Ehdotus NEUVOSTON PÄÄTÖS

EUROOPAN KOMISSIO Bryssel 8.4.2016 COM(2016) 183 final 2016/0094 (NLE) Ehdotus NEUVOSTON PÄÄTÖS Euroopan unionin puolesta esitettävästä kannasta ICAO:n elinten laatimaan kansainvälisestä ilmailusta aiheutuvia päästöjä sääntelevään kansainväliseen välineeseen, jonka on tarkoitus johtaa vuodesta 2020 alkaen sovellettavaan yhteen maailmanlaajuiseen markkinatoimenpiteeseen FI FI

PERUSTELUT 1. EHDOTUKSEN TAUSTA Ehdotuksen perustelut ja tavoitteet Ilmastonmuutosta koskevassa YK:n yleissopimuksen osapuolten 21. konferenssissa hyväksyttiin Pariisin sopimus, jonka tavoitteena on rajoittaa maailmanlaajuinen lämpötilan nousu selvästi alle kahteen celsiusasteeseen esiteolliseen aikaan verrattuna ja pyrkiä lämpötilan nousun rajoittamiseen 1,5 asteeseen. Maailman kasvihuonekaasupäästöjä olisi vuoteen 2050 mennessä vähennettävä ainakin 50 prosenttia vuoteen 1990 verrattuna. Kaikkien talouden sektoreiden, myös kansainvälisen ilmailun, olisi annettava panoksensa tällaisten päästövähennysten saavuttamiseksi. Kansainvälisen ilmailun ekspotentiaalisesti kasvava osuus maailman kasvihuonepäästöistä on tällä hetkellä yli kaksi prosenttia, ja ennusteiden mukaan tällaiset ilmailutoiminnasta aiheutuvat päästöt voivat nykykehitysskenaariossa olla yli 200 prosenttia nykyistä suuremmat vuonna 2050. Komission tiedonannossa Euroopan parlamentille ja neuvostolle Pariisin pöytäkirja Suunnitelma ilmastonmuutoksen torjumiseksi vuoden 2020 jälkeen 1 korostetaan, että Kansainvälisen siviili-ilmailujärjestön (ICAO) olisi pyrittävä sääntelemään tehokkaasti kansainvälisen ilmaliikenteen aiheuttamia päästöjä ennen vuoden 2016 loppua. Teknisistä parannuksista huolimatta ilmailualan aiheuttamien päästöjen vähennysmahdollisuudet ovat rajalliset, minkä vuoksi markkinapohjaiset toimenpiteet on tunnustettu ilmailualalle soveltuvaksi tavaksi osallistua päästöjen vähentämiseen. ICAO:n 38. yleiskokouksessa (2013) päätettiin yhden kansainvälisen ilmailun aiheuttamia päästöjä koskevan maailmanlaajuisen markkinapohjaisen toimenpiteen kehittämisestä, jotta voitaisiin tehdä päätös asiasta ICAO:n 39. yleiskokouksessa (27.9 7.10.2016) ja ottaa järjestelmä käyttöön vuodesta 2020 alkaen 2. Sen vuoksi on tarpeen vahvistaa mahdollisimman pian ja hyvissä ajoin ennen seuraavaa ICAO:n yleiskokousta kyseisessä yleiskokouksessa tehtävää päätöstä koskeva kanta, jota jäsenvaltioiden olisi noudatettava toimien yhdessä EU:n etujen mukaisesti. Komissio ja jäsenvaltiot esittävät unionin kannan ICAO:n elimissä. Tällaista välinettä koskevan ehdotuksen kehittämiseen osallistuu useita ICAO:n elimiä, kuten ICAO:n neuvosto. EU:n kanta on tarpeen vahvistaa myös sen varmistamiseksi, että väline on johdonmukainen voimassa olevan EU:n lainsäädännön kanssa. Yhdenmukaisuus muiden alaa koskevien politiikkojen säännösten kanssa Euroopan parlamentin ja neuvoston päätöksessä 1600/2002/EY kehotetaan unionia yksilöimään ja toteuttamaan erityistoimia ilmailun aiheuttamien kasvihuonekaasupäästöjen vähentämiseksi, jos tällaisista toimista ei ole sovittu ICAO:ssa vuoteen 2002 mennessä. ICAO:n 33. yleiskokouksessa (2001) päätettiin hyväksyä kansainvälisen ilmailun avoin päästökauppajärjestelmä 3 ja laatia ICAO:n 35. yleiskokoukseen (2004) mennessä ohjeita 1 2 3 COM(2015) 81, 4.3.2015. ICAO:n päätöslauselma A38 18 (2013). ICAO:n päätöslauselma A33 7 (2001). FI 2 FI

