EUROOPAN PARLAMENTTI BUDJETTIVALIOKUNTA Ilmoitus jäsenille Asia: Käsikirja uusille valiokuntien jäsenille SISÄASIOIDEN PÄÄOSASTO 3. kesäkuuta 2004 CM\531576.doc PE 344.027
Johdanto Euroopan parlamentti on epäilemättä kehittynyt toimielimistä eniten yhteisön viisikymmenvuotisen historian aikana. Sen toimivalta sekä talousarvion että lainsäädännön alalla on kasvanut tasaisesti. Sen sananvalta on kuitenkin lisääntynyt hyvin eri tahdissa näillä kahdella alalla. Talousarvioon liittyvissä asioissa ei perussopimuksiin ole tehty suuria muutoksia sitten vuoden 1975, jolloin jäsenvaltiot myönsivät parlamentille täysin samanarvoisen aseman neuvoston kanssa. Parlamentin lainsäädäntävalta on sen sijaan kasvanut hitaammin aivan viime aikoihin asti sitä lisättiin erityisesti vasta vuonna 1993 tehdyssä Maastrichtin sopimuksessa ja vuonna 1999 tehdyssä Amsterdamin sopimuksessa. Ennen näiden kahden perussopimuksen voimaantuloa parlamentti näin ollen pyrki talousarvion kautta vaikuttamaan neuvoston ainoana lainsäätäjänä tekemiin päätöksiin. Yleisperiaatteet Ennen kuin siirrytään käsittelemään talousarvion hyväksymismenettelyä ja Euroopan parlamentin osuutta siinä on hyvä palauttaa mieleen pääperiaatteet, joihin yhteisön talousarvio perustuu. Nämä periaatteet ovat seuraavat: 1. Talousarvion yhtenäisyys (EY:n perustamissopimuksen 268 artikla): kaikki yhteisön tulot ja menot kootaan yhteen ainoaan asiakirjaan Euroopan yhteisöjen talousarvioon. Poikkeuksen säännöstä muodostavat Euroopan kehitysrahasto 1, Euroopan investointipankin rahoitustoiminta ja eräät lainanotto- ja lainanantotoimet. Nämä toimet rahoitetaan EY:n talousarvion ulkopuolelta. Oman erityistapauksensa muodostavat yhteinen ulko- ja turvallisuuspolitiikka (YUTP) ja eräät hallitustenväliset toimet oikeus- ja sisäasioissa (rikosoikeudellisissa asioissa tehtävä poliisiyhteistyö ja oikeudellinen yhteistyö), joissa molemmissa on joillekin jäsenvaltioille myönnetty erivapaus jättäytyä toiminnan ulkopuolelle. Näillä aloilla hallintomenot katetaan EY:n talousarviosta, kun taas toimintamenot voidaan rahoittaa siitä, ellei neuvosto päätä toisin. 2. Talousarvion yleiskatteisuus (varainhoitoasetuksen 17 artikla): tulot ja menot otetaan talousarvioon vähentämättä niitä toisistaan. Tämä tarkoittaa myös sitä, että tuloja ei voi kohdistaa tiettyihin menoeriin (korvamerkitsemiskielto). Täten talousarvion tulot muodostavat yhteisen kokonaisuuden, jota käytetään erittelemättä kaikkien hyväksyttyjen menojen rahoittamiseen. 3. Talousarvion vuotuisuus (EY:n perustamissopimuksen 268 artikla): kaikki talousarviotapahtumat (sekä tulo- että menopuolella) sidotaan yhteen varainhoitovuoteen, joka alkaa 1. tammikuuta ja päättyy 31. joulukuuta. Eräiden toimien toteutus saattaa kestää pidempään kuin vuoden, joten niiden luonne on ristiriidassa tämän periaatteen kanssa. Tarjouskilpailuihin ja sopimuksiin perustuviin hankkeisiin saattaa sisältyä rahamääriä, joiden käyttö välttämättä jakaantuu useammalle kuukaudelle. Kyseinen ajanjakso ei välttämättä käy yksiin sen varainhoitovuoden kanssa, jonka aikana sopimus allekirjoitettiin. Tämän vuoksi talousarviossa on annettu mahdollisuus 1 Tämä on osa yhteisön ja Afrikan, Karibian ja Tyynenmeren valtioiden kanssa allekirjoitettua yhteistyösopimusta; se sisältää Euroopan investointipankin lainat kehitysyhteistyöohjelmien ja erityisten kauppajärjestelmien rahoittamiseksi. PE 344.027 2/9 CM\531576.doc
