LAUSUNTO Lainvalmisteluosasto Yleisten kansainvälisten ja EU-asioiden yksikkö 8.2.2016 Eduskunnan hallintovaliokunnalle EU:N RAJAVALVONTAPAKETTI Tässä lausunnossa käsitellään yleisiä EU-oikeudellisia kysymyksiä sekä eräitä kansalliseen oikeusjärjestelmään liittyviä kysymyksiä Euroopan komission 15. päivänä joulukuuta 2015 antamissa ehdotuksissa Euroopan raja- ja merivartiojärjestelmästä (COM(2015) 671 final) sekä Euroopan meriturvallisuusvirastoasetuksen muuttamisesta (COM(2015) 667 final) ja Euroopan kalastusvalvontavirastoasetuksen muuttamisesta (COM(2015) 669 final). Ehdotusten tarkemman sisällön osalta viitataan asiaa koskevaan valtioneuvoston U-kirjelmään asiassa U 2/2016. Oikeusministeriö on tarkastellut ehdotuksia yleisen EU-oikeuden näkökulmasta ja erityisesti unionille ja sen toimielimille annettavan toimivallan näkökulmasta sekä Suomen perustuslain ja henkilötietojen suojan näkökulmasta. Vastuuministeriölle kuuluu ehdotusten arvioiminen sen toimialaan kuuluvaan EU:n lainsäädäntöön nähden. Oikeusministeriöllä ei ole lausuttavaa komission ehdotuksesta asetuksen (EY) N:o 562/2006 muuttamisesta siltä osin kuin on kyse tietokantojen käyttöön perustuvien tarkastusten vahvistamisesta ulkorajoilla (COM(2015) 670 final, U 1/2016). Ehdotusten EU-oikeudellinen arvio Raja- ja merivartiojärjestelmää koskeva ehdotus V:\HaV_tietopankki\Asiantuntijalausunnot\U_1_2016_vp\OM_Kotivuori_090 22016_U_1_2016_vp.docx Raja- ja merivartiojärjestelmää koskevan ehdotuksen osalta oikeusministeriö kiinnittää EU-oikeuden näkökulmasta huomiota lähinnä raja- ja meri- Käyntiosoite Postiosoite Puhelin Faksi Sähköpostiosoite Kasarmikatu 25 PL 25 02951 6001 09 1606 7730 oikeusministerio@om.fi HELSINKI 00023 VALTIONEUVOSTO
2(7) vartiovirastolle annettaviin toimivaltuuksiin sekä oikeusperustaan. Jäljempänä on arvioitu myös ehdotuksen suhdetta Suomen perustuslakiin sekä tietosuojasäännöksiin. Komissio on ehdottanut raja- ja merivartiojärjestelmää koskevan asetusehdotuksen oikeusperustaksi SEUT 77 artiklan 2 kohdan b ja d alakohtaa ja SEUT 79 artiklan 2 kohdan c alakohtaa. Ensimmäinen koskee tarkastuksia, joita tehdään ulkorajoja ylittäville henkilöille sekä kaikkia tarvittavia toimenpiteitä, joilla otetaan vaiheittain käyttöön yhdennetty rajaturvallisuusjärjestelmä ulkorajoilla. Jälkimmäinen koskee laitonta maahanmuuttoa, luvatonta oleskelua ja laittomasti maassa oleskelevien henkilöiden maasta poistamista. Ehdotuksen sisältö ja tavoitteet vaikuttavat olevan kyseisissä EUT-sopimuksen määräyksissä tarkoitettuja, joten valitun oikeusperustan osalta ei näyttäisi lähtökohtaisesti olevan ongelmaa. Lisäksi tulee kuitenkin erikseen arvioida, ovatko ehdotetut toimenpiteet kaikilta osin tarpeen sekä suhteellisuus- ja toissijaisuusperiaatteiden mukaisia. EU:n tuomioistuin on oikeuskäytännössään jättänyt unionin lainsäätäjälle suhteellisen laajan harkintavallan arvioida, mitä toimenpiteitä pidetään tarpeellisina EU:n tavoitteiden toteuttamiseksi. Toimivaltaisella ministeriöllä on paras asiantuntemus