PÄÄTÖS HUOMATTAVASTA MARKKINAVOIMASTA YRITYSASIAKKAILLE TARJOTTUJEN PAIKALLISPUHELUPALVELUJEN MARKKINOILLA

Transkriptio

1 /934/2003 Kajaanin Puhelinosuuskunta PÄÄTÖS HUOMATTAVASTA MARKKINAVOIMASTA YRITYSASIAKKAILLE TARJOTTUJEN PAIKALLISPUHELUPALVELUJEN MARKKINOILLA 1 TELEYRITYS, JOTA PÄÄTÖS KOSKEE Kajaanin Puhelinosuuskunta on paikallinen kiinteän verkon verkko- ja palveluoperaattori, joka tarjoaa viestintäpalveluita kotitalous- ja yritysasiakkaille Kainuussa. Lisäksi osuuskunta on rakentanut Kajaanin kaupungin alueelle sekä Sotkamon Vuokattiin kaapelitelevisioverkon, jossa se tarjoaa kaapelitelevisiopalveluita ja laajakaistaisia datayhteyksiä. Kajaanin Puhelinosuuskunta -konserniin kuuluvat myös osuuskunnan täysin omistamat tytäryhtiöt Kainuun Tietoverkot Oy ja Tietowuori Oy. Kajaanin Puhelinosuuskunta kuuluu Finnet-tietoliikenneryhmään. Kajaanin Puhelinosuuskunnan liikevaihto vuonna 2002 oli 15,0 miljoonaa euroa ja osuuskunnan palveluksessa oli 65 henkilöä. Kajaanin Puhelinosuuskunnan kiinteä paikallinen puhelinverkko sijaitsee pääosin Kajaanin kaupungin alueella. 2 RELEVANTIT MARKKINAT 2.1 Hyödykemarkkinat Relevantit hyödykemarkkinat muodostuvat yritysasiakkaille kiinteään sijaintipaikkaan tarjottavista yleisesti saatavilla olevista paikallispuhelupalveluista. Kyseessä on ns. vähittäistason markkina, joka sisältyy EY:n komission suositukseen 1 ennakkosääntelyn alaisiksi tulevista markkinoista (markkina n:o 5). Viestintämarkkinalain (393/2003) 16 velvoittaa Viestintävirastoa ottamaan huomioon komission suosituksen merkityksellisiä viestintämarkkinoita määritellessään. Suomessa markkina on tarpeen jakaa paikallis- ja kotimaan kaukopuhelupalveluihin, sillä näitä ei voida pitää toisiaan korvaavina. Yritysasiakkaalla tarkoitetaan y-tunnuksen omaavaa asiakasta. Yritysasiakkaiden paikallispuhelupalvelujen markkinaan kuuluvia tuotteita ovat kiinteän puhelinverkon liittymästä soitettavat teleliikennealueen sisäiset puhelut. 1 Komission suositus sähköisten viestintäverkkojen ja -palvelujen yhteisestä sääntelyjärjestelmästä annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivin 2002/21/EY mukaisesti ennakkosääntelyn alaisiksi tulevista merkityksellistä tuote- ja palvelumarkkinoista sähköisen viestinnän alalla 2003/311/EY, EYVL L 114, , s. 45.