käyttää jaksotettuja määrärahoja. Tämä tarkoittaa, että budjettivallan käyttäjä esittää kustakin menoerästä kaksi eri lukua maksusitoumusmäärärahat (MSM) ja maksumäärärahat (MM). Maksusitoumusmäärärahat ovat "virtuaalista rahaa", joka kattaa kuluvan varainhoitovuoden aikana kokonaiskustannukset oikeudellisista sitoumuksista. Maksumäärärahoiksi kutsutaan varoja, jotka tarvitaan kuluvana varainhoitovuonna tai edeltävinä varainhoitovuosina tehdyistä oikeudellisista sitoumuksista johtuvien todellisten kustannusten kattamiseen. Maksusitoumusmäärärahojen ja maksumäärärahojen määrä on harvoin sama. Maksumäärärahojen määrä riippuu tosiasiassa tiettyjen hankkeiden toteutusvaiheesta. Joillakin aloilla (esim. rakennerahastot tai tutkimuksen puiteohjelma) toteutuksessa on huomattavia viipeitä, minkä vuoksi tehtyjen sitoumusten ja niitä koskevien varsinaisten maksujen välillä on suuri ero. Tätä eroa kutsutaan maksamattomiksi sitoumuksiksi (RAL= 'reste à liquider'). Tiettyjä menoja (esim. kaikki hallintomenot) varten tarkoitetut määrärahat ovat jaksottamattomia, jolloin maksusitoumusmäärärahojen ja maksumäärärahojen välillä ei ole eroa. Vuotuisperiaatteeseen on myös muutama poikkeus. Eräät määrärahat voidaan siirtää vuodelta toiselle, kunhan tietyt tiukat kriteerit täyttyvät (esim. jaksotetut määrärahat: määrien sitomista edeltävät toimet on tehtävä joulukuun 31. päivään mennessä ja siirto on sallittu vain seuraavan vuoden maaliskuun 31. päivään saakka). 4. Talousarvion tasapaino (EY:n perustamissopimuksen 268 artikla): talousarvion on sisällettävä sama määrä tuloja ja menoja. Talousarviota hyväksyttäessä yhteisön tulojen määrä perustuu vielä arvioihin, erityisesti yhteisön BKTL:oon. Tasapainoa on näin ollen tarkasteltava uudelleen toteutusvaiheessa varsinaisen toteutuman perusteella. Aikaansaatu saldo heijastuu seuraavan vuoden talousarvion tulopuoleen (jos tulot ovat olleet ennusteita suuremmat) tai menopuoleen (jos pienemmät). Aiempina vuosina budjettivallan käyttäjä on noudattanut negatiivisen saldon menetelmää. Tässä tapauksessa hyväksytyt menot ylittävät oletetut tulot. Lopputuloksena oleva negatiivinen saldo otetaan talousarvioon. Näin tehtäessä oletetaan kuitenkin, että talousarviosta kertyy muualta säästöjä, jotka korjaavat tämän negatiivisen saldon niin, että vuoden lopussa tasapainon periaate toteutuu. Talousarvion rakenne Yhteisön talousarvio rakentuu erittelyperiaatteen mukaisesti. Kullakin talousarvioon otetulla määrärahalla on oltava käyttötarkoitus. Käytännössä tämä tarkoittaa, että määrärahat liittyvät aina tiettyyn toimeen, jonka perustelut, soveltamisala ja tavoitteet on eritelty talousarvion selvitysosassa. Täten yhteisön talousarvio koostuu tuhansista erillisistä budjettikohdista, jotka vastaavat yksittäisiä toimia. Seuraavaksi tarkastelemme talousarvion yleistä rakennetta. Yhteisön talousarvio jakaantuu kahteen osaan. Toinen näistä on "yleinen tulotaulukko", jossa luetellaan edellisen vuoden CM\531576.doc 3/9 PE 344.027
