YMPÄRISTÖVALIOKUNNAN LAUSUNTO 22/2003 vp Valtioneuvoston kirjelmä ehdotuksesta neuvoston direktiiviksi (Euratom) ydinlaitosten turvallisuuden alalla sovellettavista perusvelvollisuuksista ja yleisistä periaatteista sekä ehdotuksesta neuvoston direktiiviksi (Euratom) käytetyn ydinpolttoaineen ja radioaktiivisen jätteen huollosta (ydinturvadirektiivit) Suurelle valiokunnalle JOHDANTO Vireilletulo Eduskunnan puhemies on 5 päivänä syyskuuta 2003 lähettänyt valtioneuvoston kirjelmän ehdotuksesta neuvoston direktiiviksi (Euratom) ydinlaitosten turvallisuuden alalla sovellettavista perusvelvollisuuksista ja yleisistä periaatteista sekä ehdotuksesta neuvoston direktiiviksi (Euratom) käytetyn ydinpolttoaineen ja radioaktiivisen jätteen huollosta (ydinturvadirektiivit) (U 28/2003 vp) käsiteltäväksi suureen valiokuntaan ja samalla määrännyt, että ympäristövaliokunnan on annettava asiasta lausuntonsa suurelle valiokunnalle. Asiantuntijat Valiokunnassa ovat olleet kuultavina - teollisuusneuvos Jussi Manninen ja ylitarkastaja Jorma Aurela, kauppa- ja teollisuusministeriö - lainsäädäntöneuvos Satu Paasilehto, oikeusministeriö - ympäristöneuvos Olli Pahkala, ympäristöministeriö - raportoija, MEP Esko Seppänen, EU-parlamentti - viestintäpäällikkö Timo Seppälä, Posiva Oy. Viitetiedot Valtioneuvosto on informoinut eduskuntaa aikaisemmin asiasta kirjelmällä E 142/2003 vp (YmVL 8/2003 vp). VALTIONEUVOSTON KIRJELMÄ U 28/2003 vp Ehdotukset Valtioneuvoston kirjelmä sisältää kuvauksen kahdesta komission direktiiviehdotuksesta. Nämä ovat direktiiviehdotus ydinlaitosten turvallisuuden alalla sovellettavista perusvelvollisuuksista ja yleisistä periaatteista (ydinturvadirektiivi) sekä direktiiviehdotus käytetyn ydinpolttoaineen ja radioaktiivisen jätteen jätehuollosta (ydinjätedirektiivi). Ydinturvadirektiivillä annettaisiin yleiset määräykset ydinturvallisuuden ja ydinturvalli- Versio 2.0
suuden valvonnan periaatteista ja sitä sovellettaisiin kaikkiin ydinlaitoksiin. Yhteisössä otettaisiin käyttöön jäsenvaltioiden ydinturvallisuusviranomaisten toimintaan kohdistuvat tarkastuskäynnit. Ydinjätedirektiivi velvoittaisi jäsenvaltiot laatimaan kansallisen ohjelman radioaktiivisten jätteidensä lopullisesta sijoittamisesta. Ohjelma olisi laadittava direktiivin mukaisessa aikataulussa. Komissio esittää, että direktiivit annettaisiin Euratomin perustamissopimuksen 31 ja 32 artiklojen nojalla. Valtioneuvoston kanta Suomi pitää ydinturvallisuuden korkean tason ylläpitämistä unionissa tärkeänä ja katsoo, että tavoitteen saavuttamiseen ovat jo olennaisesti myötävaikuttaneet ydinturvallisuutta ja ydinjätteitä koskevat kansainväliset yleissopimukset. Suomi katsoo, että jäsenvaltioiden ja komission yhteistyöstä tulisi sopia sitovan yhteisölainsäädännön sijaan ei-sitovin yhteisötason keinoin. Ellei tämä tavoite toteudu, Suomella on useita direktiivejä koskevia muutosvaatimuksia. Suomi katsoo, että artiklat 31 ja 32 eivät yksinään ole riittävä oikeusperusta direktiiveille, vaan näiden tulisi perustua myös 203 artiklaan. VALIOKUNNAN KANNANOTOT Perustelut Yleisarvio Euratom-perustamissopimuksen tavoitteena on ensisijaisesti väestön ja työntekijöiden suojelu radioaktiiviselta säteilyltä. Ympäristönsuojelu ei kuulu vuonna 1957 tehdyn sopimuksen tavoitteisiin. Sopimus on tältä osin ajastaan jäljessä verrattuna EU:n perustamissopimukseen, jossa terveydensuojelun ohella myös ympäristönsuojelun korkea taso on tavoitteena. Ehdotetut direktiivit annettaisiin Euratom-sopimuksen 31 ja 32 artiklojen nojalla. Tähän