Lausunto ID-1620623 1 (5) 10.11.2016 POL-2016-15979 Saaramia Varvio Arpajaishallintopäällikkö Eduskunta Hallintovaliokunta HaV@eduskunta.fi HE 132/2016 vp Hallituksen esitys eduskunnalle laeiksi arpajaislain ja eräiden siihen liittyvien lakien muuttamisesta Kirjallinen asiantuntijalausunto hallintovaliokunnan kuulemistilaisuutta varten 11.11.2016 Eduskunnan hallintovaliokunta on pyytänyt Poliisihallituksen asiantuntijaa kuultavaksi 11.11.2016 pidettävään kokoukseen sekä asiantuntijan kirjallista asiantuntijalausuntoa viitekentässä mainitussa asiassa. Esitän lausuntonani kunnioittavasti seuraavaa: Yksinoikeuteen perustuvan rahapelijärjestelmän oikeutusperuste Rahapelit eivät ole tavanomaista taloudellista toimintaa niihin liittyvien mahdollisten kielteisten vaikutustensa vuoksi. Euroopan unionin tuomioistuin on antanut lukuisia rahapelialaa koskevia ennakkoratkaisuja. Ennakkoratkaisut ovat jäsenvaltioita sitovia ja luovat raamit, joiden puitteissa jäsenvaltiot voivat rahapelialalla toimia. EU:n tuomioistuimen ennakkoratkaisukäytännön mukaan yksinoikeuteen perustuvan rahapelijärjestelmän ehdottomana lähtökohtana ja kansallisen lainsäädännön pääperiaatteena tulee olla kuluttajien oikeusturvan takaaminen, väärinkäytösten ja rikosten estäminen sekä sosiaalisten ja terveydellisten haittojen vähentäminen. Yksinoikeusjärjestelmän oikeuttamisperusteena ja pääasiallisena tarkoituksena ei ole eikä Euroopan unionin oikeuskäytännön näkökulmasta voikaan olla yleishyödyllisen tai yleisen edun mukaisen toiminnan rahoitus. Tuottojen käyttäminen yleishyödylliseen toimintaan voi olla ainoastaan järjestelmän suotuisa liitännäisseuraus. Rahapelihaittojen torjumisen (sekä haittojen estämisen että niiden vähentämisen) tuleekin olla perustettavan rahapeliyhtiön toiminnan lähtökohta, joka on systemaattisesti otettava huomioon kaikessa yhtiön toiminnassa pelien kehittelystä strategisiin linjauksiin saakka. Yksinoikeusjärjestelmän ylläpitäminen rahapelialalla edellyttää, että rahapelitoiminnan vastuullisuuteen sekä taloudellisten, sosiaalisten ja terveydellisten haittojen torjuntaan kiinnitetään sekä lainsäädännössä että uuden rahapeliyhtiö Veikkaus Oy:n sen nojalla toimeenpanemassa rahapelitoiminnassa. Toiminnan vastuullisuuteen sekä haittojen estämiseen ja vähentämiseen tulee kiinnittää erityistä huomiota myös uuden rahapeliyhtiön omistajaohjauksessa. POLIISIHALLITUS Asemapäällikönkatu14, PL 22, 00521 HELSINKI kirjaamo.poliisihallitus@poliisi.fi Puh. +358 295 480 181, Faksi +358 295 411 780 poliisi.fi
Lausunto ID-1620623 2 (5) Veikkaus Oy:n hallintoneuvosto Esityksessä ehdotetaan säädettäväksi rahapeliyhtiön hallintoneuvostosta. Kiinnitän huomiota hallintoneuvoston tehtävään, joka liittyy sen seuraamiseen ja valvomiseen, että rahapeleihin osallistuvien oikeusturva taataan, väärinkäytökset ja rikokset pyritään estämään sekä pelaamisesta aiheutuvia taloudellisia, sosiaalisia ja terveydellisiä haittoja ehkäistään ja vähennetään. Näkemykseni mukaan hallintoneuvostossa tulisi olla edustettuina tahot, joilla on näihin aihealueisiin liittyvää erityistä asiantuntemusta. Yksinoikeusjärjestelmän edellä mainittujen oikeutusperusteiden kannalta tulee sen sijaan tarkkaan harkita, voiko edunsaajilla olla rooli yhtiön toimintasuunnitelmaa tehtäessä sekä pelaamisesta aiheutuvien taloudellisten, sosiaalisten ja terveydellisten haittojen ehkäisemisen ja vähentämisen