kansainvälisen ilmailun aiheuttamien päästöjen sisällyttämisestä ICAO:n osapuolten päästökauppajärjestelmiin 4. Tämän seurauksena Euroopan parlamentti ja neuvosto antoivat direktiivin 2008/101/EY, jolla muutettiin kasvihuonekaasujen päästöoikeuksien kaupan järjestelmän toteuttamisesta annettua direktiiviä 2003/87/EY 5 ilmailutoiminnan sisällyttämiseksi kyseiseen järjestelmään. Sen lisäksi, että ICAO ja sen jäsenvaltiot päättivät ICAO:n 38. yleiskokouksessa (2013) kehittää maailmanlaajuisen markkinapohjaisen toimenpiteen, ne päättivät tehdä yhteistyötä asiaankuuluvien organisaatioiden kanssa vahvistaakseen keskipitkällä aikavälillä yhteisen maailmanlaajuisen ei-sitovan tavoitteen, jonka mukaan kansainvälisen ilmailun aiheuttamat nettohiilipäästöt pyritään pitämään samalla tasolla vuodesta 2020 alkaen. Kansainvälisen ilmailun aiheuttamien päästöjen arvioidaan olevan 70 prosenttia korkeammat vuonna 2020 kuin vuonna 2005 6, minkä vuoksi unioni ja sen jäsenvaltiot ovat johdonmukaisesti puoltaneet sitä, että kansainvälisen ilmailun aiheuttamien kasvihuonekaasupäästöjen maailmanlaajuiseksi vähennystavoitteeksi otettaisiin 10 prosentin vähennys vuoteen 2020 mennessä vuoden 2005 tasoon verrattuna. Näyttää kuitenkin tarkoituksenmukaiselta, että unioni ottaa tavoitteekseen edistää sellaisen maailmanlaajuisen markkinapohjaisen toimenpiteen melko pikaista kehittämistä, jolla kansainvälisen ilmailun aiheuttamat kasvihuonekaasupäästöt rajoitetaan vuoden 2020 tasolle. Tässä yhteydessä on otettava huomioon, että tätä tavoitetta voidaan tarkastella uudelleen tarpeen mukaan. Jotta ICAO:n 39. yleiskokouksessa (2016) edistyttäisiin asianmukaisen välineen kehittämisessä, unionin lainsäätäjät päättivät tilapäisesti katsoa, että direktiivin 2003/87/EY vaatimukset ovat täyttyneet Euroopan talousalueeseen (ETA) kuulumattomissa maissa sijaitseville lentopaikoille tulevien ja niiltä lähtevien lentojen osalta 7. ICAO:n 39. yleiskokouksen (2016) jälkeen komissio antaa Euroopan parlamentille ja neuvostolle kertomuksen toimista, joilla pannaan täytäntöön vuodesta 2020 alkaen sovellettavaa maailmanlaajuista markkinatoimenpidettä koskeva kansainvälinen väline, jolla alennetaan kansainvälisen ilmailun aiheuttamia kasvihuonekaasupäästöjä syrjimättömällä tavalla. Kyseisessä kertomuksessa komissio tarkastelee, onko soveltamisalaan aiheellista sisällyttää 1. tammikuuta 2017 alkaen ETAn ulkopuolisissa maissa sijaitsevista lentopaikoista saapuvasta tai niistä lähtevästä ilmailutoiminnasta aiheutuvat päästöt. Komissio sisällyttää kertomukseen tarvittaessa asiaa koskevia ehdotuksia tilanteen kehityksestä riippuen. Yhdenmukaisuus unionin muiden politiikkojen kanssa Päätösehdotus on johdonmukainen muiden unionin politiikkojen ja varsinkin energia-, ympäristö- ja liikennepolitiikan kanssa ja täydentää niitä 8. Siirtymä puhtaan energian käyttöön edellyttää muutoksia yritysten ja sijoittajien toimintatavoissa ja uusia kannustimia kaikilla politiikan aloilla. 