HMV-sääntelyn tiekartta

Transkriptio

1 HMV-sääntelyn tiekartta

2 Sisällysluettelo 1 Johdanto Taustaa Huomattavan markkinavoiman sääntelyyn vaikuttava lainsäädäntö ja ohjeistus Yhteenveto HMV-sääntelystä ja hinnoittelumenetelmistä muissa EU-maissa HMV-sääntelyn tiekartta - HMV-sääntely merkityksellisillä viestintämarkkinoilla Laskevan puheliikenteen markkinat Laajakaistapalvelujen tukkumarkkinat (markkinat 3a, 3b ja 4) Televisio- ja radiolähetyspalvelut (markkina 18) Yhteenveto HMV-sääntelystä

3 1 Johdanto Viestintäviraston strategisena tavoitteena on edistää viestintäverkkojen, -markkinoiden ja -palvelujen toimivuutta ja kehitystä, jotta tarjolle saataisiin mahdollisimman monenlaisia uusia viestintäpalveluja. Tavoitteen saavuttaminen edellyttää Viestintävirastolta viisasta sääntelyä ja rohkeaa puuttumista viestintämarkkinoiden epäkohtiin. Huomattavan markkinavoiman (HMV) sääntelyä uudistetaan ja kehitetään jatkuvasti. HMV-sääntelyä kohdistetaan vain sinne, missä se on havaittu markkina-analyysien perusteella tarpeelliseksi. Tarpeeton sääntely poistetaan. Viestintävirasto puuttuu markkinoilla havaittuihin kilpailuongelmiin mahdollisimman tehokkaasti. Tämä tarkoittaa muun muassa sääntelyn painopisteen siirtämistä jälkikäteisestä tapauskohtaisesta valvonnasta aitoon ennakkosääntelyyn. Tehokas valvonta edellyttää niin ikään valvonnan keskittämistä markkinoiden toiminnan kannalta keskeisimpien epäkohtien poistamiseen. HMV-sääntelyn tiekartta on suunnitelma markkinasääntelyn lähivuosien painopisteistä ja kehityksestä. Viestintäviraston lopulliset päätökset HMV-sääntelystä saattavat poiketa ehdotetusta etenkin, jos EU:n sääntelyssä, kansallisessa lainsäädännössä tai markkinatilanteessa tapahtuu merkittäviä muutoksia. HMV-sääntelyn tiekartta julkaistiin ensimmäisen kerran 2013 ja sitä on päivitetty joulukuussa Nyt julkaistavassa tiekartassa Viestintäviraston suunnitelmia on päivitetty sekä sisällöllisesti että aikataulun osalta. Sisällöllisiä päivityksiä tiekarttaan on tehty muun muassa viimeaikaisten huomattavan markkinavoiman päätösten johdosta. HMV-sääntelyyn liittyvien markkina-analyysien aikatauluja on päivitetty vastaamaan tämän hetken suunnitelmia. 3

4 2 HMV-sääntelyn taustaa HMV-sääntely pohjautuu Euroopan Unionin oikeuteen. Huomattavan markkinavoiman käsite otettiin käyttöön vuonna 2003 Euroopan Unionin sähköisen viestinnän sääntelyn uudistamisen myötä. Uudistuksessa annettiin neljä sähköisen viestinnän direktiiviä, joista HMV-sääntelyn kannalta keskeisimpiä ovat puite- ja käyttöoikeusdirektiivi. Puitedirektiivissä 1 määritetään puitteet sääntelyviranomaisten puuttumiselle sähköisten viestintäverkkojen ja -palvelujen markkinahäiriöihin. Käyttöoikeusdirektiivissä 2 määritetään puolestaan ne keinot, joilla markkinaongelmat voidaan ratkaista. Euroopan Unionin huomattavaa markkinavoimaa koskevat säännökset on saatettu Suomessa voimaan tietoyhteiskuntakaarella (ja tätä ennen viestintämarkkinalailla). Tietoyhteiskuntakaaren mukaisen HMV-sääntelyn tavoitteena on edistää teleyritysten välistä kilpailua ja poistaa kilpailun esteitä pitkällä aikavälillä. HMV-sääntelyllä pyritään vaikuttamaan jo ennalta sellaisten markkinoiden toimintaan, joilla on havaittu erityisiä kilpailuongelmia. HMV-sääntely on luonteeltaan poikkeuksellista ja tarkoitettu tilanteisiin, joissa yleinen kilpailuoikeus ei riitä ratkaisemaan markkinoilla olevia ongelmia. HMV-sääntely perustuu aina säännöllisin väliajoin tehtävään markkinaanalyysiin ja jos markkinoilla ei ole ongelmia, sääntely poistetaan. Markkina-analyysin perusteella HMV-asemassa oleville yrityksille voidaan asettaa esimerkiksi käyttöoikeuden luovutusta, avoimuutta, syrjimättömyyttä ja hinnoittelua koskevia velvoitteita. Viestintäverkkojen tasapuolinen ja kohtuullinen hinnoittelu on edellytys uusien palveluja tarjoavien yritysten markkinoille tulolle. Lisääntyvä kilpailu puolestaan luo teleyrityksille paineita uusien palveluiden kehittämiselle ja loppukäyttäjiltä perittävien hintojen alentamiselle. Viestintävirasto antoi ensimmäiset HMV-päätökset vuonna 2003, jolloin komission markkinasuosituksen mukaisia tutkittavia markkinoita oli 18. HMV-päätöksiä annettiin ensimmäisenä vuonna 323. Päätöksiä annettiin yhdeksällä komission suosituksen mukaisella markkinalla. Vuonna 2004 Viestintävirasto analysoi seitsemän markkinasuosituksen mukaista markkinaa ja antoi yhteensä 151 HMV-päätöstä. Vuonna 2015 Viestintävirasto antoi 5 HMV-päätöstä. Sekä analysoitavien markkinoiden että HMVpäätösten lukumäärä on vähentynyt merkittävästi viimeisten vuosien aikana. 2.1 Huomattavan markkinavoiman sääntelyyn vaikuttava lainsäädäntö ja ohjeistus Tietoyhteiskuntakaari Tietoyhteiskuntakaari (917/2014, jälj. TYK) tuli voimaan ja korvasi voimaantullessaan viestintämarkkinalain. Huomattavan markkinavoiman velvollisuuksista ja niiden asettamisesta säädetään TYK:n III osassa. Huomattavan markkinavoiman arviointia, HMV-aseman määrittämistä ja sääntelyprosessia koskevat säännökset pysyivät lakimuutoksessa pääosin muuttumattomina. Muutoksena aiempaan lainsäädäntöön Viestintävirastolle on TYK:ssä asetettu nimenomainen velvollisuus arvioida HMV-päätöstä tehdessään yrityksille asetettavien velvollisuuksien vaikutukset markkinoille. 1 Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivi sähköisten viestintäverkkojen ja -palvelujen yhteisestä sääntelyjärjestelmästä (2002/21/EY) muutettuna direktiivillä 2009/140/EY. 2 Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivi sähköisten viestintäverkkojen ja niiden liitännäistoimintojen käyttöoikeuksista ja yhteenliittämisestä (2002/19/EY) muutettuna direktiivillä 2009/140/EY. 4

