Erityiskertomus nro 12/2009. (annettu EY:n perustamissopimuksen 248 artiklan 4 kohdan toisen alakohdan nojalla)

ЕВРОПЕЙСКА СМЕТНА ПАЛАТА TRIBUNAL DE CUENTAS EUROPEO EVROPSKÝ ÚČETNÍ DVŮR DEN EUROPÆISKE REVISIONSRET EUROPÄISCHER RECHNUNGSHOF EUROOPA KONTROLLIKODA ΕΥΡΩΠΑΪΚΟ ΕΛΕΓΚΤΙΚΟ ΣΥΝΕΔΡΙO EUROPEAN COURT OF AUDITORS COUR DES COMPTES EUROPÉENNE CÚIRT INIÚCHÓIRÍ NA HEORPA CORTE DEI CONTI EUROPEA EIROPAS REVĪZIJAS PALĀTA EUROPOS AUDITO RŪMAI EURÓPAI SZÁMVEVŐSZÉK IL-QORTI EWROPEA TAL-AWDITURI EUROPESE REKENKAMER EUROPEJSKI TRYBUNAŁ OBRACHUNKOWY TRIBUNAL DE CONTAS EUROPEU CURTEA DE CONTURI EUROPEANĂ EURÓPSKY DVOR AUDÍTOROV EVROPSKO RAČUNSKO SODIŠČE EUROOPAN TILINTARKASTUSTUOMIOISTUIN EUROPEISKA REVISIONSRÄTTEN Erityiskertomus nro 12/2009 (annettu EY:n perustamissopimuksen 248 artiklan 4 kohdan toisen alakohdan nojalla) Oikeus- ja sisäasioiden alaa koskevien komission hankkeiden vaikuttavuus Länsi-Balkanin maissa sekä komission vastaukset 12, RUE ALCIDE DE GASPERI TÉLÉPHONE (+352) 43 98 1 E-MAIL: euraud@eca.europa.eu L - 1615 LUXEMBOURG TÉLÉFAX (+352) 43 93 42 INTERNET: www.eca.europa.eu

2 SISÄLLYS Kohdat Lyhenteet Tiivistelmä I - V Johdanto 1-5 Tarkastuksen sisältö ja lähestymistapa 6-10 Huomautukset 11-55 EU:n investointituki enimmäkseen onnistunutta, mutta kestävyys vaakalaudalla 11-28 Investointitarve todellinen EU-standardien ja heikkojen infrastruktuurien takia 12-15 Vaihtelevia tuloksia keskeisellä investointihankkeiden alalla: rajavartiotoiminta ja turvallisuus 16-19 Onnistuminen edellyttää painopisteiden yhdenmukaistamista EU:n ja kansallisen tason välillä 20-23 Investointihankkeiden vaikutus ja kestävyys vaakalaudalla 24-26 Investointien yhteydessä ei huomioitu tarvittavia institutionaalisia valmiuksia 27-28 Institutionaalisten valmiuksien kehittämistarpeet huomattavia, mutta EU:n tuen avulla aikaansaadut muutokset vähäisiä 29-49 Muutoshallinta ja institutionaalisten valmiuksien kehittäminen vähäistä ja niiden mittaaminen heikkoa 30-35 Institutionaalisten valmiuksien kehittäminen vaakalaudalla keskeisen henkilöstön vaihtumisen ja korruption seurauksena 36-39 Koulutus tuotokset suurempia kuin tulokset 40-45 Paikallinen omavastuullisuus keskeinen tekijä pyrittäessä parantamaan oikeusvaltioperiaatteen soveltamista 46-49 Hallinnointikäytännöt ja rahoittajien välinen koordinointi 50-55 Hallinnointikäytännöissä ei merkittäviä eroja 51-52

3 Edunsaajien suorittamaa rahoittajien koordinaatiota ei tehostettu 53-55 Päätelmät ja suositukset 56-58 Liite I Tarkastetut oikeus- ja sisäasioiden alan CARDS-hankkeet ja arvio niiden vaikuttavuudesta Liite II Liite III Liite IV Liite V Liite VI Tarkastus- ja otantamenetelmä Avustusten kokonaismäärä (4 240 miljoonaa euroa) rahoituslähteittäin vuosina 2006 2008 Havaittu korruptioaste Länsi-Balkanin maat Komission hallinnointirakenteet Länsi-Balkanin maissa Avustusten ja lainojen kokonaismäärä (10 488 miljoonaa euroa) vuosina 2006 2008 rahoituslähteittäin Komission vastaukset

4 LYHENTEET CARDS EAR EBRD EIP EU EUPOL-Proxima PAMECA Yhteisön jälleenrakennus-, kehitys- ja vakautusapua koskeva CARDS-ohjelma (Community Assistance for Reconstruction, Development and Stabilisation) Euroopan jälleenrakennusvirasto (European Agency for Reconstruction) Euroopan jälleenrakennus- ja kehityspankki (European Bank for Reconstruction and Development) Euroopan investointipankki Euroopan unioni Euroopan unionin poliisioperaatio entisessä Jugoslavian tasavallassa Makedoniassa (European Union Police Mission in the former Yugoslav Republic of Macedonia) Euroopan yhteisön avustusoperaatio Albanian poliisille (Police Assistance Mission of the European Community to Albania)

5 TIIVISTELMÄ I. Euroopan unionin strategisena tavoitteena Länsi-Balkanin alueella on demokratian, turvallisuuden ja pitkän aikavälin vakauden vakiinnuttaminen. Balkanin alueella vallitsi aiemmin turvattomuus ja väkivaltaisuus. Koska poliittinen ja taloudellinen ympäristö on yhä hauras, EU on asettanut oikeus- ja sisäasiat keskeiseen asemaan. EU-jäsenyyden houkuttavuus on vaikuttanut siihen, että EU:sta on tullut suurin ja vaikutusvaltaisin ulkopuolinen toimija alueella. Komissio on suunnannut vuosien 2001 ja 2006 välisenä aikana lähes 500 miljoonaa euroa Länsi-Balkanin alueella toteutettuihin oikeus- ja sisäasioiden alan hankkeisiin. Komission tuella on pyritty mukauttamaan Länsi- Balkanin maat EU-standardeihin asianmukaisten hallinto-, oikeus- ja lainvalvontajärjestelmien avulla. II. Tilintarkastustuomioistuin arvioi, a) kuinka hyvin oikeus- ja sisäasioiden alaan liittyvät tarpeet oli yksilöity ja kuinka tarkoituksenmukaisia hankkeet olivat kyseisten tarpeiden kannalta b) missä määrin tavoitellut tuotokset olivat toteutuneet ja odotetut tulokset saavutettu, ja kuinka kestäviä ne olivat. III. Tilintarkastustuomioistuimen tarkastuksessa tutkittiin sekä investointihankkeita että institutionaalisten valmiuksien kehittämishankkeita. Tarkastuksessa perehdyttiin neljään oikeus- ja sisäasioiden osa-alueeseen: turvapaikka- ja maahanmuuttoasiat, yhdennetty rajavartiotoiminta, oikeuslaitos sekä poliisitoimi. Tilintarkastustuomioistuin havaitsi seuraavaa 1 : a) Toisin kuin aiempien liittymistä valmistelevien ohjelmien yhteydessä komissio on asettanut oikeus- ja sisäasioiden alan etusijalle ja yrittänyt puuttua tärkeisiin rakenneuudistuksiin varhaisemmassa vaiheessa laajentumisprosessia.