ylijäämästä (mahdollisesti) johtuvat tulot ja yhteisön erilaiset omat varat (maksut, alv ja bruttokansantulo BKTL). Tulot Yhteisöllä on omia tuloja, jotka saadaan pääasiassa jäsenvaltioiden kantamista veroista ja maksuista yhteisölle maksettavasta osuudesta. Varoja on neljänlaisia: muiden kuin jäsenvaltioiden kanssa käytävässä kaupassa sovellettavat maatalousmaksut muiden kuin jäsenvaltioiden kanssa käytävässä kaupassa sovellettavat tullimaksut prosenttiosuus jäsenvaltioiden kantamasta arvonlisäverosta; yhteisön osuus lasketaan määrästä (alv-määräytymisperuste), joka saadaan jakamalla kannettujen alv-nettotulojen kokonaismäärä alv:n keskimääräisellä verokannalla; alv-määräytymisperuste voi kuitenkin olla enintään 50 prosenttia jäsenvaltion bruttokansantulosta; BKTL (neljäs tulonlähde); tämä on ylimääräinen tulonlähde, jolla katetaan menot, joiden kattamiseen kolmesta muusta tulonlähteestä saadut tulot eivät riitä; näiden tulojen määräksi on sovittu 1,24 prosenttia jäsenvaltioiden BKTL:sta. Yhteisön omista varoista päättää neuvosto, ja parlamenttia yksinomaan kuullaan asiasta (EY:n perustamissopimuksen 269 artikla). Nykyiseen järjestelmään sisältyy myös erityinen Yhdistyneen kuningaskunnan budjettiaseman epätasapainon korjausjärjestely. Menot Talousarvion toisessa osassa ovat tulo- ja menotaulukot pääluokittain. Toinen osa on jaettu kahdeksaan pääluokkaan, jotka vastaavat seuraavia yhteisön toimielimiä ja elimiä: Pääluokka I (Euroopan parlamentti) Pääluokka II (Neuvosto) Pääluokka III (Komissio) Pääluokka IV (Yhteisöjen tuomioistuin) Pääluokka V (Tilintarkastustuomioistuin) Pääluokka VI (Talous- ja sosiaalikomitea) Pääluokka VII (Alueiden komitea) Pääluokka VIII (Euroopan oikeusasiamies ja Euroopan tietosuojavaltuutettu). Kukin pääluokka on jaettu osastoihin, lukuihin, momentteihin ja alamomentteihin. Pääluokka III muodostaa yli 95 prosenttia talousarviosta, koska se kattaa menot yhteisön toiminnasta eri toimintalohkoilla. Pääluokan rakenne on äskettäin muutettu toimintoperusteisen budjetoinnin (ABB) periaatteiden mukaiseksi. Aiemmin menot jaettiin kahteen laajaan luokkaan: hallintomenot (osa A) ja toimintamenot (osa B). Tällaisessa jaottelussa oli vaikea varmistaa, oliko hallintoresurssit kohdennettu budjettivallan käyttäjän asettamien poliittisten painopisteiden mukaisesti. Niinpä pääluokka III päätettiin jakaa toimintalohkoihin eli osastoihin (nykyisin 29 + yksi eläkkeitä ja yksi varauksia koskeva) ja kultakin alalta päätettiin ilmoittaa hallinto- ja toimintamenoihin myönnettävät varat. Uutta järjestelmää on sovellettu vuoden 2004 talousarviosta alkaen. PE 344.027 4/9 CM\531576.doc
