Ekotehokkaat julkiset hankinnat ja lainsäädännön mahdollisuudet

Ekotehokkaat julkiset hankinnat ja lainsäädännön mahdollisuudet Ympäristö ja oikeus ohjelma, loppuseminaari 25.5.2009 Suomen Akatemia Prof. Ari Ekroos,TKK / Helsingin yliopisto Tutkija Katriina Parikka-Alhola, SYKE Tutkija Riikka Hietanen, TKK Erikoistutkija Ari Nissinen, SYKE Lakimies Antti Palmujoki, Mäkitalo Rantanen & Co

Julkiset hankinnat esillä Julkisten hankintojen suuri volyymi Julkisen sektorin esimerkki yksityiselle i sektorille ja kuluttajille Energiansäästötoimet painostavat energiatehokkaisiin julkisiin hankintoihin Julkisten hankintojen merkitys innovaatioiden ja tuoteparannusten edistäjänä Kansalliset strategiat julkisten hankintojen viherryttämiseksi, mm. KeHa, KULTU

Taustaa: Politiikka KOMISSION TIEDONANTO EUROOPAN PARLAMETILLE, NEUVOSTOLLE, EUROOPAN TALOUS- JA SOSIAALIKOMITEALLE JA ALUEIDEN KOMITEALLE, Ympäristöä säästävät julkiset hankinnat (KOM(2008) 400 lopullinen), esimerkiksi ympäristöä säästäviä julkisia hankintoja koskevien yhteisten perus- ja lisäkriteerien vahvistamisprosessi (ensisijaiset alat); 2010: 50 % kaikista hankintamenettelyistä olisi oltava ympäristöä säästäviä, eli niiden olisi täytettävä ympäristöä säästäviä julkisia hankintoja koskevat sovitut yhteiset peruskriteerit Oikeudelliset- ja toimintaohjeet; IPP COM(2003) 302 final OECD, jne.

Taustaa: Laki Direktiivit: 2004/17/EY ja 2004/18/EY Kansallinen lainsäädäntö: Lait 348/2007 ja 349/2007 Euroopan yhteisön perustamissopimus: esim. artiklat 2, 3, 4, 6 and 30 Oikeuskäytännöt: C-513/99 (Concordia Bus Finland) ja C-448/01 (Austrian renewable energy sources) WTO Agreement on Government Procurement 1994 Suomessa SopS 5/1995

Tutkimusteemoja 1. GPP tilannekatsaus ympäristökriteerit julkisissa hankinnoissa Tilanne vuonna 2005 Vertailu vuoteen 2003 2. EU lainsäädännön mahdollisuudet tai rajoitukset ympäristönäkökohtien huomioimiseksi julkisissa hankinnoissa EU lainsäädännön periaatteet Vertailu: EU vs USA 3. Ympäristönäkökohtien huomioiminen hankintasopimuksissa 4. Kokonaistaloudellisuus ja ekotehokkuus julkisissa hankinnoissa Miten ekotehokkuus määritellään hankinnoissa? Mikä on ekotehokkuuden ja kokonaistaloudellisuuden yhteys? 5. Vihreät hankinnat ympäristömyötäisen ötäi tuotesuunnittelun t edistäjänä

GPP tilannekatsaus t ympäristökriteerit hankinnoissa 90 % hankintapäätöksistä perustuu kokonaistaloudellisuuteen, joka mahdollistaa ympäristönäkökohtien huomioimisen yhtenä tarjouksen arviointiperusteena Noin puolet tarjouspyynnöistä sisältää ympäristökriteerejä (v.2005) Aineisto 180 tarjouspyyntöä v.2005 (FI, SE, DK) Ympäristöasioiden painoarvo tarjousten valinnassa on 5 20% Muut kokonaistaloudellisuuden k lli d osatekijät ja niiden ka painoarvot: hinta 50%, laatu 38%, toimitusehdot 7%, muut (ymp. ja sos.) 5% Parikka-Alhola, K., Nissinen A. and Ekroos A. 2006. Green award criteria in the,, most economically advantageous tender in public purchasing. In: K.V. Thai and G. Piga (Editors), Advancing public procurement. PrAcademics Press, Boca Raton, USA, pp. 257-279.

GPP tilannekatsaus t Vertailu vuosien 2003 ja 2005 välillä Vuosien 2003 ja 2005 aineistot analysoitu samalla menetelmällä (Kippo-Edlund et al., 2005; Bouwer et al., 2005) Logit mallin avulla poistettu tuoteryhmien väliset erot Edistystä oli tapahtunut Suomessa ja Ruotsissa, Tanskassa ei Odds Ratios for a tender call to be green Comparison of countries Year 2003 2005 Adjustment for product category distribution Comparison of years 2 No Yes No Yes No Yes Finland 1.00 1 1.00 1.00 1.00 3.36* 3.60* 1 Tanskaa ja Ruotsia verrataan Suomeen. 2 2005 verrataan vuoteen 2003 * Vertailu (maiden tai vuosien välillä) on tilastollisesti merkittävä Denmark 3.94* 5.21* 1.07 1.31 0.91 0.89 on tilastollisesti Sweden 3.81* 5.29* 3.06* 4.07* 2.70* 2.81* Nissinen, A., Parikka-Alhola, K. and Rita, H. 2009. Environmental criteria in the public purchases above the EU threshold values by three Nordic countries: 2003 and 2005. Ecological Economics, 68:1838-1849.