6 b) Komission hallinnoimia oikeus- ja sisäasioiden alan hankkeita on toteutettu vaikeassa poliittisessa ja organisatorisessa tilanteessa; tätä taustaa vasten komission hallinnointi on ollut suurelta osin vaikuttavaa. Tilintarkastustuomioistuin havaitsi kuitenkin joitakin puutteita, jotka liittyivät lähinnä tulosten kestävyyteen. c) Tarveanalyysit olivat joissakin tapauksissa puutteellisia, eikä rahoittajien toimia koordinoitu. d) Vaikka kaikki investointihankkeet eivät tuottaneet täysin tyydyttäviä tuloksia ja kestävyys on vaakalaudalla, komission rahoittama investointituki on kuitenkin vaikuttanut olennaisesti ja hyödyllisesti kansallisiin infrastruktuureihin ja instituutioihin. e) Institutionaalisten valmiuksien kehittämishankkeiden tulokset olivat ainoastaan osittain tyydyttäviä ja niiden kestävyys oli hyvin epätodennäköinen. Tämä johtui pysyvästä poliittisesta heikkoudesta sekä edunsaajien sitoutumisen (omavastuullisuuden) puutteesta; suurin osa uudistusaloitteista ei ollut peräisin kohdealueelta, vaan Euroopan komissiolta tai muilta ulkopuolisilta tahoilta. f) Hankkeiden onnistumisaste pysyi kutakuinkin yhtäläisenä riippumatta siitä, hallinnoivatko hankkeita lähetystöt vai Euroopan jälleenrakennusvirasto. IV. Tilintarkastustuomioistuin esittää huomautustensa perusteella suosituksia, jotka voivat auttaa komissiota tehostamaan tukeaan ja lisäämään sen vaikuttavuutta. Hanketulokset voisivat kohentua, jos a) oikeus- ja sisäasioiden alan hankkeiden suunnittelussa yhteisön tuki mukautettaisiin vuotuisiin ohjelmatavoitteisiin (etusijalle olisi asetettava 1 Hankkeita koskevista havainnoista on esitetty yhteenveto kaaviossa 1.

7 esimerkiksi tulevat yhteiset rajanylityspaikat, mikä tukisi alueellista yhteistyötä) b) investointihankkeet mukautettaisiin tiiviimmin institutionaalisten valmiuksien kehittämishankkeisiin c) kaikki alueella toimivat rahoittajat pääasiallinen rahoittaja komissio mukaan lukien koordinoisivat paremmin toimiaan keskenään (yksi rahoittaja voisi esimerkiksi osarahoittaa toisen rahoittajan suunnittelemaa hanketta) d) rahoittajat tarkastelisivat uudelleen laitteiden hankintamenettelyjä; mahdollisuuksien mukaan olisi harkittava vastaanottajamaiden hallinnoimia useiden rahoittajien välisiä investointirahastoja. V. Hankkeiden kestävyys paranisi, jos a) edunsaajien osallistumista lisättäisiin b) hankkeita ei käynnistettäisi ilman jatkuvuussuunnitelmaa c) komissio seuraisi ja arvioisi tarkemmin EU-rahoitteisten laitteiden jakelua ja infrastruktuurien käyttöä d) teknisen avun toimittamisen ohella kannustettaisiin aktiivisesti institutionaaliseen muutokseen.

8 Kaavio 1 Yhteenveto tarkastettuja hankkeita koskevista havainnoista 100% 80% 60% 40% 20% 0% Tarpeet: tarkoituksenmukaisuus Tarpeet: arviointi Tulokset: saavutettu Tulokset: kestäviä Tarpeet: tarkoituksenmukaisuus Tarpeet: arviointi Tulokset: saavutettu Tulokset: kestäviä Investoinnit Institutionaalisten valmiuksien kehittäminen Tyydyttävä Osittain tyydyttävä Epätyydyttävä

9 Länsi-Balkanin alueen kartta Lähde: Euroopan komissio.

10 JOHDANTO 1. Laajentumisen avulla edistetään EU:n strategisia etuja vakauden, turvallisuuden ja konfliktien ennaltaehkäisyn aloilla. Tämänhetkinen laajentumishanke kattaa Länsi-Balkanin maat, joille on annettu mahdollisuus liittyä EU:hun edellyttäen, että ne täyttävät vaaditut jäsenyysehdot. 2. Oikeus- ja sisäasioiden alaan liittyvä Länsi-Balkanin maihin kohdistettu tarkastus käsittelee alaa, jonka poliittinen merkitys on huomattava. Oikeus- ja sisäasiat lukeutuvat merkittävimpiin yhteistyöaloihin Euroopan unionin ja Länsi- Balkanin maiden välillä. Ne voidaan jakaa neljään eri osa-alueeseen: turvapaikka- ja maahanmuuttoasiat, yhdennetty rajavartiotoiminta, oikeuslaitos sekä poliisitoimi. Komissio teki Länsi-Balkanin maita koskevan ohjelman (CARDS 2 ) yhteydessä oikeus- ja sisäasioiden alaan liittyviä sopimuksia yhteensä noin 470 miljoonan euron arvosta vuosina 2001 2006 3. 3. Ennen tarkastuksen aloittamista yksilöitiin seuraavat keskeiset asianmukaiseen varainhoitoon kohdistuvat riskit: a) Oikeus- ja sisäasioiden alan hankkeita toteutetaan hauraassa poliittisessa ja taloudellisessa ympäristössä, mikä merkitsee sitä, että komission tuen avulla ei välttämättä saavuteta asetettuja poliittisia päämääriä eivätkä tuen vaikutukset aina ole kestäviä. b) Tuen vastaanottajamaa ja lopulliset edunsaajat ovat ratkaisevassa asemassa hankkeiden onnistumisen kannalta, sillä komissiolla ei ole kovin suuria mahdollisuuksia vahvistaa oikeus- ja sisäasioista vastaavien elinten pätevyyttä, ammattimaisuutta ja riippumattomuutta. 2 3 CARDS on lyhenne sanoista Community Assistance for Reconstruction, Development and Stabilisation; ohjelma kattoi kauden 2000 2006. Osuus CARDS-ohjelman kokonaismäärärahoista oli noin 10 prosenttia. Suurin osa ohjelmaan liittyvistä menoista toteutui ohjelman ensimmäisten vuosien

11 c) Yhteisöön kohdistuu paine tehdä suuri määrä sopimuksia, joten talousarvioon, menettelyihin ja poliittisiin kysymyksiin liittyvät tekijät, jotka rajoittavat vastaanottajien ja edunsaajien toimia, saattavat jäädä huomiotta. Tämä saattaa heikentää tuotosten vaikuttavuutta etenkin tapauksissa, joissa tavoitteena on hallintovalmiuksien parantaminen. d) Aiempien kokemusten perusteella voidaan todeta, että oikeus- ja sisäasioihin sovellettavien kriteereiden noudattaminen on yksi vaikeimmista, ellei peräti vaikein, laajentumiseen liittyvä kysymys 4. 4. Komission ohjelmien avulla pyrittiin: a) vahvistamaan oikeusvaltion periaatetta, ihmisoikeuksia sekä yhteyksiä kansalaisyhteiskuntaan b) tukemaan oikeuslaitoksen uudistusta ja kansallisen lainsäädännön mukauttamista EU:n vaatimuksiin c) toteuttamaan poliisitoimen ja rajaviranomaisten yleinen uudistus ja varmistamaan yleinen järjestys d) torjumaan korruptiota, laitonta maahanmuuttoa, järjestäytynyttä rikollisuutta sekä terrorismia e) helpottamaan kehitystä, kauppasuhteita sekä liikennettä aikana, ja niiden kohteena olivat Länsi-Balkanin väestön kiireelliset konfliktin jälkeiset tarpeet. 4 Vuonna 2007 tapahtuneen viimeisimmän laajentumisen osalta voidaan todeta, että Bulgariassa ja Romaniassa edistys on yhä tarpeen oikeus- ja sisäasioiden alalla. EU päätti perustaa erityisen yhteistyö- ja tarkastusmekanismin, jonka avulla tuoreimpia jäsenvaltioita pyritään tukemaan jäljellä olevien puutteiden korjaamisessa.