Talousarviomenettely Talousarviomenettelyä koskevat määräykset on annettu EY:n perustamissopimuksen 272 artiklassa. Talousarvio hyväksytään vain, jos neuvosto ja parlamentti (nk. budjettivallan käyttäjät) pääsevät siitä sopimukseen. Talousarvion hyväksymismenettelyyn sisältyy kaksi kierrosta ("käsittelyä"), joiden aikana nämä kaksi toimielintä harkitsevat muutoksia Euroopan komission toimittamaan esitykseen (alustava talousarvioesitys) ja neuvottelevat painopisteistään, jotta ne pääsisivät sopimukseen asiasta. Perustamissopimuksen 272 artiklassa vahvistetaan aikataulu kullekin talousarviomenettelyn vaiheelle; parlamentin ja neuvoston työn helpottamiseksi kolme toimielintä ovat kuitenkin keskenään sopineet seuraavasta käytännön aikataulusta: Aikataulu 1. Helmikuu vuonna n-1 1 : Komissio hyväksyy vuotuisen toimintastrategiansa (APS). Asiakirjassa määritetään komission seuraavan vuoden toiminnan painopisteet, yksilöidään toimintaehdotukset, jotka edistävät tavoitteiden toteuttamista, ja päätetään niiden toteutuksen edellyttämistä talousarvion puitteista 2. 2. Maalis-huhtikuu: Parlamentti antaa komission vuotuisesta toimintastrategiasta mietinnön, jossa se yksilöi omat painopisteensä seuraavaksi vuodeksi ja kehottaa komissiota ottamaan ne huomioon tämän laatiessa alustavaa talousarvioesitystä (ATE). Tämän jälkeen kolmen toimielimen edustajat, eli budjettivaliokunnan puheenjohtaja, budjettineuvoston puheenjohtaja ja talousarviosta vastaava komission jäsen kokoontuvat (kolmikantakokous) esittämään kantojaan ja keskustelemaan niistä. 3. Toukokuun alku: Komissio julkaisee alustavan talousarvioesityksen. 4. Heinäkuun puoliväli: Talousarvion ensimmäinen käsittely neuvostossa (talousarvioesitys eli TE). Sitä ennen pidetään toinen kolmikantakokous, jossa pyritään pääsemään varhaiseen sopimukseen eräistä talousarvion näkökohdista. Kokouksen jälkeen budjettivaliokunta jättää täysistunnon käsiteltäväksi päätöslauselman, jossa määritetään neuvotteluvaltuudet parlamentin ja neuvoston välistä virallista neuvottelukokousta varten, joka pidetään juuri ennen talousarvioesityksen virallista hyväksymistä neuvostossa. 5. Syyskuun alku: Talousarvioesitys toimitetaan virallisesti parlamentille, jolla on 45 päivää aikaa muodostaa kantansa. Tänä aikana kaikki pysyvät valiokunnat tutkivat, miten neuvosto on jakanut resurssit eri toimintalohkoille, ja ehdottavat tarkistuksia talousarvioesitykseen. 6. Lokakuun alku: Budjettivaliokunta käsittelee muiden valiokuntien tekemiä ehdotuksia ja pyrkii sovittamaan eri kannat yhteen. Ennen parlamentin ensimmäisen käsittelyn päättymistä pidetään kolmas kolmikantakokous (ja tarvittaessa sen jälkeen neuvottelukokous). 7. Lokakuu: Parlamentti päättää ensimmäisen käsittelynsä Strasbourgin istunnossa ja toimittaa esityksensä neuvostolle, jolla on 15 päivää aikaa toiseen käsittelyynsä. 1 Eli sitä varainhoitovuotta edeltävä vuosi, jota käsiteltävänä oleva talousarvio koskee. 2 Komissio julkaisi tällaisen asiakirjan ensimmäistä kertaa vuonna 2004: ks. "Toimintastrategia vuodeksi 2005" (KOM(2004) 133). CM\531576.doc 5/9 PE 344.027