5 HMV-yrityksille asetettavia velvollisuuksia koskeviin säännöksiin tuli muutoksia uuden tietoyhteiskuntakaaren voimaantulon myötä. HMV-yrityksille asetettavia velvollisuuksia koskevat säännökset ovat aiempaa yleisemmällä tasolla siten, että lainsäädäntö mahdollistaa samanlaisten velvoitteiden asettamisen säänneltävän viestintäverkon teknologiasta riippumatta. Hintasääntelyn osalta Viestintäviraston keinovalikoima laajeni TYK:n myötä siten, että kustannussuuntautuneen hinnoitteluvelvollisuuden sijasta HMV-yritykselle voidaan asettaa myös vähittäishinnasta tehtävään vähennykseen perustuva (ns. retail-minus) hinnoitteluvelvollisuus tai velvollisuus oikeudenmukaiseen ja kohtuulliseen hinnoitteluun. Oikeudenmukaisella ja kohtuullisella hinnoittelulla tarkoitetaan ehdotuksen mukaan esimerkiksi hinnoittelua, jossa säännellystä tuotteesta tai palvelusta perittävä hinta määräytyy markkinajohtajan tai muuten vastaavissa olosuhteissa toimivien yritysten soveltaman hinnoittelun perusteella. Erona aikaisempaan lainsäädäntöön, varsinaisen hinnoitteluvelvollisuuden lisäksi HMVyritykselle asetettava velvollisuus voi koskea tapaa, jolla hinta asetetaan. Lisäksi Viestintäviraston mahdollisuus asettaa huomattavan markkinavoiman yritykselle kustannussuuntautunut enimmäishinta laajeni siten, että tilaajayhteystuotteiden lisäksi se voi koskea myös muita säänneltyjä tuotteita (kuten tv- ja radiolähetyspalveluita tai yhteenliittämistuotteita). Enimmäishinnan asettaminen ei myöskään enää edellytä samanlaista poikkeuksellisuutta kuin aikaisemmin. Enimmäishinta voidaan asettaa silloin, kun huomattavan markkinavoiman yrityksen hinnoitteluvelvoitteen vastainen hinnoittelu aiheuttaisi vakavaa haittaa kyseisillä markkinoilla kilpailijoille tai muille yrityksen asiakkaille. Lisäedellytyksenä enimmäishinnan asettamiselle on, että pelkkää kustannussuuntautunutta hinnoitteluvelvoitetta ei voida pitää riittävänä kilpailun esteiden poistamiseksi tai kilpailun edistämiseksi kyseisillä markkinoilla. Kustannussuuntautuneella hinnalla tarkoitetaan TYK:n mukaan hintaa, joka on kohtuullinen ottaen huomioon tehokkaan toimijan kustannukset säännellyn tuotteen tai palvelun tuottamisesta. Kustannussuuntautuneen hinnan arvioinnissa painottuu aikaisempaa voimakkaammin toiminnan tehokkuus: teleyritykselle aiheutuneiden kustannusten sijaan arvioinnin lähtökohtana ovat tehokkaan toimijan kustannukset. Säännös mahdollistaa kustannussuuntautuneen hinnoittelun arvioinnin paitsi nykyiseen tapaan teleyritykselle aiheutuneiden kustannusten perusteella (top-down hinnoittelumalli) myös teoreettisesti mallinnetun tehokkaan toimijan kustannusten perusteella (bottom-up hinnoittelumalli) tai näiden yhdistelmällä. TYK:n mukaan teoreettisesti mallinnetun tehokkaan toimijan kustannuksissa tulee ottaa huomioon kohtuullisessa määrin myös tuotteen tai palvelun tuottamiseen liittyvät yleiskustannukset. EU-komission terminointisuosituksen ehdottamaa ja useissa EUmaissa sovellettua Pure LRIC (Pure Long Run Incremental Cost) mallia ei lain perustelujen mukaan voitaisi lähtökohtaisesti pitää kohtuullisena. TYK:ssä tarkennettiin HMV-sääntelyn osalta myös syrjimättömyyttä ja kirjanpidollista eriyttämistä koskevien velvollisuuksien sisältöä. Syrjimättömyysvelvollisuuteen sisältyy vaatimus, jonka mukaan teleyrityksen on tarjottava palveluaan vastaavanlaatuisena kilpailevalle yritykselle kuin omalle tytäryhtiölleen tai muulle sellaiselle taholle. Viestintävirasto asettaa HMV-yrityksille kulloisenkin markkina-analyysin perusteella tarpeellisiksi katsomansa velvoitteet. Virasto arvioi tulevien markkina-analyysien yh- 5

6 teydessä TYK:n mahdollistamien uusien velvoitteiden käytön muiden velvoitteiden ohessa. Euroopan komission suositukset Euroopan komissio voi antaa suosituksia sähköisen viestinnän direktiivien yhdenmukaisesta soveltamisesta, jos eroavaisuudet kansallisten sääntelyviranomaisten tavoissa panna täytäntöön direktiivissä määriteltyjä sääntelytehtäviä voivat luoda esteen sisämarkkinoille. Vaikka komission antamat suositukset eivät ole luonteeltaan oikeudellisesti sitovia, Viestintäviraston on otettava ne toiminnassaan mahdollisimman tarkasti huomioon. Jos Viestintävirasto ei noudata komission suositusta, sen on ilmoitettava asiasta komissiolle ja perusteltava ratkaisunsa. Alla on kuvattu tarkemmin HMVsääntelyn kannalta keskeisimpiä suosituksia ja asetusehdotusta. Komission markkinasuositus (2014/710/EY) Komission markkinasuosituksessa nimetään ne tuote- ja palvelumarkkinat, joilla ennakkosääntely voi olla perusteltua. Komission on säännöllisesti päivitettävä suositusta. Suositus annettiin ensimmäisen kerran vuonna 2003 ja se on uusittu kahdesti vuosina 2007 ja Uusin markkinasuositus tuli voimaan Uusimmassa markkinasuosituksessa merkityksellisten markkinoiden määrä väheni seitsemästä neljään. Vanhasta suosituksesta poistuvat kiinteään puhelinverkkoon pääsyn markkinat (markkina nro 1/2007) ja kiinteästä puhelinverkosta nousevan puhelinliikenteen tukkumarkkinat (markkina 2/2007). Kiinteän puhelinverkon terminointi (3/2007) ja matkaviestinverkon terminointi (4/2007) ovat pysyneet ennallaan, mutta markkinoiden numerointia on muutettu. Kiinteään verkkoon pääsyn tukkumarkkinoiden (markkina nro 4/2007), tukkutason laajakaistapalvelujen markkinoiden (markkina 5/2007) ja paikallistason kiinteiden yhteyksien tukkumarkkinoiden (markkina nro 6/2007) rakenteita on osin uudistettu ja markkinat on järjestetty sekä numeroitu uudelleen. Markkinasuositus koostuu näin ollen seuraavista markkinoista palvelukokonaisuuksittain lajiteltuna: Laskevan puheliikenteen markkinat: o Kiinteän puhelinverkon terminointi (markkina 1/2014) o Matkaviestinverkon terminointi (markkina 2/2014) Kiinteän verkon laajakaistamarkkinat: o Kiinteään verkkoon pääsy (markkinat 3a ja 3b/2014) o Paikallistason kiinteät yhteydet (markkina 4/2014). Jos jäsenvaltio haluaa säännellä muita markkinoita, se edellyttää kolmen kumulatiivisen perusteen läpäisemistä (three criteria test). Ensimmäinen peruste koskee markkinoille tulon esteiden merkittävyyttä ja pysyvyyttä. Toinen peruste koskee sitä, johtaako markkinoiden rakenne todelliseen kilpailuun kyseisellä aikavälillä. Kolmantena perusteena on se, että kilpailuoikeuden soveltaminen ei yksin riittäisi korjaamaan asianomaisia markkinoiden toimintapuutteita. 6

