ASIA: SELVITYS KUSTANNUSSUUNTAUTUNEEN HINNAN MÄÄRITTELYYN SOVELLETTAVASTA MENETELMÄSTÄ SUOMEN TELEVISIOLÄHETYSPALVELUIDEN MARKKINOILLA

Transkriptio

1 LAUSUNTO 1 ( 7) Viestintävirasto PL HELSINKI kirjaamo@ficora.fi ASIA: SELVITYS KUSTANNUSSUUNTAUTUNEEN HINNAN MÄÄRITTELYYN SOVELLETTAVASTA MENETELMÄSTÄ SUOMEN TELEVISIOLÄHETYSPALVELUIDEN MARKKINOILLA (1110/230/2013) Viestintävirasto on kehittämässä kustannussuuntautuneen hinnan määrittämisessä käytettävää menetelmää televisiolähetyspalveluiden markkinoilla. Työnsä tueksi Viestintävirasto on teettänyt NAG Oy:llä asiasta selvityksen. Viestintävirasto on varannut toimialalla toimiville yrityksille mahdollisuuden esittää omia näkemyksiään asiassa. Sanoma Media Finland Oy ( Sanoma ) kiittää mahdollisuudesta ja esittää näkemyksenään seuraavaa: Liikesalaisuuksien käsittely Tässä asiakirjassa liikesalaisuudet on merkitty [lihavoinnilla ja alleviivauksella]. Sanoma pyytää, että liikesalaisuuksiksi merkityistä kohdista ei luovuteta tietoja ulkopuolisille. Televisiolähetyspalvelu Televisio- ja radiolähetyspalvelut koostuvat ohjelmistojen siirto- ja lähetinverkkopalveluista sekä televisiolähetyspalveluiden kanavanipun koostamisesta. Viestintävirasto katsoi vuonna 2008 tekemässään arvioinnissa, että Digita Oy ( Digita ) on edelleen huomattavan markkinavoiman asemassa oleva toimija. HMV päätöksessä Digitalle

2 LAUSUNTO 2 ( 7) asetettiin velvoitteita kuten velvollisuus noudattaa syrjimätöntä ja tasapuolista hinnoittelua, syrjimättömiä ehtoja ja kustannussuuntautunutta hinnoittelua. Lähetyspalvelun korvaavuutta ei voida arvioida ainoastaan loppuasiakkaan näkökulmasta, vaan arvioinnissa tulee ottaa huomioon muun muassa ohjelmatoimijoiden asema markkinoilla sekä toiminnan harjoittamiseen liittyvä toimilupasääntely. (Lähde: Viestintävirasto, HMV-sääntelyn tiekartta ) Digitalla on verkkotoimilupa kaikkiin seitsemään UHF-alueen (8 MHz) kanavanippuihin; A, B, C, D, E, G ja H. DNA:lla on verkkolupa kolmeen hiukan suppeamman välityskyvyn (7 MHz) kanavanippuun VHF-alueella. Televisiolähetyspalvelut tulevat pitkän, vuoteen 2026 ulottuvan siirtymäajan kuluessa, ottamaan käyttöön rinnakkain nykyisen DVB-T1 lähetystekniikan kanssa uudemman DVB-T2 lähetystekniikan. Digita tarjoaa DVB-T1 ja DVB-T2 televisiolähetyspalvelua UHF alueella. Digtan nykyinen lähetysverkkoinfrastruktuuri koostuu 38 noin 300 metriä korkeasta päälähettimestä, sekä yli 150 alilähettimestä. DNA Oy ( DNA ) tarjoaa DVB-T2 televisiolähetyspalvelua kolmessa VHF-alueen kanavanipussa. DNA:n lähetysverkko on toteutettu matalien matkapuhelinverkon antennimastoja hyödyntäen. Verkon peittoalueet painottuvat taajama-alueisiin. DNA:n lähettimet sijaitsevat usein eri suunnalla kuin Digitan lähettimet ja vaativat televisioohjelmistojen vastaanottaminen DNA:n verkosta vaatii erillisen VHF-antennin. Laajoilla maantieteellisiä alueilla DNA:n lähetysverkon lähetyksiä ei ole mahdollista lainkaan vastaanottaa. [Liikesalaisuus] Digita on ainoa, jolla on käytössään korkeista mastoista muodostuva lähetysverkko. [Liikesalaisuus] Julkisen palvelun Yleisradiolta sekä MTV3 ja Neloselta tullaan edellyttämään koko maan kattavaa lähetysverkkoa. Kaupallisten televisioyhtiöiden kohdennetummat vapaasti vastaanotettavat televisiokanavat kuten Jim, Liv, SubTV ja Ava voivat itse määrätä lähetysverkkojensa peittoalueen laajuuden. [Liikesalaisuus]. Vaikutukset televisiokanavien sisältöjen tarjolla pitämiseen ja AV-sektorin työllisyyteen Digita on ainoa television arvoketjun toimijoista, joka jatkuvasti vuodesta toiseen tekee merkittävää liikevoittoa. [Liikesalaisuus] Digitan lähetinverkossa UHF-alueella on maksu-tv-toiminta aina ollut tappiollista. Keskeisin maksu-tv-sisältöjä tarjonnut operaattori on PlusTV, joka nykyään on DNA:n omistuksessa.