8. Marraskuun loppu: Ennen neuvoston toisen käsittelyn päättymistä pidetään neljäs kolmikantakokous ja neuvottelukokous, jossa budjettivallan käyttäjät yrittävät päästä yhteisymmärrykseen avoinna olevista kysymyksistä. Neuvoston hyväksyttyä toisen käsittelyn kantansa se toimitetaan parlamentille. Parlamentilla on 15 päivää aikaa vastata siihen. 9. Joulukuun täysistunto: Parlamentti voi joko hyväksyä neuvoston toisen käsittelyn tuloksen, muuttaa eräitä seikkoja siinä (ks. "Parlamentin rooli" jäljempänä) tai hylätä talousarvioesityksen. Ensimmäisessä tapauksessa parlamentin puhemies voi virallisesti vahvistaa talousarvion. Toisessa tapauksessa tämä voi tehdä niin ainoastaan, jos neuvosto on hyväksynyt parlamentin toisessa käsittelyssään esittämät muutokset. Jos talousarvio hylätään, on jatkettava neuvotteluja yhteisymmärryksen löytämiseksi ja komission on tehtävä uusi esitys. Ennen uuden esityksen hyväksymistä komissio saa kuukausittain käyttää menoihin vain määrän, joka on enintään yksi kahdestoistaosa edellisten varainhoitovuoden talousarvioon otetuista määrärahoista. Tämä merkitsee, että järjestelyn aikana (joka tunnetaan väliaikaisten kahdestoistaosien järjestelmän nimellä) ei voida rahoittaa mitään uusia poliittisia aloitteita. Varainhoitovuoden aikana voi syntyä väistämättömiä ja odottamattomia olosuhteita, jotka edellyttävät muutoksia hyväksyttyyn talousarvioon. Tällöin komissio toimittaa budjettivallan käyttäjälle alustavan lisätalousarvioesityksen. Niiden hyväksymismenettely on samanlainen kuin varsinaisen talousarvion hyväksymismenettely. Aikataulu on esitetty tiivistetyssä muodossa seuraavassa kuviossa: PE 344.027 6/9 CM\531576.doc
EU:N TALOUSARVIOMENETTELY Komission suuntaviivat (APS) tammi/helmik. Neuvoston painopisteet Kolmikantakokoukset suuntaviivoista ja teknisistä mukaut. (maalis/huhtik.) Parlamentin suuntaviivat maalisk. Komission ATE toukok. Kolmikantakok. (kesä/heinäk.) / Neuvottelumenettely (mietintö) Neuvottelu ennen neuvoston 1. käsittelyä Neuvoston TE heinäk. Kolmikantakok. uudet aloitteet Kolmikantakok. oikaisukirjelmä Parlamentin TE lokak. Neuvottelu ennen neuvoston 2. käsittelyä Neuvoston 2. käsittely marrask. Kolmikantakok. ennen EP:n 2. käsittelyä EP:n puhemiehen ALLEKIRJOITUS Parlamentin 2. käsittely jouluk. CM\531576.doc 7/9 PE 344.027
Euroopan parlamentin rooli Kun yhteisön rahoitusmenetelmää uudistettiin 1970-luvun puolivälissä siten, että jäsenvaltioiden maksuosuuksista siirryttiin omien varojen järjestelmään, Euroopan parlamentille annettiin sananvaltaa siihen, miten nämä resurssit jaetaan ja käytetään. Parlamentilla ei kuitenkaan ollut valvontavaltaa koko talousarvioon, koska neuvosto edelleen päätti yksin tietyistä aloista tai pikemminkin tietyistä talousarvion otsakkeista. Kahden budjettivallan käyttäjän välinen valtatasapaino perustuu itse asiassa jakoon pakollisiin ja ei-pakollisiin menoihin (PM vs. EPM). Parlamentti sanoo viimeisen sanan vain ei-pakollisista menoista. Jaottelu perustuu EY:n perustamissopimuksen 272 artiklan 4 kohtaan, jossa todetaan pakollisten menojen olevan "tästä sopimuksesta tai sen nojalla annetuista säädöksistä johtuvia... menoja". Neuvoston nimenomaisena tarkoituksena oli varmistaa, että maatalousmenot, jotka tuohon aikaan muodostivat leijonanosan talousarviosta, olivat täydellisesti sen hallinnassa On kuitenkin todettava, että vuosien myötä maatalousmenojen osuus suhteessa muihin toimintalohkoihin, kuten rakennepolitiikkaan (ei-pakolliset menot), on pienentynyt. Parlamentin hallinnassa on nyt näin