7 Terminointisuositus (2009/396/EU) Komission vuonna 2009 antamalla terminointisuosituksella pyritään vaikuttamaan kiinteään ja matkaviestinverkkoon laskevan liikenteen hintasääntelyyn. Laskevalla liikenteellä tarkoitetaan toisesta verkosta tulevaa liikennettä, joka laskee kohdeverkon yhteenliittämispisteestä puhelun vastaanottajan liittymään. Puhelun välittämistä yhteenliittämispisteestä vastaanottajalle kutsutaan yleisesti terminoinniksi. Toisin sanoen operaattorit perivät toisiltaan maksuja oman verkkonsa käytöstä. Suosituksen mukaisesti kansallisten viranomaisten tulisi asettaa terminointimaksut tasolle, jotka perustuvat tehokkaasti toimivalle operaattorille aiheutuviin kustannuksiin. Tehokkaan toimijan kustannukset tulee suosituksen mukaan määrittää käyttäen perustana nykykustannuksia ja LRIC- 3 menetelmää. Suositus lähtee ns. puhtaasta BU-LRIC-menetelmästä (pure BU-LRIC), jossa huomioidaan ainoastaan ne kustannukset, joilta vältyttäisiin, jos laskevan liikenteen palvelua ei tarjottaisi kolmansille osapuolille. Hinnoittelumenetelmässä tulee käyttää vertailuperustana tarkastelujaksona saatavissa olevaa tehokasta teknologiaa. Suosituksen mukaisesti kansallinen viranomainen voi ainoastaan poikkeuksellisissa, suosituksessa erikseen mainituissa olosuhteissa käyttää vaihtoehtoista mallia hinnoitteluvelvoitteita asettaessaan. Komissio on aloittanut vuonna 2015 terminointisuosituksen arvioinnin, joka saattaa johtaa sen uudistamiseen. NGA-suositus (2010/572/EU) Komission vuonna 2010 antaman NGA-suosituksen tavoitteena on tukea yhtenäismarkkinoiden kehitystä parantamalla oikeusvarmuutta ja edistämällä investointeja, kilpailua ja innovointia laajakaistapalvelujen markkinoilla erityisesti siirryttäessä seuraavan sukupolven liityntäverkkoihin (NGA) 4. NGA-suositus määrittelee etukäteen velvoitteet, joita viranomaisen tulisi tietyin edellytyksin asettaa tilaajayhteys- ja laajakaistatukkutuotteen markkinoilla (komission markkinasuosituksen mukaiset markkinat 4 ja 5). Tilaajayhteysmarkkinoilla tällaisia velvoitteita ovat muun muassa tilaajayhteyksien kuparipohjaisten osien eriytetyn tarjonnan velvoite, kaapelikanavien ja valokaapeleilla toteutettujen tilaajayhteyksien paikallisosien vuokrausvelvoite sekä edellä mainituille asetettava hinnoittelun kustannussuuntautuneisuusvelvoite. Myös tukkutason laajakaistapalveluille on suosituksen mukaan asetettava kustannussuuntautuneisuusvelvoite. Suositus edellyttää niin ikään uusien tukkutuotteiden saataville laittamista vähintään kuusi kuukautta ennen vastaavan vähittäispalvelun markkinoille saattamista. Syrjimättömyys- ja kustannuslaskentasuositus C(2013) 5761 Komissio antoi vuonna 2013 suosituksen syrjimättömyydestä ja kustannuslaskennasta tilaajayhteys- ja tukkutason laajakaistapalvelujen markkinoilla. Suosituksen keskeisenä tavoitteena on tehokkaan kilpailun ja viestinnän sisämarkkinoiden edistäminen EU:ssa. Kilpailijoiden tehokasta verkkoon pääsyä edistetään yhtenäistämällä HMVyrityksille asetettavia syrjimättömyysvelvoitteita koskevia vaatimuksia sekä kustannuslaskentamenetelmän käyttöä koskevilla vaatimuksilla. Suosituksen mukainen kustannuslaskentamenetelmä tulisi olla käytössä viimeistään LRIC=Long-Run Incremental Cost 4 NGA= Next Generation Access 7

8 Suositus määrittelee kaksi menetelmää syrjimättömyysvelvoitteen soveltamiseksi. Suosituksen mukaan syrjimättömyyden tulisi olla ensisijaisesti tuotantopanosten vastaavuutta (EoI, equivalence of input). Mikäli tuotantopanosten vastaavuus katsotaan kohtuuttomaksi, syrjimättömyysvelvoitteella tulisi varmistaa vähintään tuotosten vastaavuus (EoO, equivalence of output). Lisäksi suositus sisältää säännöksiä syrjimättömyysvelvollisuuden valvonnassa käytettävistä menetelmistä mukaan lukien ns. teknisen toisinnettavuuden vaatimus. Suositus edellyttää lisäksi, että syrjimättömyyden valvonnassa käytetään suoritustasomittareita (Key Performance Indicators, KPI), palvelutasovaatimuksia (Service Level Agreements, SLA) sekä palvelutasolupauksia (Service Level Guarantees, SLG). Suosituksen mukaan kansallisten viranomaisten on käytettävä kustannuslaskennassa alhaalta ylöspäin (bottom up) rakennettua pitkän aikavälin lisäkustannuksiin perustuvaa LRIC 5 +-menetelmää. Mallinnettaessa NGA-verkkoa viranomaisen tulee määritellä hypoteettinen tehokas NGA-verkko, joka koostuu kokonaan tai osittain kuituelementeistä. Suositus sisältää myös edellytykset, joiden perusteella viranomainen voi jatkaa käyttämänsä hinnoittelumenetelmän käyttämistä myös suosituksen voimaan tulon jälkeen. Suositus sisältää lisäksi edellytykset (mm. kaupallisen toisinnettavuuden testin käytöstä), joiden täyttyessä kuituyhteyksien hintasääntelystä tulisi luopua. Ehdotus sääntelykehyksen uudistamisesta Euroopan komissio julkaisi strategiansa digitaalisista sisämarkkinoista (DSM). Komission tavoitteena on purkaa sääntelystä johtuvat raja-aidat ja yhdistää 28 kansallista markkina-aluetta yhtenäisiksi sisämarkkinoiksi. Ehdotettu strategia rakentuu kolmen pilarin varaan: 1) Kuluttajien ja yritysten digitaalisten tuotteiden ja palvelujen saantia parannetaan koko Euroopassa. 2) Luodaan suotuisat ja tasapuoliset olosuhteet digitaaliverkoille ja innovatiivisille palveluille. 3) Maksimoidaan digitaalitalouden kasvupotentiaali. Komission strategia sisältää 16 aloitetta digitaalisten sisämarkkinoiden toteuttamiseksi. Komissio aikoo mm. ehdottaa perusteellista muutosta EU:n televiestintäsääntöihin. Muutosehdotukset on tarkoitus antaa kesällä Uusi lainsäädäntö tulee voimaan todennäköisesti vasta vuonna Viestintäviraston näkemyksen mukaan EU-lainsäädännön uudistamisen tulisi lähteä vuoden 2020 jälkeisen ajan tavoitteita pohtimalla ja tulevaisuuden mahdollisia ongelmia ja niihin sopivia keinoja tunnistamalla. Samalla tulisi kriittisesti arvioida nykysääntelyn onnistuminen sille aikanaan asetettuihin tavoitteisiin peilattuna. Tulevaisuuden sääntelyn valmistelun ei tulisi automaattisesti käynnistyä olemassa olevien direktiivien ja artiklojen pohjalta. Viestintävirasto toivoo tulevan EU-lainsäädännön olevan entistä selkeämpää ja joustavampaa. Uuden sääntelykehyksen tulisi kestää myös aikaa. Tavoitteena ei siis ole 5 LRIC + - malli mahdollistaa tuotteen tai palvelun tuottamiseen liittyvien yleiskustannusten huomioon ottamisen kustannuslaskelmissa. 8