4 5 6 7 8 ICAO:n päätöslauselma A35 5 (2004). EUVL L 275, 25.10.2003, s. 32. Ks. vuoden 2013 ICAO:n päätöslauselmaa koskevat varaukset alaviitteessä 4. Euroopan parlamentin ja neuvoston asetus 421/2014. COM(2016) 110 final. FI 3 FI

2. OIKEUSPERUSTA, TOISSIJAISUUSPERIAATE JA SUHTEELLISUUSPERIAATE Oikeusperusta Ehdotuksen oikeusperusta on SEUT-sopimuksen 192 artiklan 1 kohta yhdessä sen 218 artiklan 9 kohdan kanssa. SEUT-sopimuksen 218 artiklan 9 kohdassa määrätään menettelystä, jolla vahvistetaan jollakin sopimuksella perustetussa elimessä unionin puolesta esitettävät kannat silloin, kun kyseisen elimen on annettava säädöksiä, joilla on oikeusvaikutuksia. Tässä tapauksessa säädöksellä, jonka ICAO:n yleiskokouksen odotetaan hyväksyvän, on direktiivin 2003/87/EY 28 a artiklassa tarkoitettuja oikeusvaikutuksia. SEUT-sopimuksen 192 artiklan 1 kohdan ja 191 artiklan mukaisesti Euroopan unionin on edistettävä muun muassa seuraavien tavoitteiden saavuttamista: ympäristön laadun säilyttäminen, suojelu ja parantaminen; sellaisten toimenpiteiden edistäminen kansainvälisellä tasolla, joilla puututaan alueellisiin tai maailmanlaajuisiin ympäristöongelmiin, ja erityisesti ilmastonmuutoksen torjuminen. Sääntelytavan valinta SEUT-sopimuksen 218 artiklan 9 kohdan nojalla soveltuva sääntelytapa on neuvoston päätös. 3. JÄLKIARVIOINTIEN, SIDOSRYHMIEN KUULEMISTEN JA VAIKUTUSTENARVIOINTIEN TULOKSET Ei sovelleta. 4. TALOUSARVIOVAIKUTUKSET Ehdotuksella ei ole vaikutuksia Euroopan unionin talousarvioon. 5. LISÄTIEDOT Ei sovelleta. Ehdotus NEUVOSTON PÄÄTÖS 2016/0094 (NLE) FI 4 FI

Euroopan unionin puolesta esitettävästä kannasta ICAO:n elinten laatimaan kansainvälisestä ilmailusta aiheutuvia päästöjä sääntelevään kansainväliseen välineeseen, jonka on tarkoitus johtaa vuodesta 2020 alkaen sovellettavaan yhteen maailmanlaajuiseen markkinatoimenpiteeseen EUROOPAN UNIONIN NEUVOSTO, joka ottaa huomioon Euroopan unionin toiminnasta tehdyn sopimuksen ja erityisesti sen 192 artiklan 1 kohdan yhdessä sen 218 artiklan 9 kohdan kanssa, ottaa huomioon Euroopan komission ehdotuksen, sekä katsoo seuraavaa: (1) Kansainvälisen ilmailun ekspotentiaalisesti kasvava osuus maailman kasvihuonepäästöistä on tällä hetkellä yli kaksi prosenttia, ja ennusteiden mukaan tällaiset ilmailutoiminnasta aiheutuvat päästöt voivat nykykehitysskenaariossa olla yli 200 prosenttia nykyistä suuremmat vuonna 2050. Maailman kasvihuonekaasupäästöjä olisi vuoteen 2050 mennessä vähennettävä ainakin 50 prosenttia vuoteen 1990 verrattuna. Kaikkien talouden sektoreiden, myös kansainvälisen ilmailun, olisi