Valtioneuvoston kirjelmä eduskunnalle ehdotuksesta Euroopan parlamentin ja neuvoston asetukseksi asetuksen (EY) N:o 1829/2003 muuttamisesta siltä osin kuin on kyse jäsenvaltioiden mahdollisuudesta rajoittaa muuntogeenisten elintarvikkeiden ja rehujen käyttöä tai kieltää se alueellaan (muuntogeenisten elintarvikkeiden ja rehujen käytön rajoittaminen tai kieltäminen) Perustuslain 96 :n 2 momentin perusteella lähetetään eduskunnalle Euroopan unionin komission 22 päivänä huhtikuuta 2015 tekemä ehdotus Euroopan parlamentin ja neuvoston asetukseksi asetuksen (EY) N:o 1829/2003 muuttamisesta siltä osin kuin on kyse jäsenvaltioiden mahdollisuudesta rajoittaa muuntogeenisten elintarvikkeiden ja rehujen käyttöä tai kieltää se alueellaan sekä ehdotuksesta laadittu muistio. Helsingissä 11 päivänä kesäkuuta 2015 Elinkeinoministeri Olli Rehn Kaupallinen neuvos Leena Mannonen
MAA- JA METSÄTALOUSMI- NISTERIÖ MUISTIO 11.6.2015 EU/2015/0854, EU/2015/0850 EHDOTUS EUROOPAN PARLAMENTIN JA NEUVOSTON ASETUKSEKSI ASETUK- SEN (EY) N:O 1829/2003 MUUTTAMISESTA SILTÄ OSIN KUIN ON KYSE JÄSEN- VALTIOIDEN MAHDOLLISUUDESTA RAJOITTAA MUUNTOGEENISTEN ELIN- TARVIKKEIDEN JA REHUJEN KÄYTTÖÄ TAI KIELTÄÄ SE ALUEELLAAN ASIAKIRJAT COM(2015) 177 final COM(2015) 176 final + ANNEX 1 1 Yleistä Euroopan unionin komissio antoi 22 päivänä huhtikuuta 2015 ehdotuksen Euroopan parlamentin ja neuvoston asetukseksi muuntogeenisiä elintarvikkeita ja rehuja koskevan asetuksen (EY) N:o 1829/2003 muuttamisesta siltä osin kuin on kyse jäsenvaltioiden mahdollisuudesta rajoittaa muuntogeenisten elintarvikkeiden ja rehujen käyttöä tai kieltää se alueellaan (COM(2015) 177 final). Komissio perustelee ehdotusta asetuksen (EY) N:o 1829/2003 päätöksentekomenettelyihin liittyvillä ongelmilla. Yksityiskohtainen analyysi päätöksentekoon liittyvästä ongelmista on esitetty komission tiedonannossa Euroopan parlamentille, neuvostolle, Euroopan talous- ja sosiaalikomitealle sekä alueiden komitealle (COM(2015) 176 final). Komissio totesi jo vuoden 2015 työohjelmassaan, että muuntogeenisten organismien päätöksentekoprosessia tulee tarkastella uudelleen. Komissio näkee ongelmallisena etenkin tilanteen, jossa se kokee olevansa pakotettu tekemään päätöksiä muuntogeenisten elintarvikkeiden, rehujen ja viljelykasvien hyväksymisestä ilman jäsenvaltioiden tukea. Asetuksen (EU) N:o 182/2011 (ns. komitologiaasetus) mukaisessa tarkastelumenettelyssä komission päätösehdotukset eivät ole saaneet jäsenvaltioiden määräenemmistön tukea, mutta määräenemmistö ei ole myöskään vastustanut ehdotuksia. Merkittävä osa jäsenvaltioista pidättäytyy päätöksenteossa. Jäsenvaltiot perustelevat haluttomuuttaan päätöksentekoon yhä enenevässä määrin muilla seikoilla kuin tieteelliseen riskinarviointiin liittyvillä huolilla. Lopullinen päätös muuntogeenisten tuotteiden hyväksymisestä EU:n markkinoille jää komission tehtäväksi. EU:n tuomioistuin on katsonut, että komissiolla on tällaisessa tilanteessa velvollisuus toimia ja tehdä päätös. Lisäksi komissio korostaa sitä, että osa jäsenvaltioista on rajoittanut jo hyväksyttyjen tuotteiden vapaata liikkuvuutta turvautumalla mm. suojalausekkeisiin, hätätoimenpiteisiin ja yksipuolisiin kieltoihin, joita on