Jukka Ristikartano, Heikki Metsäranta, Minna Kemppinen Määrärahojen jako tienpidon tuotteiden, tuoteryhmien ja tiepiirien välillä

Transkriptio

1 Jukka Ristikartano, Heikki Metsäranta, Minna Kemppinen Määrärahojen jako tienpidon tuotteiden, tuoteryhmien ja tiepiirien välillä Tiehallinnon sisäisiä julkaisuja 33/2006

2

3 Jukka Ristikartano, Heikki Metsäranta, Minna Kemppinen Määrärahojen jako tienpidon tuotteiden, tuoteryhmien ja tiepiirien välillä Tiehallinnon sisäisiä julkaisuja 33/2006 Tiehallinto Helsinki 2006

4 Kannen kuva: Tasajako ei ole taktiikkaa (Jukka Ristikartano) ISSN TIEH v Helsinki 2006 Julkaisua saatavana: Tiehallinto, suunnittelu Tiehallinto Opastinsilta 12 A PL HELSINKI Puhelinvaihde

5 Jukka Ristikartano, Heikki Metsäranta, Minna Kemppinen: Määrärahojen jako tienpidon tuotteiden, tuoteryhmien ja tiepiirien välillä. Helsinki Tiehallinto, suunnittelu. ISSN , TIEH v. Asiasanat: määräraha, talousohjaus, tienpito, tiepiirit Aiheluokka: 01 TIIVISTELMÄ Perustienpidon määrärahojen jako tehdään kahdessa eri vaiheessa, jotka limittyvät toisiinsa osittain. Esimerkiksi vuoden 2007 rahanjako tuoteryhmiin perustuu vuoden 2007 talousarvioesitykseen. Tiehallinnon TTS:ssa on jo tehty merkittävä tienpidon strategiaan perustuva päätös tuoteryhmien välisestä rahanjaosta. Tiehallinnon TTS sisältää usealle vuodelle etukäteen rahoitustasot ja -tavoitteet. Se on merkittävä lähtökohta myös vuosittaiseen rahanjakoon. Tiehallinnon sisällä perustienpidon määrärahat jaetaan edelleen tuotteittain ja tiepiireittäin. Tuotteiden mitoitus ja rahoituksen allokointi tiepiireittäin on asiantuntijoiden välisen vuorovaikutuksen tulos, jossa on otettu huomioon vallitseva strategiakehikko sekä tiedot ja kokemukset toimien vaikuttavuudesta sekä keskitetyn ohjauksen tarpeellisuudesta. Ideaalinen rahanjakomalli pelkistyy perusteiltaan kahteen osaan - kiinteään ja muuttuvaan rahoitusosuuteen. Näistä käytetään nimityksiä standardi- ja strategiarahoitus. Kiinteän rahoitusosuuden perustana on näkemys tienpidon perustasosta, josta ei voi tinkiä vaarantamatta samalla päivittäisen palvelutason sovittuja laatuvaatimuksia. Muuttuvan rahoitusosuuden taas tulee antaa pelivaraa ohjata tienpidon toimia strategisten tavoitteiden määrittämään suuntaan niin valtakunnallisesti kuin alueellisestikin. Perustienpidon määrärahojen jakamisen periaatteille tunnistettiin kolme erilaista mallia: tuotelähtöinen, standardilähtöinen ja aluelähtöinen malli. Erottavana tekijänä malleissa on se, jaetaanko määräraha ensin tuotteittain, standardi- ja strategiarahaan vai alueelliseen ja keskitettyyn rahaan. Kaikissa periaatemalleissa lopputuloksena oleva tiepiirien rahanjako tuotteittain voi olla samanlainen. Jokainen malli sisältää useita valintatilanteita, joissa tehdyt ratkaisut vaikuttavat siihen, miten malli toimii erilaisilla rahoituskehyksillä. Tuotelähtöinen malli tuo julkiseen keskusteluun ja talousarviotasolle näkyviin rahoitustarpeet ja rahoituksen kohdentamisen tuotteittain. Sen sijaan tuotteiden sisäinen ja tuotteiden välinen rahanjako jää Tiehallinnon sisäiseksi asiaksi. Standardilähtöinen malli tuo standardi- ja strategiarahan käsitteet julkiseen keskusteluun ja mahdollisesti jopa talousarviotasolle. Tällöin määrärahapäätöksissä erottuvat aiempaa selkeämmin asiat, joista ei voi tinkiä ja asiat, joilla tavoitellaan muutosta ja parannusta nykytilaan. Malliin sisältyy riski siitä, että strategiarahasta tingitään nykyistä helpommin. Aluelähtöisessä mallissa tiepiirien päätösvalta rahoituksen kohdentamisessa olisi suuri. Määrärahojen riittävyyttä tai riittämättömyyttä arvioitaisiin alueittain eikä tuotteittain. Malli voi johtaa vaikeasti hallittavaan ja tienpidon kannalta epäedulliseen kokonaisuuteen. Rahanjakoa voidaan lähestyä myös muista lähtökohdista tai tavoitteista. Kutakin perusmallia voidaan muuntaa suhteellisen vapaasti soveltumaan esi-

6 merkiksi alueelliseen, tuotekohtaiseen, tavoitelähtöiseen tai asiakaslähtöiseen jakotapaan mallien yksityiskohtia ja painotuksia muuttamalla. Kaikilla menettelyillä voidaan alueellisen ja tuotekohtaisen rahanjaon lopputulos saada aivan nykymenettelyä vastaavaksi. Erilaisten jakomallien avulla nykymenettelyä ja siitä käytävää neuvotteluprosessia voidaan kuitenkin kehittää tulevien tarpeiden mukaan nykyistä rahanjakomallia paremmin.

7 ESIPUHE Työn tavoitteena on ollut kehittää ja vertailla erilaisia toimintatapoja ja laskentamenetelmiä perustienpitoon käytettävissä olevien määrärahojen jakamiseen tienpidon tuotteiden, tuoteryhmien ja tiepiirien välillä. Työn tuloksena on rahanjaon periaatteiden analyysi ja vertailu, jossa on otettu huomioon Tiehallinnon tuote- ja vaikutusalueista vastaavien asiantuntijoiden ja esikuntapäälliköiden näkemyksiä. Työ antaa aineksia sekä nykyisen rahanjakomallin perusteluun että sen vähittäiseen kehittämiseen tämän työn jälkeen. Työ on osa Tiehallinnon Väyläomaisuuden hallinnan tutkimusohjelman (VOH) projektikokonaisuutta. Selvitystä on ohjannut ohjausryhmä, johon ovat kuuluneet: Matti Ruuti, Tiehallinto (pj.) Mikko Inkala, Tiehallinto Tuomas Toivonen, Tiehallinto Mirja Noukka, Tiehallinto, Uudenmaan tiepiiri Vesa Männistö, Pöyry Infra Oy Selvityksen ovat laatineet DI Jukka Ristikartano (projektipäällikkö) ja DI Minna Kemppinen Tieliikelaitoksesta sekä DI Heikki Metsäranta Strafica Oy:stä. Helsinki, syyskuu 2006 Tiehallinto Asiantuntijapalvelut

8

9 Määrärahojen jako tienpidon tuotteiden, tuoteryhmien ja tiepiirien välillä 7 Sisältö 1 JOHDANTO 9 2 RAHANJAON YLEISKEHIKKO Tarkastelun näkökulmat Vaikutusaluevastaavien näkemykset Tuotevastaavien näkemykset Tiepiirien esikuntapäälliköiden näkemykset Muut rajanjakomallissa huomionarvoiset asiat Tienpidon rahoituksen taso Rajahyötyanalyysien kehittyminen Blockin malli 21 3 JAKOPERIAATTEET Kolme periaatetta Tuotelähtöinen Standardilähtöinen Aluelähtöinen 24 4 JAKOMALLIT Yleistä Tuotelähtöinen malli Yleiskuvaus Rahanjako tuotteittain Alueellinen rahanjako Mallin vaatimukset, edut ja haitat Standardilähtöinen malli Yleiskuvaus Standardirahan jako Strategiarahan jako Mallin vaatimukset, edut ja haitat Aluelähtöinen rahanjakomalli Yleiskuvaus Alueellisen rahan jako Keskitetty rahanjako Mallin vaatimukset, edut ja haitat Perusmallien vertailu Jakomallien muunneltavuus 40 5 JOHTOPÄÄTÖKSET JA SUOSITUKSET 42 6 LIITTEET 44

