U 35/2009 vp Valtioneuvoston kirjelmä Eduskunnalle ehdotuksesta Euroopan parlamentin ja neuvoston asetukseksi Euroopan turvapaikka-asioiden tukiviraston perustamisesta (tukivirastoasetus) Perustuslain 96 :n 2 momentin perusteella lähetetään eduskunnalle Euroopan yhteisöjen komission 18 päivänä helmikuuta 2009 tekemä ehdotus Euroopan parlamentin ja neuvoston asetukseksi Euroopan turvapaikkaasioiden tukiviraston perustamisesta sekä ehdotuksesta laadittu muistio. Helsingissä 7 päivänä toukokuuta 2009 Maahanmuutto- ja eurooppaministeri Astrid Thors Lainsäädäntöneuvos Tiina Sinkkanen 294559
2 SISÄASIAINMINISTERIÖ U 35/2009 vp MUISTIO EU/2009/0649 EHDOTUS EUROOPAN PARLAMENTIN JA NEUVOSTON ASETUKSEKSI EU- ROOPAN TURVAPAIKKA-ASIOIDEN TUKIVIRASTON PERUSTAMISESTA (KOM(2009) 66 LOPULLINEN) 1 Yleistä Euroopan yhteisöjen komissio (jäljempänä komissio) on tehnyt 18 päivänä helmikuuta 2009 ehdotuksen Euroopan parlamentin ja neuvoston asetukseksi Euroopan turvapaikka-asioiden tukiviraston perustamisesta (jäljempänä tukivirastoasetus). Euroopan turvapaikka-asioiden tukivirasto (jäljempänä tukivirasto) on sääntelyvirasto, yhteisön lainsäätäjän perustama itsenäinen oikeudellinen yksikkö, joka osallistuu turvapaikka-alan sääntelyyn ja yhteisön politiikan täytäntöönpanoon koko Euroopan unionin tasolla. Tehtäviään hoitaessaan tukivirasto edistää turvapaikka-asioihin liittyvien yhteisön sääntöjen täytäntöönpanoa ja soveltamista koko Euroopan unionin alueella. Tukivirastolla ei ole päätöksentekovaltaa, vaan se tukee turvapaikka-asioissa tehtävää käytännön yhteistyötä esimerkiksi esittämällä aloitteita, jakamalla tietoa hyvistä käytänteistä sekä arvioimalla sääntöjen soveltamista ja täytäntöönpanoa. Tukivirastolla on kolme päätehtävää: 1) turvapaikka-asioissa tehtävän käytännön yhteistyön lujittaminen; 2) erityisten paineiden kohteeksi joutuneiden jäsenvaltioiden tukeminen; 3) yhteisen eurooppalaisen turvapaikkajärjestelmän täytäntöönpanon edistäminen. Vuonna 2004 hyväksyttiin monivuotinen Haagin toimintaohjelma, jonka tavoitteena on vapauden, turvallisuuden ja oikeuden alueen lujittaminen. Haagin toimintaohjelmassa todetaan muun muassa, että olisi luotava yhteinen turvapaikka-alue ottamalla käyttöön yhdenmukainen ja tehokas, Euroopan unionin arvot ja humanitaariset perinteet huomioon ottava menettely. Tähän liittyen Haagin toimintaohjelmassa ehdotettiin, että lainsäädäntötoimien tueksi perustettaisiin tukivirasto, jonka tehtävänä olisi kehittää yhteistyötä kaikkien yhteiseen eurooppalaiseen turvapaikkajärjestelmään osallistuvien jäsenvaltioiden kesken sen jälkeen kun yhteinen turvapaikkamenettely olisi otettu käyttöön ja asiasta olisi laadittu tarvittava evaluointi. Kesäkuussa 2007 komissio julkaisi vihreän kirjan yhteisen eurooppalaisen turvapaikkajärjestelmän tulevaisuudesta. Vihreässä kirjassa pyrittiin määrittämään yhteisen turvapaikkajärjestelmän toisen vaiheen eri toteuttamisvaihtoehdot ja siinä pohdittiin myös tukiviraston mahdolliseen perustamiseen liittyviä kysymyksiä. Vihreään kirjaan liittyneen kuulemiskierroksen yhteydessä saatiin 89 vastausta turvapaikka-alan eri toimijoilta, muun muassa 20:lta jäsenvaltiolta, alue- ja paikallisviranomaisilta, alueiden komitealta ja Euroopan talous- ja sosiaalikomitealta, YK:n