riitautettu kansallisissa ja EU:n tuomioistuimissa. Ehdotuksen tarkoitus olisi tältä osin parantaa tilanteen ennustettavuutta toimijoiden kannalta. EU:ssa tuli 2 päivänä huhtikuuta 2015 voimaan direktiivi (EU) 2015/412, jolla muutettiin muuntogeenisten organismien (GMO) avointa levitystä ympäristöön koskevaa direktiiviä 2001/18/EY sekä asetusta (EY) N:o 1829/2003 niin, että jäsenvaltioilla on mahdollisuus rajoittaa tai kieltää muuntogeenisten kasvien viljely alueellaan. Komissio odottaa uusien muuntogeenisten viljelykasvien hyväksymismenettelyn helpottuvan tämän mahdollisuuden myötä. Komissio toteaa nyt annetun ehdotuksen olevan looginen jatko direktiiville (EU) 2015/412. 2
2 Ehdotuksen pääasiallinen sisältö Komissio esittää, että asetukseen (EY) N:o 1829/2003 lisätään uusi 34a artikla, jossa annettaisiin jäsenvaltiolle mahdollisuus rajoittaa tai kieltää pakottavista syistä asetuksen 3 artiklan 1 kohdassa ja 15 artiklan 1 kohdassa tarkoitettujen ja asetuksen mukaisesti hyväksyttyjen muuntogeenisten tuotteiden käyttö alueellaan tai sen osassa. Kansallisen päätöksen tulisi olla perusteltu ja EU-lainsäädännön perusteiden mukainen, erityisesti Euroopan unionin toiminnasta tehdyn sopimuksen (SEUT) 34 ja 36 artiklan sekä 216 artiklan 2 kohdan mukaisia. Päätös ei saisi missään tapauksessa olla ristiriidassa tehdyn riskinarvioinnin kanssa. Lisäksi päätöksen tulisi olla suhteellisuusperiaatteen mukainen eikä se saisi olla syrjivä. Mikäli jäsenvaltio käyttää mahdollisuutta rajoittaa tai kieltää muuntogeenisten tuotteiden käyttö alueellaan, tulee jäsenvaltion antaa suunnitellut toimenpiteet tiedoksi komissiolle ja muille jäsenvaltioille, joilla on mahdollisuus esittää huomautuksia toimenpiteistä. Jäsenvaltion tulee pidättäytyä hyväksymästä toimenpiteitä kolmeen kuukauteen tiedoksi antamisesta. Tämä antaa etenkin komissiolle mahdollisuuden valvoa toimenpiteiden laillisuutta. Tuotteita, joihin toimenpiteet kohdistuisivat, tulisi kuitenkin voida käyttää varastojen loppumiseen saakka. Toimenpiteet eivät kohdistuisi valmisteisiin, joissa muuntogeenistä ainesta on alle asetuksessa (EY) N:o 1829/2003 määritellyn tahattoman sekoittumisen kynnysarvon (0,9 %) verran. Muilta osin asetus (EY) N:o 1829/2003 pysyisi muuttumattomana ja näin ollen ehdotus ei vaikuttaisi muuntogeenisten elintarvikkeiden, rehujen tai muiden tuotteiden riskinarviointiin, lupamenettelyihin tai merkintävelvoitteisiin. Uuden 34a artiklan suoma mahdollisuus koskisi vain EU:ssa ihmisille, eläimille ja ympäristölle turvallisiksi todettuja tuotteita, jotka on hyväksytty markkinoille asetuksen edellyttämällä tavalla. Ihmisten ja eläinten terveyteen liittyvien riskien arvioinnista vastaa Euroopan elintarviketurvallisuusviranomainen EFSA ja ympäristöriskien arviointiin osallistuvat jäsenvaltioiden toimivaltaiset viranomaiset ja asiantuntijaelimet. Komissio toteaa, että nyt tehty ehdotus täydentäisi mahdollisuuksia, joita direktiivi (EU) 2015/412 jo tarjoaa jäsenvaltioille muuntogeenisten kasvien viljelyn kieltämiseksi tai rajoittamiseksi. Komissio perustelee ehdotustaan sillä, että muuntogeenisten organismien nykyinen hyväksymismenettely ei anna mahdollisuutta ottaa huomioon yksittäisen jäsenvaltion