10 8 Määrärahojen jako tienpidon tuotteiden, tuoteryhmien ja tiepiirien välillä

11 Määrärahojen jako tienpidon tuotteiden, tuoteryhmien ja tiepiirien välillä 9 JOHDANTO 1 JOHDANTO Työn tavoitteena on ollut kehittää ja vertailla erilaisia toimintatapoja ja laskentamenetelmiä tienpitoon käytettävissä olevien määrärahojen jakamiseen tienpidon tuotteiden, tuoteryhmien ja tiepiirien välillä. Tarkastelut kohdistuvat vain perustienpidon rahoituksen tarkasteluun. Työn ensimmäisessä vaiheessa 1 on pyritty löytämään periaatteelliset ratkaisut, joiden avulla nykyistä rahanjakokäytäntöä voitaisiin kehittää ratkaisemalla havaittuja ongelmia, lisäämällä rahanjakomenettelyn avoimuutta ja kytkemällä rahanjako selkeämmin tienpidon tavoitteisiin. Tässä raportoitavassa työn toisessa vaiheessa on selvitetty mahdollisia ja vaihtoehtoisia tapoja sovittaa valittu kaksiosainen lähestymistapa käytäntöön. Tällä hetkellä hoidon rahoitus mitoitetaan ja jaetaan pääosin alueurakkasopimusten perusteella. Ylläpidon osalta käytetään tarkoitukseen kehitettyjä analyysimenetelmiä (HIBRIS). Investointirahoituksen mitoitus on riippuvainen kokonaisrahoituksen suuruudesta ja se jaetaan käyttämällä hyväksi tiestö- ja liikennetietoja. Kaiken kaikkiaan tuotteiden mitoitus ja rahoituksen allokointi tiepiireittäin on asiantuntijoiden välisen vuorovaikutuksen tulos, jossa on otettu huomioon vallitseva strategiakehikko sekä tiedot ja kokemukset toimien vaikuttavuudesta sekä keskitetyn ohjauksen tarpeellisuudesta. Tarkoitukseen on kehitetty Excel-pohjainen rahanjakosovellus. Perustienpidon määrärahojen jako tehdään nykyisin kahdessa eri vaiheessa, jotka limittyvät toisiinsa osittain. Esimerkiksi vuoden 2007 rahanjako tuoteryhmittäin perustuu vuoden 2007 talousarvioesitykseen. Tämän pohjalta muodostetaan Tiehallinnon TTS, jossa jo on tehty merkittävä tienpidon strategiaan perustuva päätös tuoteryhmien välisestä rahanjaosta. Tiehallinnon TTS sisältää usealle vuodelle etukäteen rahoitustasot ja -tavoitteet. Se on merkittävä lähtökohta myös vuosittaiseen rahanjakoon. Tiehallinnon sisällä perustienpidon määrärahat jaetaan edelleen tuotteittain ja tiepiireittäin. Käytännössä työ alkaa vuoden 2007 tulossuunnitteluohjeen laatimisella, jonka luonnoksessa kesäkuussa 2006 ja tarkennetussa versiossa elokuussa 2006 on jo arvioitu rahanjakoa tiepiirien välillä. Valtion lisätalousarviot käsitellään erillisinä, jolloin niissä Tiehallinnolle mahdollisesti myönnetyt määrärahat kohdistetaan erillisen harkinnan perusteella. Perustienpidon rahojen jako voi perustua esimerkiksi seuraaviin näkökulmiin: Yhteiskunta kokonaisuutena, rajattu maantieteellinen alue, tuote, liikennepolitiikan ja tienpidon tavoitteet, tulostavoitteet ja tienkäyttäjän tarpeet. Näiden näkökulmien rinnalla rahanjakoprosessille voidaan tunnistaa erilaisia teknisiä perusteita: normit, tavoitteet, tehokkuus ja vuorovaikutus. Näkökulmat ovat pelkistäviä. Perusteita käytetään joko sellaisenaan tai erilaisina yhdistelminä jaettaessa perustienpidon rahoja tiepiireille. Lisäksi voidaan tun- 1 Määrärahojen jako tienpidon tuotteiden, tuoteryhmien ja tiepiirien välillä. Väliraportti.

12 10 Määrärahojen jako tienpidon tuotteiden, tuoteryhmien ja tiepiirien välillä JOHDANTO nistaa muita rahanjakoperusteita, kuten tienpidon suunnittelussa aiemmin yleisesti käytetty suoriteperusteinen jakomenettely. Ideaaliselle rahanjakomallille voidaan tunnistaa seuraavat vaatimukset: ottaa huomioon tienkäyttäjien odotukset ja tienpidon tavoitteet niin valtakunnallisesti kuin alueellisestikin ottaa huomioon rahoitustilanteen (erilaiset rahoituskehykset) ottaa huomioon sekä lyhyen että pitkän aikavälin tavoitteet ja vaikutukset joustaa muuttuvien tilanteiden ja tarpeiden mukaan johtaa tienpidon kustannustehokkuutta ja vaikuttavuutta kokonaisuutena parantavaan tienpitoon johtaa ennustettavaan ja pitkäjänteiseen rahanjakoon on perusteiltaan selkeä, läpinäkyvä ja laajasti hyväksyttävissä. Lisäksi on otettava huomioon tarve allokoida niukkoja määrärahoja tilanteessa, jota leimaavat tavoitteiden ristiriitaisuus, tavoitteisiin liittyvien mittareiden ja laskentamenetelmien puutteet sekä näkemysten erilaisuus. Päätökset rahoituksen kohdentamisesta ovat tiepoliittista vallankäyttöä selkeimmillään. Tästä syystä on lopputuloksen ohella olennainen asia se, millaisen prosessin tuloksena päätökset syntyvät ja keillä on valta niihin vaikuttaa. Ideaalinen rahanjakomalli ei ole muodostettavissa helposti, jos lainkaan. Ensinnäkin malliin sisältyy huomattavia tietopuutteita, kuten rahoituksen vaikuttavuus asiakkaiden ja alueellisiin tavoitteisiin. Toiseksi tavoitteiden ristiriitaisuus, rahan niukkuus ja näkemysten erilaisuus edellyttävät paitsi laskentamenetelmien kehittämistä, myös vuorovaikutuksen ja yhteisen ymmärryksen lisäämistä. Kolmanneksi on myös erilaisia näkemyksiä siitä, mitkä ideaalisen rahanjakomallin ominaisuuksista ovat tärkeitä ja mitkä vähemmän tärkeitä. Ideaalinen rahanjakomalli pelkistettiin perusteiltaan kahteen osaan - kiinteään ja muuttuvaan rahoitusosuuteen. Näistä käytetään nimityksiä standardija strategiarahoitus. Kiinteän rahoitusosuuden perustana on näkemys tienpidon perustasosta, josta ei voi tinkiä tinkimättä samalla päivittäisen palvelutason sovituista laatuvaatimuksista. Muuttuvan rahoitusosuuden taas tulee antaa pelivaraa ohjata tienpidon toimia strategisten tavoitteiden määrittämään suuntaan niin valtakunnallisesti kuin alueellisestikin. Työssä keskusteltiin sekä tienpidon tuotteista ja että tavoitealueista vastaavien Tiehallinnon asiantuntijoiden kanssa. Tiepiirien esikuntapäälliköille osoitettiin kysely rahanjakoperiaatteista yleisesti ja tuotteittain. Tällä tavoin saatiin näkemyksiä rahanjakomallin kehittämisen tarpeista, mahdollisuuksista ja rajoituksista. Perustienpidon määrärahojen jakamiseen periaatteille tunnistettiin kolme erilaista periaatetta. Nämä ovat tuotelähtöinen, standardilähtöinen ja aluelähtöinen malli. Malleista on esitelty esimerkein niiden mahdollista vaikutusta perustienpidon rahanjakoon. Mallien edut ja haitat on kuvattu. Ohjausryhmä on tehnyt suosituksensa jatkotoimiksi perustienpidon rahanjakomallin edelleen kehittämiseksi.

