EUROOPAN KOMISSIO Bryssel 26.3.2013 SWD(2013) 74 final KOMISSION YKSIKÖIDEN VALMISTELUASIAKIRJA TIIVISTELMÄ VAIKUTUSTEN ARVIOINNISTA Oheisasiakirja ehdotukseen Euroopan parlamentin ja neuvoston asetukseksi toimenpiteistä nopeiden sähköisten viestintäverkkojen käyttöönoton kustannusten vähentämiseksi {COM(2013) 147 final} {SWD(2013) 73 final} FI FI
KOMISSION YKSIKÖIDEN VALMISTELUASIAKIRJA TIIVISTELMÄ VAIKUTUSTEN ARVIOINNISTA Oheisasiakirja ehdotukseen Euroopan parlamentin ja neuvoston asetukseksi toimenpiteistä nopeiden sähköisten viestintäverkkojen käyttöönoton kustannusten vähentämiseksi 1. ONGELMAN MÄÄRITTELY Eurooppa 2020 -strategian tavoitteena oleva älykäs, kestävä ja osallistava kasvu riippuu hyvin pitkälti nopeiden internet-yhteyksien saatavuudesta ja laajasta käytöstä. Korkealaatuinen digitaali-infrastruktuuri tukee käytännöllisesti katsoen kaikkia nykyaikaisen ja innovatiivisen talouden sektoreita. Se on sisämarkkinoiden selkäranka, merkittävä ja edelleen suurelta osin hyödyntämätön kasvun lähde sekä keskeinen tekijä EU:n kilpailukyvyn kannalta. Euroopan digitaalistrategiassa, joka on yksi Eurooppa 2020 -strategian lippulaivahankkeista, asetetaan kunnianhimoisia tavoitteita laajakaistan kattavuudelle ja nopeuksille. Teleyritysten merkittävistä investoinneista huolimatta näyttää siltä, että laajakaistan käyttöönoton lisäämiseen tähtääviä ponnisteluja on tehostettava. Tämä vaikutusarviointi liittyy säädösehdotukseen, joka jos Euroopan parlamentti ja neuvosto sen hyväksyvät halventaisi ja ripeyttäisi nopeiden laajakaistaverkkojen käyttöönottoa takaamalla paremmat mahdollisuudet hyödyntää tähän käyttöönottoon soveltuvaa passiivista infrastruktuuria, lisäämällä mahdollisuuksia yhteistyöhön rakennusteknisissä töissä, yksinkertaistamalla lupamenettelyjä ja huolehtimalla rakennusten varustamisesta nopeita yhteyksiä varten. Ehdotus laadittiin kevään 2012 Eurooppa-neuvoston annettua kehotuksen ryhtyä EU-tason toimenpiteisiin kustannussäästöjen aikaansaamiseksi osana toimia digitaalisten sisämarkkinoiden aikaansaamiseksi vuoteen 2015 mennessä. Se kuuluu toiseen sisämarkkinoiden toimenpidepakettiin. Ongelma, johon tällä aloitteella puututaan, johtuu laajakaistaverkkojen käyttöönottoon liittyvistä tehottomuuksista ja pullonkauloista. Niistä aiheutuu korkeita kustannuksia ja raskas hallinnollinen taakka yrityksille, jotka haluavat ottaa käyttöön verkkoja. On myös huomattava, että valtaosa uusien verkkojen käyttöönoton kustannuksista (jopa 80 %) liittyy rakennusteknisiin töihin. Tutkimusten ja sidosryhmiltä saadun laajan palautteen perusteella on tunnistettu seuraavat neljä toiminta-aluetta: 1) nykyisen passiivisen infrastruktuurin (kuten kaapelikanavien, kaapelinsuojaputkien, kaapelikaivojen, jakokaappien, pylväiden, mastojen, antennilaitteistojen, tornien ja muiden tukirakennelmien) käyttöön liittyvät tehottomuudet tai pullonkaulat, 2) yhteisen käyttöönoton pullonkaulat (3) hallinnolliseen luvanantoon liittyvät tehottomuudet ja 4) käyttöönottoon kiinteistöissä liittyvät pullonkaulat liitettäessä verkkoon asiakkaita. Hyväksymällä johdonmukaisia toimenpiteitä, jotka vahvistavat toistensa vaikutusta näillä osaalueilla, uskotaan päästävän 20 30 prosentin säästöihin. FI 2 FI