pakolaisasiain päävaltuutettu (jäljempänä UNHCR) sekä korkeakouluilta, poliittisilta puolueilta ja useiden kansalaisjärjestöjen edustajilta. Vastauksista kävi ilmi, että eri toimijat kannattavat laajalti turvapaikkaasioihin liittyvän käytännön yhteistyön lujittamista ja erityisen rakenteen perustamista tätä toimintaa varten. Vuonna 2008 komissio tilasi ulkoisen toteutettavuustutkimuksen turvapaikka-asioissa tehtävän käytännön yhteistyön lujittamista koskevan tukirakenteen perustamisesta. Tutkimusta varten kuultiin jälleen laajalti eri sidosryhmiä ja toteutettiin 10 tapaustutkimusta. Huhtikuussa ja toukokuussa 2008 järjestettiin lisäksi kokouksia, joissa eri osapuolet esittivät näkemyksiään siitä, mitä tehtäviä perustettavalle turvapaikka-asioiden tukirakenteelle tulisi osoittaa ja millaisen sen organisaatiorakenteen tulisi olla. Oikeus- ja sisäasioiden neuvosto kehotti huhtikuussa 2008 antamissaan päätelmissä komissiota esittämään tukiviraston perustamista koskevan ehdotuksen. Komission kesäkuussa 2008 hyväksymässä turvapaikkapolitiikan toimintasuunnitelmassa komissio ilmoitti aikeestaan esittää tukiviraston perustamista koskeva säädösehdotus. Toimintasuunnitelmassa todetaan, että yhteisen eurooppalaisen turvapaikkajärjestelmän
U 35/2009 vp 3 nykyisiä lainsäädäntövälineitä on tarpeen täydentää uusilla. Lainsäädäntötoimintaa on kuitenkin tuettava lujittamalla turvapaikkaasioissa tehtävää käytännön yhteistyötä. Euroopan unionin 27:ssa jäsenvaltiossa on kansainvälistä suojelua koskevissa päätöksentekomenettelyissä huomattavia eroja, jotka eivät johdu pelkästään siitä, ettei lainsäädäntöjen yhdenmukaistaminen ole vielä edennyt riittävän pitkälle. Päätöksentekomenettelyjen erojen taustalla ovat lisäksi eri jäsenvaltioiden erilaiset perinteet ja käytänteet sekä erityisesti se, että jäsenvaltioiden tiedot kansainvälistä suojelua hakevien henkilöiden alkuperämaista vaihtelevat. Tämän vuoksi on tärkeää lujittaa jäsenvaltioiden välistä, turvapaikka-asioihin liittyvää käytännön yhteistyötä, jotta jäsenvaltiot voivat päästä keskenään yhteisymmärrykseen siitä, miten kansainvälistä suojelua koskevia hakemuksia tulisi käsitellä. Eurooppa-neuvosto hyväksyi syyskuussa 2008 Euroopan maahanmuutto- ja turvapaikkasopimuksen, jossa se lupaa perustaa vuonna 2009 Euroopan unionin tukiviraston, jonka tehtävänä on tietojen, analyysien ja kokemusten vaihdon helpottaminen jäsenvaltioiden välillä sekä turvapaikkahakemusten käsittelystä vastaavien viranomaisten välisen konkreettisen yhteistyön kehittäminen. 2 Komission ehdotus tukiviraston perustamisesta Tukiviraston tavoitteena on edistää yhteisen eurooppalaisen turvapaikkajärjestelmän täytäntöönpanoa 1) kehittämällä jäsenvaltioiden välistä käytännön yhteistyötä turvapaikka-asioissa; 2) varmistamalla korkean tason asiantuntemuksen ja 3) koordinoimalla toimia, joilla avustetaan turvapaikkahakemusten käsittelyssä jäsenvaltioita, joihin kohdistuu erityisiä paineita. Tämän vuoksi ehdotuksen oikeusperustan muodostavat Euroopan yhteisöjen perustamissopimuksen (jäljempänä perustamissopimus) 63 artiklan 1 kohta, 63 artiklan 2 kohta ja 66 artikla. On ajankohtaista tarkastella toissijaisuusperiaatteen soveltamista, koska asia ei kuulu yhteisön yksinomaiseen toimivaltaan. Ehdotuksen tavoitteet voidaan