyaineistojen mukaan käyty kehityskeskustelu myös vastaa kuntajohtajien odotuksia ja tarpeita. Johtoryhmätyöskentely on kuntajohtamisen keskiössä: johtoryhmän keskeisenä tehtävänä on varmistaa, että kuntaorganisaatio toimii kokonaisuutena kunnan strategian suuntaan. Johtoryhmätyöskentelyn sujuvuuteen ja tehokkuuteen vaikuttaa etenkin johtoryhmän ottama rooli, sen käsittelemien asioiden tarkoituksenmukaisuus, oikeanlaiset työskentelytavat sekä sen sisäisen dynamiikan toimivuus. Tuloksellisen ja strategisen johtoryhmätyöskentelyn voidaan sanoa edellyttävän, että sen jäsenmäärä on pienehkö, alle kymmenen henkilöä. Keskimäärin kunnissa tämä toteutuu, joskin vaihteluväli on aineistojemme perusteella melko suuri. Kunnanjohtajan yhteistyösuhteen toimivuus muun johtoryhmän kanssa on työskentelyn tuloksellisuuden perusedellytys. Kyselyaineistot osoittavat, että kunnanjohtajat pitävät yhteistyösuhdettaan johtoryhmän suuntaan erittäin hyvin toimivana. Johtoryhmän olisi kehittyäkseen arvioitava toimintaansa. Arvioiva ote johtoryhmätyössä on kyselyaineistojen mukaan yleistynyt ja suunta on oikea, mutta arviointi ei ole vielä kovin yleistä. Kunnan päätöksentekoa ja johtamista ohjaavien tekijöiden tai ohjausasiakirjojen merkitys kunnan ammatilliselle johtamiselle on suuri: kunnanjohtaja johtoryhmineen tarvitsee luottamushenkilöjohdon hyväksymän pitkäjänteisen selkänojan työlleen. Aineistomme perusteella kunnan strategia, visio ja toiminta-ajatus ovatkin kaikkein merkittävimmät tekijät kunnanjohtajan työn näkökulmasta. Strategian merkittävyyttä pidetään jatkuvasti yhä tärkeämpänä ja sen merkitys on myös noussut kyselyjemme aikasarjoja tarkastelemalla. Tätä selittänee sekä asioiden jatkuva monimutkaistuminen että yhä epäselvempi ja sumuisempi tulevaisuus. Kuntademokratian ja -johtamisen tila valtuustokaudella