12 f) lujittamaan institutionaalisia ja toiminnallisia valmiuksia esimerkiksi turvapaikka- ja maahanmuuttoasioihin, viisumiasioihin ja yhdennettyyn rajavartiotoimintaan liittyvissä kysymyksissä. 5. Oikeus- ja sisäasioiden alaan liittyvä yhteisön tuki suunnataan infrastruktuuri- ja laiteinvestointien rahoittamiseen sekä institutionaalisten valmiuksien kehittämishankkeisiin. Investoinnit toteutuvat urakka- tai hankintasopimuksina. Tekniseen apuun 5 tai kumppanuustoimintaan 6 perustuvan institutionaalisten valmiuksien kehittämisen yhteydessä määritetään julkishallintoon sovellettavat standardit ja perussäännöt, esimerkiksi lait ja strategiat, sekä niihin liittyvä koulutus. TARKASTUKSEN SISÄLTÖ JA LÄHESTYMISTAPA 6. Euroopan unioni tukee Länsi-Balkanin maita lähinnä erityisohjelmien ja hanketuen avulla. Tilintarkastustuomioistuimen tarkastuksen tavoitteena oli arvioida oikeus- ja sisäasioiden alaan liittyvien, Länsi-Balkanin maita tukevien Euroopan komission hankkeiden vaikuttavuutta. Tarkastusta varten poimittiin 33 oikeus- ja sisäasioiden alan hanketta käsittänyt otos (30 kansallista ja 3 alueellista hanketta); hankkeet kuuluivat vuosien 2001 2005 vuotuisiin ohjelmiin 7. Molemmat tukimuodot investoinnit ja institutionaalisten 5 6 7 Teknistä apua hyödynnetään monissa erilaisissa kehittämishankkeissa ja -ohjelmissa. Apu voidaan määritellä sopimusten tekemiseksi asiantuntijoiden kanssa taito-tiedon ja osaamisen siirtämistä sekä organisaatioiden perustamista ja kehittämistä varten. Tilintarkastustuomioistuimen erityiskertomus nro 6/2007 teknisen avun vaikuttavuudesta hallinnon kehittämisen yhteydessä (EUVL C 312, 21.12.2007, s. 3). Liittymistä valmistelevaa tukea koskeva kumppanuustoiminta käynnistyi vuonna 1998; toiminnan tavoitteena on kehittää vastaanottajamaiden hallinnon ja osittain julkisten organisaatioiden edellytyksiä tehdä yhteistyötä jäsenvaltioiden vastaavien tahojen kanssa. CARDS-asetuksen mukaan vuotuinen ohjelma, joka laaditaan kaikille yhteisön tukea saaville maille, sisältää luettelon rahoitettavista hankkeista ja selvityksen maksettavista määristä. Hallintokomitea, joka koostuu jäsenvaltioiden edustajista ja jonka puheenjohtajana toimii komissio, antaa lausuntonsa vuotuisista määrärahoista.

13 valmiuksien kehittäminen olivat yhtäläisesti edustettuina otoksessa. Liitteessä I esitetään tarkastetut hankkeet, tarkastustulokset sekä tilintarkastustuomioistuimen havainnot. Tarkastus- ja otantamenetelmiä kuvataan tarkemmin liitteessä II. 7. Tarkastuksen avulla pyrittiin ensisijaisesti arvioimaan, a) kuinka hyvin oikeus- ja sisäasioiden alaan liittyvät tarpeet oli yksilöity ja kuinka tarkoituksenmukaisia hankkeet olivat kyseisten tarpeiden kannalta 8 b) missä määrin tavoitellut tuotokset olivat toteutuneet ja odotetut tulokset saavutettu, ja kuinka kestäviä ne olivat 9. 8. Komissio sovelsi Länsi-Balkanin alueella hallinnointiin kahta peruskäytäntöä: hajautettua ja välillistä keskitettyä hallinnointia. Hajautetun hallinnoinnin yhteydessä komission lähetystöt Albaniassa, Bosnia ja Hertsegovinassa ja Kroatiassa vastasivat hankkeiden valmistelusta, hankinnoista sekä taloudellisesta ja teknisestä toteutuksesta. Välillisen keskitetyn hallinnoinnin yhteydessä Euroopan jälleenrakennusvirasto (EAR) hallinnoi vuoden 2008 loppuun saakka entisen Jugoslavian tasavallan Makedonian, Kosovon (Yhdistyneiden Kansakuntien turvallisuusneuvoston päätöslauselman 1244/99 perusteella), Montenegron ja Serbian alueella toteutettavia ohjelmia. Tilintarkastustuomioistuin tutki, oliko 8 9 Tarkastuksessa arvioitiin, kuinka tarkoituksenmukaisia oikeus- ja sisäasioiden alan hankkeet olivat; arvioinnin perusteina käytettiin hankkeiden sisältöä, tarpeiden yksilöintiä sekä sitä, oliko vaihtoehtoisia toimintatapoja harkittu ja analysoitu asianmukaisesti. Tarkastuksessa arvioitiin niin ikään, vastasivatko tavoitteet komissiossa, neuvostossa ja kansallisissa strategia-asiakirjoissa määritettyjä painopistealoja. Tarkastuksessa tutkittiin, kuinka tehokkaasti edunsaaja hyödynsi EU:n rahoittamaa tukea (esimerkiksi laitteita, infrastruktuureja ja koulutusta), ja olivatko hanketulokset taloudellisesti ja toiminnallisesti kestäviä.

14 hallinnointikäytännöistä jompikumpi vaikuttavampi oikeus- ja sisäasioiden alaan kuuluvien hankkeiden tapauksessa 10. 9. Euroopan komissio on Länsi-Balkanin maiden suurin rahoittaja. Yli puolet alueelle myönnettävistä avustuksista on peräisin EU:n talousarviosta (liite III). Tarkastuksessa tutkittiin, kuinka hyvin edunsaajavaltiot olivat hyödyntäneet rahoittajien koordinointiin perustuvat edut. 10. Kertomus on jäsennelty tukimuodon investointien ja institutionaalisten valmiuksien kehittämishankkeiden mukaan, ja arvioinnin perustana ovat tukimuotojen vahvuudet ja heikkoudet. Hallinnointikäytäntöihin ja rahoittajien koordinointiin liittyviä horisontaalisia kysymyksiä käsitellään kolmannessa osiossa. HUOMAUTUKSET EU:n investointituki enimmäkseen onnistunutta, mutta kestävyys vaakalaudalla 11. Tässä osiossa käsitellään aluksi investointihankkeiden tarkoituksenmukaisuutta ja hankkeiden perustana olevia tarvearviointeja. Ensimmäisen osion jälkeen esitetään havainnot, jotka koskevat tulosten saavuttamista sekä EU:n ja kansallisten painopisteiden välistä yhdenmukaistamistarvetta. Näiden aihealueiden jälkeen käsitellään kestävyyttä kahdessa eri osiossa: toinen osio koskee jatkuvuuden merkitystä, ja toinen kestävyyden kannalta tarpeen olevia riittäviä institutionaalisia valmiuksia. 10 Tämä osa lisättiin tarkastukseen Euroopan parlamentin pyynnöstä. Euroopan parlamentin päätöslauselma 22. huhtikuuta 2008, joka sisältää huomautukset, jotka ovat erottamaton osa päätöstä vastuuvapauden myöntämisestä Euroopan unionin yleisen talousarvion toteuttamisesta varainhoitovuonna 2006, pääluokka III Komissio.

15 Investointitarve todellinen EU-standardien ja heikkojen infrastruktuurien takia 12. Investointien määrä oli useiden vuosien ajan hyvin vähäinen ja geopoliittisia muutoksia oli tapahtunut 11. Länsi-Balkanin maissa on näin ollen huomattavia investointitarpeita, jotta infrastruktuurit saadaan EU-standardien edellyttämälle tasolle; useimmissa tapauksissa tämä ei ole toteutettavissa kansallisin varoin. Investointitarpeiden taustalla vaikuttaa kaksi päätekijää: a) EU-standardeja, joiden vaatimuksena on täysin uusien instituutioiden perustaminen 12, on noudatettava. EU-standardeissa vaaditaan esimerkiksi ammattimaista rajavartiolaitosta. Tämä on haaste, sillä vielä hiljattain rajat olivat lähinnä asevelvollisten valvonnassa 13. Uusilla rajoilla pitäisi toteutua laillinen ihmisten ja tavaroiden vapaa liikkuvuus, mutta samanaikaisesti rajojen pitäisi olla turvallisia ja valvottuja. b) Oikeus- ja sisäasioihin liittyvät infrastruktuurit ovat rappeutuneita. Länsi- Balkanin maiden nykyiset infrastruktuurit ovat heikkoja ja puutteellisia. Kun ulkopuoliset arvioijat 14 esimerkiksi vierailivat 38 tuomioistuinrakennuksessa Albaniassa vuosina 2004 2005, he eivät yleensä kyenneet erottamaan tuomareita vastaajista, yleisöstä tai syyttäjistä, ja tapauksia käsiteltiin käytävillä. 13. Tarkastuksessa havaittiin, että noin 70 prosentissa tapauksista oikeus- ja sisäasioiden alan investointihankkeet pysyivät väljästi määritetyissä 11 12 13 14 Entisen Jugoslavian alueelle syntyi kuusi uutta valtiota. Tämä on luonut alueelle yli 5 000 kilometriä uutta kansainvälistä rajaa, jota on valvottava asianmukaisesti. Esimerkiksi Bosnia ja Hertsegovinassa rajavartiosto on vanhin valtiollinen instituutio, mutta silläkin on vuonna 2009 ikää vasta alle kymmenen vuotta. Serbiassa armeija valvoi rajoja vuoteen 2007 saakka. Master plan for judicial infrastructure ulkopuolisten konsulttien tutkimus, tammikuu 2004 huhtikuu 2005.