kuitenkin saavuttaa paremmin yhteisön toimilla kuin pelkästään jäsenvaltioiden toimin. Jos jäsenvaltiot toimivat itsenäisesti, on vaarana, että kansainvälistä suojelua hakevia kohdellaan edelleen eri jäsenvaltioissa eri tavoin. Kansainväliseen suojeluun liittyvien kysymysten ollessa luonteeltaan valtioiden rajat ylittäviä, tukivirasto voi erityisesti hyviä käytänteitä vaihtamalla ja tarkoituksenmukaista koulutusta järjestämällä vähentää sellaisia turvapaikkalainsäädännön soveltamisessa esiintyviä eroavuuksia, joita ei nykyisen yhteistyön avulla ole voitu vähentää järkevästi ja tehokkaasti pelkästään kansallisen tason toimin. Tukiviraston sääntelytavaksi ehdotetaan asetusta. Muut välineet eivät sovellu, koska sääntelyvirasto perustetaan aina perustamisasetuksella, jossa määritellään sen organisaatio ja tehtävät. Tukivirastoasetuksen 1 luku (1-2 artikla) koskee tukiviraston perustamista ja toimintaajatusta. Luvussa selostetaan yleisellä tasolla asetuksen tarkoitus eli tukiviraston perustaminen ja sen toiminta-ajatuksen määrittely pääpiirteittäin. Asetuksen 2 luku on jaettu kolmeen jaksoon: turvapaikka-asioissa tehtävän käytännön yhteistyön tukeminen, erityisten paineiden kohteeksi joutuneiden jäsenvaltioiden tukeminen sekä yhteisen eurooppalaisen turvapaikkajärjestelmän täytäntöönpanon edistäminen. Ensimmäisessä jaksossa (3 7 artikla) määritellään tukiviraston tehtävät, jotka koskevat hyvien käytänteiden ja alkuperämaita koskevien tietojen vaihtoa, uudelleensijoittamisen, kääntämisen ja tulkkauksen sekä koulutuksen tukemista sekä teknistä ja ulkoiseen toimintaan liittyvää tukea. Toisessa jaksossa (8 10 artikla) määritellään erityisen paineen käsite, säädetään tietojen keräämisestä ja analysoinnista sekä paineiden kohteeksi joutuneiden jäsenvaltioiden tukemisesta, kuten muun muassa varhaisvaroitusjärjestelmästä, turvapaikkahakemusten alustavasta analysoinnista, tarvittavien vastaanottoolosuhteiden nopeasta toteuttamisesta paineiden kohteeksi joutuneessa jäsenvaltiossa ja turvapaikka-asioiden tukiryhmien koordinoinnista. Tukiryhmien toimintaa koskevat
4 U 35/2009 vp yksityiskohtaiset säännöt vahvistetaan asetuksen 3 luvussa. Kolmannessa jaksossa (11-12 artikla) määritellään tukiviraston tehtävät, jotka liittyvät tietojen keräämiseen ja vaihtoon sekä kertomusten ja muiden tukiviraston asiakirjojen laatimiseen. Näitä ovat erityisesti vuosikertomus Euroopan unionin turvapaikkatilanteesta ja yhteisön turvapaikkasäädösten täytäntöönpanoa koskevat yleiset asiakirjat, kuten suuntaviivat ja käsikirjat. Asetuksen 3 luku (13-21 artikla) käsittelee turvapaikka-asioiden tukiryhmiä. Luvussa säädetään, että tukivirasto voi tarvittaessa järjestää operatiivista ja teknistä tukea sellaiselle jäsenvaltiolle tai sellaisille jäsenvaltioille, jotka pyytävät sitä niihin kohdistuvien erityisten paineiden vuoksi. Lisäksi säädetään, että tukivirasto koordinoi yhden tai useamman turvapaikka-asioiden tukiryhmän lähettämistä sitä pyytäneen jäsenvaltion alueelle tarvittavaksi (rajoitetuksi) ajaksi. Asetuksen mukaan turvapaikka-asioiden tukiryhmät tarjoavat erityisesti asiantuntemusta tulkkauspalvelujen, alkuperämaita koskevien tietojen sekä turvapaikkahakemusten käsittelyn ja hallinnoinnin alalla. Asetuksen 4 luku (22-32 artikla) käsittelee