Esiselvitys vammaispalveluiden (palveluasumisen ja henkilökohtaisen avun) hankinnoista kunnissa vastausten keskeiset tulokset

1 Esiselvitys vammaispalveluiden (palveluasumisen ja henkilökohtaisen avun) hankinnoista kunnissa vastausten keskeiset tulokset Invalidiliitto ry 11.11.2011 Rotia palveluihin, kutia kumppanuuteen käyttäjäkokemuksen asiantuntemusta vammaispalveluiden hankintaan projekti Sosiaalityön opiskelija Nina Laisi, Helsingin yliopisto ja projektipäällikkö Tiina Lappalainen, Invalidiliitto ry

2 Sisällys 1 Johdanto... 3 2 Vastausten taustaa... 3 3 Palveluasumisen ja henkilökohtaisen avun -palveluiden järjestäminen kunnissa... 4 4 Tulevat hankinnat... 7 5 Vaikeudet vammaispalveluiden järjestämisessä... 5 6 Käsitykset hankintamenettelyn sopivuudesta vammaispalveluihin... 5 7 Vammaispalveluiden laadun määrittelystä... 7 8 Asiakaspalautteet... 9 9 Millaista tukea hankinnoista vastaaville viranhaltijoille... 10 10 Toiveita Rotia palveluihin -projektille... 10 11 Yhteenveto ja johtopäätökset... 11 12 LIITTEET:... 12

3 1 Johdanto Kunta- ja palvelurakenteen muutos heijastuu myös kuntien vastuulla olevien vammaispalveluiden järjestämiseen, niiden hankintaan ja tuotantoon. Kunnat tuottavat vammaispalveluita osin itse, mutta paljon myös hankkivat niitä ja ottavat käyttöön palveluseteleitä. Invalidiliitto on käynnistänyt keväällä 2011 kolmivuotisen Ray-rahoitteisen projektin: Rotia palveluihin, kutia kumppanuuteen käyttäjäkokemuksen asiantuntemusta vammaispalveluiden hankintaan (2011 2013). Projektin tarkoituksena on parantaa vammaisten ihmisten yksilöllisten ja laadukkaiden vammaispalveluiden toteutumista muuttuneessa kuntakentässä ja kilpailutuksen mukanaan tuomissa uusissa haasteissa. Tavoitteena on luoda uudenlainen kuntien ja järjestöjen välinen tasavertaisen kumppanuuden malli, jossa kunnat pystyvät vammaispalveluiden hankinnoissa hyödyntämään käyttäjäasiakkaiden asiantuntemusta ja kokemuksia. Projektityön käynnistyessä, työn pohjaksi tarvittiin tietoa vammaispalveluiden hankintojen toteutuksesta kunnissa ja sitä lähdettiin keräämään Webropol-kyselyllä. Esiselvitys esittelee kuntien toteuttamien vaikeavammaisten palveluasumisen ja henkilökohtaisen avun -palvelujen hankintoja, järjestämistä ja kehittämistarpeita. 2 Vastausten taustaa Projektin esiselvitykseen valittujen kuntien, joihin kysely lähetettiin, valintaa ohjasi ensinnäkin kuntien koko, vammaispalvelulain mukaisten palveluiden asiakkaiden määrä ja se, että niissä todennäköisesti toteutetaan vammaispalveluiden hankintaa. Oli mielekästä keskittyä keskisuurten ja suurten kuntien tilanteisiin. Kyselyn suuntaamiseen vaikutti myös mahdollinen projektiyhteistyö ja siihen liittyvät resurssit. Kyselyn vastaajajoukon kunnat sijaitsevat Etelä-Suomen ja Kainuun välisellä alueella. Sähköinen Webropol-kysely (liite 1) lähetettiin 1.8.2011 noin 60 kunnan vammaispalveluista vastaavan viranhaltijan sähköpostiosoitteeseen. Joiltakin sähköpostin vastaanottaneilta henkilöiltä tuli paluuviesteinä tiedonantoja, että he olivat joko vuosilomalla tai eivät toimineet enää kyseisessä tehtävässä, mutta lupasivat toimittaa viestin eteenpäin. Vastausajan päättyessä 19.8.2011 vastausaikaa päätettiin vastausmäärän vähäisyyden johdosta jatkaa elokuun loppuun ja tästä ilmoitettiin kuntiin muistutuskirjeellä. Syyskuun alussa koossa oli yhteensä 15 kunnan vastaukset. Vastauksia tuli yhteensä 18, kun yhdestä kunnasta saapui 3 vastausta ja toisesta kunnasta 2. Analyysissä käytetyt vastaukset on tarkastettu koko kyselyn osalta niin, että kultakin vastaajalta on hyväksytty vain yksi vastaus ja vastauksista on huomioitu viimeisin vastaus. Esiselvityksen vastausprosentiksi muodostui 25 % (n = 15). Vastanneissa kunnissa suurin osa vammaispalvelulain mukaisista päätöksistä tehdään edelleen peruskunnan tasolla, yksi vastaajakunta toimii yhteistoiminta-alueena, yksi kuntaliitoksena ja kaksi Sote-piirinä tai maakuntakuntayhtymänä. Lähes 2/3 vastanneista kunnista/kuntayhtymistä eli yhdeksän (9) kuntaa oli keskisuuria kuntia, joiden asukasmäärä oli n. 10 000-50 000. Kolmen (3) vastaajakunnan/ kuntaliitoksen/kuntayhtymän asukasluku oli 80 000-100 000 asukasta ja kahden (2) kunnan/sote-