16 strategisten tavoitteiden rajoissa 15 ; tavoitteena oli luoda vakautta ja turvallisuutta ja edistää yhdentymistä EU:n kanssa. Muut hankkeet vastasivat vuotuisen ohjelman tavoitteita korkeintaan osittain (laatikko 1). Laatikko 1 Esimerkkejä strategisista ja ei-strategisista investointihankkeista Tapaus 1: strategisia tavoitteita noudattava hanke Albanian vankilajärjestelmä alittaa kansainväliset standardit. Vankiloissa ja tutkintavankiloissa pidetään aivan liian suurta väkimäärää. Tarkastuksen toimittamisajankohtana Albanian vankiloissa oli 3 049 vankia, vaikka vankiloiden kapasiteetti oli 1 510 henkeä. Kapasiteetin mukainen vankimäärä ylittyi näin ollen 102 prosentilla. Fushe Krujan vankilan, johon voidaan sijoittaa 312 vankia, rakentamista voitiin siis pitää ensisijaisen tärkeänä ja olennaisena hankkeena. Tapaus 2: hanke, jonka yhteydessä ei noudatettu vuotuista ohjelmaa Entisessä Jugoslavian tasavallassa Makedoniassa oli hyväksytty turvapaikkahanke, johon liittyvien asiakirjojen mukaan kaksi miljoonaa euroa suunnattiin institutionaalisten valmiuksien kehittämistoimiin, kuten lainsäädännön, strategioiden ja kansallisen toimintasuunnitelman laadintaan. Näin ei kuitenkaan tapahtunut, vaan kuvatun menettelyn sijasta rakennettiin vastaanottokeskus turvapaikanhakijoille. 14. Tarkastuksessa kävi ilmi, että annettu tuki ei perustunut riittäviin toteutettavuustutkimuksiin, joissa olisi määritetty hankkeiden sisältö ja erityispiirteet. Tutkimusten suorittaminen on vaativa tehtävä, sillä edunsaajaorganisaatioilla ei ollut perustaltaan vakaita kansallisia strategioita tai toimintasuunnitelmia, joissa olisi määritetty etusijalle asetetut osa-alueet. Investointihankkeita tarkastettiin yhteensä 17; ainoastaan kahden hankkeen 15 Komission toteuttamaa CARDS-ohjelman hallinnointia koskevassa tilintarkastustuomioistuimen erityiskertomuksessa nro 5/2007 (EUVL C 285, 27.11.2007, s. 1) todettiin, että strateginen ohjaus oli hyvin yleisluontoista. Ohjaus oli riittävää jälleenrakennusvaiheessa, mutta ei institutionaalisten valmiuksien kehittämiseen liittyvien haastavampien tavoitteiden näkökulmasta.

17 tapauksessa oli suoritettu laadultaan erittäin tyydyttävä tutkimus, jossa kyseessä olevan hankkeen merkitys määritettiin ennalta (laatikko 2). Laatikko 2 Esimerkki erittäin tyydyttävästä tarveanalyysistä Oikeuslaitoksen infrastruktuurin yleissuunnitelmaa koskeneessa tutkimuksessa asetettiin etusijalle Korçan ja Vloran valitustuomioistuinten rakennushankkeet Albaniassa. Tutkimuksessa analysoitiin myös Albanian kaikkien muiden alioikeuksien ja valitustuomioistuinten tilannetta ja näkymiä. Yleissuunnitelma oli hyvin laadittu ja riittävän tarkka. 15. Suunnitteluvaiheeseen liittyi puutteita vastaanottajamaissa ja joissakin tapauksissa myös komissiossa. Tämä heikensi EU:n rahoittaman välineistön jakelun ja käytön tehokkuutta sekä vaikuttavuutta (laatikko 3). Laatikko 3 Esimerkkejä tehokkuuden ja vaikuttavuuden puutteesta EU:n rahoittaman välineistön jakelussa ja käytössä Entiseen Jugoslavian tasavaltaan Makedoniaan toimitettiin kesällä 2005 EU:n rahoittamia moottoripyöriä, jotka oli tarkoitettu rajavartioston käyttöön. Jotkin moottoripyöristä olivat lähes käyttämättöminä ensimmäisten 18 kuukauden ajan, koska viranomaiset eivät toimittaneet poliisille tarvittavia suojavarusteita sovitun mukaisesti. Osa varusteista puuttui vielä vuonna 2007. Viranomaiset käynnistivät syyskuussa 2008 lisävarusteita koskevan tarjouskilpailun, johon perustuva sopimus oli määrä tehdä vuoden 2009 ensimmäisen neljänneksen aikana. Myös vastaanottokeskuksen avaaminen viivästyi vuodella, koska viranomaiset eivät toimittaneet tarvittavia varusteita. Albanian poliisille toimitetut tietokoneet olivat pahvilaatikoissa vielä kun sopimuksen allekirjoittamisesta oli kulunut kahdeksan kuukautta, koska viranomaiset eivät olleet tehneet päätöstä tietokoneiden lopullisista saajista.

18 Vaihtelevia tuloksia keskeisellä investointihankkeiden alalla: rajavartiotoiminta ja turvallisuus 16. Thessalonikissa kesäkuussa 2003 järjestetyssä EU:n ja Länsi-Balkanin maiden välisessä huippukokouksessa korostettiin, että rajojen turvattomuus on yksi pääasiallisista tekijöistä, jotka estävät oikeusvaltion periaatteiden toteutumista. Rajaturvallisuus kuuluu näin ollen Euroopan unionin painopistealoihin. Komissio on ollut tiiviisti mukana yhdennetyssä rajavartiotoiminnassa; suurin osa oikeus- ja sisäasioihin liittyvästä rahoituksesta (37 prosenttia) on suunnattu tälle alalle. Ala koostuu kahdesta osa-alueesta rajavartiotoiminnasta ja rajaturvallisuudesta. Tilintarkastustuomioistuin tarkasti kahdeksan yhdennetyn rajavartiotoiminnan alan investointihanketta, joihin sisältyi usean rajanylityspaikan rakentaminen. Näiden investointien tulokset olivat yleensä tyydyttävämpiä silloin, kun investointeihin yhdistettiin institutionaalisten valmiuksien kehittämistoimenpiteitä, kuten yhdennettyyn rajavartiotoimintaan tähtäävien kansallisten strategioiden laatimista 16. Vaikuttavan rajavartiotoiminnan edellytyksenä on, että rajat ovat avoimia, mutta samalla turvattuja 17. Avoimuuden ja turvallisuuden välinen tasapaino on saavutettu esimerkiksi Serbiassa (laatikko 4). Laatikko 4 Esimerkkitapaus, jossa modernit laitteistot tehostavat rajatarkastuksia ja lyhentävät samalla matkustajien jonotusaikoja Serbiassa Batrovicin rajanylityspaikan uusi infrastruktuuri ja laitteistot merkitsivät edistysaskelta entiseen verrattuna (kuva 1). Hankkeen ansiosta tehokkuus parani ja 16 17 Kansallinen yhdennetty rajavartiotoimintastrategia vahvistettiin Albaniassa marraskuussa 2006, Bosnia ja Hertsegovinassa heinäkuussa 2005, entisessä Jugoslavian tasavallassa Makedoniassa lokakuussa 2005, Montenegrossa helmikuussa 2006 ja Serbiassa tammikuussa 2006. On syytä panna merkille, että yhteisön säännöstö, Schengenin säännökset tai yhteisön tullikoodeksi eivät sisällä yleispätevää rajavartiotoimintamallia. Säännökset kuitenkin edellyttävät, että järjestelmä on vaikuttava ja sen toiminta on mukautettu riskeihin.