13 Määrärahojen jako tienpidon tuotteiden, tuoteryhmien ja tiepiirien välillä 11 RAHANJAON YLEISKEHIKKO 2 RAHANJAON YLEISKEHIKKO 2.1 Tarkastelun näkökulmat Rahanjakomallin sisällöllinen tausta on Tiehallinnon strategiakehikko, jossa vision ja toiminta-ajatuksen toteuttamisen kriittiset menestystekijät ja strategiset tavoitteet on määritelty toiminnan neljästä näkökulmasta. Tavoitteiden taustalla ovat tienpidon vaikutusalueet. Tienpidon toiminnat on puolestaan jaettu tuotteiksi. Toiminnan näkökulmat ja niihin tällä hetkellä liittyvät kriittiset menestystekijät ja tavoitteet käyvät ilmi kuvasta 1. Strategiat Arvot Visio ja toiminta-ajatus Vaikuttavuus (Tiehallinnon osuus) Tuotokset ja laadunhallinta Toiminnallinen tehokkuus Kyvykkyys Standardiraha Kriittiset menestystekijät Tieliikennejärjestelmän toimivuus Liikenneturvallisuus Ympäristö Tieomaisuuden hallinta Sidosryhmätyytyväisyys Tuotteiden ja palvelun laatu Markkinoiden toimivuus Organisaation suorituskyky Tuottavuuden parantuminen Osaaminen Henkilöstömäärä ja rakenne Henkilöstön sitoutuminen Strategiaraha Strategiset tavoitteet Päätieverkon sujuvuuden parantaminen Liikennekuolemien vähentäminen Kestävän kehityksen edistäminen Tieverkon kunnon säilyttäminen Tienkäyttäjätyytyväisyyden parantaminen Julkisuuskuvan parantaminen Talvihoidon palvelutason varmistaminen Hankintamenettelyjen kehittäminen Prosessien suorituskyvyn parantaminen Tiehallinnon toiminnan kehittämis- ja tuottavuusohjelmien toteuttaminen Päätöksenteon pitkäjänteisyys Osaamisen parantaminen Henkilöstösuunnitelman toteuttaminen Työtyytyväisyyden parantaminen Kuva 1. Tiehallinnon toiminnan näkökulmat ja niihin liittyvät kriittiset menestystekijät ja strategiset tavoitteet Tiehallinnon tulossuunnitteluohjeen 2007 mukaisesti. Kriittisissä menestystekijöissä on onnistuttava jatkuvasti, ja ne ovat tienpidolta odotettavan standarditason kaltaisia tarpeita. Tämän tason saavuttamiseksi tarvittavien toimien rahoitusta kutsutaan standardirahaksi. Strategiset tavoitteet ohjaavat pysyvää trendiä tavoitteiden mukaiseen suuntaan. Strategisten tavoitteiden saavuttamiseksi vaadittavien toimien rahoitusta kutsutaan strategiarahaksi. Toiminnan näkökulmista avautuvat tienpidon keskeiset ulottuvuudet: yhteiskunnan hyvinvointi, tienpidon laatu ja tehokkuus sekä organisaation kyvykkyys. Toiminnan näkökulmat ovat sukua Balanced Scorecard - johtamismallille ja valtionhallinnon tulosprismalle. Toiminnan näkökulmien sisällä tarkasteluun liittyvät tienpidon vaikutusalueet, joista nähdään tienpidon vaikutusten kohteet:

14 12 Määrärahojen jako tienpidon tuotteiden, tuoteryhmien ja tiepiirien välillä RAHANJAON YLEISKEHIKKO Ihmisten liikkuminen: Ammattimainen liikenne, työmatkaliikenne, vapaa-ajan liikenne, joukkoliikenteen matkustajat, kevyt liikenne, ikääntyneet, lapset ja nuoret, toimintaesteiset. Elinkeinoelämä: Kansainväliset kuljetukset, pitkät kuljetukset kotimaassa, jakelu ja keräily haja-asutusalueilla, jakelu ja keräily taajamissa, asiakasliikenne, liikematkustaminen, työmatkojen sujuvuus. Alueiden kehittyminen: Peruspalvelutaso, alueiden välinen saavutettavuus, maankäytön tukeminen, liikennejärjestelmät, keskus- ja terminaaliyhteydet. Turvallisuus: Liikennekuolemat, henkilövahingot, liukastumiset. Ympäristö: Hiilidioksidipäästöt, melu, pohjavedet, luonnonympäristö, rakennettu ympäristö Talous: Taloudellisuus, tuottavuus, tehokkuus. Toiminnan näkökulmista (vaikuttavuus, asiakaslähtöisyys, taloudellisuus, tehokkuus, kyvykkyys) määritetyt kriittiset menestystekijät ja strategiset tavoitteet liittyvät joihinkin edellä mainituista vaikutusalueista. Tienpidon tuoteryhmittely avaa tienpitäjän toiminnan sisällön. Tuotteiden määritelmät hieman vaihtelevat ajan myötä. Vuoden 2007 toiminnan suunnittelussa käytettävä tienpidon tuoteryhmittely on seuraava: Hoito ja käyttö Talvihoito Liikenneympäristön hoito (ml. sähköenergia ja sen siirto) Sorateiden hoito Lauttaliikenne Ylläpito ja korvausinvestoinnit Päällysteet Tierakenteet Sillat Varusteet ja laitteet Liikenneympäristön parantaminen Investoinnit Alueelliset investoinnit Valtakunnalliset hankeohjelmat ja teemapaketit Suunnittelu Esi- ja yleissuunnittelu Tie- ja rakennussuunnittelu Liikenteen operatiivinen ohjaus Tie- ja liikenneolojen seuranta, liikenteen tiedotus ja ohjaus Liikenteen ohjauksen investoinnit Hallinto Oma toiminta Tietojärjestelmäinvestoinnit ja tietojärjestelmien ylläpito Tutkimus- ja kehitys

15 Määrärahojen jako tienpidon tuotteiden, tuoteryhmien ja tiepiirien välillä 13 RAHANJAON YLEISKEHIKKO Rahanjaon yleiskehikon ominaisuuksien täsmentämiseksi työssä keskusteltiin sekä tienpidon tuotteista että tavoitealueista vastaavien Tiehallinnon asiantuntijoiden kanssa (kuva 2). Lisäksi tiepiirien esikuntapäälliköille osoitettiin kysely rahanjakoperiaatteista yleisesti ja tuotteittain. Haastatellut ja kyselyihin vastanneet henkilöt käyvät ilmi liitteestä 1. VAIKUTUSALUEET Ihmisten liikkuminen Elinkeinoelämä Alueiden kehittyminen Turvallisuus, ympäristö, taloudellisuus TIENPIDON TUOTTEET TOIMINNAN NÄKÖKULMAT Vaikuttavuus Asiakaslähtöisyys Taloudellisuus ja tehokkuus Kyvykkyys Standardi vs. strategia Kuva 2. Haastatteluissa tienpitoa ja rahoitusta lähestyttiin sekä tuotteiden että tavoitteiden näkökulmista. Tavoitealueista katsottuna standardi- ja strategiatason vaatimukset ovat eroteltavissa. Tienkäyttäjien näkökulmasta päivittäisen liikennöitävyyden ylläpito korostuu useimmiten selvimpänä standarditarpeena. Strategiset tarpeet ovat vaihtelevampia ja ne liitetään tavallisesti investointeihin. Alueiden näkökulmasta myös tietty investointien jatkuvuus ja siten alueiden kehittymiseen vastaaminen nähdään standarditarpeena. Turvallisuuden, ympäristön ja taloudellisuuden näkökulmista ensimmäinen standarditarve on näiden näkökulmien ottaminen huomioon suunnittelussa ja toimissa. Tuoteryhmittäin tarkasteltuna tilanne vaihtelee näkökulmasta ja tuoteryhmästä riippuen. Hoitotuotteiden katsotaan yleisesti tukevan lähes kaikilta osiltaan standarditarpeiden toteutumista. Ylläpidon osalta näkemykset eroavat jo selvästi. Näiden tuotteiden avulla on samanaikaisesti pystyttävä vastaamaan sekä standarditarpeena pidettävään välttämättömään ylläpitoon että osin strategisiin päätöksiin perustuviin toimintalinjoihin ja niiden muutoksiin. Suunnittelun kannalta standarditarpeena on toiminnan pitkäjänteisyys, jolla varmistetaan sekä riittävä yhteistyökyky eri sidosryhmien kanssa että välttä-