9 ratkaista nykyhetken ongelmia vaan mahdollistaa edistykselliset sähköisen viestinnän palvelut 2020 ja luvuilla. Viestintävirasto pitää tärkeänä, että EU:ssa tunnistetaan milloin harmonisointi on aidosti hyvä tavoite. Tällöin se tulisi tehdä tehokkaasti ilman raskaita ja aikaavieviä prosesseja EU-tasolla. Kaikkea ei kuitenkaan tarvitse harmonisoida ja jatkossa kansallinen joustavuus on avainasemassa. Viestintäviraston näkemyksen mukaan sääntelyä on purettava perinteiseltä telealalta. Erityissääntelyn tarve säilyy kuitenkin kiinteään verkkoon pääsyssä eli tilaajayhteyksissä. On myös todettava, että nykyisen erityissääntelyn keinot ja prosessit on uusittava, sillä HMV-sääntelyn toteuttaminen on nykymuodossaan liian raskasta ja hidasta. EU:n viestintäalan lainsäädännön uudistustyö on vasta aloitettu, joten HVM-sääntely jatkuu nykymuodossaan vielä vuosia. Lainsäädäntöuudistuksella ei siten ole vaikutuksia HMV-sääntelyn tiekarttaan vielä tässä vaiheessa. 2.2 Yhteenveto HMV-sääntelystä ja hinnoittelumenetelmistä muissa EU-maissa Komission vuonna 2007 antamassa markkinasuosituksessa ennakkosääntelyn alaisten markkinoiden lukumäärä väheni 18:sta seitsemään. Markkinasuositusta uudistettiin jälleen syksyllä 2014 ja markkinoiden lukumäärä väheni neljään. Moni jäsenvaltio ei ole vielä ehtinyt analysoida uuden markkinasuosituksen mukaisia markkinoita 3-4. Kaikissa jäsenvaltioissa puhelinliikenteen terminointi (kiinteä ja matkaviestintä) ja kiinteän televerkon tilaajayhteydet ovat ennakkosääntelyn piirissä. Puolet jäsenvaltioista on purkanut HMV-sääntelyn televisio- ja radiolähetyspalveluiden osalta. Joissain jäsenvaltioissa on edelleen ennakkosääntelyä myös vanhojen suositusten mukaisilla markkinoilla. Niitä markkinoita ei taulukossa tarkastella muiden kuin televisioja radiolähetyspalvelujen markkinan (18/2003) osalta. 9

10 Kuva 1. Yhteenveto HMV-sääntelystä EU-maissa Hinnoittelumenetelmät BEREC on selvittänyt jäsenmaissa käytössä olevia hinnoitteluvelvoitteita ja menetelmiä komission vuoden 2014 markkinasuosituksen mukaisilla markkinoilla (markkinat no 1-4) sekä vuoden 2007 markkinasuosituksen mukaisilla markkinoilla 1 ja 2 sekä puhelinliittymien jälleenmyyntimarkkinoilla (WLR service). Raportin 6 perusteella hin- 6 BEREC Report: Regulatory Accounting in Practice

11 noittelun sääntelyssä yleisimmin käytetty velvoite on kustannussuuntautuneen hinnoittelun velvoite. Tukkutason laajakaistapalvelujen sääntelyssä käytetään myös retail minus -velvoitetta viidessä maassa. Kolmas tukkumarkkinoilla yleisesti käytössä oleva velvoite on kustannussuuntautuneen hinnoittelun ja hintakaton yhdistelmä. Vertailutietojen (benchmarking) käyttö on vähentynyt ja on enää käytössä yksittäisissä maissa kiinteän ja laskevan liikenteen markkinoilla. Kuva 2: Hinnoitteluvelvoitteiden käyttö EU-maissa. Lähde BEREC. Säännellyillä tukkumarkkinoilla käytetyin hinnoittelumenetelmä on LRIC, paitsi tukkutason laajakaistapalvelujen ja kiinteiden yhteyksien markkinoilla (markkinat 3b ja 4) sekä vähittäismarkkinoilla (ex-markkina 1 ja WLR), joilla yleisin menetelmä on FDC (Fully Distributed Cost). Kiinteän ja matkaviestinverkon laskevan liikenteen markkinoilla (markkinat 1 ja 2) LRIC-menetelmä on yleisimmin käytössä. Komission suosituksen myötä erityisesti ns. puhdas LRIC-menetelmä on käytössä useissa jäsenmaissa. 11

12 Kuva 3: Hinnoittelumenetelmien käyttö EU-maissa. Lähde BEREC. 12

13 3 HMV-sääntelyn tiekartta - HMV-sääntely merkityksellisillä viestintämarkkinoilla Tässä luvussa tarkastellaan nykyistä sääntelyä, yrityksille asetettuja velvoitteita sekä Viestintäviraston näkemyksiä markkinoiden ja HMV-sääntelyn kehityksestä ja valvonnan painopisteistä lähivuosina. 3.1 Laskevan puheliikenteen markkinat Kiinteän puhelinverkon terminointi (markkina 1/2014) Kiinteän puhelinverkon terminoinnilla tarkoitetaan toisesta verkosta tulevaa liikennettä, joka laskee verkkojen yhteenliittämispisteestä puhelun vastaanottajan liittymään. Terminoinnilla välitetään toisesta verkosta soitettu puhelu vastaanottajan liittymään ja se on siten edellytys kahden eri operaattorin asiakkaan välisen puhelun soittamiseksi. Viestintävirasto on analysoinut kiinteän puhelinverkon terminointimarkkinat vuosina 2004, 2008 ja Voimassa olevissa, vuonna 2008 annetuissa, HMV-päätöksissä yrityksille asetettiin yhteenliittämisvelvollisuus, toimitusehtojen ja hinnaston julkaisuvelvollisuus sekä hintojen ja ehtojen syrjimättömyysvelvollisuus. Suurimmille HMVyrityksille asetettiin lisäksi kustannussuuntautuneen hinnoittelun velvollisuus, kustannuslaskentajärjestelmän käyttöä koskeva velvollisuus sekä kirjanpidollinen eriyttämisvelvollisuus. Viestintäviraston vuonna 2013 tekemän markkina-analyysin perusteella ennakkosääntelystä kiinteän puhelinverkon terminointimarkkinoilla olisi voitu luopua. Kiinteän puhelinverkon terminointimarkkinoiden sääntely on menettänyt merkitystään kiinteän verkon liittymien korvaannuttua matkaviestinverkon liittymillä; vain pienellä osalla on käytössään kiinteän verkon liittymä, kun matkaviestinverkon liittymä löytyy kaikilta. Markkina-analyysin perusteella markkinoilla ei enää esiinny sellaisia kilpailuongelmia, joiden poistamiseksi tukkumarkkinoiden ennakkosääntely olisi tarpeen. EU:n komissio katsoi kuitenkin Viestintäviraston päätösehdotuksen muodostavan esteen yhteismarkkinoille ja olevan siten ristiriidassa yhteisön oikeuden kanssa. Komission päätöksen johdosta virasto peruutti päätösehdotuksensa ja ennakkosääntely kiinteän puhelinverkon markkinoilla pysyi voimassa vuonna 2008 annettujen päätösten mukaisena. Viestintäviraston tavoitteena on käynnistää seuraava markkina-analyysi kiinteän puhelinverkon terminointimarkkinoilla vuonna Matkaviestinverkon terminointi (markkina 2/2014) Matkaviestinverkon terminoinnilla tarkoitetaan toisesta verkosta tulevaa liikennettä, joka laskee verkkojen yhteenliittämispisteestä puhelun vastaanottajan liittymään. Terminoinnilla välitetään toisesta verkosta soitettu puhelu vastaanottajan liittymään. Siten matkaviestinverkon terminointi on edellytys kahden eri operaattorin asiakkaan välisen puhelun soittamiseksi. Viestintävirasto on analysoinut matkaviestinverkon terminointimarkkinat vuosina 2004, 2006, 2008 ja Viimeisimmän markkina-analyysin perusteella HMV-asema 13