2 2 (7) 2.2 Maantieteelliset markkinat Relevantit maantieteelliset markkinat ovat Suomessa jakautuneet alueellisesti ja noudattavat pääosin paikallisia puhelinpalveluja kiinteässä puhelinverkossa tarjoavien teleyritysten perinteisiä toimialuerajoja ja siten kiinteän puhelinverkon kattamaa aluetta. Perinteisellä toimialueella tarkoitetaan sitä aluetta, jolla teleyrityksellä oli rajoitukseton oikeus paikallisen teletoiminnan harjoittamiseen saakka. Vuoden 1994 alusta lukien teleyritykset ovat voineet rakentaa verkkojaan myös oman perinteisen toimialueensa ulkopuolelle. Tästä huolimatta jokainen entinen paikallismonopoli tai sen seuraaja on kiistaton markkinajohtaja omalla perinteisellä toimialueellaan. Yritysasiakas ei voi ostaa kiinteässä puhelinverkossa tarjottavia paikallispuhelupalveluja, kuten paikallispuheluja, Kajaanin Puhelinosuuskunnan perinteisellä toimialueella muilta kuin palveluja kyseisellä alueella tarjoavilta yrityksiltä. Yleisen operaattoritunnuksen käyttöönotto mahdollistaa teknisesti sen, että loppuasiakkaat voisivat ostaa paikallispuheluja myös muilta kuin Kajaanin Puhelinosuuskunnalta. Käytännössä markkinoille ei kuitenkaan ole tullut kilpailevia, yleistä operaattoritunnusta käyttäviä paikallispuhelupalvelujen tarjoajia. Toisaalta Kajaanin Puhelinosuuskunnan perinteisellä toimialueella tarjottavia kiinteän verkon puhelupalveluja ei ole mahdollista korvata joltain toiselta alueelta ostetuilla puhelupalveluilla. Näin ollen kilpailu on alueellisesti rajoittunut Kajaanin Puhelinosuuskunnan kiinteän puhelinverkon alueelle. Kajaanin Puhelinosuuskunnan kiinteä puhelinverkko on pääosiltaan rakennettu ennen vuotta Myös vuoden 1994 jälkeen valtaosa verkon rakentamisesta on kohdistunut osuuskunnan perinteiselle toimialueelle. Yritysasiakkaille kiinteässä puhelinverkossa tarjottavien paikallispuhelupalvelujen markkinat rajoittuvat näin alueelle, jolla Kajaanin Puhelinosuuskunnalla oli rajoitukseton oikeus paikallisen teletoiminnan harjoittamiseen saakka. Alue käsittää pääosin Kajaanin kaupungin alueen. 3 MARKKINA-ANALYYSI JA HUOMATTAVAN MARKKINAVOIMAN YRITYKSEN NIMEÄMINEN Viestintämarkkinalain 17 1 momentin mukaan Viestintäviraston on päätöksellään määrättävä teleyritys huomattavan markkinavoiman (HMV) yritykseksi, jos sillä markkina-analyysin perusteella havaitaan olevan tietyillä markkinoilla yksin tai yhdessä muiden kanssa sellaista taloudellista vaikutusvaltaa, jonka turvin se voi toimia huomattavassa määrin riippumattomana kilpailijoista, kuluttajista tai muista käyttäjistä. Paikallispuhelupalvelujen käyttö, kuten puhelujen soittaminen ja vastaanottaminen, kiinteässä yleisessä puhelinverkossa edellyttää loppuasiakkaalta pääsyä tähän verkkoon. Puhelupalveluja tarjotaan useimmiten kokonaisuutena, joka muodostuu puhelinliittymästä ja puhelupalveluista. Loppuasiakas voi ostaa puhelupalvelut muulta kuin liittymän tarjonneelta yritykseltä vain edellyttäen, että muu teleyritys tarjoaa alueella puhelupalveluja puhelukohtaista valintaa tai ensisijaisvalintaa käyttäen. Paikallispuhelupalveluja tarjoavat kuitenkin käytännössä edelleen vain liittymän tarjonneet teleyritykset. Yritysasiakkaille kiinteän puhelinverkon