16 14 Määrärahojen jako tienpidon tuotteiden, tuoteryhmien ja tiepiirien välillä RAHANJAON YLEISKEHIKKO mätön suunnitelmavalmius eritasoisia investointeja varten. Tuotevastaavien näkemykset investointihankkeiden suunnittelun rahoituksen luonteesta (standardi-/strategiaraha) kuitenkin vaihtelevat. Investointien rahoitukseen sisältyvien teemaohjelmien nähdään olevan selkeästi strategiatarpeiden täyttämistä. Alueellisten investointien rahoituksen luonteesta mielipiteet eroavat. Osa tuotevastaavista näkee senkin pelkästään strategiapainotteisena, mutta sekä ko. tuotevastaava että tiepiirien edustajat kokevat rahoitustason olevan nykyisellään jo pienempi kuin standarditarpeetkin edellyttäisivät. Liikenteen hallinnan rahoituksen voidaan katsoa sisältävän sekä hoito-, ylläpito- että investointirahoitusta, joiden osalta edellä esitetyt näkemykset ovat varsin kuvaavia. Tiehallinnon (oman toiminnan) rahoitusta ei työssä käsitelty tarpeiden ja vaikutusalueiden näkökulmista. Tiepiirien esikuntapäälliköille osoitetun kyselyn tulosten perusteella näkemyksissä on jonkin verran eroja tiepiirien välillä. Alueelliset erot toimintaympäristöissä saattavat selittää suuren osan näistä näkemyseroista. Perustienpidon rahoituksen niukkuus ja saadut vastaukset viittaavat siihen, että kaikille ajatuksille rahoituksen painopisteiden muuttamisesta tulee todennäköisesti löytymään vastakkaisia näkemyksiä. Yleisesti ottaen lähes kaikki haastatellut ja kyselyyn vastanneet näkivät rahanjaon kehittämisen perustelluksi, mutta samalla vaativaksi ja laaja-alaista harkintaa ja yhteistyötä edellyttäväksi. Tämän työn väliraportissa esitettyä kaksitasoista rahanjakomallia (standardi- ja strategiaraha) pidettiin pääosin hyvänä lähtökohtana, mutta siinä nähtiin myös riskejä. Suurimpana riskinä toistuu eri näkökulmista mahdollisuus siitä, että määrärahoja mitoitetaan (karsitaan) tai kohdennetaan lyhytnäköisesti ja tempoilevasti. Keskustelujen ja kyselyjen keskeiset ajatukset esitetään tarkemmin seuraavissa luvuissa. 2.2 Vaikutusaluevastaavien näkemykset Ihmisten liikkumisen näkökulmasta keskeinen standarditarve on riittävä hoidon taso yleisesti ja tasapuolisesti kaikille liikkujille eri osilla verkkoa. Strategiset tavoitteet edellyttävät usein investointeja. Lähimpänä tienkäyttäjää ovat pienet, alueellisista lähtökohdista tehdyt investoinnit. Hoitotoimien täsmäpalvelu on mahdollisuus vastata tiettyjen erityisten tienkäyttäjäryhmien strategisiin tarpeisiin. Elinkeinoelämän näkökulmasta standarditarpeina on talvihoidon riittävä (nykyinen) laatutaso sekä liikenteen palveluiden toimivuus. Työmatka- ja asiointiliikenteen sujuvuus kaupunkiseuduilla on asia, jota elinkeinoelämä odottaa yhteiskunnan peruspalveluna. Haja-asutusalueella tapahtuvan jakelu- ja keräilykuljetusten näkökulmasta sorateiden perushoito ja -kunto sekä lauttaliikenteen palvelut ovat niin ikään standarditarpeita. Strategisiin odotuksiin voidaan vastata investoinnein (painotus valtakunnalliseen näkökulmaan) sekä hoidon laatutasoa nostamalla (täsmäpalvelu, yöajan laatu).

17 Määrärahojen jako tienpidon tuotteiden, tuoteryhmien ja tiepiirien välillä 15 RAHANJAON YLEISKEHIKKO Alueiden kehittymisen näkökulmasta standarditarpeena ovat toimivat yhteydet aluekeskuksiin. Ensisijaisesti tämä koskee pääteitä, mutta myös useita seututeitä. Alueiden kehittymisestä syntyviin investointitarpeisiin vastaaminen yhteistyössä kuntien kanssa on niin ikään alueiden edustajien näkökulmasta standardivaatimus. Kysymys on useimmiten investoinneista, mutta myös ylläpidon toimet mielletään usein kehittämiseksi. Strategisia tarpeita ovat liikennejärjestelmäsuunnitelmissa nimetyt toimet (liikenteen hallinta, joukkoliikenteen edistäminen ja luonnollisesti investoinnit). Turvallisuuden näkökulmasta standarditarve on ensisijaisesti hallinnollinen; turvallisuusvaikutusten huomioon ottaminen tienpidon suunnittelussa ja kaikissa toimissa. Standarditarpeeseen liittyy vaatimus tieliikenteen turvallisuuden jatkuvasta parantamisesta. Strategiset tavoitteet turvallisuuden parantamiseksi voivat tyypillisesti kohdistua tiettyihin verkon osiin (kuten päätiet) tai tiettyihin onnettomuustyyppeihin (kuten kohtaamisonnettomuudet). Investointien lisäksi tavoitteisiin voidaan vastata liikenteen valvonnan, hallinnan, ohjauksen ja suunnittelun (turvallisuustarkastukset) keinoin. Hallinnonalojen välinen yhteistyö on tärkeää. Ympäristön näkökulmasta standarditarve on turvallisuusnäkökulman tavoin ympäristövaikutusten huomioon ottaminen tienpidon suunnittelussa. Edetessään toimintalinjojen kautta toimintaan, on ympäristön kannalta edullisilla materiaali- ja muilla valinnoilla tavallisesti rahoitustarvetta lisäävä vaikutus. Meluesteiden ja pohjavesisuojausten ylläpito on niin ikään standarditarve. Strategisiin tavoitteisiin voidaan vastata meluhaittoja vähentämällä (esimerkiksi hiljaiset päällysteet) ja pohjavesien pilaantumisriskin torjuntaa lisäämällä, ympäristöystävällisempien materiaalien käytöllä sekä tekemällä ympäristö- ja maisematoimia investointien yhteydessä. Talouden näkökulmasta standarditarpeena on tierakenteiden kunnon teknistaloudellisesti järkevä ylläpito koko elinkaaren ajan. Tämä liittyy rakenteiden ylläpitoon ja korvausinvestointeihin. Strategisten tavoitteiden osalta on yleisesti tärkeää arvioida kaikkien toimien tehokkuutta. 2.3 Tuotevastaavien näkemykset Talvihoidon kannalta olennaista on turvata rahoituksen riittävyys, mikä edellyttää että lähes kaikki rahoitus on määritelty standardirahaksi. Standardirahoituksella katettaisiin kaikki laatutavoitteiden mukaiset talvihoitotyöt. Standardirahan mitoituksessa on otettava huomioon kustannustason nousu (sopimusten indeksikorotukset). Standardirahoituksen tasoa voidaan muuttaa laatutavoitteita muuttamalla. Strategiarahoitus sopii talvihoidossa luonteeltaan laatutason noston siirtymävaiheisiin. Strategiarahoituksella voidaan esimerkiksi nostaa tietyn verkon osan hoitoluokkaa määräaikaisesti tai ottaa käyttöön ympäristöystävällisempiä materiaaleja. Jos kokeiltavat muutokset vakiinnutetaan toimintalinjoihin, ne tulevat standardirahoituksen piiriin.