2. TOISSIJAISUUSANALYYSI Näitä toimenpiteitä tarvitaan unionin tasolla edellytysten parantamiseksi sisämarkkinoiden toteuttamiselle ja toiminnalle ja sähköisen viestinnän sääntelyjärjestelmän täydennykseksi, jotta voidaan: poistaa sisämarkkinoiden toimintaa haittaavat esteet, jotka aiheutuvat sääntöjen hajanaisuudesta kansallisella ja paikallisella tasolla, mikä haittaa eurooppalaisten yritysten kehitystä ja kasvua, vaikuttaa kielteisesti Euroopan kilpailukykyyn ja luo esteitä investoinnille ja toimimiselle rajojen yli ja siten rajoittaa voimassa olevassa unionin lainsäädännössä taattua vapautta tarjota sähköisiä viestintäpalveluja ja -verkkoja; edistää täyttä laajakaistan kattavuutta, joka on edellytys digitaalisten sisämarkkinoiden kehitykselle ja sikäli poistaa merkittävän sisämarkkinoiden toteuttamista haittaavan esteen; hyödyntää merkittävät käyttämättömät mahdollisuudet saavuttaa kustannussäästöjä ja helpottaa laajakaistaan siirtymistä. 3. TAVOITTEET Tämän aloitteen erityistavoitteena on alentaa kustannuksia ja tehostaa nopean laajakaistan käyttöönottoa. Tarkemmin sanottuna nopean laajakaistan käyttöönottokustannuksia olisi vähennettävä 25 prosenttia. EU-tason toiminta tällä osa-alueella lujittaa samalla myös sisämarkkinoita. Tämä kahtalainen erityistavoite on nähtävä osana yleisiä pyrkimyksiä edistää laajakaistaan siirtymistä kaikkialla EU:ssa digitaalistrategian tavoitteiden mukaisesti. Aloitteen toiminnallisina tavoitteina on 1) lisätä laajakaistan käyttöönottoon soveltuvan nykyisen passiivisen infrastruktuurin käyttöä parantamalla infrastruktuuria koskevien tietojen avoimuutta sekä johdonmukaistamalla ja tehostamalla sen käyttöoikeuksien sääntelyä omistajasta riippumatta; 2) lisätä yhteistyötä laajakaistan käyttöönoton edellyttämissä rakennusteknisissä töissä kaikkialla EU:ssa erityisesti varmistamalla avoimuus ja lisäämällä oikeusvarmuutta eri toimialojen / yleishyödyllisten laitosten välistä yhteistyötä varten; 3) yksinkertaistaa verkon käyttöönottoon kaikkialla EU:ssa liittyviä hallinnollisia menettelyjä pääasiassa lisäämällä lupamenettelyjen avoimuutta ja koordinointia varmistaen samalla määräaikojen noudattaminen ja kohtuullisiin edellytyksiin liittyvät vähimmäisvaatimukset; sekä 4) laajentaa rakennusten varustamista avoimella nopeita yhteyksiä tukevalla infrastruktuurilla kaikkialla EU:ssa, jotta voidaan vähentää jälkiasennukseen liittyviä kustannuksia ja rasitteita. 4. TOIMINTAVAIHTOEHDOT Tarkempaa analyysia varten valittiin neljä toimintavaihtoehtoa sen perusteella, miten niiden avulla voidaan helpottaa laajakaistaan siirtymistä ja vähentää siitä aiheutuvia kustannuksia, miten johdonmukaisia ja täydellisiä ne ovat ja mikä on niiden teknologianeutraalius. FI 3 FI