sellaisia huolenaiheita, jotka eivät koske tieteellistä riskinarviota. Vaikka ehdotuksessa todetaan, että jäsenvaltioiden omaksumien toimenpiteiden tulee olla perusteltuja pakottavilla syillä (SEUT 34 ja 36 artikla), ei komissio kuitenkaan anna yksityiskohtaisia ohjeita tai esimerkkejä siitä, millaisia nämä perusteet voisivat olla. Komissio viittaa asiassa EU:n tuomioistuimen ratkaisukäytäntöön. Artiklan 34 mukaisesti jäsenvaltioiden väliset tuonnin määrälliset rajoitukset ja vaikutuksiltaan vastaavat toimenpiteet ovat kiellettyjä. Artiklassa 36 todetaan, että kiellot eivät saa olla mielivaltaisesti syrjiviä tai jäsenvaltioiden välisen kaupan peiteltyjä rajoituksia. Artiklassa mainitut kiellot, jotka ovat perusteltuja mm. julkisen moraalin, yleisen järjestyksen tai turvallisuuden kannalta, voisivat lähtökohtaisesti olla sallittuja. Lisäksi EU:n tuomioistuin on ratkaisukäytännössään ottanut kantaa muihin ns. pakottaviin vaatimuksiin ja yleistä etua koskeviin syihin, joiden nojalla kansallisia kaupan rajoituksia voidaan tietyin edellytyksin hyväksyä. Komission ehdotuksessa ei oteta kantaa näiden poikkeusperusteiden soveltuvuuteen EU:ssa hyväksyttyjen ja turvallisiksi todettujen muuntogeenisten-tuotteiden käytön kansalliseen kieltämiseen. 3
3 Ehdotuksen oikeusperusta ja suhde toissijaisuus- ja suhteellisuusperiaatteeseen Ehdotuksen oikeusperusta on Euroopan unionin toiminnasta tehdyn sopimuksen 114 artikla. Ehdotus käsitellään tavallisessa lainsäätämisjärjestyksessä ja hyväksytään neuvostossa määräenemmistöllä. Ehdotuksessa noudatetaan komission mukaan toissijaisuus- ja suhteellisuusperiaatetta. Komissio toteaa, että ehdotuksella palautetaan osittain päätösvaltaa kansalliselle tasolle, mutta terveys- ja ympäristöriskien arviointi toteutetaan edelleen unionin tasolla. Samalla erilaisilla elementeillä varmistetaan, että kansalliset toimenpiteet eivät mene pidemmälle, kuin mitä tavoitteen saavuttaminen edellyttää. 4 Lainsäädännölliset vaikutukset Asetus (EY) N:o 1829/2003 on voimassa ja sitä sovelletaan sellaisenaan Suomessa. Asetuksen (EY) N:o 1829/2003 voimaantulon edellyttämistä kansallisista järjestelyistä säädetään muuntogeenisistä elintarvikkeista ja rehuista annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston asetuksen (EY) N:o 1829/2003 voimaantulon kansallisista järjestelyistä annetulla valtioneuvoston asetuksella (910/2004, niin kuin se on muutettu asetuksella 135/2008). Käsiteltävänä oleva ehdotus on toteutuessaan asetuksena suoraan sovellettavaa oikeutta Suomessa. Mikäli asetus pantaisiin täytäntöön Suomessa, saattaisi tulla tarve säätää sen täytäntöönpanoon liittyvistä kansallisista järjestelyistä. 5 Taloudelliset, sosiaaliset ja ympäristöön kohdistuvat vaikutukset Poiketen paremman sääntelyn periaatteista komissio ei ole tehnyt vaikutusten arviointia ehdotuksesta. Näin ollen tietoja asetuksen taloudellisista vaikutuksista, vaikutuksista sisämarkkinoihin tai kansainväliseen kauppaan ei ole käytettävissä. Komissio ei esitä myöskään arviota ehdotuksen sosiaalisista tai ympäristövaikutuksista EU:ssa. Komissio toteaa vaikutusten riippuvan siitä, kuinka laajasti jäsenvaltiot hyödyntävät mahdollisuutta rajoittaa tai kieltää asetuksen (EY) N:o 1829/2003 mukaisesti hyväksyttyjen, tieteellisen riskinarvioinnin läpi käyneiden tuotteiden käyttöä alueellaan. Komissio rinnastaa ehdotuksensa direktiiviin (EU) 2015/412, jonka mukaisesti jäsenvaltiolle on mahdollisuus rajoittaa EU:ssa hyväksyttyjen muuntogeenisten kasvien viljelyä alueellaan. Tämän direktiivin suomia mahdollisuuksia ei voida kuitenkaan suoraan rinnastaa mahdollisuuteen rajoittaa muuntogeenisten tuotteiden, elintarvikkeiden tai rehujen käyttöä. Viljely tapahtuu jäsenvaltion alueella, mutta tavarat liikkuvat maasta toiseen. Ehdotuksen mahdollistavilla kansallisilla rajoituksilla vaikutettaisiin siten suoraan sisämarkkinoiden toimintaan. Komission ylläpitämän GMO-rekisterin mukaan EU:ssa on hyväksytty käytettäväksi tuotteina tai prosessoitavaksi yhteensä 63 muuntogeenistä maissia, soijaa, puuvillaa, rapsia ja sokerijuurikasta. EU:n markkinoilla on varsin vähän muuntogeenisiä elintarvikkeita toisin kuin rehutuotteita. Komission tiedonannossa (COM(2015) 176 final) todetaan, että tuonnilla EU:n ulkopuolisista maista katetaan 60 % EU:ssa tarvittavasta rehujen kasvivalkuaisesta, joka pääasiassa on soijapapua ja soijarouhetta. EU:iin tuotiin 32 miljoonaa tonnia soijaa vuonna 2013 ja tästä noin 90 % oli muuntogeenistä. Suomeen tuotiin samana vuonna 0,13 miljoonaa tonnia soijaa, josta muuntogeenisen osuus oli 54 %. Komissio toteaa tiedonannossa, että teollisuudelta saadun tiedon mukaisesti muuntamattomasta soijasta maksettaisiin 40-100 tonnilta kor- 4
keampaa hintaa. Komission tiedonannossa todetaan vielä, että rehuseosten hankinta muodostaa nykyisellään 32 % EU:n kotieläintuotannon arvosta. EU:ssa myös muuntogeenisinä lajeina hyväksytyistä kasveista käytetään jatkojalosteita kuten maissi-, puuvilla- ja rapsiöljyjä elintarvike- ja rehusovellusten lisäksi ainakin torjuntaaineiden, räjähteiden, kosmetiikan, puhdistusaineiden ja eräiden lääkkeiden valmistuksessa sekä voiteluaineina kuten teräketjuöljy ja biodieselinä. Komission tiedonannosta ei selviä, miten paljon yritykset EU:ssa tuovat tai käyttävät kyseisiä öljyraaka-aineita. Näin on vaikea arvioida, olisiko mahdollisilla kieltopäätöksillä välillistä tai välitöntä vaikutusta näillä tuotannonaloilla. Mikäli muuntogeenisten tuotteiden käyttöä ei kiellettäisi yhtäaikaisesti koko EU:n alueella, vaatisi sisämarkkinakaupan valvonta huomattavasti paitsi viranomaisresursseja myös lisäpanostusta toimijoilta. Muuntogeenisten tuotteiden analyyttinen valvonta on kallista ja erityisosaamista vaativaa. Ehdotuksen toteutuessa ja sen suomia mahdollisuuksia omaksuttaessa jäsenvaltioissa olisi sillä näin selviä kustannusvaikutuksia erityisesti sellaisissa jäsenvaltioissa, joissa GM-tuotteet kiellettäisiin. Alueelliset kiellot ja rajoitukset vaikuttaisivat erityisesti toimialoille kuten alkutuotantoon ja kauppaan. Kun tuotteiden käyttörajoitukset vaihtelisivat eri jäsenvaltioissa, vaatisi tavanomaisten ja mahdollisesti GM-aineksia sisältävien tuotteiden pito erillään omat erilliset logistiikkajärjestelmänsä. Useiden järjestelmien rinnakkainen ylläpito lisäisi kustannuksia koko ketjuun alkutuottajasta kuluttajatuotteisiin. Mikäli Suomi käyttäisi mahdollisuutta rajoittaa tai kieltää muuntogeeniset