valvomisessa. Rahapelien toimeenpanon perusteena ei ole eikä saa olla tulojen turvaaminen yleisen edun mukaisen toiminnan rahoittamiseksi. Rahapelien toimeenpanomuodot Rahapelien markkinointi Rahapelien toimeenpanomuodoilla määritellään, millaisia rahapelejä Suomessa voidaan toimeenpanna. Merkittävä osa valtioneuvoston ja sisäministeriön asetuksilla annettavasta alemmantasoisesta rahapelitoimintaa koskevasta sääntelystä pohjautuu rahapelien toimeenpanomuotojen määritelmiin. Myös rahapelipoliittinen ohjaus muun muassa palautusprosenttien säätämisen sekä erilaisten pelaamista koskevien rajoitusten muodossa edellyttää yksiselitteisiä rahapelien määritelmiä. Olen lakiehdotukseen jättämässäni eriävässä mielipiteessä todennut että, rahapelien määritelmien tulee sisältää pelien todellisia ominaisuuksia koskevat elementit ja että määritelmien tulee olla yksiselitteiset ja johdonmukaiset. Pelien määritelmäpykälään liittyvät mahdolliset päällekkäisyydet ja tulkinnanvaraisuudet saattavat aiheuttaa merkittäviä käytännön ongelmia niin pelikehityksen rahapelipoliittiselle ohjaukselle (valtioneuvoston asetuksella annettavien palautusprosenttien säätämiselle, sisäministeriön asetuksella annettavien pelisääntöjen antamiselle) kuin pelien valvonnalle Poliisihallituksessa. Mahdolliset muutokset rahapelien määritelmäpykälään tulee tehdä kokonaisuutta tarkastellen. Tämä tarkastelu on mahdollista tehdä arpajaislain uudistamisen toisessa vaiheessa. Vasta tällöin voidaan tarkemmin arvioida määritelmäpykälän soveltuvuutta uuden peliyhtiön markkinoille tuomiin peleihin. Määritelmien tulee vastata teknologista kehitystä ottaen samalla huomioon myös peleihin kytkeytyvät pelaajien suojeluun liittyvät näkökohdat. Esityksessä ehdotetaan määriteltäväksi myös erityinen pelisali. Tässä yhteydessä on syytä kiinnittää huomiota siihen, että rahapelien markkinointia koskevaan pykälään ei esitetä muita kuin teknisiä muutoksia ja muilta osin markkinointia koskeva pykälä tulee vastaamaan voimassaolevaa lakia. Rahapelitoimintaa ja sen markkinointia valvova Poliisihallitus on 3.6.2015 julkaissut rahapelien markkinointia koskevat linjaukset, joissa on kiinnitetty huomiota muun muassa rahapelien ristiinmyyntiin. Suomen yksinoikeusjärjestelmän tavoitteena ei ole lisätä rahapelaamista, vaan suojata kuluttajia
Lausunto ID-1620623 3 (5) sekä ehkäistä pelaamisesta aiheutuvia ongelmia kuten liiallista kuluttamista rahapelaamiseen. Poliisihallitus on rahapelijärjestelmän tavoitteet huomioon ottaen linjannut, että rahapelin ostamisen on tapahduttava kuluttajan aloitteesta. Uuden yksinoikeusyhtiön tulee ottaa tämä huomioon myös sähköisissä kanavissa, joissa pelisivuston ulkoasuun on kiinnitettävä huomiota. Erityisen pelisalin määritelmän ottamisella lakiin ei ole vaikutusta Poliisihallituksen markkinointilinjauksissa esitettyyn kantaan tältä osin. Kaikkien rahapelien ollessa pelaajan saatavilla samalla rahapelisivustolla tulee Veikkaus Oy:n erityisesti kiinnittää huomiota jatkossa ongelmapelaamisen ehkäisemiseen ja pelaajan mahdollisuuksiin rajoittaa pelaamistaan. Rahapelien toimeenpanon valvonta Ennakkoratkaisukäytännön mukaan rajoitusten perusteena tulee johdonmukaisesti ja järjestelmällisesti olla rikosten, vilpin ja väärinkäytösten estäminen sekä rahapelaamisesta aiheutuvien sosiaalisten haittojen vähentäminen. Lisäksi tuomioistuin on 1 ennakkoratkaisukäytännössään edellyttänyt, että