14 todettiin neljällä yrityksellä: DNA Oy, Elisa Oyj, TeliaSonera Oyj, ja Ålands Telekommunikation Ab. HMV-asema tarkoittaa käytännössä sitä, että matkaviestinverkkoyrityksillä on mahdollisuus ja kannustin hinnoitella terminointipalvelu riippumatta kilpailijoista ja loppuasiakkaista. Matkaviestinverkon terminointia ei voida korvata toisen matkaviestinverkon tai kiinteän verkon yritysten tarjoamalla tukkutuotteella. Siten jokaisella matkaviestinverkkoyrityksellä on 100 prosentin markkinaosuus omaan matkaviestinverkkoonsa terminoituvasta liikenteestä. Tämä on jo itsessään vahva indikaattori huomattavasta markkinavoimasta. Uusimmassa markkina-analyysissä Viestintävirasto on markkina-osuuden lisäksi tarkastellut useita muita tekijöitä huomattavan markkinavoiman arvioimiseksi. Tässä yhteydessä on arvioitu myös sitä, rajoittaako vähittäispalvelujen korvattavuus matkaviestinverkkoyritysten markkinavoimaa. Mikäli loppuasiakkailla on vähittäismarkkinoilla todellinen mahdollisuus korvata matkaviestinverkkoihin soitetut puhelut muilla palveluilla, kuten OTT-puheluilla, voi sillä olla vaikutusta matkaviestinverkkoyritysten markkinavoimaan. Markkina-analyysin mukaan matkaviestinverkkoihin suuntautuville puheluille ei kuitenkaan ole korvaavia palveluja. OTT-puhepalvelujen korvaavuutta rajoittaa erityisesti se, että suomalaiset eivät ole yleisesti tavoitettavissa OTT-puheluilla. Tehokkaan kilpailun puute terminointimarkkinoilla johtaa vakavien kilpailuongelmien syntyyn sekä tukku- että vähittäistasolla, mikäli tukkumarkkinoihin ei kohdistettaisi ennakkosääntelyä. Korkeat tukkuhinnat lisäävät kilpailevien matkaviestinyritysten ja kiinteän verkon yritysten vähittäispalvelujen tuotantokustannuksia, jolloin muiden teleyritysten on vaikea tarjota kilpailukykyisiä palveluja vähittäismarkkinoilla. Koska tuotantokustannusten nousu siirtyy vähittäishintoihin, matkaviestinverkkoyritysten keräämien ylimääräisten tulojen maksajina toimivat lopulta puhepalveluja käyttävät kotitaloudet ja yritykset. Matkapuheluiden tukkumarkkinoiden sääntelyllä on keskeinen merkitys puhelinpalveluiden vähittäismarkkinoiden toimintaan ja vähittäishinnoitteluun. Ennakkosääntelyn myötä varmistetaan, että matkaviestinverkkoyrityksillä ei ole mahdollisuutta hinnoitella terminointia syrjivästi sen mukaan, mikä teleyritys tukkutuotetta ostaa. Lisäksi ennakkosääntelyllä on vaikutusta myös vähittäishinnoitteluun. Laskevien terminointihintojen on Euroopassa todistettu johtaneen myös alhaisempiin vähittäishintoihin. Elokuussa 2015 annetuissa päätöksissä kaikille neljälle matkaviestinverkkoyritykselle asetettiin yhteenliittämisvelvollisuus sekä sen lisäksi julkaisu- ja syrjimättömyysvelvollisuus. Lisäksi DNA:lle, Elisalle ja TeliaSonera Finlandille asetettiin velvollisuus noudattaa terminoinnissa ja muiden yhteenliittämispalvelujen tarjoamisessa kustannussuuntautunutta hinnoittelua sekä velvollisuus kustannuslaskentajärjestelmän käyttämiseen. Yritysten on myös noudatettava terminointipalvelujen tarjonnassa Viestintäviraston asettamaa kustannussuuntautunutta enimmäishintaa 1,25 senttiä/minuutti. Ahvenanmaalla toimivalle Ålands Telekommunikationille Viestintävirasto asetti velvollisuuden oikeudenmukaiseen ja kohtuulliseen hinnoitteluun. Velvollisuus noudattaa enimmäishintaa asetettiin nyt ensimmäistä kertaa. Velvoite tuli voimaan joulukuun alussa 2015, jolloin terminointipalvelun hinta laski noin kolmanneksen nykyisestä 1,87 sentistä 1,25 senttiin minuutissa. Aiemmin voimassa ollut ja jälkikäteiseen valvontaan perustunut kustannussuuntautuneen hinnoittelun velvoite ei poistanut tehokkaasti matkaviestinverkkoyritysten mahdollisuutta asettaa tukkupalve- 14

15 lun hinta yli kustannustason. Oikeudenmukaista ja kohtuullista hintaa arvioidaan jälkikäteen, mutta lähtökohtaisesti sellaisena on pidettävä muille operaattoreille asetettua 1,25 sentin minuuttihintaa. Viestintävirasto on määrittänyt enimmäishinnan ns. FIFAC-malliin 7 (Ficora Fully Allocated Cost) perustuen. Lähtökohtana enimmäishinnan määrittämisessä ovat olleet valtakunnallisten matkaviestinverkkoyritysten todellisen matkaviestinverkon ja terminointipalvelun toteuttamisesta aiheutuneet kustannukset. Kullekin teleyritykselle on ensin määritetty yrityskohtainen terminointipalvelun yksikkökustannus, jonka jälkeen enimmäishinta on määritetty laskemalla liikennemäärillä painotettu yksikkökustannusten keskiarvo. EU:n komissio katsoi Viestintäviraston päätösehdotuksen muodostavan esteen yhteismarkkinoille ja olevan siten ristiriidassa yhteisön oikeuden kanssa. Syynä tähän oli se, että Viestintäviraston enimmäishinnan laskemisessa soveltama menetelmä ei ole komission terminointisuosituksen mukainen. Suosituksen mukaan terminointihinta tulisi määrittää puhtaalla BU-LRIC-menetelmällä tai hintavertailulla, joka perustuu niiden maiden hintoihin, joissa hinnat on määritetty kyseisellä menetelmällä. Koska tietoyhteiskuntakaari ei mahdollista puhtaan BU-LRIC-menetelmän käyttöä Suomessa, Viestintävirasto ei katsonut mahdolliseksi tehdä päätöksiin komission edellyttämiä muutoksia. Viestintäviraston antamien HMV-päätösten johdosta komissio lähetti Suomen valtiolle syyskuussa 2015 ns. Pilot-menettelyn puitteissa tiedustelun liittyen puhtaan BU-LRIC-menetelmän soveltamiseen. Komission terminointisuosituksesta johtuen matkaviestinverkon terminointihintojen arvioinnissa käytettävään menetelmään kohdistuu jatkossakin suuria muutospaineita. Matkaviestinverkon terminointimarkkinoiden seuraava markkina-analyysin aloittaminen tulee ajankohtaiseksi vuonna Kuva 4. Yhteenveto terminointimarkkinoiden sääntelytoimenpiteistä 7 Viestintävirasto päivitti vuosien aikana FIFAC-mallia siten, että siinä otetaan huomioon matkaviestinverkkojen tämänhetkinen teknologia sekä palvelujen käyttö. Päivitetty malli huomioi paremmin verkkojen teknologisen kehityksen sekä mobiilidatan kasvun kustannusten kohdistamisessa. 15