tuotteet kuten GMsoijan, lisäisi tavanomaisten rehujen käyttö kustannuksia erityisesti sian- ja siipikarjanlihan tuotantoketjussa ja näin ollen heikentäisi lihateollisuuden kilpailukykyä. Kustannusvaikutusta lisäisi erityisesti soijan osalta tavanomaisen rehun rajoitettu saatavuus maailmanmarkkinoilla. Mitä useampi jäsenvaltio rajoittaisi GM-ainesten käyttöä rehuissa, sitä suuremmaksi muodostuisi muuntogeenisen ja tavanomaisen rehun välinen hintaero. Komission ehdotuksen mukaisesti olisi mahdollista rajoittaa tai kieltää GM-tuotteiden kuten rehujen käyttö jäsenvaltiokohtaisesti. Sen sijaan muuntogeenisellä rehulla ruokituista eläimistä saatavien tuotteiden kuten lihan, maitotaloustuotteiden ja munien kauppaa sisämarkkinoilla ei voitaisi rajoittaa. Odotettavissa olisi tuottajien saattaminen eriarvoiseen asemaan eri jäsenvaltioissa tai EU:ssa toimivien tuottajien suhteessa EU:n ulkopuolisten maiden tuottajiin. Ehdotuksella ei yleisesti odoteta olevan erityisiä ympäristövaikutuksia. Maahantuotavan muuntogeenisen rapsin siementen leviäminen satama- ja lastausalueille sekä kuljetusreiteille on tuotu esiin mahdollisena ongelmana, joka vaikuttaisi piennaralueiden eliöstöön ja lisäisi tarvetta torjunta-aineiden käytölle. Muuntogeenisten kasvien ympäristövaikutukset mukaan lukien siementen mahdollinen leviäminen eri käsittelyvaiheissa arvioidaan osana asetuksen (EY) N:o 1829/2003 edellyttämää riskiarviointia ennen tuotteen hyväksymistä. Hyväksymispäätöksiin liittyy myös toimijoille asetettu ympäristövaikutusten seuranta- ja raportointivelvollisuus, joilla pyritään välttämään haitalliset ympäristövaikutukset. Ehdotuksen mahdollistamat kansalliset rajoitukset saattaisivat vaikuttaa EU:n ulkopuolisten maiden suhtautumiseen EU:iin yhtenäisenä toimijana kansainvälisessä kaupassa. Yhteismarkkinat on tärkeä tekijä EU:n kansainvälisessä kilpailukyvyssä ja peruslähtökohta kansainvälisissä kauppaneuvotteluissa. Ehdotuksessa todetaan, että jäsenvaltioiden ottaessa käyttöön kansallisia kieltoja on niiden toimittava EU:n kansainvälisten velvoitteiden, mukaan luettuina Maailman kauppajärjestön (WTO) velvoitteiden, mukaisesti. Myöskään kansainvälisten velvoitteiden näkökulmasta komissio ei anna ohjeita siitä, miten kansallinen kielto voitaisiin perustella. On mahdollista, että kansalliset rajoitukset vietäisiin EU:n kauppakumppaneiden toimesta WTO:n riitojenratkaisumenettelyyn. 5
6 Ahvenanmaan toimivalta Ehdotus kuuluu Ahvenanmaan itsehallintolain (1144/1991) 27 ja 29 :n mukaan valtakunnan toimivaltaan. Asetusehdotuksella muutetaan muuntogeenisiä elintarvikkeita ja rehuja koskevaa asetusta (EY) N:o 1829/2003, jota sovelletaan sellaisenaan koko Suomessa ml. Ahvenanmaa. Ehdotus on annettu tiedoksi Ahvenanmaan maakuntahallitukselle. 7 Ehdotuksen kansallinen käsittely Ehdotus on esitelty maatalous- ja elintarvikejaostossa (EU-18) 3.6.2015 ja tämän alaisessa rehualajaostossa 19.5.2015. Ehdotuksesta on informoitu eduskuntaa E-kirjeellä 5.6.2015. Ehdotuksen tarkastellaan virkamiestyöryhmässä, jossa on edustettuna maa- ja metsätalousministeriön lisäksi ympäristöministeriö, sosiaali- ja terveysministeriö, työ- ja elinkeinoministeriö, ulkoministeriö, valtioneuvoston kanslia sekä Elintarviketurvallisuusvirasto Evira. 