A. MAAKUNTAUUDISTUKSESSA MAAKUNNILLE SIIRTYVÄT TEHTÄVÄALAT Tähän hallituksen esitykseen sisältyvät maakuntien tehtävät koostuvat kahdestakymmenestäyhdestä maakuntalain 6 :n mukaisesta tehtäväalasta. Kohta 1. Tässä voitte kommentoida maakunnalle nyt siirrettäviksi ehdotettavia tehtäviä tehtäväaloittain: kattavatko ehdotukset kaikki tehtäväalan tehtävät, jotka pitäisi siirtää? (1. MAKU II yleisperustelut luvut 2.3-2.3.21) Kuntien alueiden käytön suunnittelun ja rakennustoimien järjestämisen edistäminen (HE 2.3.8) Maankäytön suunnittelun kattavaa oikeudellista valvontaa ei tule jättää pois lainsäädännöstä. Esityksen mukaan yleisen edun valvonta liikenne-, alueidenkäyttö- ja ympäristöasioissa hajoaa monelle taholle, kun elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskusten valvontatehtävä päättyy. ELYkeskuksissa on kyetty laatimaan kokonaislausuntoja eri asteisista kaavoista, ottaen huomioon ja yhteen sovittaen maankäytön suunnittelun kannalta olennaiset asiat liikenne- ja infrastruktuuri- sekä ympäristö- ja luonnonvara -vastuualueilta. Mikäli lainmukaisuuden valvonta ja mahdolliset oikaisuvaatimukset jäävät valtion sektoriviranomaisille (liikenne-, ympäristönsuojelu-, luonnonsuojelu- ja museoviranomaiset) ja kolmannelle sektorille (rekisteröity paikallinen tai alueellinen yhteisö toimialaansa kuuluvissa asioissa sekä valtakunnallinen yhteisö, kun kysymys on valtakunnallisten alueidenkäyttötavoitteiden vastaisuudesta), yhteinen etu arvioidaan kokonaisvaltaisesti vasta oikeusasteissa. Kokonaisymmärrys maankäytöstä maakuntatasolla katoaa tai ainakin ohenee, kun ELY-keskuksiin keskitetty asiantuntemus pirstaloituu maakuntiin ja valtion lupa- ja valvontaviraston kesken. Kuntien kaavoitustoimesta vastaavat voivat myös joutua hankalaan ristipaineeseen tulkitessaan virkavastuun alaisena alueidenkäyttöä säätelevää monipolvista lainsäädäntöä ilman aiemmin ELY-keskuksilta saamaansa tarkempaa ohjausta. Purkulupa-asioiden keskitetty valtakunnallinen käsittely Valtion lupa- ja valvontavirastossa tuo paikallisille museoviranomaisille lisää työtä ja aikataulupaineita. Luonnon monimuotoisuuden suojelun edistäminen ja kulttuuriympäristön hoito (HE 2.3.9) Maakunnan tehtävä luonnonsuojelun osalta on määritelty luonnonsuojelulain muutoksessa varsin lyhyesti (Valtiolle siirtyvät tehtävät, lakiesitykset s. 560 / LSL 6 : Maakunnan tulee edistää luonnonja maisemansuojelua alueellaan.) Lakiesityksen mukaan maakunnalle siirtyisi vapaaehtoisuuteen perustuvan luonnonsuojelun edistäminen. Vapaaehtoisuuteen perustuva luonnonsuojelu kytkeytyy kiinteästi valtion lupa- ja valvontaviraston vastuulla oleviin viranomaistehtäviin. Hyvien ja toimivien yhteistyömuotojen kehittäminen uusien maakuntien ja keskitetyn valtion viraston kesken on haasteellinen tehtävä niukkojen resurssien puitteissa. Maakunnan tehtävänä olisi muun muassa lisätä tietoa ja tietoisuutta kulttuuriympäristöistä, edistää niiden kestävää hoitoa ja käyttöä, edistää alan toimijoiden yhteistyötä maakunnassa sekä seurata kulttuuriympäristöjen tilaa ja kehitystä. (HE 15/2017: yksityiskohtaiset perustelut, 