16 3.2 Laajakaistamarkkinat Kiinteään verkkoon pääsy (markkina 3/2014) Komissio on uudessa markkinasuosituksessaan määritellyt uudelleen aikaisemman suosituksen mukaiset kiinteään verkkoon pääsyn tukkumarkkinat (markkina 4/2007) ja tukkutason laajakaistapalveluiden markkinat (markkina 5/2007). Komission uuden markkinasuosituksen mukainen markkina 3 (kiinteään verkkoon pääsy) vastaa sisällöltään pääasiassa edellä mainittuja markkinoita 4 ja 5. Suosituksen mukaan kansallinen sääntelyviranomainen voi määritellä tarvittaessa kaksi erillistä alamarkkinaa, joista voidaan käyttää nimityksiä kiinteään paikallisverkkoon pääsy 8 (markkina 3a) ja kiinteään verkkoon pääsy keskustasolla 9 (markkina 3b). Suosituksen mukaan markkina 3a vastaa pääosin komission vuoden 2007 suosituksen tilaajayhteysmarkkinaa (markkina 4). Komissio on kuitenkin sisällyttänyt tilaajayhteyksien lisäksi markkinaan mukaan myös niin sanotut virtuaaliset tilaajayhteystuotteet (Virtual Unbundled Local Access, VULA), jotka Suomessa on tähän asti sisällytetty osin komission vuonna 2007 antaman suosituksen mukaiselle tukkutason laajakaistapalvelujen markkinoille (markkina 5). Vastaavasti suosituksen mukaan markkina 3b vastaa osin komission vuoden 2007 suosituksen mukaista tukkutason laajakaistapalvelujen markkinaa (markkina 5). Suosituksen mukaan markkinoille kuuluu komission vuonna 2007 antaman suosituksen markkinan 5 tuotteista ne laajakaistatukkutuotteet, jotka tarjotaan keskustasolla tai sitä vastaavalla tasolla. Kiinteään verkkoon pääsy mahdollistaa kilpailevien teleyritysten laajakaistapalvelujen tarjoamisen loppukäyttäjille. Laajakaista-palvelujen tarjoaminen voidaan toteuttaa vuokraamalla joko tilaajayhteys, tilaajayhteyden osa tai tilaajayhteyden siirtokapasiteettia kiinteästä televerkosta (ns. bitstream). Viestintävirasto on analysoinut kiinteään verkkoon pääsyn markkinat vuosina 2006, 2009 ja Vuonna 2012 HMVvelvoitteita asetettiin 27 teleyritykselle. Ennakkosääntelyn tarve Viestintäviraston näkemyksen mukaan kiinteään verkkoon pääsyn tukkumarkkinoiden ennakkosääntely on tarpeen laajakaistapalvelujen vähittäismarkkinoilla esiintyvien kilpailuongelmien poistamiseksi. Edellisen markkina-analyysin aikaan vähittäismarkkinoilla ei löytynyt korvaavia vaihtoehtoja kiinteän verkon nopeille laajakaistaliittymille. Matkaviestinverkon tiedonsiirtoliittymät muodostivat tuolloin kiinteän verkon laajakaistaliittymille ainoastaan osittain korvaavan vaihtoehdon kun kyseessä olivat hitaammat laajakaistapalvelut. Vuonna 2012 antamissaan HMV-päätöksissä Viestintävirasto päätyikin keventämään HMVsääntelyä alle 8 Mbit/s yhteyksien tukkutason laajakaistapalveluilta. Tilaajayhteyden siirtokapasiteetin vuokraamisen vähentyminen johti puolestaan edellisellä analyysikierroksella siihen, että Viestintävirasto poisti siirtokapasiteetin HMVsääntelyn yhteensä seitsemältä alueelta, mukaan lukien pääkaupunkiseudulta. Vuonna 2016 käynnistyvällä analyysikierroksella tullaan näiden markkinoiden osalta tarkastelemaan erityisesti mm. matkaviestinverkon tiedonsiirtoliittymissä tapahtunut- 8 Wholesale Local Access at a fixed location 9 Wholesale Central Access at a fixed location (to provide mass-market services) 16

17 ta kehitystä etenkin aiempaa nopeampien LTE-yhteyksien paremman saatavuuden myötä. Komission markkinasuosituksessa tapahtuneiden muutosten vuoksi entistä tarkemmin tullaan myös tarkastelemaan esimerkiksi VULA-tuotteiden kysyntää ja tarjontaa Suomen laajakaistamarkkinoilla. Voimassa oleva HMV-sääntely Viestintävirasto teki vuonna 2012 sekä kiinteään verkkoon pääsyn tukkumarkkinoilla eli tilaajayhteysmarkkinoilla että tukkutason laajakaistapalvelujen markkinoilla merkittäviä sääntelymuutoksia, jotka osaltaan heijastivat viraston strategisia tavoitteita. Jotta markkinoilla havaittuihin kilpailuongelmiin pystytään puuttumaan mahdollisimman tehokkaasti, sääntelyä keskitettiin markkinoiden kannalta merkittävimpiin yrityksiin 10. Tarpeetonta sääntelyä poistettiin mm. keventämällä tukkutason laajakaistapalvelujen markkinoille asetettuja velvoitteita alle 8 Mbit/s yhteyksien osalta. Tilaajayhteysmarkkinoilla viidellä markkinoiden kannalta merkittävimmällä HMVyrityksellä on tällä hetkellä voimassa velvollisuus vuokrata sekä metallijohdin- että valokuitutilaajayhteyksiä kustannussuuntautuneella hinnalla. Pienemmillä HMVyrityksillä sen sijaan on voimassa tilaajayhteyksien vuokraus- ja julkaisuvelvollisuuksien ohella ainoastaan velvollisuus noudattaa syrjimätöntä hinnoittelua ja muutoinkin syrjimättömiä ehtoja. Lisäksi Viestintävirasto poisti vuonna 2012 tilaajayhteysmarkkinoilla antamissaan HMV-päätöksissä kaikilta HMV-yrityksiltä velvollisuuden kirjanpidolliseen eriyttämiseen. Tukkutason laajakaistapalvelujen markkinoilla kaikilla HMV-yrityksillä on voimassa vähintään 8 Mbit/s yhteysnopeuksien osalta velvollisuus vuokrata tukkutason laajakaistapalveluita, velvollisuus julkaista tarjoamiensa tukkutuotteiden hinnat ja toimitusehdot sekä tarjota tukkutuotteita syrjimättömästi. Alle 8 Mbit/s yhteyksien osalta yrityksillä on ainoastaan toimitusehtojen ja hinnastojen julkaisuvelvollisuus. Hinnoitteluvelvoitteet ja niiden valvonta Etukäteen asetettava enimmäishinta tilaajayhteysmarkkinoilla olisi Viestintäviraston käsityksen mukaan mahdollistanut tehokkaan puuttumisen markkinoiden kilpailuongelmiin ja tuonut ennustettavuutta tukkutuotteiden hinnoitteluun sekä HMV-yrityksen että kilpailevien teleyritysten näkökulmasta. Korkeimman hallinto-oikeuden (KHO) antamien päätösten myötä Viestintävirasto ei kuitenkaan pystynyt tavoitteidensa mukaisesti siirtämään HMV-sääntelyn painopistettä velvoitteiden noudattamisen jälkikäteisestä valvonnasta velvoitteen asettamiseen. Tilaajayhteysmarkkinoilla hinnoittelun kustannussuuntautuneisuutta arvioidaan näin ollen toistaiseksi jälkikäteisen valvonnan keinoin. Tilaajayhteysmarkkinoilla Anvia Oyj:llä, DNA Oy:llä, Elisa Oyj:llä, Lounea Oy:llä ja TeliaSonera Finland Oyj:llä on velvollisuus hinnoitella sekä metallijohdin- että valokuitutilaajayhteydet kustannussuuntautuneesti. Koska KHO kumosi yrityksille asetetun enimmäishintavelvollisuuden, yritysten on lain mukaan itse asetettava hintansa kustannussuuntautuneelle tasolle. Viestintäviraston tehtävänä on puolestaan valvoa hinnoitteluvelvollisuuden noudattamista. Viestintävirasto esitti syksyllä 2014 näkemyksensä tilaajayhteyksien ja kytkentämaksujen kustannussuuntautuneista hinnoista. Koska ero yritysten itsensä asettamiin hin- 10 AinaCom Oy, Anvia Oyj, DNA Oy, Elisa Oyj, KYMP Oy, SSP Yhtiöt Oy, PPO-Yhtiöt Oy ja TeliaSonera Finland Oyj. 17