ollen yli 50 prosenttia talousarviosta. Parlamentti on toistuvasti kyseenalaistanut sen, miten neuvosto tulkitsee jakoa pakollisiin ja eipakollisiin menoihin. Se arvosteli neuvostoa useita kertoja ja asia vietiin lopulta Euroopan yhteisöjen tuomioistuimeen (asia: C-41/95). Neuvosto ei pystynyt antamaan selkeämpää määritelmää, mutta korosti, että budjettivallan käyttäjien oli saatava aikaan yhteinen sopimus asiasta. Niinpä parlamentti ja neuvosto pääsivät äskettäin sopimukseen menojen luokittelusta. Sopimus on liitetty Euroopan parlamentin, neuvoston ja komission välillä tehtyyn toimielinten sopimukseen talousarviota koskevasta kurinalaisuudesta ja talousarviomenettelyn parantamisesta (EYVL C 172, 18.6.1999, s. 1 22). On myös pantava merkille, että parlamentin on pysyttävä enimmäiskorotuksen asettamissa rajoissa (EY:n perustamissopimuksen 272 artikla). Komissio laskee tämän yksinomaan eipakollisiin menoihin sovellettavan enimmäiskorotuksen vuosittain useiden talousindikaattorien perusteella (kasvuennusteet, inflaatio, julkiset menot). Se siis rajoittaa parlamentin oikeutta lisätä vuotuisia menoja. Rahoitusnäkymät Euroopan yhteisön perustamissopimuksessa olevat talousarviota koskevat määräykset eivät ole olennaisesti muuttuneet kolmenkymmenen viime vuoden aikana. Sen sijaan niiden soveltaminen on huomattavasti muuttunut. Jotta ymmärtäisimme, miksi parlamentti ja neuvosto ovat ottaneet käyttöön uusia työskentelytapoja, on palattava ajassa taaksepäin 1980-luvulle. Tuolloin neuvosto oli huolestunut yhteisen maatalouspolitiikan yhä kasvavista kustannuksista (ja uusien valtuuksien ja politiikanalojen kehityksestä) samalla, kun yhteisön perinteiset omat varat olivat osoittautumassa yhä riittämättömämmiksi. PE 344.027 8/9 CM\531576.doc
Haasteeseen vastatakseen kesäkuussa 1988 Brysselissä kokoontunut Eurooppa-neuvosto päätti saattaa yhteisön varat tavoitteidensa tasalle ja otti käyttöön uuden tulonlähteen (nk. neljäs tulonlähde, joka perustuu yhteisön BKTL:oon). Lisäksi se vaati kurinalaisempaa talousarvion hoitoa ja neuvotteli parlamentin kanssa eri toimintalohkojen menoille tietyllä aikavälillä asetettavista enimmäismääristä. Näin syntyivät ensimmäiset rahoitusnäkymät (1988 1992). Parlamentin kannalta rahoitusnäkymistä oli se etu, että ne turvasivat riittävät resurssit eipakollisten menojen rahoittamiseen etenkin rakennepolitiikassa. Neuvosto onnistui saamaan yhteisön menot kuriin, ja sillä oli enemmän sananvaltaa varojen jakamisessa eri toimintalohkojen välille (maatalous, sisäiset politiikat, ulkoiset politiikat, hallinto). Tätä uutta työskentelytapaa on käytetty siitä lähtien. Parlamentti on vuosien mittaan pyrkinyt joustavoittamaan järjestelmää. Jäykkä jako eri otsakkeiden välillä eli se, ettei yhteen otsakkeeseen kertynyttä ylijäämää ole voitu käyttää toiseen otsakkeeseen kuuluvien aloitteiden rahoittamiseen on usein heikentänyt parlamentin ja neuvoston kykyä vastata uusiin haasteisiin tai ennakoimattomiin tilanteisiin. Komission äskettäin tekemät ehdotukset (KOM(2004) 101) seuraavista rahoitusnäkymistä pyrkivät niinikään joustavuuden lisäämiseen. CM\531576.doc 9/9 PE 344.027