piirin alueen asukkaiden määrä oli 100 000 200 000. Yhden vastaajakunnan asukkaiden määrä oli yli 200 000 asukasta. Vastanneiden kuntien vammaispalveluiden organisaatiot poikkeavat toisistaan paljon, ja kyselyyn vastanneet henkilöt olivat tehtäviltään valtaosin vammaispalvelun tai sosiaalihuollon päälliköitä tai johtajia, sosiaalityöntekijöitä ja yhdessä kunnassa toimistosihteeri. 4 3 Vaikeavammaisten palveluasumisen ja henkilökohtaisen avun -palveluiden järjestäminen kunnissa Vastauksen lähettäneissä kunnissa oli vuonna 2010 Vammaispalvelulain (VPL:n) mukaisia palveluasumisen asiakkaita 10:stä 104:ään, ja jokapäiväisen elämän toimintoihin liittyvän henkilökohtaisen avun asiakkaita 3:sta 359:ään. Taulukossa 1 (liite 2) on esitetty kuntien ilmoittamat asiakasmäärät eri palveluissa. Lukumäärällisesti tarkasteltuna eniten vaikeavammaisten vammaispalveluiden asiakkaita asui suuremmissa kunnissa, mutta kun vaikeavammaisten palveluasumisen ja henkilökohtaisen avun asiakkaiden määrä suhteutettiin kunnan asukaslukuun (0,03 0,2 %), on vaikeavammaisten asiakkaiden määrä todella pieni. Voitiin myös havaita, että esimerkiksi palveluasumisen osalta pienemmissä kunnissa jo muutama asiakas saattoi nostaa vammaispalveluasiakkaiden suhteellisen osuuden isoimpia kuntia suuremmaksi. Henkilökohtaisen avun asiakkaita oli kunnissa yleensä palveluasumisen asiakkaita enemmän, myös suhteutettuna asukasmäärään. Joissakin kunnissa henkilökohtaisen avun asiakasmäärä on kaksin- tai kolminkertainen palveluasumisen asiakasmäärään verrattuna. Joukossa oli myös muutama kunta, jossa henkilökohtaisen avun asiakkaita oli vähemmän kuin palveluasumisen asiakkaita. Eriteltyjä asiakasmääriä henkilökohtainen avun myöntämisestä eri toimintoihin ei ollut kaikkien kuntien osalta käytettävissä, koska lukuja ei ollut saatu tilastoista eriteltyä. Asiakasmääriä kysyttiin sekä vuodelta 2009 että vuodelta 2010. Vastausten perusteella asiakasmäärät olivat palveluasumisessa lisääntyneet keskimäärin 3,5 asiakkaalla vuodessa. Henkilökohtaisen avun kohdalla saman aikaan tapahtunut lainsäädännöllinen muutos näkyy asiakasmäärien voimakkaampana kasvuna. Jokapäiväisen elämän toimintojen sekä vapaa-ajan / tilapäisen avun asiakasmäärät lisääntyivät keskimäärin 24 26 asiakkaalla. Sen sijaan henkilökohtaisen avun saanti opiskelussa ja työssä oli pysynyt lähes samana tai yhdessä kunnassa laskenut. Kysymysten (K5-6) vastausten perusteella kunnat järjestävät palveluasumisen ja henkilökohtaisen avun pääsääntöisesti ostopalveluna, ja lisäksi myös oman kunnan toimintana. Palvelujen hankintaa oli käytetty hieman useammin palveluasumisen hankinnoissa kuin henkilökohtaisen avun, mutta molempien palveluiden kohdalla palvelu oli useimmin hankittu suorahankintana tai jonain muuna sopimusmenettelynä kuin avoimena kilpailutuksena. Vaikeavammaisten palveluasumisessa kolme (3) vastaajakuntaa oli toteuttanut avoimen kilpailutuksen. Vaikeavammaisten palveluasuminen oli useimmiten toteutettu palveluasumisena asiakkaan omaan kotiin ja seuraavina tulivat palvelutalo ja palveluasumisyksikkö. Samassa kunnassa saattoi olla käytössä useampi kuin yksi vaihtoehto. Henkilökohtaisessa avussa kaikissa kunnissa käytössä on työnantajamalli, ja usein käytetään myös ostopalvelua henkilökohtaisen tilapäisen avun hankintaan. Kolmella kunnalla on käytössään omia

avustajia ja yhdessä kunnassa on käytössä palveluseteli ja toinen kunta tekee kuntayhteistyötä henkilökohtaisen avun toteuttamisessa. Sekä palveluasumisessa että henkilökohtaisessa avussa päätökset ja sopimukset on tehty (K 16-18) yleensä toistaiseksi voimassa oleviksi. Palveluasumisen määräaikaisten sopimusten pituudet vaihtelivat ja olivat 2 6 vuotta, tai käytössä oli usea malli. Henkilökohtaisessa avussa sopimuksen pituus riippui henkilökohtaisen avustajan työsopimuksen pituudesta, tai päätös oli voimassa 2 3 vuotta tai toistaiseksi. 