19 jonotusajat lyhenivät. Rekkojen jonotusajat ovat lyhentyneet useista tunneista 30 minuuttiin. Matkustajien jonotusajat ruuhkaisimpina aikoina ovat puolestaan lyhentyneet 12 tunnista noin 20 minuuttiin. Rajanylityspaikalla oli myös nykyaikaiset laitteistot, joten rajavartijat pystyivät havaitsemaan myös sellaiset väärennetyt asiakirjat, joiden väärennystyö oli erittäin tarkkaa. Docubox-valvontalaitetta käytettiin keskimäärin 100 kertaa päivässä; valvontalaitteen käyttöönoton jälkeen viranomaiset ovat havainneet lähes päivittäin vähintään yhden väärennetyn asiakirjan. Kuva 1: EU:n rahoittama Batrovicin rajanylityspaikka Belgradin ja Zagrebin välisellä moottoritiellä on lyhentänyt huomattavasti matkustajien jonotusaikoja. Lähde: tilintarkastustuomioistuin. 17. Nykyaikainen rajaturvallisuus perustuu neljään eri osa-alueeseen: liikkuvuus, viestintä, tiedonhankinta ja tulivoima. Komission tuki on kattanut

20 asevoimia lukuun ottamatta kaikki osa-alueet. Shkodrassa Albaniassa rajavartioston maan pohjoisrajoilla suorittama vartiointi parani luonnollisesti huomattavasti, kun liikkuminen tapahtui omien jalkojen sijasta maastoautoilla. Valvonta on parantunut myös entisen Jugoslavian tasavallan Makedonian ja Kreikan välisellä maarajalla sekä Albanian ja Italian välisellä merirajalla (ks. kuvat 2 ja 3). Laittomien rajanylitysyritysten määrä entisen Jugoslavian tasavallan Makedonian alueelle ja sieltä pois laski huomattavasti vuoden 2005 (jolloin ajoneuvot toimitettiin) ja vuoden 2008 välillä. Kuva 2: Hankkeet tarkastettiin paikan päällä yhtä hanketta lukuun ottamatta. Kuvassa tilintarkastustuomioistuimen tarkastaja tarkastaa EU:n rahoittamaa maastoautoa Gevgelijassa entisen Jugoslavian tasavallan Makedonian ja Kreikan välisellä rajalla. Lähde: tilintarkastustuomioistuin.

21 Kuva 3: Tehostuneen merirajavalvonnan tulos: Albaniassa takavarikoitu pikavene, jota oli käytetty järjestäytyneeseen rikollistoimintaan ihmisten salakuljettamiseen EU:n alueelle. Lähde: tilintarkastustuomioistuin. 18. Yleiskuva on melko myönteinen, mutta alalla havaittiin joitakin puutteita, jotka liittyivät sekä poliittisen tahdon että oikeudellisten keinojen puuttumiseen edunsaajamaissa (ks. kohdat 36 39). Tilanteeseen vaikuttivat myös tietyt komission hallinnoinnissa ilmenneet puutteet (laatikko 5). Laatikko 5 Esimerkki rajanylityspaikkahankkeesta, joka jäi toteuttamatta Gorican rajanylityspaikka Bosnia ja Hertsegovinassa sijaitsee Mostarin (Bosnia ja Hertsegovinassa) ja Splitin (Kroatiassa) välisen vilkkaasti liikennöidyn kansainvälisen tien varrella. Kroatian viranomaiset olivat jo rakentaneet oman rajanylityspaikan, mutta Bosnian puolelta puuttui asianmukainen infrastruktuuri. Komissio teki 3 miljoonan euron urakkasopimuksen tarkistamatta ensin, että maan pakkolunastusprosessi oli

22 saatettu päätökseen. Maan arvottaminen aiheutti kiistaa, joten hanke ei koskaan käynnistynyt, ja sopimuksen voimassaoloaika umpeutui joulukuussa 2006 18. Mainitusta tilanteesta johtuen Bosnian puolella sijaitsevaa tulliterminaalia hallinnoi yksityinen oikeussubjekti, joka pidättää 70 prosenttia ennen tulliterminaaliin pääsyä perittävien maksujen kokonaismäärästä (osuus vastaa noin 20:tä euroa rekkaa kohti). Tämän infrastruktuurin siirto valtiolle ei ole suunnitteilla. 19. Entisen Jugoslavian hajoaminen loi alueelle yli 5 000 kilometriä uutta kansainvälistä rajaa. Kustannustehokkain rajavalvontatapa olisi ollut yhteisten rajanylityspaikkojen rakentaminen. Komissio rahoittaa kuitenkin edelleen rajanylityspaikkahankkeita, joiden yhteydessä käytetään kansallisia määrärahoja alueellisten määrärahojen sijasta. Tällainen toimintatapa ei edistä alueellisen yhteistyön kehittämistä. Onnistuminen edellyttää painopisteiden yhdenmukaistamista EU:n ja kansallisen tason välillä 20. Oikeus- ja sisäasioiden alan uudistukset ovat laajamittaisia ja moniulotteisia toimintoja, liittyivätpä ne investointeihin tai institutionaalisten valmiuksien kehittämiseen. Kansallisista talousarvioista ei kuitenkaan suunnata riittävästi varoja oikeus- ja sisäasioiden alan painopisteisiin varsinkaan taloudellisesti vähemmän kehittyneissä Länsi-Balkanin maissa 19. 18 19 Komissio ei kyennyt noudattamaan sopimusta, joten sopimuspuoli on esittänyt yli 550 000 euron korvauspyynnön aiheutuneista tappioista ja vahingoista; tilintarkastustuomioistuimen tarkastuksen toimittamisajankohtana oli käynnissä sovintoratkaisuun tähtäävä prosessi. Entisessä Jugoslavian tasavallassa Makedoniassa tuomareille ja yleisille syyttäjille koulutusta tarjoavan keskuksen toiminta rahoitetaan erityislain perusteella osittain valtion talousarviosta. Näin taataan koulutustoiminnan riippumattomuus. Vuonna 2008 keskuksen kokonaisrahoituksesta 63 prosenttia oli kuitenkin peräisin kansainvälisiltä rahoittajilta. Rahoituskehystä on tasapainotettava, jotta keskuksen toiminnan riippumattomuus kyetään takaamaan.

23 21. Komissio on Länsi-Balkanin maiden suurin rahoittaja, mutta EU-varat eivät kata kaikkia investointitarpeita. Komissio rahoittikin yleensä pilottihankkeita, joiden avulla edunsaajat havaitsivat infrastruktuurien kohentamisesta koituvat edut. Esimerkkinä tämäntyyppisestä avusta voidaan mainita Vlorassa sijaitseva EU:n rahoittama ensiluokkainen tuomioistuinrakennus, joka lisäsi oikeuslaitoksen avoimuutta (laatikko 6). Laatikko 6 Esimerkki oikeusvaltion periaatetta vahvistavasta investoinnista Albaniassa sijaitsevaan Vloraan rakennettiin valitustuomioistuin Komission investoi Vloran valitustuomioistuimen rakentamiseen 770 000 euroa. Hankkeella oli myönteinen lyhyen aikavälin vaikutus. Uuden rakennuksen ensimmäisen toimintavuoden (2007) aikana keskimääräinen tuomioiden määrä yli kaksinkertaistui entisissä tiloissa annettujen tuomioiden lukumäärään verrattuna. Valitustuomioistuimella oli ensimmäistä kertaa asianmukaiset istuntosalit. Tämä lisäsi oikeusprosessien avoimuutta ja paransi oikeudenmukaisuuden toteutumista ylipäätään. Tarkastuksen toimittamisajankohtana kansallinen sähkönjakeluverkosto ei kuitenkaan toiminut ja generaattoreihin tarvittavan raskaan polttoöljyn vuotuiset määrärahat oli käytetty loppuun jo neljä kuukautta ennen vuoden päättymistä. Tietokoneita ei näin ollen voitu käyttää. Tämä hidasti tapausten käsittelytahtia ja heikensi investoinnin yleistä vaikuttavuutta.