asti on katsottu, että nämä artiklat eivät sovellu ydinturvallisuutta koskevien määräysten antamiseen, eikä Euratom-sopimuksessa ole muutakaan yhteisölle toimivaltaa antavaa artiklaa. Oikeusperustan valinnan keskeinen peruste on säädöksen pääasiallinen tavoite ja sisältö. Valiokunta yhtyy valtioneuvoston kantaan, että direktiivit tulisi antaa myös 203 artiklan nojalla. Artiklan 203 nojalla voidaan antaa määräyksiä asioista, jotka kuuluvat Euratom-sopimuksen perustavoitteiden piiriin, mutta joita varten sopimuksessa ei ole nimenomaista oikeusperustasäännöstä. Kun tähän asti on katsottu, että yhteisöllä ei ole ydinturvallisuutta koskevia määräyksiä koskevaa toimivaltaa, on tilanne EY-tuomioistuimen omaksuman tulkinnan johdosta (C-29/99) muuttunut, ja on esitetty vahvasti näkemyksiä siitä, että ydinturvallisuus kuuluu jaetun toimivallan alaan. Kysymys ei nyt siten ole siitä, että direktiiveillä siirrettäisiin ydinturvallisuutta koskevaa toimivaltaa yhteisölle, vaan pikemminkin siitä, että komissio pyrkii vahvistamaan vallitsevan tulkinnan yhteisön toimivallan laajuudesta ydinturvallisuuden alalla. Toisin sanoen kysymys olisi siitä, että ydinturvallisuus kuuluu jaetun toimivallan alaan, mutta yhteisö ryhtyy vasta nyt käyttämään tältä osin sille kuuluvaa toimivaltaa. Ympäristövaliokunta katsoo, että ympäristönsuojelukysymysten ja erityisesti ydinjätteen loppusijoitukseen liittyvien kysymysten asianmukaisen ratkaisemisen varmistaminen edellyttäisi Euratom-perustamissopimuksen muuttamista. Muuttaminen ei kuitenkaan ole vireillä hallitusten välisessä konferenssissa eikä muutoinkaan. Ilman perustamissopimuksen muuttamista jää ympäristönäkökohtien huomioon ottaminen siten kuin yhteisön perustamissopimusta ja sopimusta Euroopan unionista on sovellettu sen toiveen varaan, että EY:n tuomioistuin teleologista tulkintaa käyttäen päätyisi Euratom-sopimuksen laajentavaan tulkintaan perustamissopimuksen päämääriä nykytiedon valossa tulkiten. Vallitseva epäselvyys oikeudellisessa suhteessa voi 2
johtaa kestämättömään tilanteeseen, kun kysymyksessä on niin erityinen ala kuin ydinturvallisuus. Ydinturvadirektiiviehdotus Valiokunta yhtyy valtioneuvoston kantaan yhteisten standardien ongelmallisuudesta niiden tulkinnallisen avoimuuden johdosta. Ydinturvallisuusvalvonta edellyttää syvällistä asiantuntemusta, eikä yleisin määräyksin tule aiheuttaa uudenlaista epäselvyyttä niiden sisällöstä. Valiokunnan Italian ehdotuksesta on poistettu kaikki viittaukset yhteisötason standardeihin. Myös käytöstäpoistorahastoja koskevien määräysten yleispiirteisyys johtaisi samantyyppisiin tulkintaongelmiin, joiden voidaan katsoa pikemminkin heikentävän järjestelyn toimivuutta. Valiokunnan Italian ehdotuksesta on poistettu kaikki määräykset käytöstäpoistorahastoista. Asiassa tapahtunut kehitys on näiltä osin myönteistä. Jatkossa on varmistuttava siitä, että tämä kehityssuunta jatkuu. Direktiiviehdotuksen mukaan komissio valvoisi kansallisten ydinturvaviranomaisten toimintaa. Valvonnan pohjalta voitaisiin antaa sitovia suosituksia viranomaisten toiminnan muuttamiseksi. Valvontaa suoritettaisiin jäsenmaihin kohdistuvilla tarkastuskäynneillä, joita varten koottaisiin muiden jäsenmaiden asiantuntijoista muodostuvat ryhmät. Tarkastuskäynnistä laadittaisiin kertomus, jossa lueteltaisiin toiminnan mahdolliset puutteet, ja jäsenvaltion olisi kolmen kuukauden kuluessa ilmoitettava, mihin toimenpiteisiin se on ryhtynyt puutteiden poistamiseksi. Direktiiviehdotus ei tunne mahdollisuutta kiistää ilmoitetun puutteen