5 4 Vaikeudet vammaispalveluiden järjestämisessä Kysymykseen (K10) siitä, millaisia vaikeuksia kunnat olivat havainneet vammaispalveluiden järjestämisessä, vastattiin 100 prosenttisesti (n = 15). Palveluasumisen osalta valtaosa ongelmista liittyy palveluasumispaikkojen rajallisuuteen. Niitä ei välttämättä ole oman kunnan alueella riittävästi tai jopa lainkaan ja mikäli niitä löytyy, niihin voi joutua jonottamaan. Oman ongelmansa asiaan tuovat erityisryhmät (esimerkiksi aivovamma-, autismi- tai neurologiset asiakkaat mahdollisine muisti- ja käytöshäiriöineen) tai muuten haastavat asiakkaat, joiden yksilöllisiin tarpeisiin sopivia palveluita on tavallista hankalampi löytää. Vastausten mukaan palveluasumisen palveluntuottajia on kaikkiaan liian vähän ja näistäkään palveluntuottajista kaikki eivät sovellu kyseistä palveluasumista tarvitseville asiakkaille. Myös henkilökohtaisen avun kohdalla yleinen ongelma on sopivan palvelun puute, eli avustajia ei aina löydy, ainakaan helposti ja täten palvelun toteutumista voi joutua odottamaan. Avustajat voivat vaihtua tiheään tahtiin ja aina sopivan avustajan rekrytointi ei ole yksinkertaista, etenkin kun/jos kyse on osa-aikatyöstä. Myös tehtävään soveltuvien sijaisten löytyminen henkilökohtaisille avustajille tuottaa ongelmia. Haasteena henkilökohtaisen avun -palvelun toteutumiselle voi aiheuttaa myös se, jos henkilö itse ei edes tuettuna pysty toimimaan työnantajana avustajalleen. Muut kuin suoraan itse palvelun järjestämiseen liittyvät ongelmat olivat muun muassa hallinnollisia, kuten vammaispalvelutoimiston henkilöstöresursseja, eli vammaispalvelun päätöksiä on esimerkiksi jouduttu antamaan suullisesti, kun kirjallisten päätösten laatiminen, samoin kuin palvelusuunnitelmien puhtaaksikirjoittaminen, on ruuhkautunut joissakin paikoissa. Myös vammaispalveluiden taloudelliset resurssit mainittiin vaikeuksien joukossa, mikäli kaikki resurssit käytetään subjektiivisten palveluiden toteuttamiseen, eikä rahaa jää määrärahasidonnaisiin palveluihin. Myös palveluiden hintataso näennäiskilpailullisilla markkinoilla nähdään ongelmana, jos yksittäinen palveluntuottaja pystyy pitämään alalla ns. valtakunnallista monopoliasemaa. 5 Käsitykset hankintamenettelyn sopivuudesta vammaispalveluihin Likert tyyppiseen kysymykseen (K14-15) hankintamenettelyn sopivuudesta vammaispalveluiden hankintojen yhteydessä vastasivat melkein kaikki kyselyyn osallistuneet (13/15).

Vaikeavammaisten palveluasumisen kohdalla hankintamenettelyn sopivuutta arvioitiin vaihtoehdoilla hyvin (5) ja huonosti (8). Äärivaihtoehtoja erittäin hyvin tai erittäin huonosti ei valinnut kukaan vastaaja. Vaikeavammaisten henkilökohtainen apu oli jaettu kolmeen avun muotoon, joista ensimmäisenä kysyttiin hankintamenettelyn sopivuutta jokapäiväisen elämän toimintoihin liittyvän avun järjestämiseen. Tässä kohtaa vastaajat olivat yksimielisiä siitä, että julkinen hankintamenettely sopii huonosti (12) tai jopa erittäin huonosti (1) vaikeavammaisten henkilökohtaiseen apuun jokapäiväisen elämän toiminnoissa. Opiskeluun ja työhön liittyvään henkilökohtaiseen apuun julkinen hankintamenettely sopii joidenkin vastaajien mielestä hyvin (4), mutta enemmistön mielestä huonosti (8) tai jopa erittäin huonosti (1). Vapaa-aikaan tai tilapäiseen apuun liittyvän henkilökohtaisen avun kohdalla julkisen hankintamenettelyn sopivuus jakaantui hyvin (5) tai huonosti (8) vaihtoehtojen välillä. Kaikkiaan hankintamenettelyn katsottiin sopivan vaikeavammaisten palveluasumiseen sekä henkilökohtaisen avun palveluun selvästi useammin huonosti (36 kertaa) tai erittäin huonosti (2 kertaa) kuin hyvin (14 kertaa). Kaikkein huonoimmin julkinen hankintamenettely sopi vastaajien mielestä tilanteeseen, jossa kysymys oli henkilökohtaisesta avusta jokapäiväisen elämän toiminnoissa. Joidenkin vastaajien mielestä hankintamenettely sopi hyvin palvelun järjestämiseen, kun kysymys oli vaikeavammaisten palveluasumisesta, henkilökohtaisesta avusta vapaa-aikana tai tilapäisesti, tai kun kyse oli henkilökohtaisesta avusta opiskelussa ja työssä. Vaikeavammaisten palveluiden julkiseen hankintamenettelyyn liittyy vastaajien mukaan monenlaisia asioita ja kysymyksiä, joiden perusteella sitä pidetään huonosti tilanteeseen sopivana. Esimerkiksi palveluasumisen kohdalla asiakkaiden väliset tarpeet ovat