18 16 Määrärahojen jako tienpidon tuotteiden, tuoteryhmien ja tiepiirien välillä RAHANJAON YLEISKEHIKKO Liikenneympäristön hoidon osalta tilanne on hyvin samankaltainen kuin talvihoidossa. Suurimman osan rahoituksesta on tultava standardirahoituksesta, koska laatutasotavoitteet määrittelevät tavoitellun tason, johon sopimuksilla sitoudutaan. Strategiaraha liittyy talvihoidon tavoin lähinnä laatutason nosto siirtymävaiheeseen. Sorateiden hoidon osalta rahoituksen painopiste on selkeästi standardirahoituksessa. Alueurakat sitovat rahat sovittujen laatutasotavoitteiden mukaisesti. Standardirahoituksella varmistetaan peruspalvelutason toteutuminen myös alempitasoisella tieverkolla, jolloin varmistetaan tieverkon käyttömahdollisuus sekä ihmisten liikkumisen että elinkeinoelämän näkökulmista. Tavoitteena on tällöin myös alueiden peruspalvelutason ja kehittämismahdollisuuksien turvaaminen. Sorateiden hoidon strategiset tavoitteetkin liittyvät kunnon säilyttämiseen, joten laatutason nosto voidaan tehdä vain strategiarahan avulla. Lauttaliikenteen hoidon rahoitus on kokonaan standardirahaa. Koska tuotteen osalta kilpailutusta ei ole saatu vielä toimimaan, ei tarkempaa erottelua ole mahdollista edes tehdä. Strategiarahalla voitaisiin kuitenkin rahoittaa esimerkiksi erot yhteysväleille asetetuissa laatutasotavoitteissa. Päällysteiden ylläpidossa on rahanjako on aiemmin tehty ns. HIPSprosenttien perusteella. Nämä eivät kuitenkaan sovellu kovinkaan hyvin standardi- tai strategiarahoituksen tarpeen kuvaamiseen. Standardirahoitukseen osalta olisi välttämätöntä kehittää esimerkkisi tieverkon pituus, liikennemäärä ja muut olennaiset ominaisuudet huomioon ottava normaalihintalaskelma, joka määräisi standardirahan suuruuden ja jaon tiepiirien välille. Näin voitaisiin varmistaa tieverkon kunnon säilyttäminen riippumatta kokonaisrahoituksesta. Standardirahalla varmistettaisiin ennen kaikkea päätieverkon kunnon säilyttämisen edellyttämät päällysteiden ylläpitotoimet ja tierakenteiden korjaukset, jotka ovat tärkeitä sekä ihmisten liikkumisen että elinkeinoelämän näkökulmasta. Standardirahan osuus voisi olla päällysteitten ja päällystettyjen teiden tierakenteiden osalta yhteensä suuruusluokkaa 120 M (kokonaisrahoitus v noin 150 M ). Strategiarahan puolelta voitaisiin rahoittaa kaikki päällysteiden kuntoa parantavat toimet. Strategiarahan ohjaamisella toisaalta päällysteisiin ja rakenteisiin ja toisaalta tiepiireille voidaan löytää nykyistä tehokkaammat toimintatavat. Tehokkuusajattelun pitäisi korostua kaikessa strategiarahan jaossa. Tierakenteita koskevat päällystettyjen teiden ja sorateiden osalta samat periaatteet kuin päällysteiden ylläpitoa. Sorateiden standardiraha voisi olla suuruusluokkaa 10 M (kokonaisrahoitus v on 13 M ), jonka avulla voidaan varmistaa ihmisten liikkumisen ja alueiden kehittymisen kannalta riittävä laatutaso sorateillä. Alueurakoihin liittyvissä töissä useiksi vuosiksi eteenpäin sidotut rahat voidaan määritellä standardirahan puolelle. Strategiarahalla varaudutaan päällysteiden rakenteiden parantamiseen ja jatkossa esimerkiksi sivukaltevuusongelmien korjaamiseen. Siltojen osalta olennaista on turvata tieomaisuuden arvo sekä riittävässä määrin markkinoiden toimivuus, jolloin pelkän standardirahan avulla pitää pystyä estämään siltojen korjaustarpeen kasvu. Standardiraha siltojen osalta voisi olla suuruusluokkaa M (kokonaisrahoitus v on 36 M ). Strategiarahalla voidaan varautua isojen siltojen korjausten rahoitukseen.

19 Määrärahojen jako tienpidon tuotteiden, tuoteryhmien ja tiepiirien välillä 17 RAHANJAON YLEISKEHIKKO Varusteiden ja laitteiden ylläpidon rahoitus on suurelta osin standardirahaa, jolla estetään liikenneturvallisuuden huononeminen ja varmistetaan liikennejärjestelmän toimivuutta opasteiden avulla. Standardirahan osuus voisi olla suuruusluokkaa 5 M (kokonaisrahoitus v on 6 M ). Strategiarahan avulla parannettaisiin varusteiden ja laitteiden laatutasoa. Liikenneympäristön parantamisen rahoitus on pääosin strategiarahaa. Volyymi on kuitenkin pieni, joten sen määrittelyn muutos vaikuta merkittävästi rahanjakoon. Suunnittelun rahoitus on toiminnan pitkäjänteisyyden takia kokonaan standardirahaa. Liikenteen operatiivisen ohjauksen rahoitus on pääosin standardirahaa, jolla tuetaan ihmisten liikkumisen mahdollisuuksia sekä liikenneturvallisuutta. Alueelliset investoinnit ovat pääosin standardirahaa, jolla turvataan alueiden kehittymisestä ja liikenteen kasvusta aiheutuva palvelutason nosto. Teemaohjelmien myötä alueellisten investointien volyymi on vähentynyt merkittävästi, mikä vaarantaa yhteistyötä sidosryhmien (mm. kuntien) kanssa ja on siten vastoin kriittisiä menestystekijöitä. Teemaohjelmat ovat luonteensa mukaisesti kokonaan strategista rahoitusta. Niiden avulla voidaan vastata hyvin erilaisiin tarpeisiin kaikkien tavoitealueiden osalta. Tiehallinnon (oman toiminnan) rahoitusta ei työssä ole käsitelty, mutta sen voidaan oman toiminnan kulujen osalta arvioida olevan standardirahaa ja tutkimus- ja kehittämistoiminnan osalta ainakin pääosin strategiarahaa. 2.4 Tiepiirien esikuntapäälliköiden näkemykset Tiepiirien näkemyksiä määrärahojen jaosta tienpidon tuotteiden, tuoteryhmien ja tiepiirien välillä selvitettiin tiepiirien esikuntapäälliköille kohdistetulla kyselyllä. Siinä kuvattiin nykyiset rahanjakoperusteet ja tehtiin yleisellä tasolla esitys uudesta rahanjakomallista. Kyselyyn vastasi 8/9 tiepiiriä. Kyselyyn vastanneet henkilöt käyvät ilmi liitteestä 1. Seuraavassa on esitetty kyselyn keskeisiä tuloksia, jotka eivät esitä tiepiirien yhtenäistä näkemystä vaan yksittäiset näkökohdat voivat olla myös keskenään ristiriidassa. Useimmissa tiepiireissä ehdotettua kaksivaiheista rahanjakomallia ei vastustettu ja mallia pidettiin hyvänä ja kannatettavana. Kahtiajaon koettiin olevan periaatteiltaan löydettävissä jo nykykäytännöstä. Kaksiosaista rahanjakoa myös vastustettiin. Vaaraksi arvioitiin, että malli johtaa tiukassa rahoitustilanteessa strategiarahoituksen käyttöön teemoihin ja muihin keskitetysti laadittuihin ja priorisoituihin paketteihin. Näkemysten mukaan uuden rahanjakomallin tulisi johtaa pitkäjänteiseen kehitykseen: rahoitustason tulisi olla usean vuoden tähtäimellä kohtalaisen vakaa. Muuttuvan rahoitusosuuden perusteita ei tule muuttaa esimerkiksi vuosittain. Malli ei saa johtaa hukkasuunnitteluun.