arvioida, ovatko ehdotetut toimenpiteet tarpeen ja suhteellisuusperiaatteen ja toissijaisuusperiaatteen mukaisia, mutta alla on esitetty joitain huomioita ehdotuksen osalta. Tarkastellessaan suhteellisuusperiaatteen noudattamista EU:n tuomioistuin tutkii ensisijaisesti sitä, onko unionin toimenpide tarpeellinen ja tarkoituksenmukainen sekä saavutetaanko tavoiteltu tulos ylittämättä sitä, mikä sen saavuttamiseksi on tarpeen. Tuomioistuin on katsonut, että unionin lainsäätäjällä on periaatteen soveltamisessa laaja harkintavalta. Se on käytännössä rajoittanut tutkintansa vain sen tarkastamiseen, että kyseessä olevaan toimenpiteeseen ei liity mitään ilmeistä virhettä ja että asianomainen toimielin ei ole selvästi ylittänyt harkintavaltansa rajoja. Ehdotuksen raja- ja merivartiojärjestelmää koskevat toimenpiteet vaikuttavat perustelluilta, mutta ehdotus on suhteellisen pitkälle menevä siltä osin, kun siinä ehdotetaan rajavalvontavastuun antamista raja- ja merivartiovirastolle kriisitilanteessa. Ehdotuksen 5 artikla on kuitenkin jossain määrin epäselvä, eikä siitä käy selkeästi ilmi, mitä vastuun siirtäminen käytännössä tarkoittaisi. U-kirjelmässä on katsottu, että käytännön järjestelyt olisivat sellaiset, että johtovastuu säilyisi jäsenvaltiolla. Jatkovalmisteluissa on hyvä selvittää, mitä kyseinen artikla tarkoittaa ja pyrkiä täsmentämään sitä. Arvioitaessa säännöksen hyväksyttävyyttä EU-oikeuden näkökulmasta keskeinen kysymys on, mitä tarkoitetaan vaihteittain käyttöön otettavalla yhdennetyllä rajaturvallisuusjärjestelmällä ulkorajoilla ja millaisia unionin toimenpiteitä sen voidaan katsoa edellyttävän. Oikeusministeriön tiedossa ei ole, että jollekin EU:n virastolle olisi aiemmin annettu vastaavan toimivaltaa kuin komissio ehdottaa annettavaksi raja- ja merivartiovirastolle ehdotuksen 5 artiklassa. Kysymys ehdotetun kaltaisen toimivallan hyväksyttävyydestä on tulkinnallisesti epäselvä, mutta ei ole poissuljettua, etteikö sitä voitaisi pitää perusteltuna unionin tavoitteiden
3(7) saavuttamiseksi sellaisessa poikkeuksellisessa tilanteessa, josta on kyse ehdotuksessa. Toimivallan antaminen tulisi kyseeseen vain kriisitilanteessa ja edellyttäisi, että Schengen järjestelmä olisi vaarassa. Raja- ja merivartiovirastolle annettaisiin suhteellisen laaja toimivalta myös ehdotuksen 12 artiklassa silloin, kun jäsenvaltio laiminlyö rajavalvonnassa ilmenneiden puutteiden korjaamisen. Virasto voisi tehdä päätöksen, jolla jäsenvaltio velvoitettaisiin korjaamaan viraston havaitsemat puutteet. Rajaja merivartiovirastolle ehdotetut toimivaltuudet on määritelty suhteellisen väljästi ja ne näyttäisivät jättävän virastolle suhteellisen paljon harkinnanvaraa arvioida, millaisia toimenpiteitä jäsenvaltion tulisi toteuttaa ehdotuksen 12 artiklan tarkoittamassa tilanteessa. EU:n tuomioistuin on oikeuskäytännössään luonut periaatteita, joita tulee noudattaa annettaessa toimivaltaa virastolle. Noiden periaatteiden mukaan unionin virastolle voidaan antaa toimivaltaa selkeästi