Lainsäädännön mahdollisuudet ympäristönäkökohtien huomioimiseksi EU hankintadirektiivit 2004/EC/18 ja 2004/EC/17 Laki julkisista hankinnoista (348/2007) 2 Julkisissa hankinnoissa noudatettavat periaatteet Hankintayksiköiden on pyrittävä järjestämään j hankintatoimintansa siten, että hankintoja voidaan toteuttaa mahdollisimman taloudellisesti ja suunnitelmallisesti sekä mahdollisimman tarkoituksenmukaisina k k i i kokonaisuuksina k k i ympäristönäkökohdat huomioon ottaen.

Lainsäädännön rajoitukset hankintojen ympäristökriteerien käytössä Haasteita ja tulkintaristiriitoja ympäristökriteerien asettamiselle voivat luoda periaatteet, jotka koskevat esim.: yhdenvertaisen kohtelun toteutumista tavaroiden ja palveluiden vapaata liikkumista objektiivisuutta ja syrjimättömyyttä linkkiä hankinnan kohteeseen Esimerkkeinä tuotantomenetelmä ja kuljetusmatka Ekroos, A. and Nissinen, A. 2007: Voidaanko tuotantomenetelmää koskevia ympäristönsuojelullisia perusteita käyttää julkisten hankintojen vertailuperusteina? Edilex 5.11.2007 Hietanen, R. 2006. Legal matters on environmentally and economically efficient public procurement in terms of renewing the Finnish legislation. Proceedings of the 2nd Internationl Public procurement Conference, Rome, Italy

Kuljetusmatka tieurakka-hankinnassa Case: Finnra Vt9 2004 Elinkaarianalyysin perusteella: Lainsäädännön perusteella: Kuljetuksen aiheuttamat Kuljetusmatkaa ei voi käyttää ympäristövaikutukset tärkeitä arviointiperusteena ilman, että se tierakentamisessa olisi syrjivä joitain tarjoajia kohtaan (EU:ssa) Kuljetusmatkan sijaan kuljetuksen päästöt kriteerinä: keskitytään kuljetuksen ympäristön kuormittavuuteen, esim. CO2 vertailua varten tarvitaan tiedot esim. Kuljetusmatkan pituudesta ja kuljetustavasta sekä ajoneuvon tyypistä 25 5.5.2009 Kuljetuksen ympäristövaikutukset ei välttämättä syrjivä tarjoajat todennäköisesti käyttävät lähintä (edullisinta) materiaalilähdettä Parikka-Alhola, K. and Nissinen, A. 2008. Environmental impacts of transport as award criteria in public road construction procurement. (Submitted to: Journal of Public Construction)

Periaatetestiä Tavaroiden, palveluiden ja pääoman vapaa liikkuvuus Sijoittautumisvapauden periaate - OK palvelujen tarjoamisen vapauden periaate -? yhdenvertaisen kohtelun periaate OK/? syrjimättömyyden periaate -? vastavuoroisen tunnustamisen periaate - OK suhteellisuusperiaate -? Erittäin tärkeä! avoimuusperiaate - OK

Integrointiperiaatteen merkitys? Tärkeä periaate ja linkki EU:n yleisten tavoitteiden id välillä (Treaty art. 6) Oikeuskäytännössä annettu merkitystä (ks. erityisesti i ti C-513/99, Concordia Bus Finland) Voi joskus kääntää asian ympäristömyönteiseen suuntaan eli toimia tärkeänä punnuksena oikeudellisessa arvioinnnissa

EU:n ja USA:n hankintakäytäntöjen vertailua USA:ssa monet osavaltiot ja kaupungit ovat edistyksellisiä vihreissä hankinnoissa Osavaltioilla päätäntävaltaa Vain suurimmat hankinnat liittovaltion tasolla (esim. puolustuskalusto) USA:ssa hankinnoilla pyritään vaikuttamaan myös työllisyyspolitiikkaan ja lähialueiden tuottajia voi suosia USA:ssa kuljetusmatkan asettaminen kriteeriksi sallittu USA:ssa ympäristöystävällisten tuotteiden valintaa on helpotettu mm. luetteloimalla tuotteita Hietanen, R. 2008. Ympäristöystävälliset julkiset hankinnat Yhdysvalloissa (Accepted to: Edilex as a referee article)

