KOTOUTTAMISEN JA ETNISTEN SUHTEIDEN SEURANTA JA INDIKAATTORIT

Vastaanottaja Sisäasiainministeriö Asiakirjatyyppi Kotouttamisen ja etnisten suhteiden seuranta ja indikaattorit-loppuraportti Päivämäärä 21.12.2009 LOPPURAPORTTI KOTOUTTAMISEN JA ETNISTEN SUHTEIDEN SEURANTA JA INDIKAATTORIT

KOTOUTTAMISEN JA ETNISTEN SUHTEIDEN SEURANTA JA INDIKAATTORIT 1

KOTOUTTAMISEN JA ETNISTEN SUHTEIDEN SEURANTA JA INDIKAATTORIT 2 SISÄLLYSLUETTELO 1. Tiivistelmä 3 2. Johdanto 6 3. Hankkeen esittely 7 4. Indikaattorit 9 4.1 Työvaiheet 9 4.2 Ehdotus indikaattoreiksi 11 4.2.1 Maahanmuuttajien kotoutuminen 13 4.2.2 Osallistuminen työmarkkinoille 13 4.2.3 Osallistuminen suomalaiseen yhteiskuntaan 14 4.2.4 Turvallisuus 15 4.2.5 Syrjimättömyys 16 4.2.6 Kielitaito 16 4.2.7 Koulutus ja osaaminen 17 4.2.8 Sosiaalinen hyvinvointi 18 4.2.9 Terveys 19 4.2.10 Kantaväestön ja maahanmuuttajien väliset asenteet 19 4.2.11 Julkinen palvelujärjestelmä 20 5. Palvelukyselyt 22 5.1 Palvelukyselyiden toteutus 22 5.2 TE-toimistokyselyn tulokset 23 5.2.1. Maahanmuuttajien tarpeiden huomioiminen osana TE-toimistojen palvelukokonaisuutta 23 5.2.2. Kotoutumissuunnitelmat 25 5.2.3. Näkemykset maahanmuuttajien työvoimapoliittisesta koulutuksesta26 5.2.4. Yhteistyö eri tahojen kanssa 29 5.2.5. Kotouttamistoimenpiteiden vaikutukset 30 5.3 Kuntakyselyn tulokset 30 5.3.1 Aineisto 30 5.3.2 Maahanmuuttajille suunnatut kotoutumispalvelut 33 5.3.3 Kunnan peruspalvelut 41 5.3.3.1 Terveys ja hyvinvointi 41 5.3.3.2 Koulutus ja osaaminen 44 5.3.3.3 Kulttuuripalvelut 45 5.3.3.4 Varhaiskasvatus ja nuorisopalvelut 47 5.3.3.5 Asumispalvelut 48 6. Tulosten arviointi ja oppimiskokemukset 49 6.1 Oppimiskokemukset 49 6.2 Suositukset jatkokehitykselle 51 6.3 Palvelukyselyiden tulosten arviointi 51 LIITTEET Lista TE-toimistokyselyyn vastanneista TE-toimistoista Lista kuntakyselyyn vastanneista kunnista Maahanmuuttajille suunnattujen palvelujen vaikutus Suomeen ja suomalaisiin tutustumiselle, työllistymiselle sekä tiedollisille ja taidollisille valmiuksille

KOTOUTTAMISEN JA ETNISTEN SUHTEIDEN SEURANTA JA INDIKAATTORIT 3 1. TIIVISTELMÄ Sisäasiainministeriö päätti keväällä 2009 toteuttaa hankkeen, jonka tavoitteena on kehittää kotouttamisen, kotoutumisen ja etnisten suhteiden seurantajärjestelmää tukeva palvelutarjontakysely ja indikaattoreita, joiden avulla voidaan luotettavasti arvioida muun ohella kotoutumista edistävien ja tukevien toimenpiteiden ja palvelujen tarjontaa, saatavuutta, laatua ja palvelukykyä sekä kotouttamisen vaikuttavuutta, kotoutumista ja etnisiä suhteita. Ramboll Management Consulting valittiin hankkeen toteuttajaksi tarjouskilpailun perusteella. Tämä raportti on kyseisen hankkeen loppuraportti. Indikaattorit Hankkeessa päädyttiin luomaan indikaattorikooste, joka keskittyy kotoutumista edistävien ja tukevien toimenpiteiden, kotouttamisen ja etnisten suhteiden vaikuttavuuteen. Lähtökohtana indikaattoreiden määrittelyssä pidettiin maahanmuuttajien ja kantaväestön elinolojen lähentymistä sekä kahdensuuntaista integraatiota. Indikaattorit perustuvat aina käsitykseen toimenpiteiden, tulosten ja vaikutusten välisistä syy- ja seuraussuhteista (ns. interventiologiikka). Hankkeessa pyrittiin luomaan looginen kokonaiskuva kotoutumisen eri osa-alueista ja siitä, miten toimenpiteet aikaansaavat tuloksia ja vaikutuksia. Kehitystyö perustui suurelta osin aiempaan kehitystyöhön sekä EU-tason ja mm. Ruotsin viimeaikaisiin indikaattorien kehittämiskokemuksiin. Kehitystyön tuloksena raportissa esitellään 29 indikaattorin kooste, joka on jakautunut 11 eri kotoutumisen ja etnisten suhteiden osa-alueeseen. Indikaattorikoosteen lisäksi hankkeessa pohdittiin myös kunkin indikaattorin osalta kohderyhmää (ketä/mitä mitataan), indikaattorin tietolähdettä (esim. Tilastokeskus) ja muita indikaattoriin ja sen toimivuuteen liittyviä huomioita. Palvelukyselyt Indikaattoreiden laatimisen lisäksi hankkeessa kehiteltiin pilottiluonteisesti palvelujen käyttöä ja vaikutuksia koskevan tiedon keräämismenetelmiä paikallistasolle suunnattujen palvelukyselyiden muodossa. Tarkoituksena oli siis pääasiallisesti testata kyselyjen sisältöjä ja toteutustapaa. Kyselyjä toteutettiin kaksi kappaletta: yksi kunnille ja yksi TE-toimistoille. Kuntien palvelukyselyn lähtökohtana oli saada aikaan kokonaisvaltainen tarkastelu siitä, miten maahanmuuttajien tarpeet on huomioitu kuntien eri palvelusektoreilla. TE-toimistojen kyselyssä keskityttiin tarkemmin kotoutumissuunnitelmiin, työllisyyteen ja työvoimapoliittiseen koulutukseen. TE-toimistokyselyyn vastasi yhteensä 46 TE-toimistoa. Vastaajien mukaan maahanmuuttajien palvelut on huomioitu hyvin tai tyydyttävästi suurimmassa osassa TE-toimistoja. TE-toimistoilla on tärkeä rooli mm. kotoutumissuunnitelmien teossa ja osa vastaajista tuntee, että kotoutumissuunnitelmien teko onkin liiaksi TE-toimistojen harteilla. Kotoutumissuunnitelmien arvellaan kuitenkin olevan hyödyllisiä etenkin suomen kielen oppimiselle. Maahanmuuttajien työvoimapoliittisen koulutuksen riittävyys on puolestaan vastaajien mukaan keskimäärin melko huonoa ja etenkin ammatilliseen koulutukseen on usein vaikea päästä. TE-toimistovastaajat ovat keskimäärin melko tyytyväisiä yhteistyöhön kuntien kanssa ja yhteistyö on hyvää etenkin sosiaalihuollon kanssa. Kuntakyselyyn vastasi yhteensä 59 kuntaa, mukaan lukien osa Suomen suurimmista ja maahanmuuttajatiheimmistä kunnista. Vastaajakunnissa maahanmuuttoasiat on hoidettu pääsääntöisesti osana sosiaali- tai perusturvahallintoa ja noin viidenneksellä vastanneista kunnista on maahan-