3 LAUSUNTO 3 ( 7) Käsityksemme ja tilinpäätöstietojen mukaan on PlusTV vuotuinen tappio vaihdellut miljoonan euron välillä. Jakelukustannukset ovat olleet suurin yksittäinen menoerä. Käsityksemme mukaan maanpäällisen televisioverkon vapaasti vastaanotettavista televisiokanavista kumulatiivisesti kannattavaa liiketulosta tekee [Liikesalaisuus] Digitan televisiolähetyspalveluiden hinnoittelulla on suora seurannaisvaikutus televisiosisältöjen runsauteen, monipuolisuuteen ja niiden moniarvoisuuteen. Televisiolähetyspalveluiden selvästi niiden tuottamiskustannuksia korkeammilla hinnoilla heikennetään televisioyhtiöiden kykyä investoida kotimaisiin sisältöihin ja työllistää AV-alan tekijöitä Suomessa. Tähän epäkohtaan tulee puuttua välittömin ja vaikuttavuudeltaan riittävin toimenpitein. Säänneltyjen markkinoiden valvonta Viestintävirasto valvoo laajasti teleyrityksiä ja tukkumarkkinoiden toimivuutta sekä antamisensa HMV-päätösten noudattamista. Viestintävirasto on osana tätä säännöllistä valvontatyötään havainnut epäkohtia ja jopa väärinkäyttöä säänneltyjen tuotteiden tukkuhintojen määrittämisessä. Viestintäviraston havaitsemat epäkohdat liittyvät Digitan osalta erityisesti siihen, miten verkkoyhtiö Digita on arvioinut sitoutunutta pääomaansa ja tämän tuoton määrittämistä. Televisioyhtiöt ovat jo pitkän ajan kuluessa kiinnittäneet huomiota Digitan vaikeasti perusteltavan korkeaan liikevoittoon. Koska Digitan muu liiketoiminta on hyvin pienimuotoista ja ollut osin tappiollista (DVB-H ja 450 MHz laajakaista) on käsityksemme mukaan korkea liikevoitto tehty televisiolähetyspalveluiden hinnoittelulla. Selvityksissään Viestintävirasto on havainnut mm. seuraavaa:..on usein todettu hinnoittelun olevan kohtuutonta, eli hinnoittelu ei ole ollut asetettujen velvoitteiden mukaisesti kustannussuuntautunutta. Merkittävin hinnoittelun kohtuuttomuuteen vaikuttanut tekijä on usein liittynyt pääomakustannusten ja erityisesti jälleenhankintahintojen määrittämiseen. Nykyinen arviointitapa ja havaitut epäkohdat Viestintämarkkinalain 84 mukaan kustannussuuntautuneella hinnalla tarkoitetaan hintaa, joka on aiheutuneet kustannukset ja toiminnan tehokkuus huomioiden ottaen kohtuullinen. Viestintävirasto on säänneltyjen tukkumarkkinoiden hinnoittelun arvioinnissa käyttänyt verkkojen jälleenhankintahintaa vuosittaisten poistojen määrittämisessä. Sitoutuneen pääoman tuotto on laskettu verkon nykykäyttöarvosta, joka puolestaan on määritetty verkon jälleenhankintahinnan perusteella. Sitoutuneen pääoman arvostaminen on ollut keskeinen tekijä Digitan tukkuhintojen määrittämisessä. Viestintävirasto on suorittamansa Digitan hinnoittelun arvioinnin yhteydessä havainnut epäkohtia Digitian ilmoittamien jälleenhankintahintojen luotettavuudessa. On havaittu, että säänneltyjen tuotteiden kustannustiedot osoittavat jälleenhankintahintojen käyttämisen ongelmalliseksi. Tämä johtuu Viestintäviraston mukaan erityisesti siitä, että laskelmissa käytetyt jälleenhankintahinnat ovat perustuneet Digitan itsensä virastolle ilmoittamiin tietoihin.