2 luku, Maakuntien tehtävät) Pohjois-Pohjanmaalla on pitkä alan toimijoiden yhteistyön perinne, minkä jatkuminen edellyttää riittävien resurssien turvaamista tulevissa uudistuksissa muun muassa maakuntamuseolle. Museon asiantuntijat neuvovat ja valvovat avustuksiin liittyviä rakennusperinnön korjauksia paikan päällä. ELY-keskuksen jakamat avustukset rakennusperinnön hoitoon ovat olleet tärkeä kulttuuriympäristöjen arvojen säilymistä tukeva tekijä. Maakuntauudistuksen yhteydessä rakennusperinnön hoidon avustusrahat siirtyvät yleiskatteellisiksi, mikä voi vähentää niitä entisestään.
Vesien ja merensuojelu, vesien ja merenhoidon järjestäminen ja toteuttaminen sekä merialuesuunnittelu (HE 2.3.14) Pohjois-Pohjanmaan liitolla ei ole kommentoitavaa merialuesuunnittelusta (yleisperustelut 2.3.14.2; lakiehdotus s. 324-333). Vesienhoidon alueelliset tehtävät siirretään lakimuutoksen myötä kokonaan maakunnille. Tehtävän hoito edellyttää laajaa yhteistyötä vesienhoitoalueittain ja lisäksi maakunnan sisäistä yhteistyötä eri intressitahojen ja viranomaisorganisaatioiden kanssa (pelastustoimi ja turvallisuus, tulvariskit, vesihuollon turvaaminen). Ympäristötiedon tuottaminen ja ympäristötietouden parantaminen (HE 2.3.15) Itsehallinnollisen maakunnan on luontevaa tuottaa ympäristötietoa osana muuta maakunnan tilaa ja kehitystä koskevaa tiedon tuotantoa. Suomen ympäristökeskuksen kanssa tehtävä yhteistyö tulisi määritellä tarkemmin, jotta maakuntaa ei velvoitettaisi tuottamaan ympäristöministeriön kautta toimitettavaa seurantatietoa SYKE:lle ilmaiseksi, ja mahdollisesti maksamaan koostettujen tietojen käyttämisestä. Esityksen kohdissa 199 ja 205 sekä Suomen ympäristökeskuksesta annetun lain 1 :ssä on tästä osin keskenään ristiriitaista tietoa. MRL velvoittaa maakunnat toimittamaan alueiden käytön, alue- ja yhdyskuntarakenteen, rakennetun ympäristön sekä kulttuurija luonnonympäristön tilan ja kehityksen seurantatiedot ympäristöministeriölle ilmaiseksi. Ympäristöministeriölle toimitetut tiedot kootaan edelleen Suomen ympäristökeskuksen (SYKE) ylläpitämiin tietojärjestelmiin, jotka ovat tällä hetkellä sekä maakuntaliittojen että ELY-keskusten käytössä, osin maksuja vastaan. Nämä tietojärjestelmät muodostavat mm. suunnittelussa, päätöksen teossa ja ympäristön seurannassa tarvittavan tietoperustan. Uusien maakuntien jättäminen esitetyn Suomen ympäristökeskuksesta annetun lain muutoksen mukaisesti asiantuntijapalveluiden ulkopuolelle ei ole toimiva ratkaisu, yhteisen seurantatiedon tulisi olla uusien maakuntien käytettävissä mahdollisimman sujuvasti, ja mieluiten kustannuksetta. Maakuntien kaikkien tehtävien kannalta on ensiarvoisen tärkeää, että kaikilla yhteiskunnan toimijoilla kunta-, maakunta- ja valtakunnan tasoilla on käytettävissään sama objektiivisesti tuotettu tietopohja. Julkinen henkilöliikenne (HE 2.3.18) Lakimuutosehdotuksessa on maininta, että maakunnat ottavat hoitaakseen julkisen henkilöliikenteen tehtävät, suunnittelun, järjestämisen ja mahdolliset ostopalvelut tie- ja lentoliikenteen osalta. Muutokset toteutetaan erillisillä hallituksen