KOTOUTTAMISEN JA ETNISTEN SUHTEIDEN SEURANTA JA INDIKAATTORIT 4 muuttoa koordinoivaa henkilöstöä. Etnisten suhteiden tilan arvioitiin suurimmassa osassa kuntia olevan melko hyvä (n. 70 %). Vastaajien mukaan parhaiten järjestetty kotoutumispalvelu oli tulkkaus- ja kielipalvelut. Kotoutumispalveluita saavat eniten lapset ja nuoret, kun taas yli 64- saavat selvästi vähemmän kotoutumispalveluita kuin muut ikäryhmät. Etenkin perusopetusta täydentävän opetuksen katsotaan vaikuttavan positiivisesti maahanmuuttajien kotoutumiseen. Kotouttamissuunnitelmien arvellaan kuntakyselyn vastaajien mukaan olevan hyödyllisiä suomen kielen oppimiselle, mutta myös koulutukseen pääsylle. Oppimiskokemukset Indikaattoreiden määrittely pohjautui pitkälti aiemmin tehtyyn työhön. Esitettyjen mittareiden osalta operationalisointi on vielä osin kesken. Jatkossa on tarkennettava tiedonkeruun ja tiedon analysoinnin organisointia eli kuinka usein kutakin indikaattoria koskeva tieto kerätään (esimerkiksi kerran vuodessa), kuka kerää tiedot sekä se kenen toimesta niiden analysointi suoritetaan. Käytännössä tämä edellyttää neuvotteluja eri osapuolten välillä, joiden yhteydessä on tarvittaessa täsmennettävä mittareiden haluttuja kohderyhmiä, määriteltävä tiedon keruusta aiheutuvat kustannukset ja niiden jakautuminen sekä sovittava tiedon keräämisen liittyvistä käytännön asioista. Kerättävän tiedon analysoinnin tasot on niin ikään määriteltävä esimerkiksi siten, että tieto tuotetaan sekä ELY alueittain että kansallisella tasolla. Kansallisten indikaattoreiden määrittelyssä päädyttiin olla menemättä syvälle kuntatason palvelujärjestelmän eri sektoreille. Tästä riippumatta tulee kuntien kanssa yhteistyössä kehittää nyt sekä toteutetun palvelukyselyn sisältöjä ja toteutusta että sellaisia indikaattoreita, joiden hyödyntäminen on mahdollista paikallisella ja mahdollisesti jatkossa myös kansallisella tasolla. Useat kunnat ovat määritelleet omia indikaattoreita erilaisista lähtökohdista. Näiden indikaattoreiden läpikäynti ja edelleen kehittäminen kuntien kanssa varmistaisi, että indikaattoreista tulee sekä kansallisella että paikallisella tasolla päätöksentekijöiden ja viranhaltijoiden näkökulmasta mahdollisimman käyttökelpoisia. Palvelukyselyitä toteutettaessa huomattiin, että palvelujen tilaa ja merkitystä sekä palvelujen vaikuttavuutta maahanmuuttajataustaisen väestön näkökulmasta koskeva tieto on edelleen osin hajallaan kunnissa eikä ylhäältä alas jalkautuva seurantakysely pysty sitä luotettavasti tuottamaan. Kyselyyn vastaaminen on hankalaa, koska esim. tässä pilotissa tieto kysytyistä asioista on hajautunut eri sektoreille. Tämän seurauksena kyselyn vastaanottanut henkilö saattoi vastata tietyistä palveluista useamman kunnan osalta tai kenelläkään kunnassa ei ole vastuuta maahanmuuttoasioiden kokonaiskoordinaatiosta sillä tasolla, kuin toteutettu kysely olisi edellyttänyt. TEtoimistoissa tällaista ongelmaa ei pääsääntöisesti ollut. Tässä mielessä jatkotyötä seurantajärjestelmän kehittämiseksi on tehtävä, mutta se on toteutettava sekä keskitettyä tilastotuotantoa (esimerkiksi esitettyjen indikaattoreiden mukaisesti) että paikallistason seurantajärjestelmiä kehittäen. Haasteena jälkimmäisessä tapauksessa on se, että kuntien omat tietotarpeet ja valinnat seurattavaksi mittareiksi voivat poiketa valtakunnallisista valinnoista. Rinnakkaishankkeen eli maahanmuuttajabarometrin esiselvitysraportissa on nostettu esiin eräitä paikallistason kotoutumisen seurannassa käytettyjä indikaattoreita. Hankkeen perusteella valtakunnallisella palveluiden seurannalla kyselyn avulla on kuitenkin paikkansa, ja suuri osa palvelukyselyssä tällä hetkellä olevista kysymyksistä on koettu kysymyksinä toimiviksi. Osa kysymyksistä oli vastaajan kannalta kuitenkin liian epätarkkoja jättäen liikaa tilaa vastaajan tulkinnalle. Kokonaisuudessaan TE-toimistolle suunnattu kyselylomake oli pituudeltaan sopiva, mutta kunnille suunnattu kysely oli liian pitkä ottaen huomioon, että vastaaja joutui usean kysymyksen osalta hakemaan tietoa ja ottamaan yhteyttä muihin viranhaltijoihin kunnassa. Suositukset Indikaattoreiden osalta suosittelemme seuraavaa: Täsmennetään tarvittaessa indikaattoreiden tietolähteitä ja mittaamisen kohderyhmiä. Vahvistetaan seurannassa jatkossa käytettävät indikaattorit sisäasianministeriön toimesta. Tietoa tuottavien toimijoiden ja sisäasiainministeriön välillä sovitaan tiedonkeruusta, toimittamisesta ja analysoinnista.

KOTOUTTAMISEN JA ETNISTEN SUHTEIDEN SEURANTA JA INDIKAATTORIT 5 Kansallisten indikaattoreiden rinnalla kehitetään paikallistason palvelujärjestelmän seurantaa ja indikaattoreita kunnissa hyödyntäen erityisesti niitä kuntia, joissa kehitystyötä on jo tehty. Tavoitteena tulisi olla, että luotuja hyviä käytäntöjä näiltä osin siirtyisi myös muihin kuntiin, koska kansallisen tason indikaattorit eivät kuitenkaan vastaa kaikilta osin paikallisen palvelujärjestelmän kehittämisen tietotarpeisiin. Lisäksi jatkossa paikallisen tason indikaattoreista voi pyrkiä nostamaan indikaattoreita myös kansalliselle tasolle. Määritellään kuinka usein ja miten arvioidaan kansallisen tason indikaattoreiden tarkoituksenmukaisuutta, minkä seurauksena tarvittaessa määritellään uusia indikaattoreita. Paikallistason palvelukyselyn osalta ehdotamme seuraavaa: Toteutetussa pilotissa käytettyjä kyselylomakkeita parannetaan sekä tiedon hyödyntäjän että kyselyyn vastaajan näkökulmista yhdessä erikseen valittavien kuntien ja TEtoimistojen kanssa. Esimerkiksi valikoitujen kuntien (3-5 kuntaa) kanssa toteutetaan paikallistason seurantajärjestelmän kehittämistyötä siten, että luodaan yhteinen prosessi kuntakyselylle eli sen edellyttämien tietojen keräämiselle ja niiden analysoinnille. Tämän kehittämistyön yhteydessä hyödynnetään myös kuntien omaa indikaattoreiden kehittämistyötä määriteltäessä kyselyllä kerättävää tietoa. Kyselyn kohderyhmäksi valitaan jatkossa kerrallaan esimerkiksi 15 maahanmuuttointensiivisintä kuntaa sekä 25 ositetulla satunnaisotannalla valittua kuntaa, joissa ositusmuuttujina ovat ELY-alueet ja kunnan koko. Näin varmistetaan, että huomio keskitetään ainakin niihin kuntiin, joissa kotoutumispalveluille ja maahanmuuttajataustaisten ihmisten tarpeiden huomioimiselle on eniten kysyntää. TE-toimistojen osalta kyselyn kohderyhmänä ovat kaikki TE-toimistot. Kysely toteutetaan sähköisenä www-kyselynä, joka jalkautetaan ELY-organisaatioiden kautta. Kuntakyselyn tekninen toteutus on sellainen, että eri palvelusektoreita koskevat kysymykset voidaan halutessa toteuttamaan eri vuosina ja ne pystytään kohdentamaan erillisinä osioina suoraan ko. sektorin edustajille. Palvelukyselyn lisäksi seurannassa toteutetaan kyselyn toteutusvuosina 3-5 kunnan tilanteesta case-kuvaukset, jotka perustuvat kunnan toimijoiden haastatteluihin sekä kuntien omien indikaattoreiden ja mahdollisten omien seurantatietojen analyysiin.