24 Kuva 4: Euroopan unioni rahoitti uuden ja turvallisemman valitustuomioistuinrakennuksen rakentamisen Albaniassa sijaitsevaan Vloraan. Rakennustyöt saatiin päätökseen vuonna 2006. Lähde: Euroopan komission lähetystö Tiranassa. 22. Kansallisen rahoituksen määrä vaihteli huomattavasti tarkastuskohteena olleiden maiden välillä. Tarkastuksessa havaittiin tapaus, jossa edunsaajat eivät enää olleet riippuvaisia rahoittajista. EU:n rahoittaman Serbian tuomioistuimen uudistushankkeen kustannukset olivat noin 5 prosenttia oikeusja sisäasioiden alan kokonaismäärärahoista vuosina 2003 2007 (laatikko 7). Laatikko 7 Esimerkki kansallisten talousarviositoumusten riittävyydestä Serbian suurin tuomioistuinrakennus uudistettiin Maaliskuussa 2003 tapahtuneen Serbian pääministerin Zoran Djindjicin murhan jälkeen viranomaiset pidättivät lukuisia rikosepäiltyjä. Serbian viranomaisilla ei kuitenkaan ollut asianmukaisia tiloja, joissa he olisivat voineet käsitellä suuren huomion keräävät tapaukset turvatusti ja asianmukaisesti. EU:n talousarviosta rahoitettiin Belgradin alioikeuden kunnostustyöt, joiden myötä alioikeus sai esimerkiksi nykyaikaisen istuntosalin. Istuntosali otettiin käyttöön kesäkuussa 2006, ja sitä

25 käytettiin 35 oikeudenkäyntiin vuonna 2006 ja 40 oikeudenkäyntiin vuonna 2007; suurin osa oikeudenkäynneistä liittyi laajamittaiseen järjestäytyneeseen rikollisuuteen ja sotarikoksiin. Serbian hallitus on tämän jälkeen suunnannut huomattavia resursseja tuomioistuinrakennusten jälleenrakentamiseen eri puolilla maata. 23. Kun painopisteitä ei ole yhdenmukaistettu EU:n ja kansallisen tason välillä, tuen vaikuttavuus jää heikoksi. Komissio velvoittaa Länsi-Balkanin maita panemaan takaisinottosäännöksiä täytäntöön esimerkiksi vakautus- ja assosiaatiosopimusten avulla 20. Säännösten soveltaminen ei ole kuitenkaan onnistunut, sillä vastaanottajamaat eivät ole tehneet riittäviä määrärahavarauksia kansallisiin talousarvioihin. Esimerkiksi Albaniassa poliisivoimien raja- ja maahanmuuttoasioita käsittelevällä osastolla ei ollut riittävästi henkilöstöä, mikä asetti vaakalaudalle Albanian mahdollisuudet noudattaa sopimusvelvoitteitaan. Edistys oli hidasta, vaikka komissio rahoitti Albanian kansallista maahanmuutto- ja takaisinottostrategiaa ja painotti sopimusehtoja korkean tason komiteakokouksissa. Investointihankkeiden vaikutus ja kestävyys vaakalaudalla 24. Tilintarkastustuomioistuin tarkasti yhteensä 16 investointihanketta, joista kuuteen liittyi kestävyysongelmia. Tarkastuskohteena olleet maat olivat pitäneet jossain määrin yllä käyttöön otettua infrastruktuuria ja laitteita, mutta ylläpidon taso ei ollut riittävä investointien kestävyyden varmistamista silmällä pitäen. Tarkastuksen toimittamisajankohtana edunsaajien ei tarvinnut esittää 20 Länsi-Balkanin maat ja Euroopan unioni ovat tehneet takaisinottosopimuksen osana vakautus- ja assosiaatiosopimusta. Sopimus edellyttää, että Länsi-Balkanin maat ja EU:n jäsenvaltiot hyväksyvät sellaisten kansalaisten palauttamisen, jotka ovat tulleet laittomasti jonkin toisen maan alueelle tai oleskelevat siellä laittomasti. Sopimuksen mukaan maiden on myös otettava vastaan sellaiset laittomat maahanmuuttajat, jotka ovat kolmansien maiden kansalaisia tai kansalaisuudettomia henkilöitä, jotka ovat tulleet sopimukseen osallistuvaan maahan toisen maan kautta. Sopimuksen olennaisena sisältönä on, että se velvoittaa Länsi-Balkanin maat jakamaan Euroopan unionin kanssa vastuuta EU:n alueen turvallisuudesta.

26 asianmukaista jatkuvuussuunnitelmaa ja talousarviota ennen kuin ne saivat EU-rahoitusta. 25. Lähetystöillä ei ollut kaikissa tapauksissa tietoa kentällä vallitsevasta tilanteesta, sillä infrastruktuurien ja laitteiden käyttöä ei seurata. Komissio ei näin ollen kyennyt varmistamaan investointihankkeiden vaikutuksia ja kestävyyttä (laatikko 8). Laatikko 8 Esimerkki infrastruktuurihankkeesta, jolla ei ollut vaikutusta Komissio investoi yli 3 miljoonaa euroa Kamenskon rajanylityspaikkaa koskeneeseen hankkeeseen Bosnia ja Hertsegovinassa; hankkeen tavoitteena oli nostaa rajanylityspaikka tasoltaan ykkösluokkaan, mikä tarkoittaa sitä, että rajanylityspaikan kautta maahan ja sieltä pois voidaan kuljettaa kaikentyyppisiä tavaroita. Tämän EU-hankkeen päättymisen jälkeen hallitus on kuitenkin tarkistanut päätöstään ja alentanut Kamenskon rajanylityspaikan luokitusta. Päätöksen takia useita tavaroita (esimerkiksi bensiiniä) ei voida enää ilmoittaa kyseisellä rajanylityspaikalla. Liikennemäärät ovat laskeneet, vaikka kyseinen tie on käytännöllisin yhteys Kroatiasta Splitistä Bosnia ja Hertsegovinan keski-, länsi- ja pohjoisosiin. Komissio ei ollut tietoinen tästä muutoksesta. 26. Hankintasääntöjen mukaan hankintamenettelyyn voidaan sisällyttää myynnin jälkeisiä palveluja, mutta tätä säännöstä ei sovelleta riittävästi. Albaniassa lähetystö hankki rajavartiostolle maastoautoja tietoisena siitä, että kaluston kunnossapito tuottaisi ongelmia 21. Kunnossapidosta vastaavia edunsaajaorganisaatioita ei kutsuta järjestelmällisesti äänivaltaisina jäseninä tarjousten arviointikomiteoihin, eikä niitä myöskään otettu riittävässä määrin mukaan tarjouskilpailumenettelyyn aiemmissa vaiheissa. 21 Lähetystön omaa maastoautoa ei huolleta Tiranassa, vaan ajoneuvo ajetaan naapurimaahan huollettavaksi.