20 18 Määrärahojen jako tienpidon tuotteiden, tuoteryhmien ja tiepiirien välillä RAHANJAON YLEISKEHIKKO Mallin vaaraksi koettiin, että päättäjät voivat tiukassa rahoitustilanteessa ottaa koko strategiarahan pois tai sen varaan suunniteltuja toimia toteutetaan niukalla standardirahalla. Kiinteä osuus olisi siten pidettävä riittävän korkealla tasolla ja muuttuvaan osaan sisällytettävä nykyistä tienpitoa parantavat asiat. Mallin arvioitiin toimivan vain, jos strategiaosaan todella saadaan liikkumavaraa. Rahanjakomalli tulisi määritellä siten, ettei siitä synny lisätyötä eikä kiistaa strategiarahoituksen kohdentamisesta. Mallin pitää olla selkeä ja perusteltu. Samassa yhteydessä tuotejako ehdotettiin tarkasteltavaksi uudelleen, jos jakoperusteetkin muutetaan. Alueurakkaa esitettiin yhdeksi tuotteeksi. Hoito ja käyttö Talvihoidossa rahoituksen jaon katsottiin määräytyvän nykykäytännön mukaisesti urakkahintojen perusteella lisä- ja muutostyöt huomioiden. Strategiarahoituksen perusteena tulisi olla liikennesuorite ja verkon merkittävyys. Hoidon urakkasopimusten sisältöä esitettiin tarkistettavaksi ja yhtenäistettäväksi, jotta rahaa voidaan jakaa suoraan urakan hinnan mukaan. Liikenneympäristön hoidon ja käyttöpalvelujen osalta oltiin tyytyväisiä nykyisiin urakkahintapohjaisiin rahanjakoperusteisiin. Sähkön hinta haluttiin otettavan tarkemmin huomioon, ja uudeksi jakoperusteeksi esitettiin tiepituutta. Sorateiden hoidossa sorastus ja ojitusmäärät haluttiin yhteismitallisiksi koko maassa. Strategiarahoituksella haluttiin laitettavan kuntoon kerralla yksi asia, esim. kelirikon poisto, ja rahanjaon perusteeksi esitettiin mm. sorateiden pituutta. Lauttaliikenteen rahoitus haluttiin tehtävän nykyisen käytännön mukaisesti sopimushintojen perusteella. Strategiarahoitus esitettiin esimerkiksi jaettavan erillisrahoituksena yksikköhintojen mukaan. Strategiarahoituksen jaosta hoidon osalta kolmessa piirissä nostettiin esille, että strategiarahoituksen kautta voidaan ajaa toimintaan sisään yleisiä ja huomattavia laatutason nostoja esim. talvihoidon laatutason tarkastaminen yöaikana jne. Muutokset kuitenkin pitäisi huomioida seuraavina vuosina standardirahoituksen puolella. Ylläpito- ja korvausinvestoinnit Ylläpidon ja korvausinvestointien tuotteiden osalta standardirahanjaon hyvänä perusteena pidettiin nykyisiä käytäntöjä. Päällysteiden ylläpidossa strategiarahoituksen jakoperusteeksi esitettiin mm. liikennesuoritetta ja verkon merkittävyyttä. Strategiarahoituksella katsottiin voitavan saada aikaan selkeitä palvelutason nostoja valtakunnallisia toimintalinjoja muuttamalla. Tierakenteiden rahoituksen jakoperusteeksi esitettiin mm. liikennesuoritetta ja verkon merkittävyyttä. Rahoituksessa esitettiin otettavaksi huomioon myös pohjaolosuhteiden vaikutusta rakentamisen kalleuteen ja suunnitelmavalmiutta.

21 Määrärahojen jako tienpidon tuotteiden, tuoteryhmien ja tiepiirien välillä 19 RAHANJAON YLEISKEHIKKO Siltojen rahanjakoon strategiarahoituksen osalta esitettiin iäkkäiden siltojen ja ilmasto-olosuhteiden huomioon ottamista sekä suurten siltojen korjausohjelman kriteerien muuttamista. Strategiarahalla esitettiin toteutettavan kalliit korjaukset. Varusteiden ja laitteiden osalta strategiarahoituksen todettiin kohdistuvan tason nostoon / jälkeenjääneisyyden poistamiseen. Rahoitusta haluttiin tarkasteltavan mm. laitteiden kunnon kautta. Liikenneympäristön parantamisen strategiarahoitus määräytyisi parhaiten toimintalinjatason systemaattisten muutosten mukaan. Rahanjakoon esitettiin otettavaksi liikennesuoritteen ohella liikenneturvallisuustilanne, muita indikaattoreita olisivat väestön, liikenteen ja maankäytön kehitys. Suunnittelu Suunnittelun tuotteissa standardirahoituksen jaon periaatteena haluttiin pääosin käyttää nykyisiä rahanjakoperusteita. Nykyinen rahoitustaso koettiin alimitoitetuksi. Esisuunnittelusta todettiin, että tienpidon tuotteiden kokonaisrahoitus ei kerro kovin hyvin esisuunnittelun rahantarpeesta ja suunnittelun rahoitus on vaikea muuntaa rahanjakomalliksi. Strategiarahan kriteeriksi esitettiin mm. alueen maankäytön suunnittelun aktiivisuutta ja kasvunäkymiä. Hankekohtaisen rahoituksen tasapuolisuuteen haluttiin kiinnittää uudessa mallissa enemmän huomiota. Tie- ja rakennussuunnittelun rahoituksenjako esitettiin tehtäväksi tienpidon tuotteiden kokonaisrahoituksen suhteessa. Liikenteen operatiivinen ohjaus Liikenteen ohjauslaitteiden hoidon ja käyttöpalvelujen osalta nykyinen käytäntö jakaa rahoitus liikennesuoritteen suhteessa todettiin hyväksi, mutta esitettiin mahdollisuutta asian tarkasteluun myös toteutuneiden kustannusten ja laitteiden määrän kautta. Investoinnit Alueellisten investointien nykyinen rahanjakoperuste koettiin pääosin hyviksi kuitenkin siten, että rahoituksessa olisi jokin nykyistä suurempi kiinteä rahoitustaso. Tämän todettiin olevan tärkeä rahoituskohde, koska kyseessä on alueiden kehittämislaissa tarkoitettu alueiden kehittämisen rahoitus. Mallia haluttiin kehitettävän mm. siten, että se huomioisi väestön, liikenteen ja maankäytön tulevan kasvun ja liikennesuoritteen rinnalla myös liikenneturvallisuustilanteen. Silloissa ja päällysteissä käytössä olevat hallintajärjestelmät esitettiin ulotettaviksi koskemaan laajemminkin tienpitoa mm. alueellisia investointeja. Valtakunnallisten hankeohjelmien ja teemapakettien koettiin olevan poliittisia päätöksiä ja niiden sisältöä esitettiin harkittavaksi: esimerkiksi kevyen liikenteen väylien rakentaminen yms. hankkeet tulisi turvata jo alueellisten

22 20 Määrärahojen jako tienpidon tuotteiden, tuoteryhmien ja tiepiirien välillä RAHANJAON YLEISKEHIKKO investointien standardirahoituksen puolella. Jakoperusteiksi esitettiin mm. alueiden maankäytön kehittämissuunnitelmia ja kasvuodotuksia. Valtakunnallisten ohjelmien/pakettien rahoitus tulisi hoitaa ainoastaan strategiarahan kautta. Nykyisessä rahoitustilanteessa on vältettävä tekemästä lisää valtakunnallisia paketteja, koska se siirtää rahoitusta pois entistä enemmän alueellisista investoinneista ja ylläpidosta. 2.5 Muut rajanjakomallissa huomionarvoiset asiat Tienpidon rahoituksen taso Rahanjakomalli ei voi olla riippumaton jaettavan rahoituksen määrästä. Niukkuus on tyypillistä normaalille valtiontaloudelle. Perustienpidossa rahoitus on reaalisesti viime vuosina vielä hieman laskenut. Perustienpidon lähivuosien rahoituskehyksestä (550 M /v) kohdistuu yli 90 % tieverkon kunnossapitoon. Perustienpidon investoinnit ovat vähäisiä ja palvelutasoa säilyttäviä toimia. Tiehallinnon seuraavassa toiminta- ja taloussuunnitelmassa ( ) tarkasteltava kehittämissuunnitelma merkitsisi perustienpidon vuosirahoituksen nostamista 640 miljoonaan euroon. Tämä mahdollistaisi kunnon säilyttämisen lisäksi palvelutasoa nostavia investointeja. Tiehallinnon arvioima perustienpidon rahoituksen tarvetaso on 740 miljoonaa euroa vuodessa. Rahoitustarpeen olennaisimmat perustelut ovat tieomaisuuden kunnon turvaava ylläpito ja liikenneturvallisuuden parantaminen investoinnein. Edellä sanotusta on pääteltävissä, että nykyisellä alhaisella rahoitustasolla rahoitus muodostuu valtaosin ellei kokonaan standardirahasta. Joidenkin tuotteiden osalta voidaan jäädä standarditason alapuolellekin. Vasta rahoitustason noustessa strategiarahan merkitys ja osuus kasvavat (taulukko 1). Taulukko 1. Arvio tienpidon rahoituskehyksen vaikutuksesta strategiarahan osuuteen perustienpidon tuotteissa. Perustienpidon Strategiarahan osuus perustienpidon eri rahoitustasoilla tuotejoukot 550 M /v 650 M /v 740 M /v Hoito - 5 % 10 % Ylläpito 20 % 50 % 50 % Investoinnit - 30 % 60 %