3 3 (7) liittymiä tarjoava yritys on siten erittäin vahvassa asemassa myös paikallispuhelupalvelujen tarjonnassa. Vain Kajaanin Puhelinosuuskunnalla on kattava kiinteä puhelinverkko perinteisellä alueellaan. Yritysasiakkaille kiinteässä verkossa tarjottavien paikallispuhelupalvelujen markkinoilla kilpailutilanne voi vaihdella yrityksen koon sekä tarjottavan liittymätuotteen teknisten ominaisuuksien mukaan. Suurten yritysasiakkaiden puhelupalvelujen volyymi voi olla niin suuri, että kilpailevilla palveluntarjoajilla voi olla kiinnostusta tulla alueelle tarjoamaan kilpailevia palveluja aluetta hallitsevan yrityksen lisäksi. Näin ollen suurilla yrityksillä voi olla mahdollisuus kilpailuttaa liittymiä ja puhelupalveluja tarjoavia yrityksiä. Pienten ja keskisuurten yritysten mahdollisuudet valita liittymän ja paikallispuhelupalvelujen tarjoaja perinteisellä toimialueella ovat sen sijaan hyvin vähäiset. Käytännössä pienet ja keskisuuret yritykset joutuvat hankkimaan liittymänsä ja paikallispuhelupalvelunsa kiinteää televerkkoa alueella hallitsevalta yritykseltä, joten niiden asema paikallispuhelupalvelujen markkinoilla on rinnastettavissa kotitalousasiakkaiden asemaan. Kajaanin Puhelinosuuskunnalla on perinteisellä toimialueellaan edelleen noin 85 prosentin osuus yritysasiakkaiden puheluista minuuttimääräisesti laskien ja noin 90 prosentin osuus kiinteässä puhelinverkossa yritysasiakkaille tarjottavien puhelinliittymien markkinoista. Tarkasteltavalla alueella valtaosa yrityksistä on pieniä tai keskisuuria. Näin ollen voidaan todeta, että Kajaanin Puhelinosuuskunta on perinteisellä toimialueellaan erittäin vahvassa asemassa yritysasiakkaille kiinteässä puhelinverkossa tarjottavien paikallispuhelupalvelujen markkinoilla. Edellä esitetyn perusteella Viestintävirasto katsoo, että Kajaanin Puhelinosuuskunnalla on viestintämarkkinalain 17 1 momentissa tarkoitettu huomattava markkinavoima yritysasiakkaille tarjottujen paikallispuhelupalvelujen markkinoilla alueella, jolla Kajaanin Puhelinosuuskunnalla oli rajoitukseton oikeus paikallisen teletoiminnan harjoittamiseen asti. 4 KAJAANIN PUHELINOSUUSKUNNALLE HUOMATTAVAN MARKKINAVOIMAN YRITYKSENÄ ASETETTAVIEN VELVOLLISUUKSIEN ARVIOINTI Kajaanin Puhelinosuuskunnan HMV-asemasta johtuen sillä on seuraavat viestintämarkkinalain mukaiset velvollisuudet: 1. Velvollisuus tarjota käyttäjälle mahdollisuus valita puhelinpalvelun tarjoaja, VML 62.1 Yrityksellä on velvollisuus tarjota käyttäjälle mahdollisuus käyttää telealueella saatavilla olevan puhelinpalvelun tarjoajan palveluita sekä puhelukohtaisesti valintakoodin avulla että käyttämällä sellaista ennalta valintaa, joka voidaan tarvittaessa ohittaa valintakoodilla. Yritys saa periä käyttäjältä ennalta valinnasta kustannuksia vastaavan kertakorvauksen. Kertakorvaus ei kuitenkaan saa olla niin suuri, että se estää palvelun käytön. Lisäksi yrityksellä on seuraava velvollisuus: 2. Julkaisuvelvollisuus, VML 66.2