27 Investointien yhteydessä ei huomioitu tarvittavia institutionaalisia valmiuksia 27. EU:n antama laitteisiin ja investointeihin liittyvä tuki kohensi useissa tapauksissa tilannetta kentällä. Investoinnit eivät kuitenkaan sinällään johda tuen kohteena olevan organisaation yleistavoitteiden saavuttamiseen. Ei esimerkiksi riitä, että rakennetaan nykyaikainen rajanylityspaikka samanaikaisesti on muutettava myös rajavartioston toimintatapoja. 28. Myös tarkastetut IT-alan hankkeet osoittavat, että investointien yhteydessä ei huomioitu tarvittavia institutionaalisia valmiuksia. Hankkeiden avulla ei saavutettu riittävää vaikutusta edes tapauksissa, joissa toimitetut laitteet olivat olennaisia poliisin tai oikeusviranomaisten tehtävien kannalta, ja vaikka hankkeet kohdistuivat nykyisiin ja tuleviin tarpeisiin: a) Vain harvoilla rajavartiostoilla ja tuomioistuinrakennuksilla oli tietoliikenneyhteys. Esimerkiksi Montenegrossa 26 rajanylityspaikasta ainoastaan kolme oli yhteydessä toisiinsa tietoliikenneverkon avulla. b) Viranomaisten tietojärjestelmiin liittyvien hankkeiden kestävyys edellyttää vakaata lainsäädäntökehystä ja riittäviä tietoturvajärjestelmiä, sillä tiedonvaihto on luottamuksellista; tarkastuksen toimittamisajankohtana millään maalla ei ollut täysin yhteisön säännöstön mukaista tietosuojalakia. Bosnia ja Hertsegovinassa oli saatettu tietosuojalaki voimaan vuonna 2006, mutta lakia on vielä päivitettävä, jotta se vastaisi yhteisön vaatimuksia. c) Tarkastuskohteena oli kolme IT-ohjelmistohanketta, joista yhteenkään ei liittynyt kirjallisia ohjeita käyttöoikeuksien valvonnasta. Käyttöoikeuksien valvonta on keskeinen prosessi, jonka avulla valvotaan ja rajoitetaan sisäänpääsyä tietojärjestelmään. Käyttöoikeuksien valvonnan pitäisi suojata järjestelmää luvattomalta sisäänpääsyltä ja käytöltä.

28 Institutionaalisten valmiuksien kehittämistarpeet huomattavia, mutta EU:n tuen avulla aikaansaadut muutokset vähäisiä 29. Tässä osiossa käsitellään aluksi institutionaalisten valmiuksien kehittämishankkeiden vähäisiä tuloksia sekä sitä, ettei tuloksia ole mitattu. Seuraavissa alakohdissa esitetään kestävyyden kannalta olennaiset tekijät: keskeisen henkilöstön pysyvyys ja korruptoitumaton toimintaympäristö, koulutushankkeisiin liittyvät erityistekijät sekä omavastuullisuus edunsaajien tasolla. Muutoshallinta ja institutionaalisten valmiuksien kehittäminen vähäistä ja niiden mittaaminen heikkoa 30. Oikeus- ja sisäasioiden alan hanketta voidaan pitää potentiaalisesti vaikuttavana, jos seuraavat tekijät toteutuvat: hanke puuttuu yksilöityihin tarpeisiin ja puutteisiin ja tuottaa odotetut hyödyt, edunsaaja on sitoutunut hankkeen kestävyyteen, ja hanke kuuluu koordinoituun institutionaalisten valmiuksien kehittämisstrategiaan. 31. Komission hankkeiden tulokset paransivat edunsaajien tilannetta. Tilanteen parantuminen oli ilmeisintä hankinta- ja urakkasopimusten tapauksessa. Suurimmaksi haasteeksi muodostui institutionaalisten valmiuksien kehittämishankkeiden kestävyys. 32. Tilintarkastustuomioistuin havaitsi kolme keskeistä syytä tapauksille, joissa institutionaalisten valmiuksien kehittämistä koskevat hankkeet eivät saavuttaneet tavoitteitaan: a) alue oli hallinnollisesti epävakaa; huomattava osa henkilöstöstä vaihtui vaalien jälkeen b) koulutus tuotti odotettua vähemmän tulosta c) mailta puuttui omavastuullisuutta uudistusten suhteen.

29 33. Tarkastuksessa pantiin merkille myös päinvastainen tilanne: edistystä tapahtuu, kun julkishallinto on vakaa, koulutus kohdennetaan hyvin ja edunsaajan ylin johto on sitoutunut muutokseen. Esimerkiksi Albanian valtio on sitoutunut miinanraivaustoimien viemiseen päätökseen, Bosnia ja Hertsegovinan perustuslakituomioistuin ratkaisi avoimina olleet ihmisoikeuksia koskevat tapaukset, ja Sremska Mitrovican tuomioistuimesta tuli Serbiassa malliesimerkki tuomioistuimesta, joka hyödyntää tapausten hallinnointiin tarkoitettua ohjelmistoa. 34. Komissio otti tällä alalla käyttöön muutamia erityisiä toimintojohtamiseen sovellettavia indikaattoreita. Komissio tuo erityyppisissä toimintoselvityksissä esille, että Länsi-Balkanin maat ovat edistyneet oikeuden, vapauden ja turvallisuuden alalla, kun tuomarit ja syyttäjät ovat saaneet koulutusta ja poliisin ja syyttäjien välinen yhteistyö on tehostunut. On kuitenkin epäselvää, kuinka komissio mittaa näiden toimintojen vaikutuksia. 35. Komissio mittasi aiemmin tukensa onnistumista yksinomaan tehtyjen hankintojen ja maksettujen määrien perusteella. Vuonna 2002 komissio alkoi pyrkiä kestävään institutionaalisten valmiuksien kehittämiseen, jonka mittaaminen on vaikeampaa. Länsi-Balkanin maat valmistautuvat tuen hajautettuun täytäntöönpanojärjestelmään; tämä on myönteistä, sillä hallinnointivastuun siirto on osoitus riittävistä hallinnollisista valmiuksista. Komissio ei ole kuitenkaan vielä niveltänyt valmiuksien kehittämisen mittaamista täysimääräisesti edunsaajaviranomaisten akkreditointimenettelyyn 22. 22 Hajautetun täytäntöönpanon ensimmäisessä vaiheessa edunsaajaviranomaiset akkreditoidaan kansallisella tasolla valmiuksien arviointien perusteella. Seuraavassa vaiheessa komissio siirtää hallinnoinnin vastaanottajamaahan.

30 Institutionaalisten valmiuksien kehittäminen vaakalaudalla keskeisen henkilöstön vaihtumisen ja korruption seurauksena 36. Tarkastetuista 15:stä institutionaalisten valmiuksien kehittämishankkeesta ainoastaan kaksi saavutti tyydyttävän kestävyyden. Tarkastettuihin hankkeisiin liittyivät yhteisenä piirteenä edunsaajatahon henkilöstön vaihdokset, joilla on vaurioittava vaikutus. Keskeisen henkilöstön vaihdokset vesittivät lähes kaikissa tapauksissa institutionaalisten valmiuksien kehittämiseen liittyvien koulutushankkeiden myönteiset tulokset (laatikko 9). Laatikko 9 Julkishallinnon epävakaa henkilöstötilanne Albaniassa ja entisessä Jugoslavian tasavallassa Makedoniassa Albaniassa tarkastetuista kahdeksasta oikeus- ja sisäasioiden alan hankkeesta kolmeen sisältyi koulutusta. Osa tuloksista oli myönteisiä, mutta henkilöstön vaihtuminen esti edelleen valmiuksien kehittämistä ja viivästytti päätöksentekoa esimerkiksi maahanmuuttoasioiden alalla. Välittömästi Albaniassa vuonna 2005 järjestettyjen parlamenttivaalien jälkeen vaihdettiin kaikki 20 henkilöä, jotka käsittelivät maahanmuuttoasioita alueellisissa työvoimatoimistoissa. Entisen Jugoslavian tasavallan Makedonian poliisivoimissa oli 30 keskeistä johtotason tointa. Toimenhaltija vaihtui 28 tapauksessa muutaman kuukauden sisällä vuonna 2006 pidettyjen vaalien jälkeen; henkilöstön vaihtuvuus oli siis 93 prosenttia. 37. Tarkastuksessa havaittiin vain vähän esimerkkejä valmiuksien parantumisesta. Kyseisissä tapauksissa valmiuksien parantuminen on johtanut parannuksiin operatiivisella tasolla (laatikko 10). Vaikka henkilöstön vaihtuvuus oli suuri, strategiset tavoitteet turvallisuuden, vakauden ja yleisen järjestyksen ylläpito kyettiin varmistamaan. Varmistaminen edellytti kuitenkin jatkuvaa tukea EU:lta. Laatikko 10 Esimerkkejä operatiivisten valmiuksien parantumisesta Entisessä Jugoslavian tasavallassa Makedoniassa marraskuussa 2007 toteutetun Mountain Storm -operaation suunnittelusta, täytäntöönpanosta ja päätökseen saattamisesta vastasivat poliisin erikoisyksiköt. Operaation yhteydessä löydettiin suuri,