valtio antamallaan lainsäädännöllä ja toteuttamallaan tiukalla valvonnalla todella saavuttaa rahapelipoliittiset tavoitteet johdonmukaisesti ja järjestelmällisesti. Lisäksi komissio on tiedonannossaan 2 kehottanut jäsenvaltioita perustamaan rahapeleistä vastaavat sääntelyviranomaiset, joilla on selkeä toimivalta ja varmistamaan yhteistyö muiden asiaan kuuluvien toimivaltaisten viranomaisten välillä. Samassa yhteydessä antamassaan asiakirjassa 3 komissio totesi, että valvontaviranomaisten toiminnan tulee perustua johdonmukaiseen lainsäädäntöön ja että niiden tulee olla riittävästi resursoitu sekä että niiden menettelytapojen tulee soveltua tavoiteltuun tarkoitukseen. Myös komission vuonna 2011 antamassa Vihreässä kirjassa 4 on korostettu, että jäsenvaltioiden on olennaista valvoa toimintaa tehokkaasti, jotta niiden kansallista rahapelipolitiikkaa ohjaavat yleisen edun mukaiset tavoitteet voitaisiin saavuttaa. Valvonnan tehokkuus edellyttää komission edellä mainitun tiedonannon mukaan muun muassa sitä, että rahapeleistä vastaavilla kansallisilla viranomaisilla on järkevä organisaatiorakenne ja täydet toimivaltuudet, hallinnollista yhteistyötä muiden sääntelyviranomaisten kanssa tehdään riittävästi ja käytettävissä olevat välineet soveltuvat valvontaan. Arpajaislakia koskeva ehdotusluonnos on ilmoitettu 31.5.2016 Euroopan komissiolle teknisenä määräyksenä teknisiä määräyksiä ja tietoyhteiskunnan palveluja koskevia määräyksiä koskevien tietojen toimittamisessa noudatettavasta menettelystä annetun direktiivin 5 mukaisesti. Komissio antoi ehdotusta koskevan huomautuksen, jossa muistutettiin Suomen viranomaisia yksinoikeusjärjestelmän ylläpitämisen edellytyksistä EU:ssa. 1 Mm. asia C-212/08 (Zeturf) 2 Komission tiedonanto Euroopan parlamentille, neuvostolle, talous- ja sosiaalikomitealle ja alueiden komitealle "Kohti sähköisesti välitettävien rahapelien kattavaa eurooppalaista kehystä" {COM(2012) 596 final} 3 "Commission Staff Working Document" {SWD(2012)345 final} 4 {KOM(2011)128 lopullinen} 5 (EU) 2015/1535
Lausunto ID-1620623 4 (5) Antamassaan huomautuksessa komissio katsoi, että ehdotus yhden toimijan malliin siirtymisestä ei sinällään vaikuta yksinoikeusjärjestelmään. Komissio muistutti Euroopan unionin tuomioistuimen yksinoikeusjärjestelmän ylläpitämisen edellytyksiä koskevasta oikeuskäytännöstä ja korosti, että viranomaisten tehtävänä on jatkossakin varmistaa Euroopan unionin lainsäädännön noudattaminen tuomioistuimen oikeuskäytännön mukaisesti. Komissio totesi lisäksi, että uutta rahapeliyhtiötä on valvottava tiukasti ja että uudentyyppisten rahapelien on oltava yhdenmukaiset Suomen rahapelipolitiikan tavoitteiden, eli haittojen ehkäisyn ja vähentämisen, kanssa kanavointiperiaate huomioon ottaen. Hallituksen esityksessä esitettyjen lainmuutosten yhteydessä tavoitteena on myös tehostaa rahapelien toimeenpanon valvontaa vahvistamalla nykyisin Poliisihallituksen valtakunnallisena erillistoimintona olevan arpajaishallinnon toiminnallista itsenäisyyttä ja asemaa Poliisihallituksen alaisuudessa. Ehdotuksen mukaan rahapelien toimeenpanon valvonnasta vastaava arpajaishallinto organisoitaisiin Poliisihallituksessa suoraan poliisiylijohtajan alaisuuteen. Arpajaishallinnon toimintokokonaisuuden uudelleenorganisointityö on käynnissä Poliisihallituksessa. Uudelleenorganisointi toteutetaan Poliisihallituksen työjärjestykseen tehtävillä