Vaihtoehdossa 1 komissio jatkaisi toimintaa nykyiseltä pohjalta, koska tällaisia toimenpiteitä on jo jossain määrin käytössä ja uusia parhaita toimintatapoja on jo nousemassa esiin. Toimiin kuuluisi seuranta, jo voimassa olevien sääntöjen soveltamisen valvonta ja tiettyihin säännöksiin liittyvä lisäohjeistus. Vaihtoehdossa 2 edistettäisiin sähköisen viestinnän sääntelyjärjestelmän nykyisten säännösten ja välineiden tiiviimpää, johdonmukaisempaa ja yhtenäisempää soveltamista. Käytännössä komissio antaisi suosituksen, jossa selvennetään näiden säännösten soveltamista. Vaihtoehdossa 3 komissio ehdottaisi kokonaisvaltaisempia ja kunnianhimoisempia kustannusten vähentämistoimenpiteitä, joita sovellettaisiin koko EU:ssa ja myös muihin kuin telealan toimijoihin. Käytännössä ehdotettaisiin seuraavia toimenpiteitä: 1) yleinen oikeus tarjota ja käyttää laajakaistan käyttöönottoon soveltuvia nykyisiä fyysisiä infrastruktuureja kohtuullisin ehdoin ja edellytyksin riippumatta siitä, ovatko ne sähköisten viestintäverkkojen tarjoajien omistuksessa tai käytössä. Käyttöehdot jätettäisiin määriteltäviksi kaupallisissa neuvotteluissa, ja riitojenratkaisumekanismi voisi puuttua asiaan vain, jos kaupalliset neuvottelut epäonnistuvat ilman kohtuullista perustetta; 2) oikeus saada avoimesti tiedot laajakaistan käyttöönottoon soveltuvista olemassa olevista fyysisistä infrastruktuureista riippumatta niiden omistajasta (olipa se teleyritys tai muu kuin telealan toimija taikka yksityinen tai julkinen osapuoli); 3) erityiset oikeudet ja velvoitteet, joilla voidaan lisätä rakennusteknisten töiden koordinointia (yleinen oikeus neuvotella rakennusteknisten töiden koordinoinnista ja tähän liittyvä yleinen oikeus saada tietoa suunnitelluista rakennusteknisistä töistä; jos töitä rahoitetaan julkisista varoista, sovelletaan lisävelvoitteita); 4) lupamenettelyjen avoimuuden lisääminen ja nopeuttaminen ja tähän liittyen takeet, joiden tarkoituksena on varmistaa syrjimättömät, läpinäkyvät, objektiiviset perustellut ja oikeasuhteiset vaatimukset ja/tai edellytykset; 5) velvoite varustaa uudisrakennukset ja peruskorjattavat vanhat rakennukset nopeita yhteyksiä tukevalla kiinteistön fyysisellä infrastruktuurilla (esim. varaamalla riittävästi tilaa pienoiskanavissa) varmistaen samalla teknologianeutraalius sekä velvoite varustaa uudet ja peruskorjattavat monen asunnon kiinteistöt rakennuksen sisä- tai ulkopuolella sijaitsevalla kestitinpisteellä. Vaihtoehto 3 jakaantuu edelleen alavaihtoehdoiksi 3a ja 3b, jotka eroavat siinä, mitä sääntelytapaa ehdotetaan edellä kuvattujen toimenpiteiden täytäntöönpanemiseksi. Vaihtoehdossa 4 komissio ehdottaisi uutta sitovaa säädöstä, jolla otettaisiin käyttöön EUnormien mukaiset infrastruktuurikartoitukset, velvoitettaisiin myöntämään käyttöoikeus kaikkiin laajakaistan käyttöönottoon soveltuviin infrastruktuureihin kustannuslähtöisin hinnoin, määrättäisiin lisävelvoitteita yhteistyöhön rakennusteknisissä töissä, luotaisiin täysin keskitetty palvelupiste kaikkia uuden infrastruktuurin käyttöönottoon tarvittavia lupa varten ja velvoitettaisiin varustamaan kaikki rakennukset nopeita yhteyksiä tukevalla infrastruktuurilla vuoteen 2020 mennessä. 5. VAIKUTUSTEN ARVIOINTI Koska tämä aloite on luonteeltaan ensisijaisesti taloudellinen, tärkeimmät vaikutukset ovat taloudellisia. Yhteiskunnalliset ja ympäristövaikutukset ovat luonteeltaan lähinnä epäsuoria, koska ne riippuvat aloitteen tuloksena olevista verkkoinvestoinneista ja muista välillisistä taloudellisista vaikutuksista. Ehdotettujen toimenpiteiden vaikutuksesta perusoikeuksiin on tehty analyysi. FI 4 FI
Jos mitään toimia ei toteuteta (vaihtoehto 1), laajakaistan käyttöönottokustannusten ei voida odottaa tuntuvasti vähenevän Euroopassa tai investointien merkittävästi lisääntyvän. Koska investointivaikutus jäänee hyvin vähäiseksi EU:ssa, myös seurannaisvaikutukset jäisivät rajallisiksi. Lisäksi on hyvin todennäköistä, että sääntöjen nykyinen hajanaisuus EU:ssa lisääntyisi. Koska vaikutus investointeihin olisi vähäinen, myös yhteiskunnalliset ja ympäristövaikutukset jäisivät marginaalisiksi. Kun otetaan huomioon pääasiallisille sidosryhmille aiheutuvat kustannukset ja hyödyt sekä se, että suosituksen antamisella on voimakkaampi vaikutus kuin ohjeistuksella ja parhaiden toimintatapojen vaihdolla, vaihtoehdon 2 odotetaan vaikuttavan kaiken kaikkiaan kohtuullisen myönteisesti verkkoinvestointeihin. Näin ollen se jonkin verran lisännee laajakaistan kattavuutta ja kilpailua. Tässä vaihtoehdossa ei kuitenkaan voitaisi hyödyntää täysimääräisesti eri yleishyödyllisten laitosten välisen infrastruktuuriyhteistyön tarjoamia mahdollisuuksia kustannussäästöihin (infrastruktuurin kartoituksessa ja yhteiskäytössä ja rakennusteknisten töiden koordinoinnissa), mikä vaikuttaisi koko vaihtoehdon kustannus-hyötysuhteeseen. Odotettavissa olisi melko positiivisia makrotason vaikutuksia talouteen. Sisämarkkinoiden kannalta suositus todennäköisesti lisäisi vain jonkin verran johdonmukaisuutta EU:ssa edistämällä sääntelyjärjestelmän säännösten täytäntöönpanoa. Yhteiskunnallisia vaikutuksia tarkastellen verkkoinvestointeihin kohdistuvan kohtuullisen myönteisen vaikutuksen odotetaan näkyvän pienenä positiivisena vaikutuksena uusissa työpaikoissa. Suurempi avoimuus ja rakennustöiden koordinointi telealalla johtaisi myös vaatimattomiin myönteisiin ympäristövaikutuksiin (lähinnä siksi, että rakennustöiden päällekkäisyyksiä voitaisiin välttää). Vaihtoehto 3 (tehokkuusetujen mahdollistaminen) toisi suuria nettohyötyjä kaikille EU:n yrityksille, jotka haluavat ottaa käyttöön laajakaistaa. Tärkeimpänä syynä olisivat merkittävät pääomamenojen säästöt verkkoinvestoinneissa johtuen suuremmasta avoimuudesta, mahdollisuuksista käyttää olemassa olevaa passiivista infrastruktuuria paljon enemmän, mahdollisuuksista toimialojen väliseen yhteiskäyttöönottoon sekä nopeammasta, helpommasta ja halvemmasta käyttöönotosta, kun muun muassa lupamenettelyt yksinkertaistuisivat ja rakennukset olisi varustettu nopeita yhteyksiä varten. Passiivisen infrastruktuurin omistajille tämä vaihtoehto merkitsisi velvoitetta antaa tietoja infrastruktuureistaan ja myöntää niihin käyttöoikeuksia, mistä sinänsä aiheutuu tiettyjä kustannuksia. Hyödyt olisivat kuitenkin kustannuksia suuremmat, varsinkin kun käyttöoikeudet myönnettäisiin kaupallisten neuvottelujen pohjalta, mikä mahdollistaisi lisätulot. Viranomaisten osalta voidaan todeta, että vaikka näiden toimenpiteiden kustannukset saattavat vaikuttaa korkeilta, näiden toimenpiteiden ja muiden, kansallisessa politiikassa (esim. suuronnettomuuksien ehkäisy) tai EU:n lainsäädännössä (esim. INSPIRE-direktiivi) edellytettyjen toimenpiteiden välillä on useita synergioita, jotka vähentäisivät kokonaiskustannuksia. Voidaan siis ennakoida, että vaihtoehto 3 vaikuttaisi kaiken kaikkiaan selvästi myönteisesti nopeiden verkkojen investointeihin ja sitä kautta johtaisi laajakaistan laajempaan kattavuuteen ja lisäisi kilpailua. Laajakaistaverkot voisivat ulottua alueille, joita muutoin ei pidettäisi kaupallisesti kiinnostavina. Verkkoinvestointien lisääntymisen vuoksi talouteen kohdistuisi myönteisiä makrotason vaikutuksia, jotka näkyisivät sekä seurannaisvaikutuksina oheisaloilla (laitevalmistajat, rakennusyritykset) että innovoinnin ja tuottavuuden kasvuna kaikissa yrityksissä, myös pk-yrityksissä. Tämä voisi vaikuttaa yleisesti myönteisesti EU:n kilpailukykyyn, kun käyttöön otetaan nopeammin älykkäitä sähköverkkoja ja älykkäitä liikennejärjestelmiä ja energiatehokkuus sen myötä paranisi. Tällaiset yhdenmukaistamistoimenpiteet myös madaltaisivat markkinoilletulon esteitä erityisesti pienemmille operaattoreille ja vähentäisivät tuntuvasti hajanaisuutta digitaalisilla sisämarkkinoilla. FI 5 FI
Yhteiskunnallisista vaikutuksista voidaan todeta, että vaihtoehto 3 takaa merkittävät positiiviset vaikutukset investointeihin ja näin ollen myös työmarkkinoihin. Infrastruktuurin yhteiskäytön ja rakennusteknisten töiden koordinoinnin lisääntyminen vähentäisi myös yleisiä mukavuushaittoja. Koska toimenpide on luonteeltaan monialainen, synergioiden lisääminen voisi johtaa myös merkittäviin ympäristövaikutuksiin, kun älykkäitä sähköverkkoja ja älykkäitä liikennejärjestelmiä voidaan ottaa käyttöön nopeammin ja näin päästä energiatehokkuushyötyihin. Vaihtoehdon 4 vaikutuksista todettakoon, että velvoittamalla kaikki yleishyödylliset laitokset myöntämään käyttöoikeus passiivisiin infrastruktuureihin kustannuslähtöisin hinnoin voitaisiin maksimoida yhteiskäyttö, mutta tähän sisältyisi myös merkittävä riski siitä, että halukkuus investoida fyysisiin infrastruktuureihin vähenee. Lisäksi jotkin toimenpiteistä vaikuttavat liian hankalilta toteuttaa, ja niihin liittyisi riski kustannusten ja hallinnollisen työn päällekkäisyydestä. Tämän vuoksi taloudelliset vaikutukset arvioidaan pienemmiksi kuin edellisessä vaihtoehdossa. Toisaalta tällä vaihtoehdolla olisi selviä etuja sisämarkkinoiden kannalta. Myös vaihtoehdossa 4 odotetaan myönteisiä yhteiskunnallisia ja ympäristövaikutuksia. 