annettava panoksensa tällaisten päästövähennysten saavuttamiseksi. Ilmastonmuutosta koskeva YK:n yleissopimuksen osapuolten 21. konferenssi saatettiin onnistuneesti päätökseen joulukuussa 2015, jolloin hyväksyttiin Parisiin sopimus, jonka tavoitteena on rajoittaa maailmanlaajuinen lämpötilan nousu selvästi alle kahteen celsiusasteeseen esiteolliseen aikaan verrattuna ja pyrkiä lämpötilan nousun rajoittamiseen 1,5 asteeseen. (2) Kansainvälinen siviili-ilmailujärjestö, jäljempänä ICAO, perustettiin vuonna 1944 tehdyllä kansainvälisellä siviili-ilmailun yleissopimuksella. Kaikki jäsenvaltiot ovat mainitun yleissopimuksen osapuolia ja ICAO:n jäseniä, ja unionilla on tarkkailijan asema tietyissä ICAO:n kokouksissa, kuten kolmen vuoden välein pidettävässä ICAO:n yleiskokouksessa. Unioni ja kaikki sen jäsenvaltiot ovat osapuolia vuonna 1997 tehdyssä Kioton pöytäkirjassa, jossa niitä edellytetään pyrkimään kansainvälisen ilmailun aiheuttamien kasvihuonekaasupäästöjen rajoittamiseen ICAO:n kautta. Euroopan parlamentin ja neuvoston päätöksessä 1600/2002/EY kehotetaan unionia yksilöimään ja toteuttamaan erityistoimia ilmailun aiheuttamien kasvihuonekaasupäästöjen vähentämiseksi, jos tällaisista toimista ei ole sovittu ICAO:ssa vuoteen 2002 mennessä. (3) ICAO:n 33. yleiskokouksessa (2001) hyväksyttiin kansainvälisen ilmailun avoin päästökauppajärjestelmä 9. Vuonna 2004 ICAO:n ilmailun ympäristönsuojelukomitea suositti, ettei uuteen ICAO:n oikeudelliseen välineeseen perustuvaa, pelkästään ilmailua koskevaa päästökauppajärjestelmää tulisi valmistella pidemmälle. ICAO:n 35. yleiskokouksessa (2004) hyväksyttiin avoin päästökauppajärjestelmä ja annettiin valtioille mahdollisuus ottaa kansainvälisen ilmailun aiheuttamat päästöt mukaan 9 ICAO:n päätöslauselma A33 7. FI 5 FI

omiin päästökauppajärjestelmiinsä 10, kun taas ICAO:n 36. yleiskokouksessa (2007) kehotettiin jättämään muihin valtioihin sijoittautuneet ilma-aluksen käyttäjät järjestelmän ulkopuolelle, jollei toisin kahdenvälisesti sovita 11. Unioni, sen jäsenvaltiot ja muut Euroopan valtiot ovat johdonmukaisesti varanneet oikeuden soveltaa syrjimättömällä tavalla markkinapohjaisia toimenpiteitä kaikkiin sellaisiin ilma-aluksen käyttäjiin, jotka harjoittavat ilmaliikennettä niiden alueelle, niiden alueelta tai niiden alueen sisällä, ja muistuttavat, että Chicagon yleissopimuksessa tunnustetaan osapuolten oikeus soveltaa omaa ilmailulainsäädäntöään syrjimättömästi kaikkien valtioiden ilma-aluksiin, joilla harjoitetaan ilmaliikennettä niiden alueelle, niiden alueelta tai niiden alueen sisällä 12. (4) Koska ilmailun aiheuttamien kasvihuonekaasupäästöjen rajoittaminen on olennainen osa päästövähennyssitoumuksia, Euroopan parlamentti ja neuvosto antoivat direktiivin 2008/101/EY 13, jolla muutettiin kasvihuonekaasujen päästöoikeuksien kaupan järjestelmän toteuttamisesta yhteisössä ja neuvoston direktiivin 96/61/EY muuttamisesta 13 päivänä lokakuuta 20013 annettua Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiiviä 2003/87/EY 14. Direktiivin 2008/101/EY johdanto-osan 5 kappaleessa todetaan, että EU:n olisi pyrittävä varmistamaan, että tällainen maailmanlaajuisen lämpötilan nousun hillitsemiseen tarkoitettu kansainvälinen sopimus sisältää toimenpiteitä, joilla vähennetään kansainvälisen ilmailun aiheuttamia kasvihuonekaasupäästöjä, missä tapauksessa komission olisi tarkasteltava, mitkä direktiiviin 2003/87/EY tehtävät muutokset ovat tarpeen siltä osin kuin direktiivi koskee ilma-alusten käyttäjiä. (5) Komission tiedonannossa Euroopan parlamentille ja neuvostolle Pariisin pöytäkirja Suunnitelma ilmastonmuutoksen torjumiseksi vuoden 2020 jälkeen 15 korostetaan, että ICAO:n olisi pyrittävä sääntelemään tehokkaasti kansainvälisen ilmaliikenteen aiheuttamia päästöjä ennen vuoden 2016 loppua. Seuraavassa vuonna 2016 järjestettävässä ICAO:n yleiskokouksessa olisi sovittava kansainvälisestä välineestä, joka johtaa yhteen vuodesta 2020 alkaen sovellettavaan kansainvälisen ilmailun aiheuttamia päästöjä sääntelevään maailmanlaajuiseen markkinatoimenpiteeseen. (6) ICAO:n 38. yleiskokouksessa (2013) vahvistettiin, että ICAO:n, sen jäsenvaltioiden ja asiaankuuluvien organisaatioiden on tehtävä yhteistyötä vahvistaakseen keskipitkällä aikavälillä yhteisen maailmanlaajuisen ei-sitovan tavoitteen, jonka mukaan kansainvälisen ilmailun aiheuttamat nettohiilipäästöt pyritään pitämään samalla tasolla vuodesta 2020 alkaen (ICAO:n tavoite), ja päätettiin, että kansainvälistä ilmailua koskeva maailmanlaajuinen markkinapohjainen toimenpide on laadittava ja tämän työn tuloksista on raportoitava päätöksen tekemiseksi asiasta ICAO:n 39. yleiskokouksessa (2016). Kansainvälisen ilmailun aiheuttamien päästöjen arvioidaan 10 11 12 13 14 15 ICAO:n päätöslauselma A35 5. ICAO:n päätöslauselman A36 22 lisäys L. Varaukset vuoden 2007 ICAO:n päätöslauselmaan, vuoden 2010 ICAO:n päätöslauselmaan, Delhin julkilausuman hyväksymisestä vuonna 2012 tehtyyn ICAO:n neuvoston päätökseen ja vuoden 2013 ICAO:n päätöslauselmaan, ks. http://ec.europa.eu/clima/policies/transport/aviation/documentation_en.htm. EUVL L 8, 13.1.2009, s. 3. EUVL L 275, 25.10.2003, s. 32. COM(2015) 81, 4.3.2015. FI 6 FI

olevan 70 prosenttia korkeammat vuonna 2020 kuin vuonna 2005 16, minkä vuoksi unioni ja sen jäsenvaltiot ovat johdonmukaisesti puoltaneet sitä, että kansainvälisen ilmailun aiheuttamien kasvihuonekaasupäästöjen maailmanlaajuiseksi vähennystavoitteeksi otettaisiin 10 prosentin vähennys vuoteen 2020 mennessä vuoden 2005 tasoon verrattuna. Näyttää kuitenkin tarkoituksenmukaiselta, että unioni käyttää tilaisuuden edistääkseen sellaisen maailmanlaajuisen markkinapohjaisen toimenpiteen melko pikaista kehittämistä, jolla kansainvälisen ilmailun aiheuttamat kasvihuonekaasupäästöt rajoitetaan vuoden 2020 tasolle ottaen huomioon, että tätä tavoitetta voidaan tarpeen mukaan tarkastella uudelleen. (7) Jotta vuoden 2016 ICAO:n yleiskokouksessa edistyttäisiin