rajattujen täytäntöönpanotehtävien hoitamiseen edellyttäen, että kyse ei ole sellaisesta toimivallasta, jota perussopimusten mukaan vain unionin toimielimet voivat käyttää. Virastolle ei voida antaa poliittista harkintavaltaa sisältävää päätösvaltaa eikä myöskään sellaista toimeenpanoa koskevaa toimivaltaa, johon sisältyy laaja harkinnanvapaus tai jossa on kyse tosiasiallisesta poliittisesta vallan käytöstä. Vain unionin toimielimet voivat käyttää poliittista harkintavaltaa tai tehdä päätöksiä, joihin sisältyy laaja harkinnanvapaus. Toimivallan saaneen viraston valinnoilla ei voida korvata toimielimen valintoja eikä tehdä tosiasiallista vastuun siirtämistä toimielimeltä virastolle. Virastolle voi kuitenkin jäädä tietty valta arvioida tosiasioita ja olosuhteita sekä yhdistää niitä asiaan liittyviin sääntöihin. Virastolle jäävä harkinnanvara ei kuitenkaan saa olla niin laajaa, että se merkitsisi poliittisen harkintavallan käyttöä. EU:n tuomioistuimen oikeuskäytäntö edellyttää, että virastolle annettava toimivalta on selkeästi rajattu ja perussäädöksessä on selkeät kriteerit viraston käyttäessä toimivaltaansa. Tältä osin voidaan kysyä, onko toimivaltuudet määritelty ehdotuksen 12 artiklassa riittävän selkeästi ja täsmällisesti vai jättävätkö ne liian laajan harkintavallan virastolle. Kysymys on tulkinnanvarainen eikä siihen voida antaa EU-oikeuden näkökulmasta selkää vastusta. Toimivaltuudet näyttäisivät kuitenkin laaditun suhteellisen väljästi ja tältä osin tulisi varmistaa, että annettava toimivalta on riittävän selkeää ja täsmällistä. Vastaavasti 18 artiklassa komissiolle ehdotetut toimivaltuudet on määritelty suhteellisen väljästi ja myös niiden osalta tulisi varmistaa, että annettava toimivalta on riittävän selkeää ja täsmällistä, mikäli toimivalta annetaan komissiolle. Valtioneuvoston U-kirjelmässä on tuotu esille SEUT 72 artikla, jonka mukaan vapauden, turvallisuuden ja oikeuden aluetta koskeva osasto ei vaikuta niihin velvollisuuksiin, joita jäsenvaltioilla on yleisen järjestyksen ylläpitämiseksi ja sisäisen turvallisuuden turvaamiseksi. On epäselvää, millainen merkitys artiklalle tulisi antaa jäsenvaltioiden ja unionin välistä toimivallanjakoa arvioitaessa. Artikla kuitenkin näyttäisi viittaavan siihen, ettei toimivaltaa voida siirtää unionille niin laajasti, että se käytännössä hanka-
4(7) loittaisi tai estäisi jäsenvaltiota hoitamasta artiklassa mainittuja velvollisuuksia. Artiklaan on mahdollista vedota, jos Suomen näkemyksen mukaan jonkin toimivallan siirtäminen unionille vaikuttaisi jäsenvaltioiden mahdollisuuteen huolehtia yleistä järjestystä ja sisäistä turvallisuutta koskevista velvoitteista. Meriturvallisuusvirastoa koskeva ehdotus Oikeusministeriö on tarkastellut meriturvallisuusvirastoa koskevaa ehdotusta yleisen EU-oikeuden näkökulmasta ja erityisesti sitä, voidaanko virastolle antaa ehdotetun kaltaista toimivaltaa ja onko ehdotettu oikeusperusta asianmukainen. Virastolle ehdotettavat tehtävät koskevat yhteistyön parantamista eri virastojen