8 Ehdotuksen käsittely Euroopan unionissa Käsittely Euroopan unionissa ei ole vielä käynnistynyt. Ehdotus tullee komission tiedotusasiana maatalous- ja kalastusneuvoston asialistalle 16.6.2015. 9 Valtioneuvoston kanta Valtioneuvosto on valmis tarkastelemaan komission ehdotusta, jonka esitetään olevan jatkoa vasta hyväksytylle muuntogeenisten kasvien viljelyn kieltämistä tai rajoittamista kansallisesti koskevalle direktiiville (EU) 2015/412. Valtioneuvosto toteaa kuitenkin, että sisämarkkinakaupassa liikkuvien tuotteiden käytön rajoittamiseen kansallisesti liittyy ongelmia, joita ei liity muuntogeenisten kasvien viljelyn rajoittamiseen. Viljely tapahtuu jäsenvaltion alueella, jolloin siitä päättäminen sopii kansallisesti tehtäväksi ja paikallisilla oloilla on merkitystä päätöstä tehtäessä. Valtioneuvosto pitää asetusehdotuksen oikeusperustaa, Euroopan unionin toiminnasta tehdyn sopimuksen 114 artiklaa, asianmukaisena mikäli voidaan osoittaa, että sisämarkkinoiden toiminta asetusmuutoksen myötä todennäköisesti paranee. Valtioneuvosto katsoo myös, että ehdotus on toissijaisuusperiaatteen mukainen. Valtioneuvosto pitää puutteena sitä, ettei ehdotuksen tueksi ole tehty paremman sääntelyn periaatteiden mukaisesti asianmukaista vaikutusten arviointia. Komissiolta tarvitaan lisäselvityksiä ennen kuin ehdotuksen merkitystä voidaan täysmääräisesti arvioida. Valtioneuvosto toteaa, että komission ehdotukseen liittyy useita avoimia kysymyksiä erityisesti mahdollisista kieltoperusteista sekä kansallisten kieltojen vaikutuksista maataloustuotantoon, jäsenvaltioiden ja EU:n kilpailukykyyn, sisämarkkinakauppaan sekä kansainväliseen kauppaan. Valtioneuvosto pitää tärkeänä toimivia sisämarkkinoita, joiden edellytyksenä on osaltaan tavaroiden vapaa liikkuvuus siten, että ihmisten ja eläinten terveyttä tai turvallisuutta ympäristölle ei vaaranneta. Komission toivotaan esittävän neuvostolle ja Euroopan parlamentille vähintäänkin esimerkinomaista luetteloa sellaisista hyväksyttävistä kieltoperusteista, jotka olisivat perussopimuksen tai EU:n tuomioistuimen ratkaisukäytännön myötä hyväksyttäväksi muotou- 6
tuneita ja sopiviksi katsottavia vastaavasti kuin ehdotuksen rinnakkaissäädöksessä, direktiivissä (EU) 2015/412, on esitetty. Valtioneuvosto pitää tärkeänä sellaista lainsäädäntöä, jonka mukaisesti voidaan varmistaa markkinoille saatettavien tuotteiden turvallisuus ihmisille, eläimille ja ympäristölle, jonka mukainen päätöksenteko olisi ennakoitavaa ja päätökset voitaisiin tehdä ilman tarpeettomia viipeitä. Lainsäädännön tulisi lisäksi kohdella toimijoita tasapuolisesti ylimääräistä hallinnollista taakkaa aiheuttamatta. Valtioneuvosto on pitänyt asetusta (EY) N:o 1829/2003 tarpeeseensa sopivana ja toimivana. Suomen kanta komission päätösehdotuksiin on aina harkittu tapauskohtaisesti pohjaten tieteelliseen riskinarviointiin, tuotteiden valvottavuuteen sekä kuluttajille annettuun valintamahdollisuuteen asianmukaisten merkintöjen kautta. Suomi on toistaiseksi kannattanut GM-tuotteita koskevien päätösehdotusten hyväksymistä edellä mainituin perustein. Valtioneuvostolla ei tässä vaiheessa ole lopullista kantaa ehdotukseen. 7