6. VAIHTOEHTOJEN VERTAILU Vaihtoehtoja vertailtiin ottaen huomioon niiden tuloksekkuus, tehokkuus (mm. edellä kuvatut kustannukset ja hyödyt) ja johdonmukaisuus (taloudellisten, yhteiskunnallisten ja ympäristöön kohdistuvien vaikutusten tasapaino sekä soveltuvuus EU:n yleisiin poliittisiin tavoitteisiin). Koska vaihtoehdon 1 tuloksekkuus jäisi puutteelliseksi, sen avulla ei voitaisi saavuttaa haluttuja tavoitteita, minkä vuoksi se ei vaikuta oikeasuhteiselta. Koska vaihtoehto 2 edistäisi nykyisen telesääntelyjärjestelmän säännösten ja välineiden tiiviimpää, johdonmukaisempaa ja yhtenäisempää soveltamista, sillä olisi myönteisiä vaikutuksia verrattuna perusskenaarioon, mutta sillä ei päästäisi haluttuihin tehokkuusetuihin, erityisesti koska siinä jäisivät hyödyntämättä mahdollisuudet toimialojen välisen yhteistyön ja lupamenettelyjen koordinoinnin tuomiin kustannussäästöihin. Vaihtoehdossa 3 taas voitaisiin tosiasiallisesti hyödyntää kustannusten vähennysmahdollisuudet laajentamalla sitovien toimenpiteiden soveltamisalaa siten, että siihen kuuluvat kaikki toimialat ja kaikki laajakaistan käyttöönoton vaiheet. Samalla vaihtoehdossa 3 säilytettäisiin käytössä kaupalliset neuvottelut, jotka muodostavat kannusteen sinänsä, ja kunnioitettaisiin jäsenvaltioiden organisatorista riippumattomuutta. Täytäntöönpanokustannukset riippuisivat pitkälti jäsenvaltioissa käytössä olevista rakenteista ja järjestelmistä, minkä vuoksi säästöt ovat mahdollisia. Mikä tärkeintä, nämä kustannukset näyttävät kompensoituvan merkittävillä hyödyillä, joita ennakoidaan saatavan, kun operaattorit voivat ottaa laajakaistaa käyttöön yhä tehokkaammin ja laajakaistan kattavuus paranee koko yhteiskunnassa. Kaiken kaikkiaan vaihtoehto 3 takaa tuloksellisuuden asetettuihin tavoitteisiin nähden. Sen kustannus-hyötysuhde on erittäin hyvä, ja se soveltuu EU:n politiikan yleisiin tavoitteisiin (mm. suuntaviivat laajakaistaverkkojen valtiontuelle ja INSPIRE-direktiivi). Vaihtoehto 4 näyttäisi maksimoivan hyödyt yrityksille, jotka haluavat ottaa käyttöön laajakaistaverkkoja. Se edellyttäisi kuitenkin useita velvoitteita ja rajoituksia, jotka voivat olla tarpeettomia tai suhteettomia haluttujen tavoitteiden saavuttamiseksi. Vaihtoehto 4 olisi myös institutionaalisesti selvästi monimutkaisempi, ja siihen liittyisi myös toimivallan siirtoja. Lisäksi yritysten valinnanmahdollisuudet saattaisivat rajoittua vakavasti synnyttäen riskin FI 6 FI
siitä, että investointihalukkuus vähenisi. Tällöin yhteiskunnalle ja ympäristölle aiheutuvat hyödyt vähenisivät, mikä haittaisi EU:n yleisten tavoitteiden toteutumista ja vähentäisi koko vaihtoehdon tarkoituksenmukaisuutta. Edellä esitetyn perusteella näyttää siltä, että vaihtoehto 3 on paras käytettävissä oleva vaihtoehto, kun otetaan huomioon sen tuloksellisuus asetettujen tavoitteiden saavuttamisessa, sen tehokkuus ja sen mahdollisuudet kustannusten vähentämiseen sopusoinnussa EU:n yleisten poliittisten tavoitteiden kanssa. 7. SEURANTA JA ARVIOINTI Tämän aloitteen yleis- ja erityistavoitteisiin liittyviä tiettyjä indikaattoreita seurataan digitaalistrategian tulostaulun yhteydessä. Yleistä tavoitetta (laajakaistan käyttöönoton edistäminen) ja erityistavoitetta (laajakaistan käyttöönoton tehostaminen ja kustannusten vähentäminen) seurataan erityisesti analysoimalla vuotuisia verkkoinvestointeja. Säädöksen vaikutuksista on määrä tehdä arviointi joka kolmas vuosi seurannasta ja perusteellisista tutkimuksista saatujen tietojen pohjalta. Arvioinnin perusteella ehdotetaan tarvittaessa muutoksia. FI 7 FI