18 toihin oli merkittävä, eivätkä yritykset ryhtyneet oma-aloitteisiin toimenpiteisiin hintojen alentamiseksi, Viestintävirasto ryhtyi asiassa valvontatoimenpiteisiin tammikuussa Viestintävirasto antoi huhtikuussa 2015 valvontapäätökset kaikille viidelle yhtiölle ja määritti niissä hintojen kustannussuuntautuneen tason. Viestintäviraston näkemyksen mukaan metallijohtimisen tilaajayhteyden kuukausivuokran tulisi olla enintään 10,70 euroa/kk ja kytkentämaksun enintään 85 euroa. Valokuitutilaajayhteyden osalta kuukausivuokran tulisi Viestintäviraston näkemyksen mukaan olla enintään 75,50 euroa/kk ja kytkentämaksun enintään 131 euroa. Viestintäviraston antamista päätöksistä valittivat kaikki muut päätöksen kohteena olleet yritykset paitsi TeliaSonera Finland Oyj. KHO keskeytti antamillaan päätöksillä Viestintäviraston päätösten täytäntöönpanon valitusten käsittelyn ajaksi, mutta korosti yritysten olevan siitä huolimatta vastuussa hintojen asettamisesta kustannussuuntautuneelle tasolle. Täytäntöönpanon keskeyttämistä koskevien päätösten jälkeen kaikki päätösten kohteena olleet yritykset ovat korottaneet hintansa vähintään osittain takaisin päätöksiä edeltäneelle tasolle. Viestintäviraston tulee kiinteään verkkoon pääsyn markkinoiden sääntelyssä ottaa jatkossa huomioon komission suositus syrjimättömyydestä ja kustannuslaskennasta. Suosituksen mukaisesti viranomaisen tulisi käyttää kustannussuuntautuneen hinnan määrittämisessä bottom up LRIC+ -menetelmää. Viestintävirasto teetti Analysys Mason Ltd:llä vuonna 2015 selvityksen LRIC+ -menetelmän soveltuvuudesta Suomen markkinoille. Selvityksen pohjalta Viestintävirasto on käynnistänyt komission suositteleman laskentamallin hankkimisen Suomen tilaajayhteysmarkkinoille. Mallin arvioidaan olevan valmis vuoden 2017 alussa. Syrjimättömyysvelvoitteet ja niiden valvonta Komission syrjimättömyyttä ja kustannuslaskentaa koskevan suosituksen voimaan tulon myötä Viestintäviraston on arvioitava syrjimättömyyden osalta erityisesti syrjimättömyysvelvollisuuden sisältöä ja laajuutta. Viestintävirasto arvioi vuosien aikana tarkemmin suosituksen mukaisten syrjimättömyysvelvoitteiden ja niiden valvonnassa käytettävien keinojen soveltamista Suomessa. Viestintäviraston on arvioitava, tulisiko tasapuoliset käyttöoikeudet varmistaa Suomessa soveltamalla kokonaan tai joiltain osin tuotantopanosten vastaavuutta (EoI) vai riittääkö siihen tuotoksen vastaavuus (EoO). Lisäksi Viestintävirasto arvioi, miten syrjimättömyysvelvoitteiden asettamisessa ja niiden valvonnassa voitaisiin varmistaa, että HMV-yrityksen vähittäispalvelut ovat teknisesti ja kaupallisesti toisinnettavissa tarjolla olevien tukkutuotteiden avulla. Syrjimättömyysvelvoitteiden valvontaa varten Viestintävirasto määrittelee valvonnan kannalta keskeiset suoritustasomittarit ja harkitsee, tulisiko näiden lisäksi ottaa käyttöön myös vastaavat palvelutasosopimukset. Viestintävirasto on perustanut syksyllä 2015 työryhmän, jonka tavoitteena on kartoittaa syrjimättömyyteen liittyviä ongelmia markkinoilla sekä kartoittaa myös toimialan näkemyksiä tarkoituksenmukaisista syrjimättömyysvelvoitteista. Työryhmän työn tuloksista julkaistaan loppuraportti vuoden 2015 loppuun mennessä. Viestintävirasto jatkaa tämän jälkeen syrjimättömyysvelvoitteiden ja niiden valvonnan kehittämistä virkatyönä osana laajakaistamarkkinoiden analysointiprosessia. 18

19 Paikallistason kiinteät yhteydet (markkina 4/2014) Komissio on uudessa markkinasuosituksessaan määritellyt uudelleen myös paikallistason kiinteiden yhteyksien tukkumarkkinat (markkina 6/2007). Uuden markkinasuosituksen mukainen markkina 4/2014 vastaa joitain muutoksia lukuun ottamatta vuoden 2007 markkinasuosituksen mukaista markkinaa, mutta suosituksessa korostetaan uudella tavalla yhteyksien korkealaatuisuutta 11. Kiinteiden yhteyksien avulla kilpailevat teleyritykset voivat esimerkiksi yhdistää omia laajakaistakeskittimiä, matkaviestiverkon tukiasemia sekä muiden langattomien verkkojen tukiasemia omiin paikallisiin verkkoihinsa tai yhdistääkseen yksittäisiä paikallisia verkkoja toisiinsa. Viestintävirasto on analysoinut kiinteiden yhteyksien tukkumarkkinat vuosina 2004 ja Viimeisimmän markkina-analyysin perusteella Viestintävirasto katsoi teleyrityksen olevan HMV-asemassa omalla perinteisellä toimialueellaan. Virasto asetti näille yrityksille yhteyksien vuokrausvelvoitteen ohella toimitusehtojen ja hinnaston julkaisuvelvollisuuden sekä velvollisuuden noudattaa syrjimätöntä hinnoittelua ja muutoinkin syrjimättömiä ehtoja. Paikallistason kiinteiden yhteyksien markkinoiden osalta Viestintävirasto tulee vuonna 2016 käynnistyvällä analyysikierroksella arvioimaan erityisesti näiden markkinoiden tuoterajapintoja komission markkinasuosituksessa tapahtuneiden muutosten vuoksi. Viraston arvioitavaksi tulee myös tuotteiden kysynnän ja tarjonnan kehitys edellisen analyysikierroksen jälkeen. Markkina-analyysit ja HMV-päätökset Kiinteään verkkoon pääsyn ja paikallistason kiinteiden yhteyksien markkinat ovat osa laajakaistapalvelujen tuotannon arvoketjua. Tämän vuoksi on tarkoituksenmukaista analysoida kummatkin uuden markkinasuosituksen mukaiset laajakaistamarkkinat (markkinat 3/2014 ja 4/2014) yhtaikaisesti vuoden 2016 alussa käynnistyvällä analyysikierroksella. Markkinoiden analysoinnin yhteydessä Viestintävirasto arvioi myös komission syrjimättömyyttä ja kustannuslaskentaa koskevan suosituksen soveltamista sekä syrjimättömyyden että hinnoittelun osalta. Mikäli hinnoitteluvelvoitteiden asettamisen katsotaan olevan edelleen tarpeellista, HMV-päätösten yhteydessä arvioidaan myös enimmäishinnan asettamisen tarpeellisuus. Kuva 5. Yhteenveto laajakaistamarkkinoiden sääntelytoimenpiteistä 11 Wholesale high-quality access provided at a fixed location 12 Yritysjärjestelyjen seurauksena 26 teleyrityksellä on HMV-asema markkinalla 6. 19