KOTOUTTAMISEN JA ETNISTEN SUHTEIDEN SEURANTA JA INDIKAATTORIT 6 2. JOHDANTO Sisäasiainministeriö päätti keväällä 2009 toteuttaa hankkeen, jonka tavoitteena on kehittää kotouttamisen, kotoutumisen ja etnisten suhteiden seurantajärjestelmää tukeva palvelutarjontakysely ja indikaattoreita, joiden avulla voidaan luotettavasti arvioida muun ohella kotoutumista edistävien ja tukevien toimenpiteiden ja palvelujen tarjontaa, saatavuutta, laatua ja palvelukykyä sekä kotouttamisen vaikuttavuutta, kotoutumista ja etnisiä suhteita. Ramboll Management Consulting valittiin hankkeen toteuttajaksi tarjouskilpailun perusteella. Kotouttamisen ja etnisten suhteiden seurannan ja indikaattoreiden kehittämishanke on sisäasiainministeriön maahanmuutto-osaston kotouttamisyksikön koordinoima hanke, johon on myönnetty EU:n kotouttamisrahaston osarahoitus vuodelle 2009. Hankkeen toteutuksessa kolmansien maiden kansalaiset ovat osallistuneet toimintojen suunnitteluun, toteutukseen ja arviointiin ohjausryhmän jäseninä. Hanke liittyy osaksi laajempaa kotouttamisen, kotoutumisen ja etnisten suhteiden seurantajärjestelmää, jonka osa-aluetta Maahanmuuttajabarometri Ramboll Management Consulting on toteuttanut samanaikaisesti kotouttamisen ja etnisten suhteiden seurannan ja indikaattoreiden laadinnan kanssa. Hankkeilla on ollut yhteinen ohjausryhmä ja hankkeita on muutenkin toteutettu tiiviissä yhteistyössä. Tästä johtuen myös hankkeiden loppuraportit liittyvät hyvin läheisesti toisiinsa. Sekä hankkeiden alussa että lopussa järjestettiin seminaari, johon kutsuttiin kotoutumisen ja etnisten suhteiden kanssa läheisesti työskentelevät sidosryhmät. Aloitusseminaari järjestettiin Säätytalolla 17.6.2009 ja loppuseminaari niin ikään Säätytalolla 16.12.2009. Hankkeen ohjausryhmä kokoontui toteutuksen aikana yhteensä neljä kertaa: 26.6; 28.8; 17.11. ja 16.12.2009. Tässä raportissa on esitelty kotoutumisen ja etnisten suhteiden seuranta ja indikaattorit - hankkeen toteutusta ja tuloksia sekä ehdotuksia jatkotyöskentelyn kohteiksi. Luvussa 3 esitellään tarkemmin hankkeen taustaa; Luvussa 4 käsitellään indikaattoreiden kehittämisen työvaiheita sekä esitellään ehdotus indikaattoreiksi; Luvussa 5 esitellään palvelukyselyiden tulokset; Luvussa 6 arvioidaan palvelukyselyiden tuloksia ja kyselyiden toteuttamisen aikana kerättyjä oppimiskokemuksia, sekä esitetään suosituksia työn jatkokehittämiselle.

KOTOUTTAMISEN JA ETNISTEN SUHTEIDEN SEURANTA JA INDIKAATTORIT 7 3. HANKKEEN ESITTELY Kotouttamislain tavoitteena on mm. edistää maahanmuuttajien kotoutumista, tasa-arvoa ja valinnanvapautta toimenpiteillä, jotka tukevat yhteiskunnassa tarvittavien keskeisten tietojen ja taitojen saavuttamista. Kotoutumisella tarkoitetaan maahanmuuttajan yksilöllistä kehitystä tavoitteena osallistua työelämään ja yhteiskunnan toimintaan omaa kieltään ja kulttuuriaan säilyttäen. Kotouttamisella tarkoitetaan viranomaisten järjestämiä kotoutumista edistäviä ja tukevia toimenpiteitä, voimavaroja ja palveluja sekä maahanmuuttajien tarpeiden huomioon ottamista muita yhteiskunnan palveluja ja toimenpiteitä suunniteltaessa ja järjestettäessä. Kotouttamislain mukaan työvoimatoimisto ja kunta voivat järjestää kotoutumista edistävinä ja tukevina toimenpiteinä ja palveluina: 1. ohjausta, neuvontaa ja tiedottamista; 2. perehdyttämistä yhteiskuntaan ja sen toimintaan; 3. suomen tai ruotsin kielen opetusta; 4. työvoimapoliittiseen aikuiskoulutukseen ja työmarkkinatoimenpiteisiin rinnastettavia toimenpiteitä; 5. luku- ja kirjoitustaidon opetusta sekä perusopetusta täydentävää opetusta; 6. tulkkausta; 7. tasa-arvoa ja yhdenvertaisuutta edistäviä toimenpiteitä ja palveluja: 8. alaikäisten maahanmuuttajien erityistarpeiden vaatimia toimenpiteitä ja palveluja; 9. erityistä tukea tarvitseville ryhmille järjestettäviä toimenpiteitä ja palveluja; 10. muita toimenpiteitä ja palveluja, jotka kannustavat maahanmuuttajaa omatoimisesti hankkimaan yhteiskunnassa tarvittavia tietoja ja taitoja. Hankkeen taustalla on kehittämisen alla oleva kotouttamisen, kotoutumisen ja etnisten suhteiden seurannan ja arvioinnin kokonaisjärjestelmä, joka perustuu kotouttamisen ja etnisten suhteiden puiteohjelman yhteydessä luotuun ehdotukseen. Ohjelman mukaan kotoutumista tukevat tavoitteet tulee ottaa huomioon läpivirtauksena valtakunnallisissa ohjelmissa ja strategioissa sekä eri palveluiden ja toimenpiteiden suunnittelussa ja järjestämisessä. Seurantajärjestelmän tulisi palvella poliittista päätöksentekoa ja tuottaa tietoa toimenpiteiden ja palveluiden saatavuuden, laadun ja vaikuttavuuden arvioinnin tueksi. Seurantajärjestelmän tulisi myös ottaa huomioon maahanmuuttajien ja yhteiskunnan integroitumisen eri puolet: sosiaalis-taloudellinen hyvinvointi, poliittiset ja oikeudelliset tekijät, sekä yksilöiden ja yhteisöjen kulttuurinen muutos. Keskeisinä periaatteina seurannassa tulisi olla maahanmuuttajien ja kantaväestön elinolojen lähentyminen sekä kahdensuuntainen integroituminen. Ajatuksena on, että kotoutuminen koskee koko yhteiskuntaa. Seurantajärjestelmän on ehdotettu rakentuvan viidestä eri osiosta. 1 1 Säävälä, Minna: Kotoutumisen, kotouttamisen ja etnisten suhteiden seuranta ja arviointi Suomessa. FCG Efeko Oy/ Väestöliitto, Väestöntutkimuslaitos, 2008. Raporttiin viitataan myös nimellä Puikot.

KOTOUTTAMISEN JA ETNISTEN SUHTEIDEN SEURANTA JA INDIKAATTORIT 8 Maahanmuuttopolitiikan tavoitteet Maahanmuuttajien elinolojen seuranta Kotoutumista ja etnisiä suhteita kuvaavat indikaattorit Maahanmuuttajien Näkemysten kerääminen Tarvittavat erillisselvitykset ja arvioinnit Palvelujen käyttöä ja vaikutuksia koskevan tiedon kerääminen Online-portaali tulosten esittämisen keinona Kuva 1: Kotouttamisen, kotoutumisen ja etnisten suhteiden seurannan ja arvioinnin kokonaisjärjestelmä Elinolojen seurantaa ehdotetaan koottavaksi Tilastokeskuksen seurantatietojen pohjalta, palveluiden käyttöä ja etnisten suhteiden kehittymistä seurattaisiin maahanmuuttajabarometrin avulla ja palveluntarjontaa sekä kotouttamisen tilaa seurattaisiin paikallistason kotouttamistoiminnan kartoituksella. Maahanmuuttajabarometri ja palvelujen kartoitus perustuisivat kotoutumista ja etnisiä suhteita kuvaaville indikaattoreille, jotka tosin nojautuisivat pitkälti myös muille tietolähteille. Elinolojen seurannan, barometrin ja palvelujen kartoituksen perusteella on ehdotettu tehtäväksi maahanmuuton ja kotoutumisen tilasta yleiskatsaus, jossa arvioidaan poliittisesti päätettyjen tavoitteiden toteutumista käytännössä. Lisäksi on ehdotettu luotavaksi nettiportaali, johon päivitetään eri seurantamuotojen tietoja sekä uusinta tutkimustietoa kotoutumisesta. Tässä hankkeessa on siis kehitetty sekä kotoutumista ja etnisiä suhteita kuvaavia indikaattoreita että pilottiluonteisesti palvelujen käyttöä ja vaikutuksia koskevan tiedon keräämismenetelmiä paikallistasolle suunnattujen palvelukyselyiden muodossa.