esityksillä, joten tästä aineistosta ei löytynyt perusteluita sille, miksi rautatieliikenne on jätetty lain ulkopuolelle. B. VALTION LUPA-, OHJAUS- JA VALVONTATEHTÄVIEN UUDELLEENORGANISOINTI Hallituksen esitykseen sisältyy ehdotukset valtion lupa-, ohjaus- ja valvontatehtävien uudelleenorganisoimiseksi. Esityksellä perustettaisiin Valtion lupa- ja valvontavirasto, jolle koottaisiin pääosa lakkautettavaksi ehdotettavien aluehallintovirastojen ja Sosiaali- ja terveysalan lupa- ja valvontaviraston tehtävistä sekä osa lakkautettavaksi ehdotettavien elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskusten tehtävistä. Valtion lupa- ja valvontavirasto olisi toimivallaltaan valtakunnallinen ja tehtäviltään monialainen valtion hallintoviranomainen, joka turvaisi alueilla toimien perusoikeuksien ja oikeusturvan toteutumista ja valvoisi yleistä etua hoitamalla lainsäädännön toimeenpano-, ohjaus- ja valvontatehtäviä. Virastotyypiltään Valtion lupa- ja valvontavirasto olisi uudenlainen valtioneuvoston alainen ja sitä ohjaavien ministeriöiden yhteinen virasto. Esitykseen sisältyy myös ehdotus laiksi Ahvenanmaan valtionvirastosta. Laki ei muuta Ahvenanmaan valtionviraston asemaa eikä merkittävissä määrin tehtäviäkään.
Purkulupa-asioiden keskitetty valtakunnallinen käsittely (Valtion lupa- ja valvontavirasto) tuo paikallisille museoviranomaisille paineita lausuntoaikataulujen suhteen. Lakipaketissa ympäristövaikutusten arviointia koskevat tehtävät (YVA-tehtävät) ehdotetaan siirrettäväksi valtion lupa- ja valvontaviranomaiselle. Pohjois-Pohjanmaan liitto katsoo, että yvatehtävät olisi perusteltua siirtää uudistuksessa osaksi maakunnan tehtäviä. YVA-menettelyssä selvitetään merkittävien ympäristöön vaikuttavien hankkeiden vaikutukset ja se edeltää menettelynä maankäyttö- ja rakennuslain mukaista kaavoitusta ja erilaisia lupamenettelyjä. Tehtävät ovat nykyisellään ELY-keskuksilla selkeä tehtäväkokonaisuus, joka kytkeytyy erityisesti osaksi ELYkeskusten kuntakaavoituksen edistämistehtävää. Pohjois-Pohjanmaalla useimpiin YVA-menettelyihin on liittyvät myös kaavoitusprosessi (muun muassa tuulivoimahankkeet). Suoraan ympäristöluvitukseen eteneviä hankkeita on ollut huomattavasti vähemmän. YVA-tehtävät liittyvät siten kiinteästi osaksi maakunnan tulevia tehtäviä, erityisesti maankäyttö- ja rakennuslain mukaisia alueidenkäytön suunnittelun edistämistehtäviä sekä luonnon monimuotoisuuden edistämistä. Nykyinen YVA-yhteysviranomaisen luonnonsuojelu- ja muu osaaminen on erittäin tärkeä osa kuntakaavoitukseen liittyvää viranomaisyhteistyötä, mikä puoltaa osaamisresurssien keskittämistä maakuntaan. Maakuntien luonnonsuojeluosaamisen vahvistaminen on tärkeää myös luonnon monimuotoisuuden edistämistä koskevan tehtävän kannalta. Saavutettavat synergiaedut olisivat merkittäviä, kun YVA-menettely sekä kaavoituksen ja luonnonsuojelun edistäminen toteutettaisiin samassa organisaatiossa. C. MAAKUNTAUUDISTUSTA JA VALTION LUPA-, OHJAUS- JA VALVONTATEHTÄVIEN UUDELLEENORGANISOINTIA KOSKEVA VOIMAANPANOLAKI SEKÄ ERITYISLAKIEN MUUTOKSET Kohta 4. Tässä voit kommentoida hallituksen