23 Määrärahojen jako tienpidon tuotteiden, tuoteryhmien ja tiepiirien välillä 21 RAHANJAON YLEISKEHIKKO Rajahyötyanalyysien kehittyminen Väyläomaisuuden hallinnan tieto- ja menetelmävalmius paranee tutkimus- ja kehitystoiminnan edetessä. Rahoitusmallin näkökulmasta erityisen kiinnostava on Teknillisen korkeakoulun systeemianalyysin laboratorion kehitteillä oleva rajahyötyanalyysiin perustuva menetelmä 2, jolla väyläomaisuuden osaalueita voidaan priorisoida ja niiden rahoitusta optimoida. Menetelmän koelaskelmissa ovat olleet mukana ylläpidon ja hoidon tuotteet. Arviointikriteereinä on käytetty liikenneturvallisuutta, elinkaaritaloutta, asiakastyytyväisyyttä ja ympäristöä. Rajahyötyanalyysi mahdollistaa analyyttisen lähestymistavan sekä niukkuuden että runsauden jakoon. Analyysin tuloksista voidaan toisin sanoen päätellä, mistä tuotteista rahoitusta on järkevä ensin vähentää ja mihin ensin lisätä. Analyysin tulokset muuttuvat annettujen kriteerien ja niiden keskinäisten painojen mukaan. Menetelmän sisällä on sekä tietoa että oletuksia rahoituksen, toimien ja niiden vaikutusten välisistä riippuvaisuuksista. Rajahyötyanalyysien käyttökelpoisuus rahanjaossa kohdistuu tuotteiden mitoitukseen erityisesti strategiarahan osalta. Pitkällä aikavälillä rajahyötyanalyysi tuo myös eväitä hoidon ja ylläpidon toimintalinjojen tarkistuksiin sekä rahoituksen alueelliseen jakoon Blockin malli Vuodesta 1993 alkaen perustienpidon määrärahan alueelliseen jakoon sovellettiin yksinkertaista 55/45-mallia, jota kutsuttiin Blockin malliksi. Siinä 55 % rahoituksesta jaettiin tiepiireille tiepituuden suhteessa ja 45 % liikennesuoritteen suhteessa. Malli oli herkkä rahoitustason vaihteluille, mutta mainittu suhde pidettiin loppuun asti vakiona. Blockin mallin soveltaminen muuttui monimutkaisemmaksi, kun Tielaitoksen tuotanto ja hallinto eriytettiin Toiminnan ohjauksessa alettiin siirtyä tienpidon ohjauksesta rahoitusohjauksen suuntaan. Rahoitusohjauksessa tärkeää oli pitkäjänteisyys ja suunnitelmallisuus, jotta esimerkiksi toiminta- ja taloussuunnitelmassa TTS-kaudelle kaavailtuja hankkeita ei jouduttaisi painopisteissä ja rahoituksessa ilmenevien muutosten seurauksena ratkaisevasti muuntelemaan. Tämä oli yksi syy tarkistaa jakoperusteita. Blockin mallin havaittiin myös johtavan tiepiirejä eriarvoiseen asemaan. Ylläpitoon ja korvausinvestointeihin ohjelmoitiin toisissa tiepiireissä aivan liian vähän rahoitusta ja tämä johti ajan myötä tierakenteiden kunnon heikkenemiseen ja siten erillisrahoituksen tarpeeseen. Ne tiepiirit, jotka olivat pitäneet tieomaisuutta kunnossa alueellisten investointien kustannuksella, katsoivat joutuneensa lyhytjänteisesti toimineiden tiepiirien maksumiehiksi. Tiepiirit eivät toteuttaneet harkintavaltansa puitteissa tienpidon strategiaa yhtenäisesti. Rahanjaossa päädyttiin käyttämään keskushallinnon asiantuntijoiden määrittelemiä tuotekohtaisia kriteereitä. 2 VOH 4.4 Väyläomaisuuden osa-alueiden yhtenäinen hallinta, Teknillinen korkeakoulu

24 22 Määrärahojen jako tienpidon tuotteiden, tuoteryhmien ja tiepiirien välillä JAKOPERIAATTEET 3 JAKOPERIAATTEET 3.1 Kolme periaatetta Perustienpidon määrärahojen jakamisen periaatteille voidaan tunnistaa ainakin kolme erilaista mallia menemättä vielä yksityiskohtaisiin jakoperusteisiin. Erottavana tekijänä malleissa on se, jaetaanko määräraha ensin tuotteittain, standardi- ja strategiarahaan vai alueelliseen ja keskitettyyn rahaan. Kaikissa periaatemalleissa lopputuloksena oleva tiepiirien rahanjako tuotteittain voi olla samanlainen. Ensimmäisellä jakoperusteella on kuitenkin ratkaiseva merkitys siinä, onko jako standardi- ja strategiarahaan Tiehallinnon sisäinen asia vai onko se julkisempaa keskusteluun ja talousarviopäätöksiin liitettävä asia. Periaatemalleja käsitellään lähemmin alla. 3.2 Tuotelähtöinen Tuotelähtöisessä periaatemallissa (kuva 4) käytettävissä oleva kokonaisrahoitus jaetaan ensin tuotteittain, kuten nykyisin. Tämän jälkeen erotellaan tuotteet standardi- ja strategiatuotteisiin tai erotetaan tuotteen sisällä standardi- ja strategiarahoituksen osuudet. Lopuksi standardi- ja strategiaraha jaetaan tiepiireille. Kokonaisraha Jako tuotteille Standardiraha tuotteittain Strategiaraha tuotteittain Jako tiepiireille Jako tiepiireille Tiepiirien rahoitus tuotteittain Kuva 3. Tuotelähtöinen rahanjaon periaatemalli 1. Malli tuo julkiseen keskusteluun ja talousarviotasolle näkyviin rahoitustarpeet ja rahoituksen kohdentamisen tuotteittain. Sen sijaan tuotteiden sisäistä ja tuotteiden välinen jako standardirahaan ja strategiarahaan jää Tiehallinnon sisäiseksi asiaksi. Tämä mahdollistaa mm. sen, että standardiraha voidaan tarvittaessa mitoittaa ohjaus- tai seurantatarkoituksessa hyvin tiukaksi.

25 Määrärahojen jako tienpidon tuotteiden, tuoteryhmien ja tiepiirien välillä 23 JAKOPERIAATTEET 3.3 Standardilähtöinen Standardilähtöisessä periaatemallissa (kuva 5) käytettävissä oleva kokonaisrahoituksesta erotetaan ensin standardirahoitus tuotteittain, jolloin jäljelle jää strategiarahoitus. Tuotteittain määritetty standardiraha jaetaan tiepiireille. Strategiarahan jakamiseen on kaksi alavaihtoehtoa: (a) raha jaetaan tiepiireille kokonaissummana (aluepolitiikkaa) ja (b) strategiaraha jaetaan ensin tuotteittain ja vasta sitten tiepiireille (tiepolitiikkaa). Kokonaisraha Standardiraha tuotteittain Jako tiepiireille (a) Strategiaraha Jako tuotteille (b) Tiepiirien rahoitus tuotteittain Kuva 4. Standardilähtöiset rahanjaon perusmallit 2a ja 2b. Malli tuo standardi- ja strategiarahan käsitteet julkiseen keskusteluun ja mahdollisesti jopa talousarviotasolle. Tämä yhtäältä mahdollistaa sen, että määrärahapäätöksissä aiempaa selkeämmin erottuvat asiat, joista ei voi tinkiä ja asiat, joilla tavoitellaan muutosta ja parannusta nykytilaan. Toisaalta malliin sisältyy riski siitä, että strategiarahasta tingitään nykyistä helpommin. Riskin pienentäminen taas edellyttää sitä, että standardirahan tarve on määritettävä hyvin suureksi. Strategiarahan jakaminen tiepiireille mallin (a) mukaan lisää tiepiirien mahdollisuuksia päättää rahoituksen kohdistamisesta alueellaan. Strategiarahan jako ensi tuotteille ja sitten tiepiireille mallin (b) mukaan vastaa tältä osin tuotelähtöistä periaatemallia (malli1).