usein hyvin erilaiset, mikä tarkoittaa palveluasumispaikan yksilöllistä etsintää ja räätälöintiä huomioiden asiakkaan oikeus vaikuttaa valintoihin ja päätöksiin. Asiakkaiden joukossa on aina vaikeavammaisia henkilöitä, joiden kohdalla valmiit ratkaisut eivät toimi, eikä kilpailutuksella näin ollen saavuteta vastaavaa hyötyä. Asiakkaiden tarpeet usein myös muuttuvat ajan mittaan ja erilaisten elämäntilanteiden myötä, joten on haasteellista saada elämän kirjo näkyviin kilpailutusasiakirjoihin. Joissakin tapauksissa asiakas voi palveluhankinnan tai kilpailutuksen seurauksena joutua tahtomattaan jopa vaihtamaan asuinpaikkaa / kuntaa, mikäli omalla seudulla ei ole riittävästi tarjontaa. Tilanteissa, joissa asiakkaalla on ollut pitkään hyvät ja toimivat palvelut, voi kilpailutuksen seurauksena aiheutua asiakkaalle palveluiden tason laskua, etenkin jos sopimukset tehdään kilpailutuksen jälkeen liian lyhyiksi ajoiksi. Etenkin pienemmissä kunnissa myös vähäiset asiakasmäärät rajoittavat julkista hankintamenettelyä. Henkilökohtaiseen apuun hankintamenettely ei vastausten perusteella sovi yleensä sen vuoksi, että asiakkaalla on sekä oikeus että usein myös halu valita itse avustajansa, ja palvelun kilpailuttaminen kaventaisi tätä valinnan vapautta. Toisaalta henkilökohtaisia avustajia voi olla vaikea edes löytää. Lisäksi esitettiin näkemys, että hinta nousisi henkilökohtaisen avun osalta pilviin, mikäli sitä kilpailutettaisiin. Tilapäisen henkilökohtaisen avun kohdalla tilanne voi joissakin tilanteissa olla hieman toinen esimerkiksi silloin, kun äkillisesti sairastunutta avustajaa paikkaamaan tarvitaan palvelua ja kunta on palveluntuottajien kilpailutuksen avulla voinut jo haarukoida palvelun hintaa ja laatua. Vastausten joukossa oli myös muutama vastaaja, joiden mielestä kilpailutus sopii hyvin henkilökohtaisen avun palveluun. Tätä oli perusteltu sillä, että kyseessä on sen verran tavanomainen palvelu, että sille on helppo määritellä kriteerit ja palveluntuottajiakin on tarjolla. Suhteellisen pienet tuntimäärät suuntaavat kuntia ottamaan palvelusetelit käyttöön palvelun järjestämiseksi. 6

Vastausten perusteella kilpailutus edellyttää kunnalta hyvää kilpailutettavan kohteen määrittelyä, jotta palveluja tuottavat yritykset osaavat ja tietävät mitä tarjota. Lisäksi asiakkaiden yksilölliset tarpeet tulisi saada hyvin esille, millä osaltaan voitaisiin edistää pelkän palvelun eli avustamisen sisällön hankintaa tai kilpailuttamista. Nykyjärjestelmässä näin ei vielä tapahdu, kun palveluasumisen järjestämisessä mukana on usein myös asumisen järjestäminen eli tilakysymykset. Joka tapauksessa ratkaisut koskevat aina yksittäisiä ihmisiä ja ne ovat yksilöllisiä, mikä puhuu usein ryhmäperusteista kilpailutusta vastaan. Erään vastaajan mukaan myös yleinen hintakehitys pakottaa kilpailuttamaan palveluita, minkä vastaaja näkee keinona pitää kustannusten nousu edes jotenkin hallinnassa. 7 6 Tulevat hankinnat Kyselyssä (K19-20) tiedusteltiin kuntien tulevien vuosien suunnitelmista käynnistää vaikeavammaisten palveluasumisen ja henkilökohtaisen avun hankintoja. Kaksi kunta suunnittelee palveluasumisen hankinta vuoden 2011 aikana. Viisi (5) kuntaa suunnittelee vaikeavammaisten palveluasumisen hankintaa vuonna 2012 ja kahdella kunnalla on suunnitelmissa hankinnat vuonna 2013 tai sen jälkeen. Henkilökohtaisessa avussa kuntien tulevaisuuden suunnitelmissa on lisätä palvelusetelin palveluntuottajia, ottaa käyttöön palveluseteli sekä käynnistää alueellinen henkilökohtaisen avun keskus. 