asianmukaisen välineen kehittämisessä, unionin lainsäätäjä päätti tilapäisesti katsoa, että direktiivin 2003/87/EY vaatimukset ovat täyttyneet Euroopan talousalueeseen (ETA) kuulumattomissa maissa sijaitseville lentopaikoille tulevien ja niiltä lähtevien lentojen osalta. Näin tehdessään unioni korosti, että oikeudellisia vaatimuksia voidaan soveltaa ETA-valtioissa sijaitseville lentopaikoille saapuvien ja niiltä lähtevien lentojen osalta samalla tavalla kuin oikeudellisia vaatimuksia voidaan asettaa päästöille, jotka aiheutuvat kyseisten lentopaikkojen välisistä lennoista 17. (8) Direktiivissä 2003/87/EY, sellaisena kuin se on muutettuna, säädetään tietyt velvoitteet, joita komissio noudattaa ICAO:n 39. yleiskokouksen (2016) seurauksena. Komissio antaa Euroopan parlamentille ja neuvostolle kertomuksen toimista, joilla pannaan täytäntöön vuodesta 2020 alkaen sovellettavaan maailmanlaajuiseen markkinatoimenpiteeseen johtava kansainvälinen väline, jolla alennetaan kansainvälisen ilmailun aiheuttamia kasvihuonekaasupäästöjä syrjimättömällä tavalla. Kyseisessä kertomuksessa komissio tarkastelee, onko soveltamisalaan aiheellista sisällyttää 1 päivästä tammikuuta 2017 alkaen ETAn ulkopuolisissa maissa sijaitsevista lentopaikoista saapuvasta tai niistä lähtevästä ilmailutoiminnasta aiheutuvat päästöt, ja sisällyttää siihen tarvittaessa ehdotuksia tilanteen kehityksestä riippuen. (9) Unionin kanta ICAO:ssa laadittuun kansainväliseen välineeseen, joka johtaa vuodesta 2020 alkaen sovellettavaan kansainvälisen ilmailun aiheuttamia päästöjä koskevaan yhteen maailmanlaajuiseen markkinapohjaiseen toimenpiteeseen, olisi vahvistettava. (10) Unionin kanta on tarpeen vahvistaa hyvissä ajoin ennen seuraavaa ICAO:n yleiskokousta, ON HYVÄKSYNYT TÄMÄN PÄÄTÖKSEN: 16 17 Ks. vuoden 2013 ICAO:n päätöslauselmaa koskevat varaukset alaviitteessä 4. Euroopan parlamentin ja neuvoston asetus 421/2014, annettu 16 päivänä huhtikuuta 2014, kasvihuonekaasujen päästöoikeuksien kaupan järjestelmän toteuttamisesta yhteisössä annetun direktiivin 2003/87/EY muuttamisesta, jotta voidaan ottaa huomioon yksittäisen maailmanlaajuisen markkinaperusteisen toimenpiteen soveltamisesta kansainvälisen ilmailun päästöihin tehtävän kansainvälisen sopimuksen täytäntöönpano vuoteen 2020 mennessä (EUVL L 129, 30.4.2014, s. 1). FI 7 FI

1 artikla Euroopan unionin puolesta esitettävä kanta maailmanlaajuiseen markkinapohjaiseen toimenpiteeseen johtavaan ICAO:n välineeseen on tämän päätöksen liitteen mukainen, ja komissio ja jäsenvaltiot esittävät sen toimien yhdessä unionin etujen mukaisesti ICAO:n elimissä. 2 artikla Komissio pitää asiaankuuluvat neuvoston elimet ajan tasalla keskustelujen etenemisestä. Jotta komissio pysyy täysin perillä siitä, miten liitteen ehtoja on neuvoston mukaan sovellettava, komissio kuulee kyseisiä elimiä aina tarvittaessa koko prosessin ajan ottaen huomioon ICAO:n elimissä tapahtuneen kehityksen. Tehty Brysselissä Neuvoston puolesta Puheenjohtaja FI 8 FI