olemassaoloa. Valiokunta yhtyy valtioneuvoston kantaan ehdotetun ydinturvalaitosten arviointijärjestelmän ongelmallisuudesta. Valvonnan kohteena oleva toiminta on puutteellisesti rajattu ja voisi johtaa tulkintaepäselvyyksiin. Järjestelmä siirtäisi ydinturvavastuun osittain komissiolle, mitä ei voida pitää tarkoituksenmukaisena, vaan kokonaisvastuu saattaisi hämärtyä ja johtaa jopa ydinturvallisuuden kannalta kielteiseen kehitykseen. Asiantuntijaryhmien valvontapanoksella ei voida olettaa saavutettavan mitään uutta turvallisuushyötyä ainakaan Suomen oloissa. Lisäksi kansainvälisissä ydinturvasopimuksissa on jo omat tarkastusmekanisminsa (IAEA). Valiokunnan Italian tekemässä ehdotuksessa on pyritty korostamaan laitoksenhaltijoiden ja jäsenvaltioiden ydinturvallisuusviranomaisten vastuuta ydinturvallisuudesta. Valiokunta katsoo, että vastuun on vielä selkeämmin jäätävä asianomaiselle jäsenvaltiolle ja laitoksenhaltijalle. Komission puuttumisvalta on vain omiaan aiheuttamaan epäselvyyttä tässä suhteessa. Ydinjätedirektiiviehdotus Ympäristövaliokunta yhtyy valtioneuvoston kantaan direktiiviehdotuksen aikatauluihin liittyvistä ongelmista. Direktiivin mukaan käytetyn ydinpolttoaineen loppusijoituspaikan valinnan tulisi tapahtua viimeistään vuonna 2008 ja valmius loppusijoituksen aloittamiseen tulisi olla viimeistään vuonna 2018. Tällaisen ehdottoman aikarajan asettaminen on ristiriidassa turvallisuustavoitteen kanssa. Valmistelulle on oltava riittävästi aikaa, jotta asia voidaan perusteellisesti tutkia sekä varmistaa asian avoin käsittely ja laaja osallistumismahdollisuus käsittelyyn. Ehdotuksen käsittelyssä on puheenjohtajamaa Italian ehdotuksella poistettu viitattu ehdoton takaraja siten, että jäsenvaltio voisi tehdä oman esityksensä etenemisaikataulusta. Käyttöönoton tulisi kuitenkin edelleen tapahtua 10 vuoden kuluessa paikanvalinnasta ja päätösvalta ohjelman hyväksymisestä säilyisi komissiolla. Valiokunta katsoo, että asian jatkokäsittelyssä on varmistettava se, ettei aikarajojen asettaminen ole ristiriidassa turvallisuustavoitteen kanssa ja että komissiolle annettava toimivalta ohjelman hyväksymisessä ei aiheuta epäselvyyttä vastuusuhteissa sekä etteivät tiukat aikarajat lisää painetta vastaanottaa ydinjätettä niitä maita kohtaan, jotka ovat loppusijoitusratkaisussa muita pidemmällä. 3
Direktiiviehdotuksen mukaan komissio koordinoisi eurooppalaista ydinjätehuollon tutkimusta jäsenmaiden tuottamien ohjelmaraporttien informaation pohjalta. Komissio laatisi tutkimuksen "yleisohjelman", ja sen toimivalta laajentuisi myös tältä osin. Koska ydinjätehuollon ohjelmat ja painopisteet eroavat jäsenmaiden välillä suuresti toisistaan, olisi myös tutkimuksen perustuttava vapaaehtoiseen yhteistyöhön. Valiokunnan Italian ehdotuksesta on yhteistä ydinjätetutkimusta koskevat artiklat poistettu turhina. Valiokunta pitää tätä hyvänä kehityksenä yhtyen valtioneuvoston yleiseen kantaan sitovan normiston korvaamisesta ei-sitovalla yhteistyöllä korostaen, että ydinturvallisuustutkimuksen ja -työn kehittymisen edellytyksenä on kansallisen itsemääräämisoikeuden säilyttäminen. Oikeus kieltää käytetyn ydinpolttoaineen ja radioaktiivisen jätteen maahantuonti Yhdeksi keskeisimmäksi ongelmaksi direktiiviehdotuksen osalta on muodostunut kysymys jäsenvaltion oikeudesta kieltää käytetyn ydinpolttoaineen ja radioaktiivisen aineen maahantuonti. Tältä osin valiokunta korostaa valtioneuvoston tavoin sitä, että lainsäädännöllinen kehitys ei saa johtaa sellaiseen kehitykseen, että EU-mailla