esitykseen sisältyvää ehdotusta laiksi maakuntauudistuksen täytäntöönpanoa sekä valtion lupa-, ohjaus- ja valvontatehtävien uudelleenorganisointia koskevan lainsäädännön voimaanpanosta (6. Voimaanpanolaki): Muutos- ja korjausehdotuksia voimaanpanolain pykäliin ja yksityiskohtaisiin perusteluihin. Ympäristöministeriö, 26 lakiehdotusta, luku 1.7 (lakiehdotukset 1-8) ja luku 2.10 (lakiehdotukset 1-18) Kommenttinne näistä lakiehdotuksista. (Pyydämme viittaamaan lakiehdotuksen numeroon ja pykälään.) Maankäyttö- ja rakennuslaki 1.7.1 (s.311-320) (Yksityiskohtaiset perustelut osiosta) 8 Maakunnan ja kuntien yhteistyö alueiden käytön suunnittelussa Ennakoinnin ja vuorovaikutteisuuden korostaminen maakunnan ja kuntien yhteistyössä on hyvä lakitäydennys. Nykyisen lainsäädännön mukainen vuosittainen kehittämiskeskustelu on ollut hyvä kanava tiedon jakamiseen molemmin puolin. Yhteistyöneuvottelun järjestäminen vain kerran valtuustokaudessa on riittämätöntä, etenkin kun kuntakaavoitusta koskevien viranomaisneuvotteluiden kynnystä nostetaan yhtä aikaa. 19 Maakunnan tehtävät Lakimuutosesityksessä MRL 18 (Elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskuksen tehtävät) kumotaan kokonaan. Yksityiskohtaisissa perusteluissa todetaan, että: Kuntakaavoituksen edistämiseksi maakunnan tehtävänä olisi tarjota alueen kunnille asiantuntija-apua ja ajankohtaiskoulutusta sekä osallistua ennakolliseen (tarkoitetaan ennakoivaa?) viranomaistyöhön ja kaavoitustoimen kehittämishankkeisiin. Maakunnalla olisi muutoksenhakuoikeus kuntien kaavaratkaisuihin
maakuntakaavoitukseen liittyen. Sen sijaan ELY-keskusten tehtävänä olevaa kuntien kaavoitus- ja rakennustoimen kattavaa oikeudellista valvontaa ei ehdoteta siirrettäväksi maakuntien tehtäväksi. Yksityiskohtaisista perusteluista ei selviä, miten jatkossa valvotaan, että kaavoituksessa, rakentamisessa ja muussa alueiden käytössä otetaan huomioon vaikutuksiltaan valtakunnalliset ja merkittävät maakunnalliset asiat, kun tehtävää ei siirretä maakunnalle. Mikäli yo. asioiden huomioimisen riittävyys punnitaan vasta mahdollisten valitusten kautta oikeusasteissa, hidastetaan kaavojen voimaan tuloa ja tuhlataan yhteiskunnan varoja. Vaikka maakunta on julkisoikeudellinen yhteisö, jolla on itsehallinto, päätösvaltaa käyttävät kuitenkin alueen kunnista valitut luottamushenkilöt. Kuinka todennäköistä on, että maakuntahallitus valittaisi maakunnan alueen kunnan kaavoitusmonopolinsa puitteissa laatimasta kaavasta? (Ks. myös kohta HE 2.3.8). Lakimuutoksen perusteluissa todetaan, että kuntakaavoituksen edistämiseksi maakunnan tehtävänä on tarjota alueen kunnille asiantuntija-apua ja ajankohtaiskoulutusta sekä osallistua ennakolliseen viranomaisyhteistyöhön ja kaavoitustoimen kehittämishankkeisiin. Ilman tätä selventävää tulkintaa jää edistämistehtävä epämääräiseksi käsitteeksi, jolloin sen toteutuminen on kyseenalaista. Itse lakitekstiä tulisi tämän osalta tarkentaa tai tuoda selvennys esiin maankäyttö- ja rakennusasetuksessa. MRL 25 Maakunnan suunnittelun tehtävät Maakunnan suunnittelun tehtävistä poistuu maakuntasuunnitelma, ja samalla