4 LAUSUNTO 4 ( 7) Muistion mukaan Digita on käyttänyt verkkonsa jälleenhankintahintojen määrittämisessä mm. seuraavia periaatteita: alkuperäisiä hankintahintoja voimassa olevien sopimuksien mukaisia hintoja erilaisia indeksointitapoja asiantuntijalausuntoja nykyisistä arvioista teknisen kehityksen huomioonottavia jälleenhankintahintoja On selvää, että nyt käytössä oleva menetelmä ei kykene toteuttamaan sille asetettua päämäärää. Pääsääntöisesti verkon arvo on määritetty sen mukaisesti, että se rakennettaisiin kokonaan uudestaan. Lisäksi jälleenhankintahintaan on sisällytetty työn osuutta, vaikka todellisuudessa sitä ei ole viety taseeseen. Esitetyt jällenhankintahinnat ovat olleet huomattavasti kirjanpitoarvoja korkeampia, vaikka teknisen kehityksen on yleisesti ottaen pikemminkin oletettu laskevan hintoja. Edellä kuvatusta johtuen on Digitan asiakkailla ollut perusteltu syy epäillä korkean liikevoiton johtuvan siitä, että sitoutuneen pääoman määrittäminen ei ole perustunut oikeisiin tietoihin. Tämä taas on johtanut olennaisesti korkeampiin palvelumaksuihin, kuin mitä palvelun tuottamisen tosiasialliset kustannukset ovat olleet. Myös viestintävirasto on tehnyt saman havainnon: Teleyritysten Viestintävirastolle esittämien aiheutuneiden kustannusten luotettavuutta on ollut syytä useinkin epäillä erityisesti jälleenhankintahintojen määrittämisessä havaittujen ongelmien vuoksi. Jälleenhankintahintojen käyttäminen säänneltyjen tuotteiden pääomakustannusten määrittämisessä ei näytä enää vastaavan alkuperäistä tarkoitustaan. HMV-sääntelyn toimivuuden tarkastamisen lisäksi on luotava edellytykset ennakoivan hintakaton asettamiseksi varmistamaan markkinoiden toimivuus tilanteessa, jossa yksi verkkotoimijoista omistaa toiminnan harjoittamisen kannalta koko kriittisen infrastruktuurin (UHF-verkon). Viestintäviraston käytettävissä olevaa keinovalikoimaa on laajennettava sääntelyä uudistamalla kattamaan myös hintakaton asettaminen. Sitoutuneen pääoman määrittämisen menetelmä Viestintämarkkinalain mukaan tuotteet, joille on asetettu kustannussuuntautuneisuuden velvoite, tulee perustua tosiasiallisiin aiheutuneisiin kustannuksiin. On ilmeistä, että Digitan nykyiset palvelumaksut ovat selvästi korkeammat kuin toiminnasta aiheutuvat tosiasialliset kustannukset edellyttäisivät. Viestintävirasto on säänneltyjen tukkumarkkinoiden hinnoittelun arvioinnissa käyttänyt verkkojen jälleenhankintahintaa vuosittaisten poistojen määrittämisessä. Sitoutuneen pääoman tuotto on laskettu verkon nykykäyttöarvosta, joka puolestaan on määritetty verkon jälleenhankintahinnan perusteella. Sitoutuneen pääoman arvostaminen on ollut keskeinen tekijä Digitan tukkuhintojen määrittämisessä. Kirjanpitoarvot kuvaavat kuitenkin huomattavasti paremmin toiminnasta aiheutuvia todellisia kustannuksia kuin Digitan itsensä arvioimat lähetysverkon jälleenhankintahinnat.