muutoksilla, joiden on määrä tulla voimaan 1.2.2017. Ehdotuksen mukaan rahapelitoiminnan valvonnan vahvistamisen arvioidaan edellyttävän tässä vaiheessa vähintään kuuden henkilötyövuoden lisäystä. Edellä mainittujen näkökohtien perusteella pidän esitettyä lisäystä valvontaresursseihin vähimmäismääränä, jolla voidaan tehostaa arpajaislain mukaisten rahapelien toimeenpanon valvontaa, laittomaan rahapelitoimintaan sekä sen markkinointiin puuttumista edellytetyllä tavalla. Siirtyminen yhden yksinoikeustoimijan malliin ei näkemykseni mukaan vähennä valvonnan määrän tai resurssien tarvetta. Uusi rahapeliyhtiö voi ehdotuksen mukaan kehittää ja tuoda markkinoille täysin uuden tyyppisiä rahapelejä. Rahapeleihin saattaa jatkossa olla liitetty myös esimerkiksi uusia sähköisiä maksamistapoja tai ominaisuuksia, joita ei nykyisen lain mukaan voi tuoda markkinoille. Uudet monipuolistuvat pelit ja tuleva pelikehitys edellyttävät vastaavasti myös valvonnan kehittämistä. Näin ollen valvottavien pelien määrä, niiden ominaisuudet tai valvonnassa muuten huomioon otettavat seikat ja valvonnan tehtävät eivät vähene yhteen rahapeliyhtiöön siirtymisen johdosta. Pohjoismaisessa yhteistyössä on vuosina 2006 ja 2012 laadittu rahapelitoiminnan valvontaviranomaisten toimintaa, tehtäviä ja toimintaympäristöä kartoittava ja vertaileva benchmarking-raportti. Uusimman vuonna 2016 julkaistavan raportin laadinnasta vastaa Poliisihallituksessa arpajaishallinto. Yksi vertailumuistion osa-alue on viranomaisten resurssit. Raportin tekoon osallistuvista Pohjoismaista Norjan ja Ruotsin nykyiset rahapelijärjestelmät perustuvat pääosin Suomen rahapelijärjestelmän kaltaiseen yksinoikeusjärjestelmään. Tanska on siirtynyt osittain lisenssipohjaiseen rahapelijärjestelmään vuoden 2012 alusta. Esitettyjen materiaalien mukaan Poliisihallituksen arpajaishallintoa vastaavissa rahapelitoiminnan valvontatehtävissä sekä niihin tarvittavissa hallinnollisissa tehtävissä on Norjassa 44 henkilötyövuotta (htv), Ruotsissa 44 htv:tta ja Tanskassa 69 htv:tta. Esitetyn li-
Lausunto ID-1620623 5 (5) säyksen jälkeen Suomessa rahapelitoiminnan valvontatehtävissä sekä niihin liittyvissä hallinnollisissa tehtävissä olisi kokonaan tai pääosin 21 htv:tta. Lopuksi Siirryttäessä yhden rahapeliyhtiön malliin rahapelipolitiikan suuri yhteiskunnallinen merkitys ja vaikutus tulee korostumaan entisestään. Pidän tärkeänä arpajaislaissa asetettujen tavoitteiden turvaamista sekä sitä, että omistajaohjaus, valvontaviranomainen ja säädösvalmistelu pidetään edelleen erillään ja niille turvataan riittävät resurssit. Nyt käsittelyssä olevalla hallituksen esityksellä toteutettiin vain rahapelijärjestelmään tehtävät välttämättömät muutokset. Lakihanke toteutettiin tiukalla aikataululla, joka ei mahdollistanut laajempien uudistusten tekemistä arpajaislakiin. Rahapelien toimeenpanon valvonnan organisatorista sijoittumista ja resursseja tulisi vielä jatkossa tarkastella keväällä 2015 Suomen rahapelijärjestelmän vaihtoehtoisista ratkaisumalleista valmistuneen selvityksen mukaisesti. Tästä syystä pidän arpajaislain uudistamista koskevaa toista vaihetta tarpeellisena. Katson, että arpajaislain uudistamista koskevan hankkeen toinen vaihe tulisi asettaa mahdollisimman pian. Hanke tulisi käynnistää esiselvityksellä arpajaislain uudistamisen toisen vaiheen laajuuden ja tarvittavien toimenpiteiden sekä aikataulun kartoittamiseksi.