4 4 (7) Yritys on velvollinen julkaisemaan vakiosopimusehdot ja palveluita koskevat hinnastot siten, että ne ovat helposti käyttäjien saatavilla ilman korvausta. Velvollisuuksien arviointi Edellä mainitut velvollisuudet ovat tarpeen yritysasiakkaille tarjottujen paikallispuhelupalvelujen markkinoilla sekä muilla vähittäismarkkinoilla kilpailun puutteesta johtuvien ongelmien lieventämiseksi. Käyttäjän mahdollisuus valita puhelinpalvelujen tarjoaja puhelukohtaisesti tai ennalta valintaa käyttämällä parantaa osaltaan kilpailun edellytyksiä puhelupalvelujen vähittäismarkkinoilla. Viestintävirasto voi yksittäistapauksessa päättää käyttäjältä ennalta valinnasta perittävän kertakorvauksen enimmäismäärästä. Viestintämarkkinalain 20 :n nojalla Viestintäviraston on ensisijaisesti pyrittävä ratkaisemaan vähittäismarkkinoiden kilpailuongelma asettama l- la tukkumarkkinoilla toimiville huomattavan markkinavoiman teleyrityksille lain 18 :ssä tarkoitettuja velvollisuuksia. Viestintävirasto asettaa vastaavilla maantieteellisillä tukkumarkkinoilla toimiville HMV-yrityksille lain 18 :ssä tarkoitettuja velvollisuuksia asianomaisten tukkumarkkinoiden kilpailuanalyysin perusteella. Viestintävirasto katsoo, että edellä mainitut HMV-asemasta seuraavat velvollisuudet sekä muut viestintämarkkinalain käyttäjän oikeuksia koskevat säännökset ovat tässä vaiheessa riittäviä kilpailun puutteesta aiheutuvien ongelmien lieventämiseksi yritysasiakkaille tarjottujen paikallispuhelupalvelujen markkinoilla. Viestintävirasto seuraa edelleen kilpailutilannetta myös yritysasiakkaille tarjottujen paikallispuhelupalvelujen markkinoilla. Mikäli tässä päätöksessä mainitut velvoitteet sekä tukkumarkkinoilla toimiville yrityksille asetettavat velvoitteet osoittautuvat riittämättömiksi, Viestintävirasto voi myöhemmin lisäksi asettaa Kajaanin Puhelinosuuskunnalle viestintämarkkinalain 20 2 momentin mukaisia velvollisuuksia. 5 JULKINEN KUULEMINEN 5.1 Kansallinen kuuleminen Viestintävirasto antoi kansallisesti tiedoksi viraston päätösluonnokset huomattavasta markkinavoimasta yritysasiakkaille tarjottujen paikallispuhelupalvelujen markkinoilla. Teleyrityksiä ja käyttäjiä edustaville tahoille varattiin tilaisuus esittää käsityksensä päätösluonnoksista mennessä. Viestintävirasto sai 15 lausuntoa, jotka koskivat tätä päätösluonnosta tai kiinteän verkon puhelinliittymien ja puhelupalvelujen markkinoita yleisesti. Kajaanin Puhelinosuuskunta katsoi lausunnossaan, että matkapuhelimet tulevat enenevässä määrin korvaamaan perinteiset kiinteät puhelinliittymät ja niiden käytön. Asiakkaiden viestintätarpeiden tyydyttämiseksi löytyy kilpailevaa teknologiaa ja tuotteita. Kilpailuvirasto kiinnitti huomiota siihen, että aiemmasta kilpailuoikeudellisesta käytännöstä poiketen yrityssektoria ei ole jaettu pk-yrityksiin ja suuryrityksiin. Lausunnossa viitatuissa ratkaisuissa on katsottu, että