olisi velvollisuus vastoin omaa tahtoaan ottaa vastaan muiden jäsenmaiden ydinjätteitä. Kysymys on oikeudellisesti monimutkainen. Valiokunnan saaman selvityksen mukaan näyttää siltä, että oikeudellisesti tarkasteltuna oikeus kieltää ydinjätteiden tuonti loppusijoitettavaksi ei ole ehdoton. Täydellinen tai ehdoton yleinen kielto romuttaisi direktiivin 92/3/Euratom siirtojen valvontajärjestelmän tarkoituksen, joka on tehdä mahdolliseksi sen arvioiminen tapaus tapaukselta, voidaanko siirto sallia vaarantamatta ympäristön- tai terveydensuojelua. Tämä on teoreettinen lähtökohta. Käytännössä ratkaisevaksi muodostuvat loppusijoituskapasiteettia koskevat näkökohdat. Jäsenvaltio on oikeutettu mitoittamaan alueelleen perustettava loppusijoituslaitos sen mukaan, kuinka paljon omalla alueella voidaan odottaa syntyvän ydinjätteitä. Suomessa ydinjätteen loppusijoitusta koskevan periaatepäätöksen mukaan loppusijoitustilaa voidaan rakentaa enintään sille määrälle käytettyä ydinpolttoainetta, jonka arvioidaan syntyvän Suomen tällä hetkellä käytössä olevista ydinvoimaloista eli neljästä reaktorista, minkä lisäksi ydinjätteen määrä on rajattu 6 500 tonniin. Valtioneuvoston periaatepäätös Posiva Oy:n hakemukseen Suomessa tuotetun käytetyn ydinpolttoaineen loppusijoituslaitoksen rakentamisesta estää Posiva Oy:tä laajentamasta loppusijoitustilaa siten, että ulkomailta peräisin olevaa ydinjätettä olisi mahdollista käsitellä. Periaatepäätös on lisäksi luonteeltaan välipäätös, joka merkitsee vain loppusijoitushankkeen etenemistä seuraavaan tutkimusvaiheeseen. Periaatepäätökseen on kirjattu, että päätös ei millään tavalla rajoita valvovan viranomaisen mahdollisuuksia tehdä ydinjätehuollon periaatteita koskevia uusia päätöksiä. Valiokunnan Italian esityksessä direktiiviin on lisätty määräys, jonka mukaan ydinjätteen siirto maasta toiseen ei ole mahdollista ilman valtion oikeisiin tietoihin perustuvaa etukäteissuostumusta (prior informed consent). Tällä ehdotuksella ei kuitenkaan ratkaista kysymystä siitä, voiko jäsenvaltio aina viime kädessä estää tuonnin vai ei. Ympäristövaliokunta korostaa, että päämääränä tulee olla jäsenvaltion ehdoton oikeus kieltää ydinjätteen tuominen loppusijoituslaitokseen toisesta jäsenvaltiosta. Valiokunta katsoo, että ehdottoman varmuuden saamiseksi asiasta Euratom-perustamissopimusta olisi uudistettava. Lausunto Edellä olevan perusteella ympäristövaliokunta esittää lausuntonaan, että valiokunta yhtyy edellä esitetyin huomautuksin valtioneuvoston kantaan korostaen, etteivät tiukat aikarajat saa lisätä ydinjätteen vastaanottopainetta niitä maita kohtaan, joissa ydinjätteen 4
loppusijoitusratkaisut ovat pidemmällä, ja edellyttää, että mikäli oikeus kieltää ydinjätteen tuonti toisesta jäsenvaltiosta vaarantuisi vastoin tässä lausunnossa ilmaistua valiokunnan kantaa, eduskunnalle annetaan perustuslain 96 :n mukaisesti tieto asian jatkokäsittelystä, ja että asiassa ei tehdä Suomea sitovia päätöksiä ennen kuin eduskunnalla on ollut tilaisuus lausua asiasta uudelleen kantansa. Helsingissä 6 päivänä marraskuuta 2003 Asian ratkaisevaan käsittelyyn valiokunnassa ovat ottaneet osaa pj. vpj. jäs. Pentti Tiusanen /vas Satu Hassi /vihr Susanna Haapoja /kesk Hanna-Leena Hemming /kok Rakel Hiltunen /sd Tuomo Hänninen /kesk Antti Kaikkonen /kesk Inkeri Kerola /kesk Kari Kärkkäinen /kd (osittain) Mikaela Nylander /r Heikki A. Ollila /kok Eero Reijonen /kesk Jukka Roos /sd Ahti Vielma /kok Pia Viitanen /sd. Valiokunnan sihteerinä on toiminut valiokuntaneuvos Marja Ekroos. 5