7 Vammaispalveluiden laadun määrittelystä Kysymykseen (K21-22), joka liittyi palveluasumisen hankinnan asiakirjoissa (tarjouspyyntö, palvelukuvaus, sopimus) määriteltävään laatuun, vastasi runsas puolet kaikista kyselyyn vastanneista (9/15), ja näistä valtaosa (7) ilmoitti määrittelevänsä laatua palveluasumisen asiakirjoissa, kun taas muutaman yksittäisen vastaajan (3) kohdalla laatu ei tullut asiakirjoissa määritellyksi. Henkilökohtaiseen apuun liittyvien hankinnan asiakirjojen kohdalla kuudessa kunnassa henkilökohtaisen avun palvelun laatua ei ollut määritelty, mutta muutamissa tapauksissa (3) näin on tapahtunut. On mahdollista, että kysymyksen asettelu oli joidenkin vastaajien mielestä hankalasti tulkittavissa. Tätä oletusta tukee erään vastaajan kommentti, jossa hän toteaa niin, että koska he eivät ole kilpailuttaneet vaikeavammaisten palveluita, niin vastauksen on pakko olla ei (ole määritelty palvelun laatua). Asiakkaaseen liittyviä laatutekijöitä vaikeavammaisten palveluasumisen ja henkilökohtaisen avun hankinnan asiakirjoissa kartoitettiin kysymyksessä (K22 24). Palveluasumisen osalta vastauksia tuli melko tasan puolelta vastaajista (7) ja henkilökohtaisen avun osalta hieman vähemmän (5). Palveluasumiseen liittyen avoimet vastaukset sisälsivät monenlaisia laatutekijöitä, joista osa on enemmän tai vähemmän konkreettisia ja rakenteellisia elementtejä, kun taas osa laatutekijöistä liittyy välittömämmin tai suoraan käyttäjäasiakkaaseen ja tämän elämään. Palveluntuottajan on ensinnäkin täytettävä yleiset asetetut vaatimukset kuten luvat, rekisterit, henkilöstön oikea mitoitus ja ammattitaito. Sopimuspohjalta palveluntuottajan tulee lisäksi täyttää kriteerit

fyysisistä tiloista (sijainti, ympäristö, koko, saniteettitilat) ja niiden käytöstä, laitteista ja välineistä, tarjottavan palvelun määrästä ja sisällöstä sekä henkilökunnan työpanoksesta. Laatutekijöinä mainittiin myös kuntouttava työote ja toiminta, yksilölliset suunnitelmat sekä toimintakyvyn säännölliset arvioinnit. Edellä mainittujen lisäksi palveluasumisen laatutekijät liittyvät palveluntuottajan luotettavuuteen, saavutettavuuteen, turvallisuuteen, asiakaslähtöisyyteen, esteettömyyteen sekä laadun seurantaan. Laatutekijöihin lasketaan vastausten perusteella myös asiakkaille/omaisille suoritettavat tyytyväisyyskyselyt sekä suoran palautteen käsittelyt. Eräs vastaaja tiivisti laatuasian niin, että heidän kunnassa tehdään palveluntuottajan kanssa yksilökohtainen sopimus ( mitään yleistä sopimusta ei ole ), ja laadun osalta tärkeintä prosessissa on löytää asiakkaalle sopivin paikka. Henkilökohtaisen avun kohdalla asiakkaaseen vaikuttavat laatutekijät poikkesivat osin palveluasumisesta johtuen palvelun luonteesta. Vastaajat toivat esille, että henkilökohtaisen avun sopimussuhde on asiakkaan ja palveluntuottajan välinen, ja usein asiakas itse hankkii avustajansa ja toimii tämän työnantajana. Eikä henkilökohtaiseen apuun liity palveluasumisen kaltaisia hankinta-asiakirjoja, vaan kriteerit on laadittu esimerkiksi palvelusetelin käyttöä ja palveluntuottajien yleisiä kriteereitä silmällä pitäen. Luonnollisesti palveluntuottajalta edellytetään kuitenkin yleisiä vaatimuksia kuten luvat, rekisterit, luotettavuus, soveltuvuus, koulutus ja sitoutuminen hyvään palveluun, johon sisältyy laadunvalvonta sekä säännöllinen maksajan eli kunnan informointi. Vaikka sopimus on asiakkaan ja palveluntuottajan välinen, niin asiakkaalla on oikeus ja velvollisuuskin reklamoida välittömästi kuntaa havaitsemistaan laatupoikkeamista. Kysymykseen (K25), jolla pyrittiin selvittämään laatukriteerien muodostumista ja sitä, millaista tietämystä niiden laadinnassa on käytetty, tuli vastaus noin puolelta (8) vastaajista. Avoimet vastaukset toivat esille pari keskeistä laadun muodostumisen tekijää. Ensimmäisenä näkyvänä tekijänä laatuelementtien syntymisessä on yhteistyö esimerkiksi muiden kuntien kanssa, eli toisten käyttämiä malleja ja kokemuksia käytetään hyödyksi omissa hankinnoissa. Toinen määrittelyn apu on valtakunnallisesti hyväksytyt laatukriteerit ja vaatimukset sekä erilaiset asiantuntijoiden (esimerkiksi järjestöjen ja konsulttien) laatimat laatusuositukset. Myös asiakaspalautteet mainittiin eräänä huomioon otettavana laadun määrittelyyn liittyvänä seikkana. Aina vammaispalveluista päättävän viranhaltijan tiedossa ei kuitenkaan ole se, mistä tai miten laatuun liittyvät kriteerit ovat muodostuneet. Kysymykseen hankintaprosessin valintaperusteista (K26-27) vastaajat (7/15) ilmoittivat vaikeavammaisten palveluasumisen hankintaprosessin valintaperusteena käyttäneensä kokonaistaloudellisesti edullisinta tarjousta. Pariin vastaukseen oli lisätty hinnan ja laadun välinen painoarvo 80/20 prosenttia. Parissa