5 5 (7) 5.2 Kansainvälinen kuuleminen suuryritysten osalta kilpailutilanne saattaa olla erilainen, koska niillä on mahdollisuus kilpailuttaa myös paikallistelepalveluita. Suuryrityksiksi kilpailuviranomaiset ovat määritelleet yritykset, jotka tarvitsevat vähintään yhden 2 Mbit/s liittymän. Kilpailuvirasto totesi, että se saattaa päätyä tapauskohtaisessa tarkastelussa Viestintäviraston tekemästä poikkeavaan markkinamäärittelyyn. Song Networks Oy puolestaan katsoi, että markkinamäärittely vastaa tilannetta Suomen markkinoilla. Kilpailuvirasto totesi, että teleyrityksellä voi, yrityksen koosta riippumatta, olla HMV-asemansa lisäksi kilpailunrajoituslain mukainen määräävä markkina-asema myös vähittäismarkkinoilla ja siitä johtuen hinnoittelua koskevia velvollisuuksia, vaikka sellaisia ei viestintämarkkinalain nojalla olisi asetettu. Suomen Kuluttajaliitto ry piti HMV-päätöksiä liian yleisinä ja esitti, että teleyrityksille annettaisiin konkreettinen esimerkki telepalvelujen kohtuullisesta hinnoittelusta. Song Networks Oy puolestaan katsoi, että käyttöönotolle asetetuista kohtuuttomista hinnoista johtuen liittymänhaltijalla ei tällä hetkellä ole mahdollisuutta ns. ensisijaisvalintaa käyttämä l- lä valita kilpailevaa palveluntarjoajaa. Yhtiö esitti, että Viestintävirasto viestintämarkkinalain 62 :n nojalla määräisi HMV-päätöksissä enimmäishinnan ennalta valinnasta perittävälle kytkentäkorvaukselle. Kajaanin Puhelinosuuskunnan lausunnon johdosta päätösluonnoksessa on tarkennettu yhtiön toimialuetta sekä markkina-analyysia, mutta se ei ole vaikuttanut analyysin lopputulokseen. Viestintävirasto toteaa, että eri asiakasryhmien jako liittymien kapasiteetin perusteella ei ole yksiselitteistä, ja ettei 2 Mbit/s liittymä ole enää välttämättä relevantti raja suurasiakkaiden ja pk-yritysten välillä. Teknisen kehityksen myötä 2 Mbit/s yhteydellä toteutettuja liittymiä on yleisesti pk-yritysten ja yhä enenevässä määrin myös kotitalousasiakkaiden käytössä. Viestintävirasto on komission suositusta lähtökohtana pitäen määritellyt yritysasiakkaille tarjotut paikallispuhelupalvelut omaksi markkinakseen. Viestintävirasto toteaa lisäksi, että sillä ei ole toimivaltaa määritellä ennalta telepalveluiden hintoja. Kukin teleyritys vastaa ensisijaisesti itse hinnoittelunsa säädöstenmukaisuudesta. Viestintävirastolla on viestintämarkkinalain 62 :n nojalla toimivalta vain yksittäistapauksessa päättää ennalta valinnasta perittävän kertakorvauksen enimmäismäärästä. Viestintävirasto antoi komissiolle tiedoksi Viestintäviraston päätösluonnokset huomattavasta markkinavoimasta yritysasiakkaille tarjottujen paikallispuhelupalvelujen markkinoilla. Komissio pyysi ja Viestintävirastoa toimittamaan lisätietoja ja selvennyksiä ilmoitettujen toimenpiteiden täyden arvioinnin mahdollistamiseksi. Viestintävirasto toimitti pyydetyt selvitykset ja Komissio antoi direktiivin 2002/21/EY 7 artiklan 3 kohdassa tarkoitetun lausuntonsa Komissio totesi lausunnossaan, että Viestintäviraston tarkoituksena ei ole asettaa erityisiä vähittäistason velvollisuuksia päätöksessä mainittujen eli operaattorin valintaa ja ennalta valintaa koskevien velvollisuuksien sekä