ja jäsenvaltioiden välillä sekä toimenpiteiden koordinointia ja vaikuttavat luonteensa puolesta sellaisilta, joita voidaan virastolle antaa. Tietojen kerääminen ja jakaminen sekä jäsenvaltioiden ja niiden virastojen toimintojen koordinointi ovat tehtäviä, joita unionin virastot tyypillisesti hoitavat. Komissio on ehdottanut ehdotuksen oikeusperustaksi SEUT 100 artiklan 2 kohtaa, jonka mukaan Euroopan parlamentti ja neuvosto voivat tavallista lainsäätämisjärjestystä noudattaen antaa meri- ja lentoliikennettä koskevat aiheelliset säännökset. Meriturvallisuusviraston tehtävistä säädetään nykyisin viraston perustamista koskevassa asetuksessa, jota esillä olevalla ehdotuksella muutettaisiin. Asetus on annettu SEUT 100 artiklan 2 kohdan nojalla. Unionin tuomioistuimen vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan oikeusperustan valinnan on perustuttava objektiivisiin seikkoihin, jotka voivat olla tuomioistuimen suorittaman valvonnan kohteena ja joihin kuuluvat erityisesti säädöksen tarkoitus ja sisältö. Ratkaisevaa oikeusperustan valinnassa on aina säädösehdotuksen kokonaisarviointi. Unionin tuomioistuin on vakiintuneesti katsonut, että lainsäätäjän tulisi aina pyrkiä käyttämään vain yhtä oikeusperustaa. Vaikka säädöksellä olisi kaksi eri tarkoitusta tai siihen sisältyisi useampia eri tekijöitä, on tuomioistuimen mukaan silti aina pyrittävä yksilöimään jokaisen toimen pääasiallinen tai määräävä tarkoitus tai tekijä, jonka perusteella ainoa käytettävä oikeusperusta määräytyy. On hyvin tavallista, että ehdotetun toimen vaikutukset ulottuvat useille politiikka-aloille. Kahden tai useamman rinnakkaisen oikeusperustan käyttäminen on kuitenkin poikkeuksellista. Se on unionin tuomioistuimen mukaan mahdollista ainoastaan, kun on kyse toimesta, jolla on useampi samanaikainen tarkoitus tai useita tekijöitä, joita ei voida erottaa toisistaan ja joista mikään ei ole toiseen nähden toisarvoinen ja välillinen. Oikeuskäytäntö ei kuitenkaan ole tältä osin täysin yksiselitteistä. Lisäksi tulee huomata, että kaikki jäsenvaltiot eivät osallistu oikeus- ja sisäasioita koskevaan yhteistyöhön, mikä asettaa rajoitteita sitä koskevien oikeusperustojen yhdistämiselle sellaisiin oikeusperustoihin, joita koskevaan yhteistyöhön kaikki jäsenvaltiot osallistuvat. Myös niiden ottaminen liitännäisenä asiana
5(7) muuta alaa koskevan oikeusperustan nojalla annettavaan säädökseen voi olla ongelmallista. Meriturvallisuusvirastoa koskevan ehdotuksen mukaan sen tavoitteena on parantaa rannikkovartiotoiminnan alalla tehtävää eurooppalaista yhteistyötä kehittämällä monialaista yhteistyötä Euroopan raja- ja rannikkovartioviraston, Euroopan meriturvallisuusviraston (EMSA) ja Euroopan kalastuksenvalvontaviraston (EFCA) kesken näiden virastojen välisten synergioiden parantamiseksi, jotta voidaan tarjota tehokkaampia ja taloudellisempia monialaisia palveluja rannikkovartioston tehtäviä hoitaville kansallisille viranomaisille. Ehdotus on sen perustelujen mukaan osa toimenpidekokonaisuutta EU:n ulkorajojen suojelun tehostamiseksi, mihin kuuluu rannikkovartiotoimintojen eurooppalainen yhteistyö. Perusteluissa on myös todettu, että ehdotus on johdonmukainen suhteessa vuoteen 2018 ulottuviin Euroopan meriliikennepolitiikan ja Euroopan meriturvallisuusviraston poliittisiin tavoitteisiin. Euroopan meriturvallisuusvirasto (EMSA) perustettiin varmistamaan korkeatasoinen, yhdenmukainen ja tehokas meriturvallisuus, merenkulun turvatoimet, ennaltaehkäisy ja alusten aiheuttaman saastumisen ehkäisy ja torjunta. Ehdotus on keskeisellä sijalla EMSAn toimenkuvassa, toimivaltuuksissa ja toiminnassa merenkulkuviranomaisten ja rannikkovartioston tehtäviä hoitavien laitosten kanssa. Viraston tavoitteet ja oikeusperustan valinta on perusteltu ehdotuksessa suhteellisen niukasti, mikä tekee oikeusperustan arvioimisen haasteelliseksi. Oikeusperustan osalta valintaa ei ole juuri perusteltu ehdotuksessa. Meriturvallisuusvirastolle annettavat tehtävät on kuitenkin nykyisin määritelty viraston perustamista koskevassa asetuksessa ja on perusteltua tehdä myös tehtäviä koskevat muutokset siihen. Lähtökohtaisesti tulee valita yksi oikeusperusta, vaikka säädöksellä voitaisiin katsoa olevan kaksi eri tarkoitusta sitä kokonaisuutena tarkasteltaessa. Ehdotettavat muutokset vaikuttavat liittyvän meriturvallisuusviraston tehtäviin ja näyttäisi perustellulta pitää niitä viraston tavoitteita edistävinä. Jos katsottaisiin muutoksilla olevan osin eri tarkoitus, ei näyttäisi olevan estettä ottaa niitä säädökseen liitännäisinä kysymyksinä. Viraston perustamista koskevaan säädökseen voidaan ottaa mukaan liitännäisiä kysymyksiä, jotka perustuvat muihin perussopimuksen määräyksiin kuin SEUT 100 artiklan 2 kohtaan, eikä tuolloin ole tarpeen mainita muita perussopimuksen määräyksiä. Tämä mahdollistaa pääasiallisen oikeusperustan käytön, vaikka katsottaisiin yhteistyön edistävän jotakin muuta perussopimuksen mukaista tavoitetta. Meriturvallisuusvirastoa koskeva ehdotus sisältää kuitenkin yhteistyövelvoitteita myös oikeus- ja sisäasioita hoitavan viraston kanssa ja tällöin herää kysymys, voidaanko liitännäiseksi kysymykseksi ottaa yhteistyötä sellaisen viraston kanssa, joka toimii alalla, jota koskevassa yhteistyössä kaikki jäsenvaltiot eivät ole mukana. Perussopimusten oikeusperustamääräyksiä on tulkittu usein hyvin laajasti ja myös tässä tilanteessa komissio näyttäisi tulkitsevan suhteellisen laajasti mahdollisuutta velvoittaa meriturvallisuusvirasto tekemään yhteistyötä muiden virastojen kanssa merivalvontaviraston tavoitteita koskevan oikeusperustan nojalla. Mikäli ehdotuksella ei anneta meriturvallisuusvirastolle varsinaisia