KOTOUTTAMISEN JA ETNISTEN SUHTEIDEN SEURANTA JA INDIKAATTORIT 9 4. INDIKAATTORIT Osana kotouttamisen ja etnisten suhteiden seurannan kehittämisen hanketta määriteltiin indikaattoreita, joiden avulla voidaan kansallisesti arvioida kotoutumista edistävien ja tukevien toimenpiteiden ja palvelujen tarjontaa, saatavuutta, laatua ja palvelukykyä sekä kotouttamisen vaikuttavuutta ja etnisten suhteiden kehitystä. Indikaattoreiden määrittelyn taustalla on kotouttamisen ja etnisten suhteiden puiteohjelman yhteydessä luotu ehdotus kansalliseksi kotoutumisen, kotouttamisen ja etnisten suhteiden poikkihallinnolliseksi seurantajärjestelmäksi. Alla on esitelty indikaattoreiden määrittelyn työvaiheet, indikaattorit lyhyesti perustellen sekä tunnistetut jatkotoimenpidetarpeet. Puikot loppuraportissa on hyvin kuvattu indikaattoreiden kehittämiseen liittyviä haasteita. Hallinnollisten toimenpiteiden vaikuttavuuden arvioinnin kiperin kysymys on attribuutio -ongelma: miten erottaa ja osoittaa toimenpiteiden vaikutukset ilmiöön, kun siihen vaikuttavat samanaikaisesti myös monet muut seikat? Syitä ja seurauksia on vaikea todistaa. Maahanmuuttajaväestön elinolojen muutoksissa on vaikea erottaa sitä, mikä johtuu viranomaisten toimenpiteistä, mikä maahanmuuttajaryhmien omasta luonteesta (esim. pakolaistausta, keskimääräinen koulutustausta), yleisestä yhteiskunnallisesta muutoksesta (taloustilanne, asenneilmapiirin muutokset) ja mikä muusta politiikasta (sosiaaliturvajärjestelmien tai koulutuspolitiikan muutokset ym.). Esimerkiksi kotouttamistoimiin osallistuneiden työllisyyden paraneminen kolme vuotta maahanmuuton jälkeen voi johtua paitsi entistä tehokkaammista kotouttamistoimista, maahan muuttavan väestön aiempaa korkeammasta koulutustasosta, aiemmasta poikkeavasta etnisestä tai ikärakenteesta, yleisestä taloustilanteen tai työmarkkinoiden muutoksesta Suomessa, työelämän asenneilmaston myönteisyyden lisääntymisestä tai jostain tuntemattomasta syystä. Maahanmuuttajista ei yleensä voida erottaa taustaltaan samankaltaisia vertailuryhmiä, joista toinen altistuisi ja toinen ei altistuisi viranomaistoimenpiteille. Niinpä jäljelle jäävä mielekäs arviointi joutuu välttämättä perustumaan seurantaan, perinpohjaiseen yhteiskunnalliseen analyysiin ja pienempiin otantatutkimuksiin tai selvityksiin. 2 4.1 Työvaiheet Aikaisempaa kehittämistyötä on kuvattu mm. yllämainitussa Puikot loppuraportissa eikä sitä näin ollen ole tarpeen toistaa tässä yhteydessä. 3 Loppuraportissa jaettiin integraatio kolmeen osa-alueeseen (sosiaalis-taloudellinen, poliittis-oikeudellinen ja kulttuurinen integraatio), joiden osalta määriteltiin kaksitoista keskeistä indikaattoria. Tämä esitys otettiin tämän indikaattorityön pohjaksi. Ensimmäisessä vaiheessa kerättiin yhteen ja käytiin läpi aiemmissa kehittämishankkeissa ja maahanmuuton kannalta keskeisissä kunnissa määriteltyjä indikaattoreita. Tämän jälkeen indikaattoreita arvioitiin kahdesta näkökulmasta: miten hyvin laaditut indikaattorit kattavat integraation keskeiset osa-alueet ja miten hyvin ne mittaavat sekä toimenpiteitä että tuloksia ja vaiku- 2 Säävälä, Minna: Kotoutumisen, kotouttamisen ja etnisten suhteiden seuranta ja arviointi Suomessa. FCG Efeko Oy/ Väestöliitto, Väestöntutkimuslaitos, 2008, s. 24-25. 3 Seurannan kehittämistä on käsitelty mm. voimassa olevan kotouttamislain valmistelun yhteydessä, hallituksen maahanmuuttopoliittisessa ohjelmassa, etnisten suhteiden ja kotouttamisen puiteohjelmassa, Accenture Oy.n toteuttamassa vaikuttavuusselvityksessä ja sektoritutkimuksen neuvottelukunnan maahanmuuttajien integroitumista koskevassa selvityksessä.

KOTOUTTAMISEN JA ETNISTEN SUHTEIDEN SEURANTA JA INDIKAATTORIT 10 tuksia. Indikaattorikooste esiteltiin hankkeen ohjausryhmälle 28.8.2009. Ohjausryhmän alustavien kommenttien pohjalta hankkeen toteuttaja teki ehdotuksen keskeisiksi indikaattoreiksi. Tätä ehdotusta käsiteltiin asiantuntijatyöpajassa 14.10.2009. Työpajaan osallistuneiden henkilöiden antamien kommenttien pohjalta toteuttaja laati uuden ehdotuksen indikaattoreista. Tämä ehdotus esiteltiin hankkeen ohjausryhmälle 17.11.2009. Saatujen kommenttien pohjalta viimeisteltiin tässä raportissa esiteltävä ehdotus indikaattoreiksi. Sisällöllisesti indikaattoreiden määrittely toteutettiin mielenkiintoiseen aikaan. Kansallista lainsäädäntöä uudistetaan parhaillaan, EU-tasolla tehdään yhteistä indikaattoreiden määrittelytyötä ja useat kunnat ovat määritelleet maahanmuuttoon, kotoutumiseen ja etnisiin suhteisiin liittyviä seurantaindikaattoreita omista lähtökohdistaan. Indikaattorit perustuvat aina käsitykseen toimenpiteiden, tulosten ja vaikutusten välisistä syy- ja seuraussuhteista (ns. interventiologiikka). Hankkeen toteuttaja pyrki ensivaiheessa rakentamaan vaihtoehtoisia kotoutumisen interventiologiikoita erilaisista näkökulmista (yksilölähtöisesti, perhelähtöisesti ja yhteiskunta-/järjestelmälähtöisesti). Pian kuitenkin osoittautui, että näkökulmia oli vaikeaa käsitellä erillisinä, minkä johdosta näkökulmat päätettiin yhdistää yhteen kuvaukseen kotoutumisen syy- ja seurausketjusta. Koska indikaattoreiden laadinnassa kyse on viime kädessä työkalusta, jonka avulla pyritään antamaan lisää eväitä päätöksentekijöiden ja viranhaltijoiden käyttöön, otettiin lähtökohdaksi julkinen palvelujärjestelmä, jonka toimenpiteiden tuloksellisuutta ja vaikuttavuutta indikaattoreiden avulla pyritään arvioimaan. Seurantajärjestelmän tulee palvella poliittista päätöksentekoa ja tuottaa tietoa toimenpiteiden ja palveluiden saatavuuden, laadun ja vaikuttavuuden arvioinnin tueksi. Lähtökohtana indikaattoreiden määrittelyssä pidettiin maahanmuuttajien ja kantaväestön elinolojen lähentymistä sekä kahdensuuntaista integroitumista. Syy- ja seuraussuhteiden määrittelyssä ei pyritty kuvaamaan kaikkien eri osa-alueiden välisiä suhteita, vaan luomaan looginen kokonaiskuva kotoutumisen eri osa-alueista ja siitä, miten toimenpiteet aikaansaavat tuloksia ja vaikutuksia. Tulosten ja vaikutusten määrittelyssä nojauduttiin pitkälti aiemmin tehdyn kehittämistyön mukaisiin integraation osa-alueisiin. Toimenpiteet Tulokset Vaikutukset Monimuotoisuus Suvaitsevaisuus Julkinen palvelujärjestelmä Kielitaito Koulutus ja osaaminen Sosiaalinen hyvinvointi Osallistuminen työmarkkinoille Osallistuminen yhteiskuntaan Turvallisuus Osallisuus Itsemääräämisoikeus Maahanmuuttajien kotoutuminen Tasa-arvo Terveys Syrjimättömyys Koheesio Kunnioitus Kantaväestön ja maahanmuuttajien väliset asenteet Kuva 2: Kotouttamisen, kotoutumisen ja etnisten suhteiden keskeiset syy- ja seuraussuhteet