6 6 (7) muiden yleispalveludirektiivin mukaisten ei-hmv -velvollisuuksien lisäksi. Komissio epäili, ovatko ilmoitetut velvollisuudet riittäviä kilpailuongelmien ratkaisemiseksi vähittäistasolla. Tämän vuoksi ja ottaen huomioon HMV-yritysten korkeana pysyvät markkinaosuudet komissio suositteli, että Viestintävirasto harkitsee asianmukaisia vähittäistason lisävelvollisuuksia. Komissio katsoi, että arvioitaessa tarvetta vähittäistason velvollisuuksille olisi otettava huomioon tukkutason velvollisuuksien vaikutus kilpailuun tukkumarkkinoihin liittyvillä vähittäismarkkinoilla. Erityisesti mahdollisen hintaruuvin käyttöön tulisi komission näkemyksen mukaan kiinnittää huomiota ja asettaa tämä n seuraamiseksi tarvittaessa asianmukaisia velvollisuuksia. Viestintävirasto toteaa, että keskeinen ongelma yritysasiakkaille tarjottujen paikallispuhelupalvelujen markkinoilla on kilpailevan tarjonnan puuttuminen tai vähäisyys, mihin myös komissio on lausunnossaan kiinnittänyt huomiota. Kilpailevan paikallispuhelupalvelujen tarjonnan syntymistä pyritään viestintämarkkinalain mukaisesti ensisijaisesti edistämään asettamalla tähän markkinaan liitännäisillä tukkumarkkinoilla asianmukaisia velvollisuuksia, kuten syrjimättömyys- ja hinnoitteluvelvollisuuksia. Vaikka viestintämarkkinalain nojalla vähittäismarkkinoille asetetut velvoitteet eivät suoraan koske hintaruuvia, tukkumarkkinoita koskevan syrjimättömyysvelvoitteen mukaan verkkoyritys ei voi periä kilpailijalta verkkotuotteesta korkeampaa hintaa kuin omalta palveluyritykseltä. Syrjimättömyysvelvoite ja hintojen kustannussuuntautuneisuusvelvoite yhdessä ehkäisevät jo ennalta hintaruuvin käyttöä. Viestintävirasto seuraa jatkossa säännöllisesti yritysasiakkaille tarjottujen paikallispuhelupalvelujen markkinoiden kehitystä ja arvioi tällä sekä muilla markkinoilla asetettujen velvoitteiden vaikutusta markkinatilanteeseen. Virasto voi myös tarvittaessa jatkossa asettaa paikallispuhelupalvelujen markkinoilla viestintämarkkinalain 20 :n mukaisia lisävelvollisuuksia. Muiden jäsenvaltioiden kansalliset sääntelyviranomaiset eivät ole antaneet lausuntoja Viestintäviraston päätösluonnoksista huomattavasta markkinavoimasta yritysasiakkaille tarjottujen paikallispuhelupalvelujen markkinoilla. 6 LAINKOHDAT, JOIHIN PÄÄTÖS PERUSTUU Viestintämarkkinalaki (393/2003) 17 1 mom., 20, 62 1 mom. ja mom. 7 PÄÄTÖKSEN VOIMASSAOLOAIKA Päätös on voimassa alkaen toistaiseksi, jollei Viestintävirasto muuta päätöstä viestintämarkkinalain 18 :n 1 momentissa tarkoitetuissa seikoissa tai markkinoiden kilpailutilanteessa tapahtuneiden merkityksellisten muutosten takia. Tätä päätöstä on noudatettava muutoksenhausta huolimatta, ellei valitusviranomainen toisin määrää.

7 7 (7) 8 MUUTOKSENHAKU Tähän päätökseen saa hakea muutosta korkeimmalta hallinto-oikeudelta siten kun hallintolainkäyttölaissa (586/1996) säädetään. Lain 6 :n mukaan päätöksestä saa valittaa se, johon päätös on kohdistettu tai jonka oikeuteen, velvollisuuteen tai etuun päätös välittömästi vaikuttaa. Valitusosoitus on päätöksen liitteenä. Lisätietoja tästä päätöksestä antavat lakimies Ritva Suurnäkki, p. (09) ja ylitarkastaja Liisa Leinonen, p. (09) Pääjohtaja Rauni Hagman Johtaja Jorma Koivunmaa LIITE Valitusosoitus