31 650 sotilaan varustamiseen riittävä asekätkö sekä ilmatorjunta-aseita. Asekätkön haltija määritettiin aluksi järjestäytyneeksi rikollisryhmäksi, mutta yksilöitiin myöhemmin terroristisoluksi. Operaatio toteutui ilman siviiliuhreja. Tilintarkastustuomioistuimen haastattelemien kansainvälisten tarkkailijoiden mukaan näin suuri operaatio ei olisi onnistunut muutamia vuosia sitten. Mountain Storm -operaatiota seuranneen oikeudenkäynnin päätteeksi 17 henkilöä tuomittiin heinäkuussa 2008 vankeuteen yhteensä 192 vuodeksi. Tuomion mukaan ryhmän tavoitteena oli luoda epävarmuutta kansalaisten keskuudessa ja vaarantaa maan perustuslaillinen järjestys. Albaniassa EU on auttanut poliisivoimia lujittamaan viranomaisten lainvalvontakykyä vuodesta 1997 alkaen. Poliisivoimien tukea jatketaan ainakin vuoteen 2011 saakka. 38. Tarkastuksessa pantiin merkille, että lainvalvontaviranomaisten välillä ei ollut riittävästi yhteistyötä, mikä heikensi hankkeiden kestävyyttä. Esimerkiksi poliisiin valvontalaitteet ja sormenjälkien tunnistusjärjestelmä olivat olennaisia Bosnian poliisille, ja niiden pitäisi lisätä havaittavien rikostapausten määrää. Laitteita ja järjestelmää ei kuitenkaan hyödynnetty täysimääräisesti poliisiyhteistyön puuttumisen takia 23. 39. Oikeus- ja sisäasioiden alan instituutioiden yhtenäisyyttä voidaan tukea korruptionvastaisin toimin. On havaittavissa merkkejä siitä, että tilanne on jonkin verran parantunut tarkastuskohteena olleissa maissa, joskin prosessi on haavoittuvainen. EU:n menojen vaikuttavuuden yleisindikaattorina voidaan käyttää esimerkiksi Transparency International -järjestön laatimaa korruptioindeksiä. Liitteestä IV käy ilmi, että luokitus (sijaluku ja pistemäärä) on hieman parantunut vuoden 2004 jälkeen. 23 On syytä panna merkille, että Bosnia ja Hertsegovinassa on 13 erityyppiset poliisivoimat: kaksi entiteettien ja 10 hallintoalueiden tasolla, sekä Brckon maakunnan itsenäiset poliisivoimat.

32 Koulutus tuotokset suurempia kuin tulokset 40. Uudistus- ja muutosprosessin eteenpäinviemisen keskeisen osan muodostaa virkamiehille tarjottava koulutus, jota komissio on tukenut vahvasti. Koulutusta liittyi esimerkiksi kaikkiin kolmeen alueelliseen hankkeeseen 24, joiden kokonaismäärärahat olivat 10 miljoonaa euroa. Koulutuksen tuotokset (seminaarit, työryhmät ja konferenssit) toteutuivat tyydyttävästi, mutta vaikutus oli vähäinen (laatikko 11). Laatikko 11 Esimerkkejä oikeusalan koulutuskeskuksista Tilintarkastustuomioistuin tarkasti kaksi oikeusalan koulutuskeskusta. Keskusten yleistavoite oli yhteinen saavuttaa itsenäisen, parhaiden eurooppalaisten käytäntöjen mukaisen koulutusinstituutin asema ja tarjota korkeatasoista ja selkeästi kohdennettua koulutusta tuomareille, syyttäjille, tuomioistuimen henkilöstölle sekä asianajajille. Entisessä Jugoslavian tasavallassa Makedoniassa EU:n asiantuntijoiden neuvoihin ei kiinnitetty huomiota keskusta perustettaessa. Ministeriö ei kutsunut kansainvälisiä asiantuntijoita osallistumaan oikeusalan koulutuskeskuksia koskevan lain laadintaan. Rahoittajat arvostelivat lakia sittemmin voimakkaasti, koska se ei ollut eurooppalaisten standardien mukainen. Koulutuksen vaikutuksen vähenemisriskiä lisäsi osaltaan myös se, että peruskoulutusjakson opetusohjelmaa lyhennettiin 24 kuukaudesta 15 kuukauteen. Serbiassa tuomareiden koulutuskeskukselta puuttui selvä suunta eikä keskuksella ollut selkeää oikeusperustaa. Kouluttajille tarkoitetun koulutusohjelman yhteydessä oli määrä käyttää nykyaikaisia opetusmenetelmiä esimerkiksi runsaaseen vuorovaikutukseen perustuvaa pienryhmäopetusta. Todellisuudessa tarjolla oli ainoastaan massaluentomaista opetusta. 24 Aiempien konfliktien takia alueellinen yhteistyö on haaste Länsi-Balkanin maille. Komission alueellinen ohjelma keskittyi näin ollen Länsi-Balkanin maiden välisten suhteiden kehittämiseen. EU on tehnyt selväksi, että alueellinen yhteistyö on EUjäsenyyden edistymisen edellytys. Noin 10 prosenttia CARDS-ohjelman rahoituksesta suunnattiin tämän tavoitteen tukemiseen, ja alueellinen ohjelma on aina keskittynyt oikeusvaltion periaatteeseen sekä oikeus- ja sisäasioihin liittyviin kysymyksiin.

33 41. Eri Länsi-Balkanin maita edustavien virkamiesten saaminen samaan koulutusryhmään on luonnollisesti jo sinällään kiitettävä tavoite, kun otetaan huomioon alueen lähihistoria. Komission hankkeiden erityistavoitteet olivat kuitenkin kunnianhimoisempia: hankkeiden avulla pyrittiin esimerkiksi kehittämään alueellisia strategioita turvapaikka-, maahanmuutto- ja viisumiasioissa yleisesti hyväksyttyjen EU:n teknisten standardien ja periaatteiden mukaisesti. 42. Alueellisille koulutushankkeille on sinällään vaikeaa kehittää yhteisiä tavoitteita, koska edistysaste vaihtelee maittain. Kroatian tilanne oli yleisesti ottaen muita maita edistyneempi. Komissio katsoi tarkoituksenmukaisesti, että alueellista ulottuvuutta oli hyödynnettävä siten, että kehittyneimpään kansalliseen järjestelmään perustuva tietämys asetetaan muiden tuen vastaanottajamaiden käyttöön. Kyseessä oli hyvä käytäntöön perustuva lähestymistapa, jonka tavoitteena on kansallisten käytäntöjen mukauttaminen EU:n standardeihin. Komissio mittasi kuitenkin vain harvoin, miten koulutus muutti toimintapolitiikkaa tai -tapoja. 43. Komissio ei laatinut järjestelmää, jonka avulla voitaisiin mitata alueellisten oikeusyhteistyöhankkeiden tuloksia; järjestelmää ei laadittu edes komission omien arvioijien esittämän kritiikin jälkeen 25. Indikaattoreiden perusteella ei voitu mitata vaikutuksia, sillä indikaattorit suuntautuivat pikemminkin toimintaan ja muotoon (esimerkiksi järjestettyjen kokousten tai konferenssien lukumäärä) kuin arviointiin. Myös tavoitteet olivat löyhiä ja epäselviä; ne koskivat esimerkiksi alueellisen vuoropuhelun tehostamista ja operatiivisen yhteistyön helpottamista. Tavoitteiden saavuttamista ei kyetty näin ollen mittaamaan, koska niillä ei ollut suoraa yhteyttä toimintaan. 44. Komission koulutushankkeet eivät saavuttaneet tavoitteitaan täysimääräisesti myöskään kansallisella tasolla, sillä ylin johto ei ollut sitoutunut 25 Komissio on tehnyt ulkopuolisten arvioijien kanssa sopimuksia hankkeiden täytäntöönpanon arvioinnista.