KOTOUTTAMISEN JA ETNISTEN SUHTEIDEN SEURANTA JA INDIKAATTORIT 11 Mittaristoa laadittaessa tasapainoiltiin erityisesti mittariston kattavuuden ja tiedonkeruun toteutettavuuden välillä. Toisaalta mittariston pitäisi sisältää indikaattoreita, joiden avulla voidaan arvioida kotouttamisen onnistumista maahanmuuttajan elämänkaaren eri vaiheissa (esimerkiksi alle kouluikäiset, kouluikäiset, nuoret, aikuiset ja ikääntyneet) sekä palvelujärjestelmän eri sektoreilla (esimerkiksi sosiaali- ja terveys, opetus, kulttuuri, työllisyys ja asuminen) ja toisaalta taas kovin laajan mittariston määrittely kansallisesti ei ole helposti operationalisoitavissa eikä kaiken kerättävän tiedon hyödyntäminen ole lainkaan itsestään selvää. Täten mittaristossa päädyttiin painottamaan erityisesti tuloksia ja vaikutuksia, joiden seuraaminen antaa eväitä myös tarkemmalle toimenpiteiden arvioinnille. Lisäksi tavoitteena oli, että kotouttamista, kotoutumista ja etnisiä suhteita mittaavat indikaattorit ovat helposti ja säännöllisesti kerättäviä sekä kustannuksiltaan kohtuullisia. Hahmoteltu mittaristo kattaa useita hallinnonaloja edellyttäen sekä kumppanuutta että sopimusjärjestelyjä eri viranomaistahojen välillä. Lisäksi mittaristoa laadittaessa haluttiin vahvistaa maahanmuuttajien omien näkemysten merkitystä tietolähteenä, minkä johdosta osa indikaattoreista hyödyntää jatkossa säännöllisesti toteutettavaa maahanmuuttajabarometriä. Mittareiden laadinnan eri vaiheissa otettiin huomioon myös viimeaikainen kehitys sekä EU-tasolla että mm. Ruotsissa, missä on ehdotettu kotouttamisen tavoitteisiin perustuvaa 26 indikaattorin patteristoa. EU-tasolla puolestaan puheenjohtajamaa Ruotsi on puheenjohtajuuskaudellaan pyrkinyt kehittämään EU-maille yhteisiä kotoutumisen indikaattoreita, joista toivotaan päätettävän Espanjan puheenjohtajuuskaudella keväällä 2010. EU-tason indikaattorit näyttävät jakautuvan neljään eri ryhmään: työllisyys, koulutus, sosiaalinen integraatio ja kansalaisaktiivisuus/osallistuminen. 4 Indikaattoreista neuvotellaan parhaillaan EU-tasolla, mutta keskusteluissa ovat olleet mukana mm. työllisyys- ja työttömyysaste, maahanmuuttajien koulutusaste, koulupudokkaiden määrä, maahanmuuttajien tulot ja maahanmuuttajataustaisten osuus kansanedustajista. 4.2 Ehdotus indikaattoreiksi Indikaattoreiden laatukriteereinä korostettiin selkeyttä, tarkoituksenmukaisuutta (relevanssia), kustannustehokkuutta, soveltuvuutta ja seurattavuutta. Indikaattoreiden määrää ei lähtökohtaisesti tarkkaan rajattu, mutta työn alussa indikaattoreita arveltiin valittavan 20-30 kappaletta. Alla olevassa esityksessä on ehdotettu 29 indikaattoria. Lähtökohtana työssä oli, että seurannan tulee perustua lähinnä olemassa oleviin tietolähteisiin ja tarvittaessa niiden edelleen kehittämiseen. 4 Ruotsin esitys pohjoismaisessa virkamieskokouksessa Helsingissä, 29.9.2009.

KOTOUTTAMISEN JA ETNISTEN SUHTEIDEN SEURANTA JA INDIKAATTORIT 12 Julkinen palvelujärjestelmä Tukitoimenpiteet IND: Kohdennettujen tukitoimenpiteiden määrä suhteessa työttömiin (aktivointiaste) IND: Kotoutumissuunnitelmien teon nopeus (aika maahantulosta) Prosessit IND: Oleskelulupien käsittelyaika (ka) IND: Kansalaisuushakemusten käsittelyaika (ka) Päivähoito IND: Julkisesti tuetussa päivähoidossa olevat 3-6 - vieraskieliset lapset suhteessa kaikkiin 3-6 vuotiaisiin vieraskielisiin lapsiin Peruskoulu IND: Peruskoulussa suomi/ruotsi toisena kielenä opetusta sekä oman äidinkielen opetusta saavat lapset suhteessa perusopetuksessa olevien vieraskielisten lasten määrään Kielitaito IND: YKI keskitason testissä taitotason 3 saavuttaneiden osuus (suomi tai ruotsi) IND: YKI keskitason testissä taitotason 3 saavuttamisaika maahantulosta ja kielikoulutuksen aloittamisesta (ka) IND: Oma arvio kielitaidon riittävyydestä ja vaikutuksesta työllistymiseen Koulutus ja osaaminen IND: Toisen asteen koulutukseen suoraan peruskoulun jälkeen siirtyvien,10-luokalle siirtyvien ja ei välittömästi jatkavien vieraskielisten nuorten lukumäärä / kantaväestön vastaavat lukumäärät IND: Vieraskielisten nuorten lukumäärä oman koulutussektorin piirissä keskeyttäneistä ja tutkintoon johtavan koulutuksen kokonaan lopettaneista (toinen aste ja peruskoulu) Sosiaalinen hyvinvointi IND: Käytettävissä oleva rahatulo 1, 3 ja 5 vuotta maahantulon jälkeen / yleinen käytettävissä oleva rahatulo IND: Neliöitä asunnossa / asukas verrattuna kantaväestöön IND: Kotitalouksien pienituloisuusaste verrattuna yleiseen pienituloisuusaste Terveys Indikaattorit muodostetaan THL:n käynnistyneen tutkimuksen avulla. Tarvittaessa täydennetään barometrin avulla. Kantaväestön ja maahanmuuttajien väliset asenteet IND: Positiivisesti suhtautuvien osuus kantaväestössä IND: Positiivisesti kantaväestöön ja muihin maahanmuuttajiin suhtautuvien osuus maahanmuuttajissa IND: Kantaväestön ja maahanmuuttajien välisen vuorovaikutuksen määrä Osallistuminen työmarkkinoille IND: Työllisyysaste (ka) verrattuna kantaväestöön IND: Työttömyysaste (ka) verrattuna kantaväestöön IND: Työllisyysaste 3 vuotta maahantulon jälkeen (seuranta) IND: Toimeentulotuen saajien osuus IND: Kokemus sijoittumisesta koulutusta vastaavaan työhön Osallistuminen suomalaiseen yhteiskuntaan IND: Tietoisuus äänioikeudesta IND: Kokemus osallisuudesta IND: Maahanmuuttajataustaiset kunnanvaltuutetut suhteessa maahanmuuttajataustaiseen väestöön kunnassa Turvallisuus IND: Suomessa olonsa turvalliseksi tuntevien osuus IND: Poliisin tietoon tulleiden rasististen rikosepäilyjen määrä Syrjimättömyys IND: Syrjintää kokeneiden osuus Maahanmuuttajien kotoutuminen IND: Kokemus kotoutumisesta ja viihtymisestä Kuva 3: Ehdotus indikaattoreiksi Alla on käsitelty kukin yllä esitetyn kuvan osa-alue erikseen lyhyesti esitellen valittuja mittareita. Lisäksi on jatkopohdinnan mahdollistamiseksi tuotu esiin mahdollisia työn kuluessa esitettyjä muita mittareita, joita ei kuitenkaan yllä olevaan ehdotukseen valittu, jotta mittareiden määrä ei nousisi kovin suureksi. On huomionarvoista, että mittaamisen kohderyhmä jossain määrin vaihtelee mittarikohtaisesti. Mittaamisen kohderyhmänä voi olla ulkomaan kansalaiset, vieraskieliset, muualla kuin Suomessa syntyneet sekä laajasti ottaen maahanmuuttajataustaiset. 5 Kohderyhmän mittarikohtainen rajaus riippuu sekä erityisen mielenkiinnon kohteesta että olemassa olevien tietojärjestelmien ja tietolähteiden yhteydessä tehdyistä määrittelystä. 6 Joidenkin mittareiden osalta on vielä tarkemmin määriteltävä mittaamisen kohde eli esimerkiksi se, missä määrin mittaamisen kohteena tulee olla useampi edellä mainituista kohderyhmistä. 7 5 Tässä yhteydessä nojaudutaan Puikot loppuraportin määritelmiin: 1) maahanmuuttajilla viitataan ulkomailla syntyneisiin henkilöihin, jotka ovat muuttaneet Suomeen ulkomaan kansalaisina 2) maahanmuuttajien lapsilla tarkoitetaan henkilöitä, joiden molemmat vanhemmat ovat syntyneet ulkomailla ja 3) maahanmuuttajataustaisella väestöllä sekä maahanmuuttajiin että maahanmuuttajien lapsiin. 6 Esimerkiksi Tilastokeskus on perustanut maahanmuuttajien elinolotutkimuksensa tietokantaan, johon on kerätty vuoden 1991 jälkeen Suomeen muuttaneet ulkomaan kansalaiset. Lisäksi Tilastokeskus on toteuttanut erillistutkimuksen, jonka yhteydessä tutkittiin maahanmuuttajataustaisia henkilöitä heidän vanhempiensa syntymämaan, kansalaisuuden ja äidinkielen perusteella, mikä tietyin varauksien periaatteessa mahdollistaa sen, että tässä raportissa esitettyjen indikaattoreiden osalta mittaamisen kohderyhmäksi voidaan tarvittaessa valita myös vanhempien tietojen perusteella laajasti ottaen maahanmuuttajataustaiset henkilöt. 7 Lisäksi on muistettava Puikot loppuraportissa tehty huomio siitä, että vertailu koko väestön ja maahanmuuttajien tunnuslukujen kesken ei täytä tilastollisen tutkimuksen kriteerejä, koska koko väestöön sisältyy myös maahanmuuttajataustainen väestönosa. Koska maahanmuuttajaväestön osuus on toistaiseksi koko väestöpohjassa pieni, tällainen vertailu antaa seurantaa ajatellen riittävän hyvän kuvan muutoksesta. Tarkempi seuranta vaatisi vertailua maahanmuuttajien ja muun väestön kesken, mikä edellyttäisi resursseja tilastollisiin ajoihin. Mikäli resursseja tähän löytyy, voidaan vertailu tehdä maahanmuuttajaväestön ja muun väestön kesken. Puikot loppuraportti, s. 27.