muussa vastauksessa todettiin, että joko kilpailutuksia palveluasumisen järjestämisestä ei ollut, tai niitä oli ollut vain yksi, joten varsinaista laadun painoarvoa ei ollut kunnassa määritelty. Vaikeavammaisten henkilökohtaisen avun hankintaprosessin valintaperusteen kohdalla vähäiset vastaukset (4) jakaantuivat tasan (2 2) kokonaistaloudellisesti edullisimman ja halvimman tarjouksen välillä. Kysymykseen (K28) vammaispalveluiden hankintasopimuksessa määritellyn laadun toteutumisen seuraamisesta vastasi kutakuinkin puolet vastaajista (7), ja tässä kohdassa toistetuimmaksi tekijäksi nousi kunnan tekemä asiakasyhteistyö esimerkiksi erilaisten asiakaspalautteiden, tyytyväisyyskyselyiden tai säännöllisesti toimitettavien palvelu- ja asiakassuunnitelmien päivittämisten ja tarkistamisten kautta. Myös omaisten merkitys palautekontaktina tuotiin esille. Toinen paljon esille tuotu keino laadun toteutumisen seuraamiseen 8

ovat lait ja selkeästi laaditut (hankinta)sopimukset sekä sopimuskatselmukset. Vastaajat totesivat, että palveluiden valvontavelvollisuus nousee laista, ja se edellyttää kuntia valvomaan säännöllisesti sosiaalipalveluiden tuottajia ja esimerkiksi palvelutuottajien asiakas- ja omaistyytyväisyyskyselyistä on raportoitava kunnalle. Henkilökohtaisen avun palvelusetelikäytännössä toimitaan taas niin, että palveluntuottajat hyväksyvät tuottamaansa palvelua koskevan sääntökirjan, jonka jälkeen asiakkaan tulee osata valvoa, että hänen saamansa palvelu on ennalta sovitun mukaista. 9 8 Asiakaspalautteet Asiakaspalautteilla ja asiakastyytyväisyyskyselyillä saadaan esille asiakkaan näkemys laadusta. Vastaajat ilmoittivat (K29) että, palvelun tilaajana he saavat palveluiden tuottajien keräämän asiakaspalautteen käyttöönsä useammin palveluasumisen osalta (8) kuin henkilökohtaisesta avusta (4). Palveluasumisestakaan kaikkien vastaajien (5) mukaan heille ei tule palveluntuottajan keräämää asiakaspalautetta. Henkilökohtaisen avun kohdalla kysymys palveluntuottajan keräämästä palautteesta oli ongelmallinen, koska palvelun toteuttaminen perustuu usein yksittäiseen avustajan ja vammaisen henkilön väliseen työsopimussuhteeseen, eikä varsinaista asiakaspalautetta yleensä kerätä, vaan palvelun toimivuuden arviointi tulee tehdä toisella tavalla. Kun kysyttiin palvelun tilaajan eli kunnan viranomaisten itsensä keräämää palautetta (K30-31). Vastauksista (n = 15) kävi ilmi, että vastaajakunnista puolet (7) kerää vaikeavammaisten palveluasumisen asiakkailta tai heidän läheisiltään palautetta. Pari vastaajaa ilmoitti kyselyssä, että vaikka palautetta vammaispalveluista ei varsinaisesti kerätä, heille saapui palautetta esimerkiksi kehittämisehdotusten muodossa. Toisaalta palautetta kerättiin myös suullisesti esimerkiksi palvelusuunnitelmien teon yhteydessä tai muussa sosiaalityöntekijän yhteydenpidossa. Itse asiassa vain harvassa vastauksessa mainittiin suoraan asiakaskysely tai -palaute käyttäjäkokemuksen palautteen keräämismenetelmänä. Myönteisestä palveluasumisen palautteesta eli kiitoksista kirjoitettiin vain muutamassa vastauksessa (4), ja hyvä palaute liittyi vastausten perusteella hoidon laatuun, hyvään ja ammattitaitoiseen henkilökuntaan sekä mielekkääksi koettuun toimintaan. Moittivista palautteista kirjoitettiin vielä harvemmin (3), ja ne sisälsivät kuvausta esimerkiksi siitä, kun asiakkaiden yksilölliset tarpeet eivät aina toteudu ja joudutaan tekemään kompromisseja. Myös palveluasumispaikkojen ja henkilökunnan vähyydestä tai asiakkaiden paljosta määrästä oli saatu negatiivista palautetta. Kehittämisehdotuksessa mainittiin tarvittavan erityisryhmille (mielenterveyskuntoutujille) asumispalveluita. Vaikeavammaisten henkilökohtaisen avun asiakkailta tai heidän läheisiltään käyttäjäpalautetta ilmoitettiin kunnissa kerättävän melkein yhtä usein (6) kuin ei kerättävän (7). Parin vastaajan luettelemat hyvät palautteet liittyivät henkilökohtaisessa avussa palvelun luotettavuuteen, sopivuuteen sekä toimintavarmuuteen. Kielteiset palautteet koskivat ongelmia löytää pätevä avustaja sekä tilannetta, jossa asiakkaan ja avustajan väliset henkilökemiat eivät toimi.