6(7) rajavalvontaa koskevia tehtäviä, vaan kyse olisi virastojen välisestä yhteistyöstä ja siltäkin osin erityisesti tiedon jakamisesta, komission ehdottama oikeusperusta vaikuttaisi mahdolliselta. Meriturvallisuusvirasto toimittaa jo nykyisin ehdotuksessa tarkoitetuille virastoille tietoja ja nykyisen oikeusperustan valinta olisi johdonmukaista nykyistä laajemmalle yhteistyölle. Kysymys on kuitenkin tulkinnallisesti epäselvä. Kalastuksenvalvontavirastoa koskeva ehdotus Kalastuksenvalvontavirastolle on ehdotettu vastaavanlaisia yhteistyötehtäviä kuin meriturvallisuusvirastolle. Ehdotusta arvioidaan vastaavalla tavalla kuin meriturvallisuusvirastoa koskevaa ehdotusta ja sen osalta voidaan esittää vastaavat kommentit kuin meriturvallisuusviraston osalta. Ehdotusten suhde Suomen perustuslakiin U-kirjelmään kirjatut johtopäätökset ovat perustuslain kannalta oikeat eli yhdennettyyn rajaturvallisuuteen sisältyvä velvoite vastaanottaa tilapäistä rajavalvonta-apua ei ole ristiriidassa perustuslain kanssa (täysivaltaisuus). EU tai toisen EU-valtion virkamies ei saisi itsenäisiä rajavalvontavaltuuksia Suomessa. Velvoite vastaanottaa apua voidaan hyvin perustaa PL 1 :n 3 momenttiin ja Schengen-järjestelmän toimivuuden vaarantumiseen eikä siinä ole kyse merkittävästä toimivallan siirrosta EU:lle. Kuten valtioneuvoston kantana todetaan, valtion täysivaltaisuuden kannalta olisi perustellumpaa, että avun vastaanottamisvelvoitteesta päättäisi komission sijasta neuvosto (määräenemmistöpäätöksellä). Oikeusministeriöllä ei ole huomauttamista myöskään U-kirjelmään kirjattuun arvioon pakollisesta osallistumisesta nopean toiminnan reserviin. Ehdotuksen sisältämät tietosuojasäännökset Komission ehdotuksessa asetukseksi Euroopan raja- ja rannikkovartiostosta (EuRMV -asetus) säädetään 45 artiklassa henkilötietojen käsittelyn tarkoituksista. Artiklan 1 kohdan a-e alakohdissa säädetään, mihin tarkoituksiin EU:n raja- ja merivartiovirasto saa käsitellä henkilötietoja. Artiklan 2 kohdan mukaan tällaisessa henkilötietojen käsittelyssä on noudatettava suhteellisuusperiaatetta, ja käsittely on rajattava tiukasti koskemaan 1 kohdassa esitettyjä tarkoituksia varten tarvittavia henkilötietoja. Artiklan 3 kohdassa säädetään, että virastolle henkilötietoja toimittavan jäsenvaltion tai muun unionin viraston on määriteltävä 1 kohdassa tarkoitettu yksi tai useampi käsittelyn tarkoitus. Kohdassa todetaan kuitenkin, että virasto voi käsitellä tietoja muuta kuin 1 kohdassa esitettyä tarkoitusta varten ainoastaan, jos tietojen toimittaja antaa siihen luvan. Tämän voidaan katsoa tarkoittavan sitä, että virasto voisi käsitellä saamiaan henkilötietoja mihin tahansa tarkoituksiin, myös muihin kuin sen tehtäviin kuuluviin tarkoituksiin, kunhan virastolle tiedot antanut jäsenvaltio tai EU:n virasto vain on
7(7) antanut käsittelyyn luvan. Ehdotus ei sisällä tarkempia säännöksiä tällaisten tietojen käsittelystä. Euroopan unionin perusoikeuskirjan 8 artiklan mukaan henkilötietojen käsittelyn on oltava asianmukaista ja sen on tapahduttava tiettyä tarkoitusta varten ja asianomaisen henkilön suostumuksella tai muun laissa säädetyn oikeuttavan perusteen nojalla. Oikeusministeriö katsoo, että siltä osin kuin virasto voisi 45 artiklan 3 kohdan mukaisesti käsitellä henkilötietoja muita kuin 1 kohdassa esitettyjä tarkoituksia varten, nämä tarkoitukset tulisi määritellä.