20 3.3 Televisio- ja radiopalvelut (markkina 18/2003) Televisio- ja radiopalvelut koostuvat antennipaikkaan ja -kapasiteettiin pääsystä sekä niiden liitännäistoiminnoista, ohjelmistojen siirto- ja lähetinverkkopalveluista sekä televisiolähetyspalvelujen osalta myös kanavanipun koostamisesta. Televisio- ja radiopalvelujen markkinat eivät ole sisältyneet komission markkinasuositukseen vuoden 2007 jälkeen. Sääntelyn tarvetta ei kuitenkaan määrittele yksinomaan se, kuuluuko jokin jo valmiiksi säännelty markkina komission suositukseen vai ei. Sääntelyä voidaan muuttaa ainoastaan HMV-päätöksellä, mikäli markkina-analyysin perusteella markkinoiden kilpailutilanteessa havaitaan tapahtuneen merkityksellisiä muutoksia. Viestintävirasto on analysoinut televisio- ja radiopalvelujen markkinat vuosina 2004, 2008 ja Analyysien perusteella televisio- ja radiopalvelujen markkinoilla on esiintynyt merkittäviä ja pysyväisluontoisia markkinoille tulon esteitä, jotka ovat johtuneet muun muassa rajallisesti käytettävissä olevista radiotaajuuksista, ohjelmatoimilupien sitomisesta tiettyjen verkkotoimijoiden kanavanippuihin sekä rajallisista mahdollisuuksista rakentaa päällekkäistä korkeiden antennimastojen lähetysverkkoa. Uusimman analyysin perusteella voidaan todeta, että televisiolähetysten vastaanottoja lähetystavat ovat vuosien saatossa monimuotoistuneet. Televisio-ohjelmistoja on saatavissa nykyään niin maanpäällisen lähetysverkon kautta kuin myös mm. kaapelija satelliittilähetyksinä sekä IPTV-palveluina. Pelkkä vaihtoehtoisten vastaanottotapojen olemassaolo ei kuitenkaan takaa palvelujen riittävää saatavuutta ja laatua loppukäyttäjän näkökulmasta, eikä palvelujen tosiasiallista korvaavuutta. Televisio- ja radio-ohjelmatoiminta on suurimmaksi osaksi mainosrahoitteista tai yhteiskunnan kustantamaa. Tämän vuoksi lähetyspalvelun korvaavuutta ei voida arvioida ainoastaan loppuasiakkaan näkökulmasta, vaan arvioinnissa tulee ottaa huomioon myös muun muassa ohjelmatoimijoiden asema markkinoilla sekä toiminnan harjoittamiseen liittyvä toimilupasääntely. Tällä hetkellä kolmella verkkotoimijalla (Digita Oy, DNA Oy ja Anvia Oyj) on verkkotoimilupa sekä tarvittavat radiotaajuudet maanpäällisten televisiolähetyspalvelujen tarjoamiseen. Digita on kuitenkin edelleen ainoa toimija, jolla on käytössään korkeista radiomastoista muodostuva lähetysverkko. Korkeisiin mastoihin perustuva lähetysverkko mahdollistaa koko maan kattavan lähetyspeiton toteuttamisen kustannustehokkaasti. Digita on myös ainoa toimija, jolla on verkkotoimiluvat koko maan kattaviin UHF-lähetyksiin. DNA toimii Digitasta poiketen VHF-verkossa, eikä sen kilpailukyky verkon peittoalueen tai lähetyksiä vastaanottavien loppuasiakkaiden osalta haasta riittävässä määrin Digitan markkinavoimaa. Markkina-analyysin perusteella myöskään valtakunnallisille FM-radiolähetyspalveluille ei löydy korvaavia palveluja. Valtakunnallisten radiolähetysten osalta Digitan mahdollisuuteen käyttää markkinavoimaansa vaikuttaa kuitenkin toisen radiolähetyksiä tarjoavan toimijan, Telemast Nordicin, muodostama kilpailupaine. Vaikka se ei yksinään riitä takaamaan toimivaa kilpailuympäristöä, voidaan antennipaikkaan ja -kapasiteettiin pääsyn aikaisempaa tehokkaamman tehokkaan sääntelyn vuoksi radiolähetyspalveluihin kohdistuvaa sääntelyä keventää. Uusimmassa markkina-analyysissä televisio- ja radiopalvelujen markkinoilla todettiin edelleen olevan tarvetta ennakkosääntelyyn. Digitalla todettiin olevan huomattavan markkinavoiman asema antennipaikkaan ja -kapasiteettiin pääsyn tukkumarkkinoilla 20

21 sekä televisiolähetyspalvelujen ja valtakunnallisten radiolähetyspalvelujen tukkumarkkinoilla. Huhtikuussa 2015 annetussa HMV-päätöksessä sääntelyn painopistettä siirrettiin lähetyspalvelujen sääntelystä televisio- ja radiopalvelujen arvoketjussa vaikeimmin toisinnettavan osan eli antennipaikkaan ja -kapasiteettiin pääsyn sääntelyyn. Antennipaikkaan ja -kapasiteettiin pääsyn tehokkaalla sääntelyllä mahdollistetaan kilpailevien televisio- ja radiolähetyspalvelujen tarjonta. HMV-päätöksessä Digitalle asetettiin velvollisuus antennipaikan ja -kapasiteetin sekä niiden liitännäistoimintojen vuokraamiseen. Vuokrausvelvollisuudet koskevat Digitan päälähetysasemien mastoja. Antennipaikan vuokraukselle Viestintävirasto asetti ensimmäistä kertaa velvollisuuden noudattaa etukäteen määritettyä enimmäishintaa, antennikapasiteettia ja liitännäispalveluja on vuokrattava kustannussuuntautuneella hinnalla ja syrjimättömästi. Televisiolähetyspalvelujen markkinoilla Digitalla on velvollisuus tarjota televisiolähetyspalvelua kustannussuuntautuneella hinnalla ja syrjimättömästi. Velvollisuus tarjota televisiolähetyspalvelua ulotettiin aiemmasta poiketen koskemaan kaikkia Digitan kanavanippuja ohjelmistotoimijoiden välisen kilpailuvääristymän välttämiseksi. Sen sijaan kustannusten eriyttämisvelvoitteelle ei enää nähty tarvetta ja velvollisuus poistettiin uuden HMV-päätöksen myötä. Valtakunnallisten radiolähetyspalvelujen markkinoilla Viestintävirasto piti hinnaston ja toimitusehtojen velvollisuutta yhdessä antennipaikkaan ja -kapasiteettiin pääsyn tehokkaan ennakkosääntelyn kanssa riittävänä kilpailun esteiden poistamiseksi. Digitan velvollisuus valtakunnallisten radiolähetyspalvelujen tarjoamiseen syrjimättömin ehdoin ja syrjimättömillä hinnoilla poistuu kuuden kuukauden siirtymäajan jälkeen. Digita sekä Yleisradio Oy, MTV Oy ja Sanoma Media Oy ovat valittaneet korkeimpaan hallinto-oikeuteen Digitalle annetusta HMV-päätöksestä. KHO hylkäsi antamallaan päätöksellä Digitan vaatimuksen Viestintäviraston päätöksen täytäntöönpanon keskeyttämisestä. Näin ollen Digitan on noudatettava päätöksessä asetettuja velvoitteita KHO-käsittelyn ajan. Digita on julkaissut uuden HMV-päätöksen mukaiset hinnastot, toimitusehdot ja viitetarjoukset heinäkuussa Viestintävirasto varmistaa valvontatoimenpiteillään, että Digita noudattaa sille asetettuja velvoitteita. Viestintävirasto uudisti lisäksi vuonna 2015 televisio- ja radiolähetyspalvelujen hintojen asettamista ja valvontaa koskevan menetelmänsä. Menetelmää tullaan jatkossa käyttämään Viestintäviraston työn pohjana kun se arvioi televisio- ja radiopalvelujen markkinoille asetettujen hinnoitteluvelvoitteiden noudattamista tai enimmäishinnan määrää. Menetelmällä pyritään parantamaan hinnoitteluvalvonnan läpinäkyvyyttä ja ennakoitavuutta televisio- ja radiolähetysmarkkinoilla toimivien yritysten näkökulmasta. Nykyiset televisiotoimintaa koskevat verkkotoimiluvat päättyvät suurimmaksi osaksi vuoden 2016 lopussa. Liikenne- ja viestintäministeriö käynnisti uusien verkkotoimilupien hakukierroksen ja verkkotoimiluvat toimilupakaudelle myönnettiin UHF-verkon toimiluvat jaettiin kahden toimijan kesken siten, että lähtien Digitalla on toimiluvat kanavanippuihin A, E ja F ja Norkring As:llä kanavanippuihin B, C ja D. On selvää, että Digitalla ei voi olla HMV-velvoitteita kanavanippuihin, joihin sillä ei ole toimilupaa eikä siten oikeutta, saati velvollisuutta, tarjota televisiolähetyspalveluja. Näin ollen Digitalle televisiolähetyspalvelujen tarjoamisessa kanavanippuihin B, C, D ja H asetetut velvollisuudet menettävät merkityksensä lähtien. UHF- 21