10 9 Millaista tukea hankinnoista vastaaville viranhaltijoille Kysymys siitä (K32), millaista tukea vaikeavammaisten palveluista päättävät kunnan viranhaltijat kaipaisivat, toi esille eri vastaajien (6) yhtäläisenä viestinä sen, että hankinnan prosessiosaaminen ei ole yksinkertainen eikä helppo asia. Osa toivoi selkeästi koulutusta hankintaosaamisesta ja kilpailutuksesta tarkentaen tarpeen liittyvän esimerkiksi tarjouspyynnön laatimiseen ja sen oikeellisuuteen tai siihen, milloin ja missä tilanteissa on mahdollista käyttää tulkintana sosiaalihuollon erityisharkintaa, mikä tarkoittaa ei kilpailutukselle. Muut asiat, jotka vammaispalveluiden hankintamenettelyssä pitäisi ottaa huomioon, liittyvät esimerkiksi hankintamenettelyn tiukkuuteen ja rajoituksiin. Toisin sanoen hankintamenettelyltä toivottiin joustavuutta sen suhteen, että olisi mahdollisuus joko kilpailuttaa palvelu tai hankkia se suorahankintana. Hankinnan lähtökohdan tulisi palvella nimenomaisesti vammaispalveluiden asiakkaiden tarpeita. Asiakkaiden palvelutarpeisiin liittyy usein myös kiireellisyys, eli tilannekohtainen aikataulu pitäisi huomioida palveluiden hankinnassa. Esimerkiksi kuukauden sisällä vastattava kiireellinen palvelun tarve on haasteellinen tilanne hankintamenettelyn suhteen. Markkinatilanteen tuntemisen helpottamiseksi ehdotettiin myös yhteistä tietopankkia, joka sisältäisi olemassa olevat vammaispalveluita tuottavat palveluyksiköt. Myös erilaisiin palveluasumisen tila- ja sijaintikysymyksiinkin vammaispalveluiden hankintamenettelyssä otettiin kantaa. Palveluasumisen tilojen ja asuntojen hankinta tai rakennuttaminen tulisi olla ratkaistuna ennen kuin yksilöllisiä palveluita aletaan kilpailuttaa. Lisäksi näiltä tiloilta ja asunnoilta tulisi edellyttää hyvää ja keskeistä sijaintia osana muuta asumista, hyvät liikenneyhteydet ja esteetöntä asuinympäristöä. 10 Toiveita Rotia palveluihin -projektille Kyselyn lopuksi (K33) kuntien vammaispalveluiden hankinnoista vastaavilta henkilöiltä tiedusteltiin sitä, millaisia toiveita tai odotuksia heillä mahdollisesti on Invalidiliiton Rotia palveluihin -projektin toiminnan osalta liittyen käyttäjäkokemuksen asiantuntemuksen edistämiseen. Selkeä toive liittyi tiedon saantiin. Tietoa toivottiin saatavan sisällöllisen asiantuntemuksen vahvistamiseksi kilpailutusprosessiin liittyvistä asioista. Olisi hyvä havainnollistaa asiaa esimerkiksi vammaispalveluiden kilpailuttamisen mallilla. Lisäksi tietoa kaivattiin siitä, miten muualla Suomessa on näissä asioissa toimittu ja millä lopputuloksella. Vastaajia kiinnostaa vertailutiedot muiden kuntien kokemuksista ja siitä, missä ovat mahdollisesti käytössä hyvät ja toimivat käytännöt. Kaikkiaan niiden kolmasosan (5) vastaajien joukossa, jotka kysymykseen olivat vastanneet, tiivistyivät odotukset sekä vammaispalveluiden hankintamenettelyyn että projektin kautta tulevaan tietoon. Esiselvityksen kaltaisen kyselyn nähtiin tuottavan kunnille uutta tietoa vammaispalveluiden järjestämistavoista, hankinnoista ja niiden vaikutuksista. Halutaan olla kuulolla projektin myötä saatavasta tiedosta ja kokemuksista ja toivotaan mahdollisuutta niiden hyödyntämiseen omassa työssä. Mahdolliset asiantuntijaluennot, koulutustilaisuudet ja hankintatyöpajat nähdään kiinnostavina mahdollisuuksina, kun vammaispalveluiden hankinta ja kilpailutus ovat tänä päivänä tärkeitä ja ajankohtaisia asioita monessa kunnassa. Kaksi kyselyyn vastannutta kaupunkia (Turku ja Kuopio) osoittivat rohkeutta ja kiinnostusta lähteä käynnistämään yhteistyötä Rotia-projektin kanssa.