tästä pykälästä poistetaan maininta alueellisesta kehittämisohjelmasta. Maakuntaohjelmasta säädetään aluekehityslaissa, mutta Pohjois-Pohjanmaan liiton kanta on, että se tulisi mainita myös maankäyttöja rakennuslaissa. Maakunnalle jätetään määräysvalta maakuntastrategian sisällön (maakuntalaki 35 ) ja maakunnan aluerakenteen ja liikennejärjestelmän yhteen sovittamisen suhteen. Laki ei määrittele miten ja missä vaiheessa maakunnan aluerakenteen ja liikennejärjestelmän kehityskuva määritellään. Onko tätä tarkoitus tarkentaa tätä myöhemmin valtioneuvoston asetuksella? 27 Maakuntakaavan laatiminen Nykyisessä laissa on velvoite asettaa vaihemaakuntakaavojen valmistelua ohjaamaan maakunnan liiton ao. jäsenkuntien ehdottamista jäsenistä koostuva maakunnan liiton toimielin. Pohjois- Pohjanmaalla tämä toimielin on maakuntakaavoituksen neuvottelukunta, joka koostuu kuntien nimeämistä asiantuntijajäsenistä. Neuvottelukunta kokoontuu yhdessä sovitusti maakuntakaavoituksen vaihekaavoja valmisteltaessa ja edetessä virallisiin kuulemisiin. Neuvottelukunta koostuu kuntakaavoituksesta vastaavista asiantuntijajäsenistä, jotka välittävät tiedon omien kuntakaavojensa etenemisestä maakuntaliitolle ja vastaavasti tiedon maakuntakaavan etenemisestä omille kunnilleen. Neuvottelukunta on osa maakuntakaavoituksen valmistelua. Päätöksentekoa vaativat linjaukset viedään maakuntahallitukseen ja / tai valtuustoon. Tämä järjestelmä toimii hyvin. Kunnat tuovat mm. 66 mainittuja omia kehittämistavoitteitaan esille suhteessa maakuntakaavaan tässä neuvottelukunnassa. Lakiesityksessä kirjauksena on Kaavan valmistelua ohjaamaan on asetettava maakunnan ja kaava-alueen kuntien yhteistyöryhmä, jossa on alueen kuntien nimeämiä jäseniä. Lain henki lienee edelleen se, että maakuntakaavan valmistelu tehdään asiantuntijatyönä, lain mukaisuus varmistetaan täten virkavastuulla, ja luottamuselimet tekevät poliittiset linjaukset asiantuntijavalmistelun pohjalta? 28 Maakuntakaavan sisältövaatimukset Liikennejärjestelmäsuunnittelu on ollut olennainen osa kaupunkiseutujen suunnittelua jo aiemminkin. Lakiehdotuksessa esitetty liikennejärjestelmän toimivuuteen liittyvä lisäys 3 momentin 3 kohtaan on kuitenkin tarpeellinen ja tärkeä, jotta maankäyttö- ja liikennesuunnittelua on lain velvoittamana vietävä eteenpäin yhtäaikaisesti. Olisiko syytä säätää tarkemmin maankäytön ja liikennejärjestelmän suunnittelun yhteensovittamisesta? 32 Maakuntakaavan oikeusvaikutukset muuhun suunnitteluun ja viranomaistoimintaan
Lakiehdotuksesta on poistettu viranomaisten edistämisvelvoite suhteessa itsehallinnollisen maakunnan hyväksymän maakuntakaavan toteuttamiseen. Perusteluissa todetaan velvoitteen poistamisen perusteeksi pelko siitä, että se voisi aikaansaada merkittäviä taloudellisia velvoitteita valtiolle ja kunnille. Onko edistämisvelvoitteen poistamisen riskinä se, että tämä vähentää sitoutumista yhteisiin, maakuntakaavaa laadittaessa tehtyihin päätöksiin ja maakuntakaavassa esitettyihin ratkaisuihin? Maakuntakaavoituksessa tullaan jatkossa entistä selkeämmin keskittymään yhteisesti valittujen ja