26 24 Määrärahojen jako tienpidon tuotteiden, tuoteryhmien ja tiepiirien välillä JAKOPERIAATTEET 3.4 Aluelähtöinen Aluelähtöisessä periaatemallissa (kuva 6) käytettävissä oleva kokonaisrahoitus jaetaan suoraan tiepiireille ja valtakunnallisiin teemahankkeisiin. Tämän jälkeen jako standardi- ja strategiarahaan tuotteittain tehdään tiepiirin sisällä. Kokonaisraha Alueellinen raha Keskitetty raha Standardiraha tuotteittain Strategiaraha tuotteittain Tiepiirien rahoitus tuotteittain Kuva 5. Aluelähtöinen rahanjaon perusmalli 3. Malli tuo vahvan alueellisen näkökulman rahanjakoon. Tiepiirien päätösvalta rahoituksen kohdentamisessa olisi suuri. Valtakunnallinen yhtenäisyys hoidettaisiin yhtenäisten laatuvaatimusten kautta. Talousarviokeskustelussa määrärahojen riittävyyttä tai riittämättömyyttä arvioitaisiin alueittain eikä tuotteittain. Edellä esitettyjen jakoperiaatteiden lisäksi voidaan rahanjakoa lähestyä myös muista lähtökohdista tai tavoitteista. Näitä ei kuitenkaan ole syytä määritellä omiksi perusmalleikseen, koska kutakin edellä esitettyä perusmallia voidaan muuntaa suhteellisen vapaasti soveltumaan esimerkiksi alueelliseen, tuotekohtaiseen, tavoitelähtöiseen tai asiakaslähtöiseen jakotapaan mallien yksityiskohtia ja painotuksia muuttamalla. Kaikki soveltuvat myös tulosohjauksen apuvälineiksi.

27 Määrärahojen jako tienpidon tuotteiden, tuoteryhmien ja tiepiirien välillä 25 JAKOMALLIT 4 JAKOMALLIT 4.1 Yleistä Seuraavissa luvuissa on esitetty esimerkein erilaisten mallien mahdollista vaikutusta perustienpidon rahanjakoon. Esimerkit on pääosin laadittu vuodelle 2007 suunnitellun alustavan rahanjakoesityksen pohjalta. Esimerkkien avulla on myös alustavasti arvioitu eri menettelyjen vaikutusta tilanteessa, jossa rahoituspuitteet olisivat nykyistä suuremmat. Osa esimerkeistä on kärjistettyjä, jotta eri menettelyjen erilainen toimintatapa saataisiin selvästi näkyviin. Käytetystä jakomenettelystä (ja esimerkeistä) huolimatta kaikilla menettelyillä voidaan tehdä alueellinen ja tuotekohtainen jako aivan nykymenettelyä vastaavalla tavalla. Erilaisten jakomallien avulla nykymenettelyä ja siitä käytävää neuvotteluprosessia voidaan kuitenkin kehittää tulevien tarpeiden mukaan nykyistä rahanjakomallia paremmin. 4.2 Tuotelähtöinen malli Yleiskuvaus Mallissa perustienpidon määrärahat jaetaan nykyistä jakomenettelyä kehittäen ensiksi tuoteryhmille ja sitten tuotteille. Jaolle tuotteittain tai tuoteryhmittäin voidaan laatia useita toisistaan poikkeavia jakomenettelyjä. Tuotteiden väliseen rahanjakoon ei mallin myöhemmissä vaiheissa enää puututa. Tuotekohtaisten rahojen määrittely edelleen standardi- ja strategiarahaksi muodostaa perustan koko mallille. Yksinkertaisimmillaan tämä voisi tarkoittaa, että tietyn tuotteen rahoitus on joko standardi- tai strategiarahaa. Tällainen määrittely ei kuitenkaan anna nykyistä laajempia mahdollisuuksia jakomenettelyn kehittämiseen. Yleisempänä ja toimivampana vaihtoehtona on määritellä kunkin tuotteen osalta ensin standardirahan osuus loppuosan jäädessä strategiarahaksi. Mitä suurempi strategiarahan osuus on, sitä suuremmat mahdollisuudet rahanjaon muuttamiseen tuotteittain se tuo. Strategiarahan merkitys mallissa mahdollistaa ensisijaisesti alueellisen rahanjaon muutokset. Seuraavassa on esitetty esimerkki tuotelähtöisestä jakomallista, joka perustuu mahdollisimman pieneen standardirahan osuuteen, jolloin strategisten tavoitteiden toteuttamiselle voidaan luoda riittävät edellytykset. Esimerkin perusperiaatteena on taata kaikkien tuotteiden osalta ainoastaan kriittinen (minimi-) rahoitus, jolloin minkään tuotteen rahoitusta ei määritellä pelkästään standardirahaksi: Vastaavasti selkeästi strategiarahoituksen piiriin kuuluvien tuotteiden osalta on suurimmaksi osaksi määritelty pienehkö osa rahoituksesta jo standardirahan puolelle. Näillä perusperiaatteilla varmistetaan toisaalta pääosin standardirahoituksella rahoitettavilta tuotteilta tehokkuuteen ja kustannusten minimoimiseen pitkällä tähtäimellä, toisaalta strate-

28 26 Määrärahojen jako tienpidon tuotteiden, tuoteryhmien ja tiepiirien välillä JAKOMALLIT giarahoituksella rahoitettaville tuotteille mahdollistetaan ainakin osittain toiminnan pitkäjänteisyyttä ja varmistetaan, että markkinoilla on riittävästi kilpailukykyisiä toimijoita. Esimerkin jakomallissa kunkin tuotteen osalta on määritetty standardirahan osuus, joka voidaan esittää myös prosenttilukuna nykyrahoituksesta. Loppuosa siirtyy strategiarahaksi, jonka suhteen jakomallia on kehitetty. Tuotekohtainen kokonaisrahoitus koostuu sekä standardi- että strategiarahasta Rahanjako tuotteittain Esimerkissä jako tuotteille on tehty suoraan vuoden 2007 määrärahojen jakoesityksen mukaisesti. Rinnakkain on tarkasteltu sekä TTS:n perussuunnitelman että kehittämissuunnitelman mukaista rahoitustasoa. Lukuja on kuitenkin tarpeen mukaan pyöristetty. Tuoteryhmäkohtaiset standardi- ja strategiarahamäärät ja niiden avulla lasketut standardirahan osuudet nykytasosta on esitetty taulukossa 2. Taulukko 2. Tuoteryhmäkohtainen rahanjako (M ) standardi- ja strategiarahan välille tuotelähtöisen rahanjakomallin laskentaesimerkissä vuoden 2007 rahoitustasolla. Tuoteryhmä Kokonaisrahoitus Standardiraha Strategiaraha Perus- ja Kehittämismis- kehittä- %-osuus Perussuunnsuunnsuunntasostsuunn. nyky- Perus- Kehittämissuunn. Hoito % Ylläpito % Suunnittelu % 5 15 Liikenteen % 4 10 op. ohjaus Investoinnit % Hallinto % 0 0 Yhteensä % Hoitotuotteiden rahoitus muodostuu esimerkissä kokonaan standardirahoituksesta (vain keskitetysti jaettava lauttaliikenteen rahoitus on laskennallisista syistä strategiarahan puolella). Tämä tarkoittaa sitä, että rahoituksen olisi katettava myös mahdolliset toimintaympäristössä tapahtuvien muutosten ja ennakoimattomien tilanteiden takia tarvittavat rahoitustarpeet. Strategiarahoitus tulee kyseeseen vain jos kokonaisrahoitus kasvaa nykytasostaan. Sen avulla voidaan toteuttaa laatutason ylittävien, mutta välttämättömiksi katsottujen, hoitotoimien rahoitus sekä toimintalinjoissa tehtävät muutokset. Ylläpitotuotteiden rahoitus sisältää merkittävissä määrin sekä standardi- että strategiarahoitusta. Standardirahalla varmistettaisiin päällysteiden ja päällystettyjen teiden rakenteiden ylläpidossa tienverkon kunnon säilyminen riittävän hyvänä käyttämällä alueellisessa jaossa ensisijaisesti nykyisiä jakoperusteita. Vastaava menettely koskisi muitakin ylläpitotuotteita.