5 LAUSUNTO 5 ( 7) On myös annettava painoarvoa sille, että maanpäällisen televisioverkon toiminta on supistumassa tv-toiminnan siirtyessä nopealla vauhdilla kiinteisiin kaapeli-tv- ja IPverkkoihin. On selvää, että nyt rakennettuja mastoja ei tulla enää uusimaan. Uusia kiinteistöjä ei rakenneta mastojen yhteyteen eikä uusia maa-alueita enää hankita. Tämän johdosta uushankinta-arvojen käyttäminen sitoutuneen pääoman määrittämisen perustana johtaa todellisuudesta irrallaan olevaan lopputulokseen Osana arviointiperiaatteiden uudistamista tulisi myös pohtia miten kaupallisin ehdoin toimimattomassa markkinassa varmistetaan määräävässä markkina-asemassa olevan yhtiön tehokas toiminta ja hankintojen kilpailuttaminen. Vaikka lausuntopyyntö on painottunut sitoutuneen pääoman arvottamiseen liittyviin kysymyksiin, on joukko muitakin seikkoja, jotka vaikuttavat asiakkaan palvelumaksuihin. Näitä ovat mm. asiakkaan sitominen hinnastorakenteella ostamaan itselleen tarpeettomia palveluita (siirtokapasiteettia) ja siten Digitan liiketoimintariskin ulkoistaminen asiakkaalle. Myös nämä Digitan hinnoittelurakenteeseen liittyvät elementit ovat kilpailuoikeudellisesti ongelmallisia, ja niihin puuttuminen lausuntopyynnössä tarkoitetun uudistuksen yhteydessä on luontevaa hinnoittelun vastaisen lainmukaisuuden turvaamiseksi. Valvovana viranomaisena toimivan Viestintäviraston toimivaltaa tulee laajentaa kattamaan HMV-palveluita tarjoavan yrityksen koko liiketoimintaa. 1. Näkemyksemme mukaan sitoutuneen pääoman määrittäminen tulisi ensisijaisesti perustua verkkoyhtiö Digitan toteutuneisiin historiallisiin kustannuksiin, sekä niihin kohdistettuihin poistoihin. Digitan televisiolähetyspalveluiden hintaa tulee alentaa 20 % tehottomuuskertoimella sekä määrä yhtiö lopettamaan asiakkaan sitominen hinnaston rakenteella sellaisiin lähetyskapasiteettiostoihin, johon televisioyhtiöllä ei ole tarvetta. 2. Mikäli Viestintävirasto katsoisi, että edellä esitetty malli sitoutuneen pääoman arvioimiseen ei olisi Suomen lain mukaan mahdollista toteuttaa, tulisi sitoutunut pääoma määrittää tehokkaasti toimivan laskennallisen verkkoyhtiön palveluiden tuottamiskustannuksien pohjalta. 3. Mikäli Viestintävirasto jostain syystä päätyisi hyväksymään uushankinta-arvojen käyttämisen sitoutuneen pääoman määrittämisen, tulisi menetelmä kohdistua vain niihin verkko-osiin, jotka jäljellä olevan toimilupakauden aikana tultaisiin tosiasiassa uusimaan kokonaisuudessaan. Mm. kiinteistöt, maa-alueet ja mastot sekä muut rakennelmat tulee arvioida niiden tasearvojen perustella. Lähettimet tai enkooderit, joiden käyttöikä on 3 10 vuotta voitaisiin harkita arvioitaviksi uushankintahintojen / poistojen perusteella. Valvonta Viestintäviraston tehtävä on valvoa säänneltyjen tuotteiden markkinoita. Tämän lisäksi tulisi säänneltyjä tuotteita ostavilla yrityksillä saada käyttöönsä tarvittavat tiedot palveluiden hintojen oikeellisuuden arvioimiseksi. Tämä lisäisi läpinäkyvyyttä ja edistäisi osaltaan toimivien markkinoiden synnyttämistä myös tilanteissa, jossa määräävä markkina-asema ei sitä luontaisesti toteuta. Hinnoittelun läpinäkyvyys on kilpailulainsäädännöstä suoraan johtuva velvoite määräävässä markkina-asemassa toimivalle yritykselle.