prosessoitujen maakunnan kehityksen kannalta strategisten, kuntarajat ylittävien maakunnallisten teemojen käsittelyyn. On tärkeää, että kaikki prosesseissa mukana olevat viranomaiset sitoutetaan omilla toimillaan myös edistämään tehtyjä valintoja elinvoimaisen maakunnan rakentamiseksi. Maakuntakaavan toteutumista voidaan edistää myös pitkällä aikavälillä. Huoli kustannusten syntymisestä ei voi olla esteenä esimerkiksi hyvän yhdyskuntarakenteen toteuttamisen edistämiselle. Edistämisvelvoitetta ei tule poistaa laista. 66 Viranomaisneuvottelu Maakunnan on maakuntakaava valmisteltaessa oltava yhteydessä kuntiin ja tarpeen mukaan järjestettävä neuvottelu maakuntakaavan laadintaan liittyvien kunnan kehittämistavoitteiden toteamiseksi. Viranomaisneuvottelusta säädetään myöhemmin valtioneuvoston asetuksella. Tarkoitetaanko tällä edelleen kaavaprosessiin nykyisinkin sisältyvää tiedottamista kaavan vireille tullessa ja julkista kuulemista valmistelu- ja ehdotusvaiheissa vai onko tämä uusi maakunnalle tuleva neuvotteluvelvoite, josta säädetään myöhemmin tarkemmin? Nykyisessä käytännössä Pohjois- Pohjanmaalla kunnat tuovat kehittämistavoitteitaan esille mm. maakuntakaavoituksen neuvottelukunnassa, ja lähestymällä maakuntaliittoa. Tarvittaessa järjestetään erillisneuvotteluita maakuntaliiton ja ko. kuntien välillä. MRL muutos lisää myös viranomaisneuvotteluihin kutsuttavia osallisia: tuleva lupa- ja valvontaviranomainen on kutsuttava neuvotteluun, jos kaavaan liittyy ympäristönsuojeluun tai luonnonsuojelun viranomaistehtäviin liittyviä kysymyksiä. ELY-keskuksessa tällä hetkellä olevan asiantuntemuksen jakautuminen eri viranomaisiin edellyttää uutta verkostoitumista viranomaisneuvotteluihin liittyviä käytäntöjä kehitettäessä. 191 Valitusoikeus kaavan ja rakennusjärjestyksen hyväksymistä koskevasta päätöksestä Tämän pykälän sisältö ei muutu muutoin kuin toimijoiden määrittelyn ja muiden muuttuneiden lakien pykäläviittausten osalta. Valitusoikeuden henki muuttuu kuitenkin MRL:n 18 ja 19 muuttumisen seurauksena, kun nyt ELY-keskuksilla oleva kuntien maankäytön suunnittelun ja rakentamisen ohjauksen kattava oikeudellinen valvonta poistuu. Vaikka maakunta on julkisoikeudellinen yhteisö, jolla on itsehallinto, päätösvaltaa käyttävät kuitenkin alueen kunnista valitut luottamushenkilöt. Kuinka todennäköistä on, että maakuntahallitus valittaisi maakunnan alueen kunnan kaavoitusmonopolinsa puitteissa laatimasta kaavasta? (Ks. myös kohta HE 2.3.8) MRL 199 Alueiden käytön seuranta MRL 205 Viranomaisen tiedoksisaantioikeus (Ks myös kohta HE 2.3.15) Itsehallinnollisen maakunnan on luontevaa tuottaa ympäristötietoa osana muuta maakunnan tilaa ja kehitystä koskevaa tiedon tuotantoa. Suomen ympäristökeskuksen kanssa tehtävä yhteistyö tulisi määritellä tarkemmin, jotta maakuntaa ei velvoitettaisi tuottamaan ympäristöministeriön kautta toimitettavaa seurantatietoa SYKE:lle ilmaiseksi, ja mahdollisesti maksamaan koostettujen tietojen käyttämisestä. Esityksen kohdissa 199 ja 205 sekä Suomen ympäristökeskuksesta annetun lain 1 :ssä on tästä osin keskenään ristiriitaista tietoa.