11 11 Yhteenveto ja johtopäätökset Invalidiliiton Rotia palveluihin, kutia kumppanuuteen käyttäjäkokemuksen asiantuntemusta vammaispalveluihin -projektissa toteutettiin elokuussa 2011 esiselvitys kuntien toteuttamista (VPL) vaikeavammaisten palveluasumisen ja henkilökohtaisen avun -palvelujen järjestämisestä, hankinnoista ja kehittämistarpeista. Aineisto kerättiin sähköisellä Webropol-kyselyllä, joka toimitettiin noin 60 keskisuureen ja suureen kuntaan. Kyselyyn vastasi 15 kunnan (25 %) vammaispalveluista vastaavaa vammaispalvelupäällikköä ja sosiaalityöntekijää. Esiselvityksen pääteemat keskittyivät vammaispalvelujen toteutukseen ja laadun määrittelyyn palveluasumisen ja henkilökohtaisen avun hankinnoissa. Hankinnan prosessi pakottaa kuntia määrittelemään palveluntuottajilta edellyttämänsä konkreettisen palvelun laadun, jonka todentumista palveluiden seurannassa arvioidaan. Hankintojen yhteydessä palveluiden laadun määrittelyyn vaikuttavat toisten kuntien kokemukset, valtakunnalliset laatusuositukset, asiantuntijalausunnot ja myös asiakaspalautteet. Vaikeavammaisten asiakkaiden palveluhankinnan kohde olisi osattava kuvailla mahdollisimman yksityiskohtaisesti, jotta palveluntuottajat tietäisivät, mihin he todellisesti ovat ryhtymässä. Tämän ohella sopivat ja esteettömät asunnot keskeisellä sijainnilla ja toimivilla liikenneyhteyksillä tulisi olla valmiina ennen hankintaa, jotta päästäisiin itse palvelun (avustamisen sisällön) kilpailuttamiseen. Esiselvityksen vastausten perusteella vaikeavammaisten kuntalaisten tarvitsemien palveluiden järjestämisessä avoin hankintamenettely ei aina sovi yksilöllisten ja massapalveluista poikkeavien palveluiden hankintaan. Asiakkaiden yksilölliset tarpeet, toiveet ja muuttuvat tilanteet pitäisi pystyä huomioimaan ryhmäperustaista hankintamenettelyä paremmin. Kuntiin tarvitaan lisää osaamista hankintamenettelyyn ja vammaispalveluiden sisällön ja laadun määrittelyyn, joustoa hankintamenettelyyn, lisää palveluntuottajia ja tietopankki tarjolla olevista palveluyksiköistä, kun tavoitteena on palveluiden käyttäjäasiakkaan tarvetta vastaava yksilöllinen palvelu sopimuskauden aikana. Kunnat arvioivat palvelun laadun toteutumista asiakasyhteistyön avulla sekä ostopalvelusopimusten seurantaneuvottelulla ja myös lait ohjaavat laadun toteutumisen arviointiin ja valvontaan. Kunta on riippuvainen palveluntuottajan keräämästä asiakastiedosta, eikä kunta pääsääntöisesti kerää suoraan asiakaspalautetta ostopalveluiden asiakkailta. Tulevilla sosiaalipalvelujen tuottajien omavalvontasuunnitelmilla pyritäänkin lisäämään palveluntuottajien velvollisuutta kuvata ja valvoa itse palveluidensa laatua, jolloin myös asiakas voi paremmin osallistua palveluiden laadun arviointiin. Tärkeää myös on, että kunnan ja asiakkaan välillä tehty palvelusuunnitelma sekä asiakkaan ja palvelun tuottajan välinen palvelusitoumus vastaavat asiakkaan yksilöllistä tarvetta ja todellisuutta. Voisivatko kunnat hyödyntää yksilöllisiä palvelusuunnitelmia nykyistä paremmin palveluiden tavoitteiden asettelussa ja hankintaan liittyvässä palvelumäärittelyssä sekä voisiko palvelusuunnitelman tarkastuksen yhteyteen yhdistää myös palvelujen toteutumisen arviointia ja suoran asiakaspalautteen keräämisetä palvelujen toteutuksesta? Vastaajakunnat toivoivat vaikeavammaisten palveluiden hankintamenettelyn muuttuvan joustavammaksi, jotta se sallisi yksilöllisten tilanteiden (kiire ja erilaiset tarpeet) aidon