Ympäristönäkökohtien äkök toteutumisen t t varmistaminen sopimuksissa 1/2 Tutkittu suomalaisia ja ruotsalaisia tarjouspyyntöjä ja niitä vastaavia hankintasopimuksia vuosilta 2005 ja 2007, yht. 156 kpl Suomessa 1/3 ja Ruotsissa 2/3 sopimuksista sisälsi ympäristönäkökohtia (tarjouspyynnöistä vastaavasti 50% ja 80%) Ruotsalaisten sopimusten sisältämät ympäristönäkökohdat yksityiskohtaisempia i k i i kuin suomalaisten Ympäristönäkökohdat usein sopimuskokonaisuuden kannalta vähämerkityksellisessä asemassa Ympäristönäkökohtia koskevien ehtojen sitovuus on sopimusoikeudellisesti usein epävarmaa Palmujoki, A. 2007. Ympäristönäkökohtien huomioiminen julkisissa hankinnoissa. Edilex 12.4.2007 Palmjujoki, A. and Parikka-Alhola, K. 2009. Green Public Procurement analysis on the use of environmental criteria in the contracts (to be submitted)

Ympäristönäkökohtien äkök toteutumisen t t varmistaminen sopimuksissa 2/2 Suoritushäiriöiden toteaminen yleisluontoisten ehtojen vuoksi on todennäköisesti vaikeaa Mahdollinen oikeus vahingonkorvaukseen ei ole kohtuudella toteutettavissa Parannusehdotuksia: Ympäristövelvoitteiden seurantamekanismista sopiminen tai ainakin oikeus haluttaessa tarkastaa sopimusehtojen noudattaminen Kohtuullisen sopimussakkoehdon käyttö Palmujoki, A. 2007. Ympäristönäkökohtien huomioiminen julkisissa hankinnoissa. Edilex 12.4.2007 Palmjujoki, A., Parikka-Alhola, K. and Ekroos, A. 2009. Green Public Procurement analysis on the use of environmental criteria in the contracts (to be submitted)

Kokonaistaloudellisuus hankinnoissa Case: kuljetuspalvelu 25 5.5.2009 Kokonaistaloudellisuus: hinta 70 % + ympäristö 30 % Ympäristövaikutukset laskettu - Hankkijan menetelmällä - Elinkaarianalyysin (LCA) avulla - Päästöjen kustannuksilla ( ) Tarjousten (3 kpl) ympäristövaikutukset äi ik t k tolivat lähempänä toisiaan mitä hankkija oli pisteyttänyt (100, 50 ja 0 ympäristöpistettä) Paras kokonaistaloudellisuus oli tarjouksella A Parikka-Alhola, K. and Nissinen, A. 2009: Ecoefficiency and total economical advantageousness in public purchases (to be submitted)

Ekotehokkuus vs kokonaistaloudellisuus Ekotehokkuus: taloudellinen arvo / ympäristövaikutukset Taloudellisen arvon mittari: Tarjouksen hinta (alin tarjoushinta, koska laatu oletettu samaksi) Hankkijan kokema hyöty (kokonaistaloudellisuuden pisteet ilman ympäristöpist.) Ympäristövaikutusten mittaaminen: Elinkaarianalyysin (LCA) avulla Energian ja päästöjen kustannuksilla ( ) Päästöjen kustannuksilla ( ) Taloudellisen arvon mittari vaikutti tarjousten ekotehokkuus- järjestykseen enemmän kuin tapa, jolla ympäristövaikutukset laskettiin Paras ekotehokkuus tarjouksella A, jos hyöty mitataan kokonaistaloudellisuuden osatekijöillä (ilman ympäristövaikutuksia) eli tässä case-tarkastelussa hintapisteet Jos käytetään alinta tarjoushintaa, B:llä paras ekotehokkuus

Ympäristömyötäisen tuotesuunnittelun edistäminen vihreillä hankintakriteereillä Case: toimistohuonekalut 25 5.5.2009 Huonekalujen merkittävät ympäristövaikutukset: tuotantovaiheen energia ja päästöt, käyttövaiheen kemikaalit, loppukäyttö Ympäristövaikutuksiin voidaan vaikuttaa ekosuunnittelulla, esim. käyttöiän pidentämisellä ja materiaalivalinnoilla sekä kierrätystä tehostamalla Tarjouspyynnöissä käytettyjen hankintakriteerien soveltuvuutta ympäristömyötäisen tuotesuunnittelun edistämiseen arvioitiin RPS menetelmän avulla Tutkituissa tarjouspyynnöissä huonekalujen ympäristökriteerit keskittyvät huonekalujen myrkyttömyyteen eli vähäiseen kemikaalien käyttöön Parikka-Alhola, K. 2008. Promoting environmentally sound furniture by green public procurement. Ecological Economics, 68:472-485.