tukiviraston organisaatiota. Luvussa säädetään tukiviraston institutionaalisesta rakenteesta ja määritellään sen elimet ja toimintaa koskevat yksityiskohtaiset säännöt. Tukiviraston johtamis- ja hallintorakenne muodostuu hallintoneuvostosta, pääjohtajasta ja hänen henkilöstöstään sekä toimeenpanevasta komiteasta ja neuvoa-antavasta ryhmästä. UNHCR on kaikilta osin mukana tukiviraston työssä, sillä se osallistuu tukiviraston eri päätöksenteko- ja toimeenpanoelinten toimintaan. Jäsenvaltiot ja komissio ovat edustettuina tukiviraston hallintoneuvostossa. Jokaisella jäsenvaltiolla on yksi ääni. Komissiolla on kaksi ääntä. Asetuksen 5 luku (33-37 artikla) sisältää tukiviraston varainhoitoa ja talousarvioita koskevat säännökset. Kyseessä ovat sääntelyviraston perustamissäädöksen vakiosäännökset. Asetuksen 6 luku (38-39 artikla) sisältää henkilöstöä koskevat säännökset. Kyseessä ovat sääntelyviraston perustamissäädöksen vakiosäännökset. Asetuksen 7 luvussa (40-52 artikla) määritellään tukivirastoon sovellettavat yleiset säännökset. Kyseessä ovat sääntelyviraston perustamissäädöksen vakiosäännökset. 3 Vaikutus Suomen lainsäädäntöön Ehdotuksen ei tässä vaiheessa katsota aiheuttavan lainsäädäntömuutostarpeita. 4 Taloudelliset vaikutukset Turvapaikka-asioiden tukiryhmiin osallistuvien kansallisten asiantuntijoiden lähettämisestä erityisten paineiden kohteeksi joutuneeseen jäsenvaltioon voisi pitemmällä aikavälillä aiheutua kustannuksia, sillä tukivirastoasetuksen mukaan tukivirasto vastaisi muista kuin palkkakustannuksista, jotka näin ollen jäisivät turvapaikka-asioiden asiantuntijoiden kotijäsenvaltion maksettaviksi. 5 Valtioneuvoston kanta Valtioneuvosto suhtautuu myönteisesti tukiviraston perustamiseen. Valtioneuvosto painottaa tukiviraston kuten muidenkin sääntelyvirastojen säännöissä ja käytänteissä taloudellisen ja muun tehokkuuden ja hyvän hallinnon periaatteita ja avoimuutta. Riippumattomuus on virastojen toiminnan uskottavuuden perusta. Valtioneuvosto kannattaa sääntelyvirastojen yleistä, kokonaisvaltaista arviointia, jonka komissio aikoo toteuttaa vuoden 2009 loppuun mennessä. Lisäksi valtioneuvosto kannattaa komission aikomusta pidättäytyä uusien virastojen perustamisehdotuksista, kunnes arviointi on valmis, joskin vireillä olevat virastohankkeet, joihin tukivirasto kuuluu, on syytä viedä suunnitellusti loppuun. Tukiviraston pääasiallisena tavoitteena tulee olla käytäntöjen ja menettelyjen harmonisointi ja tätä kautta kansallisten päätösten johdonmukaistaminen ja turvapaikkapäätöksenteon laadun parantaminen. Tukiviraston tehtävien tulee liittyä nimenomaan jäsenvaltioiden käytännön yhteistyön tukemiseen, eikä tukivirastolla lähtökohtaisesti tulisi olla ylikansallista päätöksentekovaltaa. Tehtävien määrittely komission ehdotuksessa kaipaa useilta osin täsmennystä. On myös tärkeää, että viraston tehtävien ja sen resurssien suhde arvioidaan huolellisesti. Tukiviraston perustamisen yhteydessä eri toimijoi-
U 35/2009 vp 5 den, mukaan lukien myös Euroopan unionin jo olemassa olevat instituutiot, roolit ja vastuut uudessa tilanteessa määritellään mahdollisimman selvästi. Myös kansalaisyhteiskunnan ja järjestöjen (erityisesti UNHCR) roolin pohtiminen ja riittävän selvä määrittely on yksi tärkeistä kysymyksistä.