6 LAUSUNTO 6 ( 7) Viestintäviraston toimenpiteiden ja ohjeistusten on luontevaa, ja valvonnan tehokkaan toteutumisen kannalta jopa välttämätöntä, olla linjassa pakottavan kilpailulainsäädännön asettamien vaatimusten kanssa. Viestintävirasto on Digitalle antamassaan HMV-päätöksessä edellyttänyt, että toiminnan arvioimiseksi ns. eriyttämislaskelmat saatetaan kokonaisuudessaan myös TV-yhtiöiden käyttöön. Päätöksestä huolimatta Digita on kieltäytynyt tästä Julkisuuslakiin vedoten. Viestintävirastolle myönnettävät riittävät valvontakeinot, mukaan lukien hintakaton asettaminen, ovat käytännössä välttämättömiä HMV-yrityksen toiminnan asianmukaisuuden turvaamiseksi, sillä selkeistä kilpailuoikeudellisista ongelmista huolimatta Kilpailuvirasto on päätöskäytäntönsä perusteella ollut haluton puuttumaan erityisregulaation kohteena olevan dominantin yhtiön hinnoitteluun. Digitan toiminnan ja hinnoittelun valvontaa tulisi tehostaa kirjaamalla velvoitteita myös verkkotoimilupiin. Tällöin Viestintävirastolla olisi laajempi ja nopeammin käyttöönotettava välineistö puuttua mahdollisiin väärinkäytöksiin. Päätösehdotukset Sanoma esittää näkemyksenään ja Viestintäviraston päätöksiksi seuraavaa: 1. UHF-alueen televisiolähetyspalveluista tehdään markkinamäärittely sekä sen edellyttämä HMV-päätös. Säänneltyjen tuotteiden markkinaksi on voitava kansallisesti määrätä myös muita markkinoita kuin komission määräämät. 2. HMV-päätöksessä UHF-verkon kapasiteetin hintayksiöksi määrätään MBit/s, kuten nyt DVB-T1 verkossa 3. UHF-alueen televisiolähetyspalvelut tulee hinnoitella palvelun tuottamisen tosiasiallisia kustannuksia vastaavasti. Kotimaisen AV-teollisuuden työllisyyden tukemiseksi on sitoutuneen pääoman määrittämisen menetelmäksi valittava alhaisimman kustannustason tuottava laskentamenetelmä. 4. Viestintäviraston tulee asettaa ennakoivasti kapasiteetille enimmäishinnan per MBit/s, joka missään olosuhteissa ei voi olla korkeampi kuin nykyinen vastaavan maantieteellisen peiton DVB-T1-lähetyskapasiteetti. 5. HMV-päätöksessä verkkoyhtiötä tulee velvoittaa hinnoittelemaan kapasiteetti palvelun tosiasiallisia tuottamiskustannuksia vastaavaksi. Velvoitteen täytäntöön panoa ja sen valvontaa on tehostettava viemällä vaatimus myös verkkotoimilupaan. 6. Sitoutuneen pääoman tuoton enimmäismäärä tulee vahvistaa vastaavalle tasolle kuin esimerkiksi sähkösiirtoverkkojen osalta. 7. Verkkoyhtiötä tulee velvoittaa myymään asiakkaille vain niiden kulloinkin tarvitsema määrä kapasiteettia. Mikäli asiakkaan tarve on 14 tuntia lähetysaikaa vuorokaudessa, on verkkoyhtiön myytävä vain tämä osa, eikä hinnastollaan sitoa asiakkaita ostamaan suurempia lähetystuntimääriä tai muitakaan asiakkaalle tarpeettomia palveluita.

7 LAUSUNTO 7 ( 7) Helsingissä 9.huhtikuuta 2014 Sanoma Media Finland Oy Marcus Wiklund Johtaja, yhteiskuntasuhteet