KOTOUTTAMISEN JA ETNISTEN SUHTEIDEN SEURANTA JA INDIKAATTORIT 13 4.2.1 Maahanmuuttajien kotoutuminen Palvelujärjestelmän ja toimenpiteiden toivottuna vaikutuksena on maahanmuuttajien kotoutuminen ja viihtyminen Suomessa, joka viime kädessä on subjektiivinen yksilön omakohtainen kokemus, joka tulee kartoittaa kyselytutkimuksella. Teeman osalta ehdotetaan käytettäväksi yhtä mittaria: - Kokemus kotoutumisesta ja viihtymisestä Alla on lyhyesti kuvattu mittarin operationalisointia: INTEGRAATION OSA- ALUE / mitä koskee EHDOTUKSIA INDIKAATTOREIKSI / mitä mitataan KOHDERYHMÄ / ketä mitataan TIETOLÄHDE / mistä tieto ERITYISHUOMIOT (esim. mittarin edelleen kehittäminen) Maahanmuuttajien kotoutuminen Kokemus kotoutumisesta ja viihtymisestä Ulkomaan kansalaiset, muualla syntyneet, vieraskieliset Maahanmuuttajabarometri Painottamalla vaikutusten osalta maahanmuuttajan omaa näkemystä mittarina vastataan osin myös kritiikkiin, että seuranta kohdistuisi liiaksi vain hallinnollisiin toimenpiteisiin ja niiden suoriin tuloksiin ilman että keskeiset hyödynsaajat eli maahanmuuttajat itse arvioisivat koko prosessin onnistuneisuutta. Luonnollisesti ehdotetun mittarin seurannassa tulee muistaa, että siinä maahanmuuttaja esittää kokonaisarvionsa, johon vaikuttavat lukuisat muutkin tekijät kuin vain julkisen sektorin toimenpiteet. Mittarin operationalisoinnissa oleellista on, millä täsmällisillä kysymyksillä sitä mitataan, esimerkiksi kotoutumisen käsitteen käyttö kysymyksessä ei vastaajan näkökulmasta välttämättä ole yksiselitteinen tai helposti ymmärrettävä. Niin ikään on muistettava, että kotoutuminen ei välttämättä edes ole jokaisen yksilön tavoite. Näin ollen tulisi sen rinnalla pyrkiä seuraamaan Suomessa viihtymistä, millä voi olla merkitystä esimerkiksi työperusteisen maahanmuuton kannalta. Kohderyhmä määrittyy tämän indikaattorin osalta maahanmuuttajabarometriin valitun kohderyhmän perusteella. 4.2.2 Osallistuminen työmarkkinoille Työllisyys ja työllistymismahdollisuudet ovat lukuisten tutkimusten mukaan keskeisin maahanmuuttajien kotoutumiseen vaikuttava tekijä. Työllisyysaste ja työttömyysaste suhteessa yleiseen tasoon kuvaavat maahanmuuttajien asemaa työmarkkinoilla. Työllisyysasteen osalta tulisi hyödyntää pitkittäistä aikasarjaa (maahanmuuttajia koskeva pitkittäistietokanta) ja toteuttaa työllisyysasteen vuosittainen seuranta maahantulosta aina noin kolmeen kolmeen ja puoleen vuoteen saakka. Toimeentulotuen saajien osuus puolestaan kuvaa maahanmuuttajien taloudellista tilannetta työttömyyslukuja laajemmin. Työvoimapoliittisen kotouttamiskoulutuksen suorittaneiden työttömyysprosentti puolestaan kertoo siitä, miten työvoimapoliittinen koulutus on onnistunut vastaamaan maahanmuuttajien koulutustarpeisiin ja toisaalta työmarkkinoiden työvoiman tarpeeseen. Lisäksi on syytä kiinnittää huomiota useiden tutkimusten esiin nostamaan ongelmaan, etteivät maahanmuuttajat työllisty koulutustaan vastaavaan työhön. Teeman osalta ehdotetaan käytettäväksi viittä mittaria: - Työllisyysaste (ka) verrattuna kantaväestöön - Työllisyysaste 3 vuotta maahantulon jälkeen (vuosittainen seuranta) - Työttömyysaste (ka) - Toimeentulotuen saajien osuus - Kokemus sijoittumisesta koulutusta vastaavaan työhön Alla on lyhyesti kuvattu mittareiden operationalisointia:

KOTOUTTAMISEN JA ETNISTEN SUHTEIDEN SEURANTA JA INDIKAATTORIT 14 INTEGRAATION OSA-ALUE / mitä koskee EHDOTUKSIA INDIKAATTOREIKSI / mitä mitataan KOHDERYHMÄ / ketä mitataan TIETOLÄHDE / mistä tieto ERITYISHUOMIOT (esim. mittarin edelleen kehittäminen) Osallistuminen työmarkkinoille Työllisyysaste (ka) verrattuna kantaväestöön Ulkomaan kansalaiset Tilastokeskus Mahdollista saada syntyperän tai vieraskielisyyden mukaan Työllisyysaste 3 vuotta maahantulon jälkeen (seuranta) Ulkomaan kansalaiset Tilastokeskus Mahdollista saada syntyperän tai vieraskielisyyden mukaan Tiedot vuoden viimeisen viikon mukaan Työttömyysaste (ka) Ulkomaan kansalaiset Tilastokeskus Mahdollista saada syntyperän tai vieraskielisyyden mukaan Toimeentulotuen saajien osuus Ulkomaan kansalaiset, muualla syntyneet, vieraskieliset? Kunnat Edellyttää tarkempaa määrittelyä Kokemus sijoittumisesta koulutusta vastaavaan työhön Ulkomaan kansalaiset, muualla syntyneet, vieraskieliset Maahanmuuttajabarometri Esitetyistä mittareista erityisesti toimeentulotuen saajien osuus herätti mittareita määriteltäessä argumentteja sen mukaan ottamisen puolesta ja sitä vastaan. Joidenkin kuntien seurantajärjestelmissä toimeentulotuki on otettu mukaan toisaalta toimeentulotuen kustannusvaikutusten vuoksi ja toisaalta siitä johtuen, että se kuvaa sitä pystyvätkö maahanmuuttajat keskimäärin pääsemään irti maahanmuuton alkuvaihetta usein leimaavasta tukiriippuvuudesta. Puikot raportissa toimeentulotuen saajien osuutta ehdotetaan seurattavan yli kolme vuotta maassa asuneiden osalta. Yllämainituista indikaattoreista työllisyysaste ja työttömyysaste valikoituivat mukaan myös siksi, että ne ovat keskeisiä tämän hetkisessä EU-tason indikaattorikeskustelussa. Kohderyhmä kysymykselle kokemuksesta sijoittumisesta koulutusta vastaavaan työhön määrittyy maahanmuuttajabarometriin valitun kohderyhmän perusteella. 4.2.3 Osallistuminen suomalaiseen yhteiskuntaan Tavoitteena on maahanmuuttajien täysivaltainen osallistuminen suomalaiseen yhteiskuntaan. Osallisuus yhteiskunnassa on monitahoinen ja muodoiltaan muuttuva ilmiö eikä ole kovinkaan helppoa määritellä, miten sitä tulisi mitata. Perinteisesti ajatellen keskeinen rooli osallistumisessa on äänestämisellä eri vaaleissa. Käytännössä mitään rekisteröityä tietoa siitä, miten vaikkapa maahanmuuttajat äänestävät vaaleissa, ei ole olemassa. Mittarin antaman tiedon hyödynnettävyyden osalta periaatteessa riittäisi tieto siitä, ovatko maahanmuuttajat tietoisia äänioikeudestaan eri vaaleissa. Tätä voitaisiin selvittää kyselytutkimuksen keinoin. Maahanmuuttajataustaisten kunnanvaltuutettujen määrän seuranta toisaalta voisi toimia yhtenä indikaattorina siitä, miten paikallistason demokratia monimuotoistuu. Tämäntyylistä indikaattoria on pohdittu liitettäväksi myös EU-tason indikaattoreihin. Koska osallisuus edellä todetusti on monitahoinen ilmiö eli esimerkiksi henkilö voi katsoa osallistuvansa täysivaltaisesti ilman halua äänestää vaaleissa, tulisi osallisuuden kokemusta kartoittaa myös muiden kysymysten avulla. Teeman osalta ehdotetaan käytettäväksi kolmea mittaria: - Tietoisuus äänioikeudesta - Kokemus osallisuudesta - Maahanmuuttajataustaiset kunnanvaltuutetut suhteessa maahanmuuttajataustaiseen väestöön kunnassa Alla on lyhyesti kuvattu mittareiden operationalisointia:

KOTOUTTAMISEN JA ETNISTEN SUHTEIDEN SEURANTA JA INDIKAATTORIT 15 INTEGRAATION OSA- ALUE / mitä koskee EHDOTUKSIA INDIKAATTOREIKSI / mitä mitataan KOHDERYHMÄ / ketä mitataan TIETOLÄHDE / mistä tieto ERITYISHUOMIOT (esim. mittarin edelleen kehittäminen) Osallistuminen suomalaiseen yhteiskuntaan Tietoisuus äänioikeudesta Ulkomaan kansalaiset, muualla syntyneet, vieraskieliset Maahanmuuttajabarometri Kokemus osallisuudesta Ulkomaan kansalaiset, muualla syntyneet, vieraskieliset Maahanmuuttajabarometri Maahanmuuttajataustaiset kunnanvaltuutetut suhteessa maahanmuuttajataustaiseen väestöön kunnassa Maahanmuuttajataustaiset Kunnat Asiantuntijatyöpajassa tuotiin esiin huoli siitä, riittääkö pelkkä tietoisuuden seuraaminen äänioikeuden osalta. Käytännössä maahanmuuttajabarometrissa voitaisiin kysyä tietoisuuden ohella myös äänioikeuden käyttöä tai käyttämättä jättämistä, mikäli tämä katsotaan tarkoituksenmukaiseksi. Puikot -raportissa ehdotettiin seurattavaksi kunnallisvaaliehdokkaita valittujen sijaan, mikä sinänsä asettaa osallistumisen määrittelemiselle matalamman kynnyksen. Myös näiden indikaattorien yhteydessä kohderyhmä määrittyy pääasiallisesti maahanmuuttajabarometriin valitun kohderyhmän perusteella. 4.2.4 Turvallisuus Turvallisuutta tulisi lähestyä sekä subjektiivisena kokemuksena että maahanmuuttajien elinympäristön yhtenä ominaisuutena. Jälleen tulisi siis ottaa huomioon maahanmuuttajien oma kokemus kyselytutkimuksen keinoin. Vaikka poliisin tietoon tulleiden viharikosepäilyjen määrän seuranta epäilemättä antaa puutteellisen kokonaiskuvan, sillä vain osa tapauksista ylipäätänsä päätyy poliisin tietoon, antanee se kuitenkin kuvan ilmiön kehittymisestä vuodesta toiseen sekä asenteiden että maahanmuuttajien lukumäärän muuttuessa. Teeman osalta ehdotetaan käytettäväksi kahta mittaria: - Suomessa olonsa turvalliseksi tuntevien osuus - Poliisin tietoon tulleiden rasististen rikosepäilyjen määrä Alla on lyhyesti kuvattu mittareiden operationalisointia: INTEGRAATION OSA- ALUE / mitä koskee EHDOTUKSIA INDIKAATTOREIKSI / mitä mitataan KOHDERYHMÄ / ketä mitataan TIETOLÄHDE / mistä tieto ERITYISHUOMIOT (esim. mittarin edelleen kehittäminen) Turvallisuus Suomessa olonsa turvalliseksi tuntevien osuus Ulkomaan kansalaiset, muualla syntyneet, vieraskieliset Maahanmuuttajabarometri Poliisin tietoon tulleiden rasististen rikosepäilyjen määrä Maahanmuuttajataustaiset Poliisiammattikorkeakoulu (POLAMK) Puikot loppuraportissa ehdotetaan mittariksi poliisin tietoon tulleiden maahanmuuttajiin kohdistuneiden henkirikosten yritysten ja pahoinpitelyjen suhde maahanmuuttajien määrään, jonka arvioidaan kuvaavan viharikoksia paremmin yhteiskunnan yleisen ilmapiirin kehittymistä, sillä osa väkivaltarikoksista on mitä todennäköisimmin toisten maahanmuuttajataustaisten henkilöiden tekemiä. Viharikoksilla tarkoitetaan yleisesti ottaen tekoja, joiden motiivina ovat ennakkoluulot tai vihamielisyys uhrin edustamaa viiteryhmää kohtaan. Käsitteenä se kattaa myös rasistisen rikollisuuden. Teon motiivina voivat olla myös uhrin uskonnollinen vakaumus, seksuaalinen tai sukupuolinen suuntautuminen tai vammaisuus. Suomen rikoslaki ei tunne rikosnimikkeitä rasistinen rikos tai viharikos. Rikoslaissa olevan koventamisperusteen mukaan rikoksesta voidaan kuitenkin langettaa ankarampi rangaistus, jos teolla on ollut rasistinen motiivi. Poliisin tietoon tullei-

KOTOUTTAMISEN JA ETNISTEN SUHTEIDEN SEURANTA JA INDIKAATTORIT 16 den rasististen rikosepäilyjen määrää seurataan tällä hetkellä Poliisiammattikorkeakoulun toteuttaman vuositutkimuksen avulla. Kohderyhmä kysymykselle Suomessa olonsa turvalliseksi tuntemisesta määrittyy maahanmuuttajabarometriin valitun kohderyhmän perusteella. 4.2.5 Syrjimättömyys Syrjintä on monitahoinen ilmiö, jota ehdotetaan tässä lähestyttävän maahanmuuttajan omista kokemuksista käsin kyselytutkimuksen keinoin. Syrjintäkokemuksia seurataan etenkin EU-tasolla vuosittain toteutettavassa Eurobarometrissä, jossa mitataan sekä syrjintäkokemuksia että EUkansalaisten asenteita eri vähemmistöryhmiä kohtaan. Syrjimättömyys on jokaisen ihmisoikeus ja se kuvastaa hyvin etenkin kaksisuuntaisen integraation toteutumisen tasoa yhteiskunnassa. Tässä yhteydessä on kuitenkin tärkeää ottaa huomioon syrjinnän eri syyt ja yhdistää kysymys syrjinnän kokemuksesta myös siihen, miksi luulee kokeneensa syrjintää. Etnisestä alkuperästä (ja vähemmässä määrin uskonnosta) johtuva syrjintä viittaa usein ongelmiin kaksisuuntaisen integraation toteutumisessa, kun taas mm. ikäsyrjintä tai sukupuolesta johtuva syrjintä ovat myös kantaväestön kokemia. Teeman osalta ehdotetaan käytettäväksi yhtä mittaria: - Syrjintää kokeneiden osuus Alla on lyhyesti kuvattu mittarin operationalisointia: INTEGRAATION OSA- ALUE / mitä koskee EHDOTUKSIA INDIKAATTOREIKSI / mitä mitataan KOHDERYHMÄ / ketä mitataan Syrjimättömyys Syrjintää kokeneiden osuus Ulkomaan kansalaiset, muualla syntyneet, vieraskieliset TIETOLÄHDE / mistä tieto Maahanmuuttajabarometri ja Eurobarometri ERITYISHUOMIOT (esim. mittarin edelleen kehittäminen) Kohderyhmä kysymykselle Suomessa olonsa turvalliseksi tuntemisesta määrittyy barometreihin valitun kohderyhmän perusteella. 4.2.6 Kielitaito Suomen tai ruotsin kielen riittävää taitoa ja kielitaidon keskeistä merkitystä työllistymiselle ja kotoutumiseen on korostettu useissa tutkimuksissa. Niin ikään palvelujärjestelmän näkökulmasta kielikoulutus on keskeinen resurssien suuntaamisen kohde. Vaikka kielitaidon merkitys on kaiken kaikkiaan keskeinen, voi olla hyvinkin suuria vaihteluja siinä, mikä suomen tai ruotsin kielen osaamisen merkitys on yksilön Suomessa viihtymiselle tai kotoutumiselle. Tästä huolimatta on kyettävä nykyistä paremmin seuraamaan sitä, miten tehokasta ja vaikuttavaa annettu kieliopetus ylipäätänsä on. Näin ollen sekä riittävän kielitason saavuttaneiden osuutta testin ottaneista että riittävän taitotason saavuttamisen nopeutta maahantulosta tulisi seurata. Koska kielitaidon merkitys ja vaikutus työllistymiseen voi vaihdella merkittävästi muista seikoista kuten kansalaisuudesta, koulutustaustasta tai osaamisesta johtuen, tulisi edellä mainittuja tietoja täydentää kyselytutkimuksen keinoin. Teeman osalta ehdotetaan käytettäväksi kolmea mittaria: - YKI keskitason testissä taitotason 3 saavuttaneiden osuus (suomi tai ruotsi) - YKI keskitason testissä taitotason 3 saavuttamisaika maahantulosta ja kielikoulutuksen aloittamisesta (ka) - Oma arvio kielitaidon riittävyydestä ja vaikutuksesta työllistymiseen Alla on lyhyesti kuvattu mittareiden operationalisointia:

KOTOUTTAMISEN JA ETNISTEN SUHTEIDEN SEURANTA JA INDIKAATTORIT 17 INTEGRAA- TION OSA- ALUE / mitä koskee EHDOTUKSIA INDIKAATTOREIKSI / mitä mitataan KOHDERYHMÄ / ketä mitataan TIETOLÄHDE / mistä tieto ERITYISHUOMIOT (esim. mittarin edelleen kehittäminen) Kielitaito YKI keskitason testissä taitotason 3 saavuttaneiden osuus (suomi tai ruotsi) Testin ottaneet Jyväskylän yliopisto (kielten laitos), OPH YKI keskitason testissä taitotason 3 saavuttamisaika maahantulosta ja kielikoulutuksen aloittamisesta (ka) Testin ottaneet Tietoja ei tällä hetkellä ole saatavissa Oma arvio kielitaidon riittävyydestä ja vaikutuksesta työllistymiseen Ulkomaan kansalaiset, muualla syntyneet, vieraskieliset Maahanmuuttajabarometri Mittareiden määrittelyn yhteydessä nostettiin esiin huomio siitä, että riittävän taitotason saavuttamiseen käytetyn keskimääräisen ajan seuranta maahantulosta ei välttämättä tarjoa hyvää kokonaiskuvaa, koska testin ottamisen tarve voi maahanmuuttajilla tulla ajankohtaiseksi hyvinkin eri vaiheissa maahantulon jälkeen. Tietoa ehdotetaan täydennettävän tiedolla siitä, koska maahanmuuttaja on aloittanut kielikoulutuksen. Näitä tietoja ei tällä hetkellä ole saatavissa. Myös EUtasolla on pohdittu kielitaitoindikaattorin sisällyttämistä EU-indikaattoreihin, mutta tämän tavoitteen saavuttaminen näyttää haasteelliselta maiden erilaisista järjestelmistä johtuen. Kohderyhmä kysymykselle kielitaidon riittävyydestä määrittyy maahanmuuttajabarometriin valitun kohderyhmän perusteella. 4.2.7 Koulutus ja osaaminen Kuten Puikot loppuraportissa todetaan, nuoret peruskoulun päättävät tai päättäneet maahanmuuttajat ja maahanmuuttajien lapset ovat todetusti muita suuremmassa syrjäytymisvarassa. Pääsy peruskoulun jälkeisiin opintoihin viivästyy useilla. Tilastojen valossa vieraskieliset hakevat koulutukseen yhteishaussa innokkaasti, mutta he eivät pääse koulutukseen yhtä hyvin kuin kantaväestö. Ammatillisiin tai lukiokoulutukseen suoraan peruskoulusta jatkavien, 10-luokalle siirtyvien ja ei-välittömästi jatkavien vieraskielisten nuorten osuutta voidaan pitää indikaattorina heidän menestyksestään ja kielitaidostaan peruskoulussa sekä syrjäytymisen riskistä. Tämän rinnalla tulisi seurata koulupudokkuutta eli oman koulutussektorinsa piirissä keskeyttäneitä ja tutkintoon johtavan koulutuksen kokonaan lopettaneita (toinen aste ja peruskoulu). Teeman osalta ehdotetaan käytettäväksi kahta mittaria: - Toisen asteen koulutukseen suoraan peruskoulun jälkeen siirtyvien, 10-luokalle siirtyvien ja ei välittömästi jatkavien vieraskielisten nuorten lukumäärä / kantaväestön vastaavat lukumäärät - Vieraskielisten nuorten lukumäärä oman koulutussektorin piirissä keskeyttäneistä ja tutkintoon johtavan koulutuksen kokonaan lopettaneista (toinen aste ja peruskoulu) Alla on lyhyesti kuvattu mittareiden operationalisointia:

KOTOUTTAMISEN JA ETNISTEN SUHTEIDEN SEURANTA JA INDIKAATTORIT 18 INTEGRAATION OSA-ALUE / mitä koskee EHDOTUKSIA INDIKAATTOREIKSI / mitä mitataan KOHDERYHMÄ / ketä mitataan TIETOLÄHDE / mistä tieto ERITYISHUOMIOT (esim. mittarin edelleen kehittäminen) Koulutus ja osaaminen Toisen asteen koulutukseen suoraan peruskoulun jälkeen siirtyvien, 10- luokalle siirtyvien ja ei välittömästi jatkavien vieraskielisten nuorten lukumäärä / kantaväestön vastaavat lukumäärät Vieraskieliset Tilastokeskus Peruskoulun päättäneiden hakeutuminen ja sijoittuminen (oppilaitostilasto) Vieraskielisten nuorten lukumäärä oman koulutussektorin piirissä keskeyttäneistä ja tutkintoon johtavan koulutuksen kokonaan lopettaneista (toinen aste ja peruskoulu) / kantaväestön vastaavat lukumäärät Vieraskieliset Tilastokeskus (oppilaitostilasto) Jälkimmäisessä mittarissa käytetyllä koulutussektorin käsitteellä viitataan Tilastokeskuksen määrittelyssä lukiokoulutukseen, ammatilliseen koulutukseen, ammattikorkeakoulutukseen sekä yliopistokoulutukseen. Keskeyttämisellä tarkoitetaan vuoden aikana tapahtunutta perusasteen jälkeisen tutkintotavoitteisen koulutuksen keskeyttämistä. Peruskoulun osalta kesken jättäminen pitää sisällään oppivelvollisuuden laiminlyönnin sekä oppivelvollisuusiän ohittamisen ilman peruskoulun päättötodistusta. Asiantuntijatyöpajassa yhtenä mittarina esitettiin myös maahanmuuttajien koulutusastetta, jota voitaisiin tarkastella esimerkiksi maahanmuuttajabarometrin avulla. Tämä on myös yksi EUtasolla keskustelluista indikaattoreista. Haasteelliseksi tämän indikaattorin tekevät eri maiden toisistaan poikkeavat koulutusjärjestelmät (EU:n ulkopuolella), jolloin maahanmuuttajien omat arviot koulutusasteestaan voivat vaihdella runsaasti eri kansalaisuuksien välillä. 4.2.8 Sosiaalinen hyvinvointi Maahanmuuttajien hyvinvoinnin kannalta tulisi seurata sekä maahanmuuttajien taloudellista pärjäämistä että asumista. Erityinen seurannan kohde on köyhyyden ehkäisy. Tulojen seurannan osalta tulisi hyödyntää pitkittäistä aikasarjaa (maahanmuuttajia koskeva pitkittäistietokanta) ja toteuttaa rahatulojen seuranta esimerkiksi 1, 3 ja 5 vuotta maahantulon jälkeen. Asumisen osalta tulisi seurata asumistiheyttä, joka antaisi kokonaiskuvan maahanmuuttajien asumistilanteesta kantaväestöön verrattuna. Köyhyyden ehkäisyn onnistumista voitaisiin seurata kotitalouksien pienituloisuusasteen avulla. Teeman osalta ehdotetaan käytettäväksi kolmea mittaria: - Käytettävissä oleva rahatulo 1, 3 ja 5 vuotta maahantulon jälkeen / yleinen käytettävissä oleva rahatulo - Neliötä asunnossa / asukas verrattuna kantaväestöön - Kotitalouksien pienituloisuusaste verrattuna yleiseen pienituloisuusasteeseen Alla on lyhyesti kuvattu mittareiden operationalisointia: