TYÖELÄMÄ- JA TASA- ARVOVALIOKUNNAN LAUSUNTO 11/2012 vp Valtioneuvoston kirjelmä ehdotuksesta Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiiviksi palvelujen tarjoamisen yhteydessä tapahtuvasta työntekijöiden lähettämisestä työhön toiseen jäsenvaltioon annetun direktiivin 96/71/EY täytäntöönpanosta (lähetettyjen työntekijöiden täytäntöönpanodirektiivi) Suurelle valiokunnalle JOHDANTO Vireilletulo Eduskunnan puhemies on 26 päivänä huhtikuuta 2012 lähettänyt valtioneuvoston kirjelmän ehdotuksesta Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiiviksi palvelujen tarjoamisen yhteydessä tapahtuvasta työntekijöiden lähettämisestä työhön toiseen jäsenvaltioon annetun direktiivin 96/71/EY täytäntöönpanosta (lähetettyjen työntekijöiden täytäntöönpanodirektiivi) (U 30/2012 vp) käsiteltäväksi suureen valiokuntaan ja samalla määrännyt, että työelämä- ja tasa-arvovaliokunnan on annettava asiasta lausuntonsa suurelle valiokunnalle. Asiantuntijat Valiokunnassa ovat olleet kuultavina - hallitusneuvos Liisa Heinonen, työ- ja elinkeinoministeriö - kansainvälisten asioiden asiamies Jenni Karjalainen, Akava ry - asiamies, varatuomari Markus Äimälä, Elinkeinoelämän keskusliitto EK - lakimies Jari Hellsten, Suomen Ammattiliittojen Keskusjärjestö SAK ry - työmarkkina-asioiden päällikkö Merja Hirvonen, Suomen Yrittäjät ry - professori Niklas Bruun. Lisäksi kirjallisen lausunnon ovat antaneet Rakennusliitto ry Rakennusteollisuus RT ry Suomen Pienyrittäjät tutkijatohtori Markku Sippola, Joensuun yliopisto VALTIONEUVOSTON KIRJELMÄ U 30/2012 vp Ehdotus Ehdotuksen tarkoituksena on parantaa ja tehostaa direktiivin 96/71/EY täytäntöönpanoa, soveltamista ja täytäntöönpanon käytännön valvontaa eri puolilla Euroopan unionia. Sillä varmistetaan, että lähetettyjen työntekijöiden oikeuksien suoja on taattu ja että palvelujen va- Versio 2.0
paan tarjoamisen tieltä poistetaan tarpeettomat esteet. Direktiiviehdotus liittyy rajat ylittävästä työtaisteluoikeudesta samanaikaisesti tehtyyn asetusehdotukseen (KOM (2012)130). Väärinkäytösten ja säännösten kiertämisen estämiseksi ehdotuksessa listataan yrityksen toiminnan luonnetta ja lähetetyn työntekijän työskentelyn tilapäisyyttä kuvaavia tosiseikkoja. Esitetyt seikat ovat tilanteen kokonaisarvioinnissa suuntaa-antavia. Arviointiperusteet on mukautettava kuhunkin tapaukseen siten, että kunkin tilanteen erityispiirteet huomioidaan. Komissio julkaisee luettelon jäsenvaltioiden toimivaltaisista viranomaisista ja yhteysvirastoista ja päivittää sitä säännöllisesti. Tiedot lähetettyjä koskevista työehdoista ja lainsäädännöstä on oltava helposti saatavilla. Jäsenvaltioiden on vastattava viranomaisten esittämiin tietopyyntöihin ja pyyntöihin tehdä lähettämiseen liittyviä tarkastuksia ja tutkimuksia. Mahdollisista väärinkäytöksistä on tehtävä selvityksiä ja varmistettava, että palveluntarjoajat antavat kaikki tiedot, joita tarvitaan laillisuuden valvomiseksi. Rekistereiden, joihin palveluntarjoajat on kirjattu, tulee olla kaikkien jäsenvaltioiden nähtävissä samoin edellytyksin. Sijoittautumisjäsenvaltion on jatkettava toiseen jäsenvaltioon lähetettäviin työntekijöihin liittyvää valvontaa ja toimitettava omasta aloitteestaan vastaanottavalle jäsenvaltiolle sillä olevat tiedot sääntöjen vastaisesta toiminnasta. Vastaanottavan jäsenvaltion viranomaiset voivat myös pyytää näitä tietoja. Sijoittautumisjäsenvaltiota ei velvoiteta suorittamaan tarkastuksia ja valvontatoimia vastaanottajajäsenvaltion alueella, vaan tarvittaessa ne suorittaa vastaanottajajäsenvaltio. Jäsenvaltiot voivat edellyttää vain sellaisia hallinnollisia vaatimuksia ja valvontatoimenpiteitä, jotka on lueteltu direktiiviehdotuksen 9 artiklassa. Jäsenvaltion on nimettävä yhteyshenkilö, joka tarvittaessa neuvottelee jäsenvaltion työmarkkinaosapuolten kanssa. Jäsenvaltioiden on varmistettava, että työntekijöiden lähettämiseen liittyvät menettelyt ja muodollisuudet ovat sellaisia, että yritykset voivat ne helposti täyttää. Jäsenvaltioiden on toteutettava alueellaan tehokkaita ja riittäviä tarkastuksia. Tarkastusten perustana on käytettävä säännöllisesti tehtävää riskinarviointia. Tarkastusten suorittamisessa toimitaan hallinnollista yhteistyötä koskevien säännösten mukaisesti. Jos työsuojeluhallinnolla ei jäsenvaltiossa ole lähetettyihin työntekijöihin sovellettavien työolojen ja/tai työehtojen tarkastamiseen ja valvontaan liittyvää toimivaltaa, voivat jäsenvaltiot pitää voimassa järjestelyitä, joilla kyseisten työntekijöiden työehtojen noudattaminen taataan. Jäsenvaltioiden on varmistettava, että lähetetyillä työntekijöillä on vastaanottajajäsenvaltiossa käytettävissä tehokkaita menettelyjä oikeuksiensa turvaamiseksi. Lisäksi on varmistettava, että käytössä on menettelytavat, joilla lähetetyille työntekijöille maksetaan palkkasaatavat ja palautetaan nettopalkkaan tai majoituksen laatuun nähden kohtuuttomat kustannukset, jotka on pidätetty tai vähennetty palkasta työnantajan järjestämän majoituksen kattamiseksi. Direktiiviehdotuksen 12 artiklan mukaan tilaaja on työnantajan lisäksi rakentamistoiminnassa vastuussa alihankkijansa maksamattomista vähimmäispalkkasaatavista ja virheellisesti pidätettyjen ennakonpidätysten ja sosiaaliturvamaksujen palauttamisesta. Asianmukaista huolellisuutta noudattanutta toimeksisaajaa ei pidetä vastuullisena. Jäsenvaltiot voivat unionin lainsäädäntöä noudattaen vahvistaa lainsäädäntönsä pohjalta myös tiukempia vastuusääntöjä, jotka koskevat alihankkijan vastuun alaa ja laajuutta. Tällaisesta vastuusta voidaan säätää myös muilla kuin rakennusalalla. Palveluntarjoajalle määrättyjen hallinnollisten sakkojen ja seuraamusten valtionrajat ylittävään täytäntöönpanoon on sovellettava keskinäisen avunannon ja vastavuoroisen tunnustamisen periaatetta. Direktiivin loppusäännöksissä on säännökset sisämarkkinoiden sähköisestä tiedonvaihtojärjestelmästä (ns. IMI-järjestelmä), jonka avulla jäsenvaltioiden viranomaiset voivat hoitaa paremmin ja tehokkaasti direktiivin käytännön toimeenpanon edellyttämää tiedonvaihtoa. Tähän liittyy myös IMI-asetuksen muuttamista koske- 2
Perustelut TyVL 11/2012 vp U 30/2012 vp va säännös, jossa on tarkoitus vahvistaa IMI-järjestelmän oikeusperusta. Valtioneuvoston kanta Suomi tukee lähtökohtaisesti toimia ja sääntelyä, joilla tähdätään lähetettyjä työntekijöitä koskevan direktiivin 96/71/EY parempaan täytäntöönpanoon, soveltamiseen ja valvontaan. Valtioneuvosto katsoo, että ehdotusta tulee vielä arvioida suhteellisuusperiaatteen kannalta ottaen erityisesti huomioon ehdotetut kansalliset valvontakeinot. Väärinkäytöksiä koskevan 3 artiklan osalta tulee tarkastella, mikä vaikutus käytännössä työnantajan ja työntekijän aseman arvioinnissa käytettävillä laadullisilla kriteereillä on ja miten menetellään tilanteissa, joissa nämä kriteerit eivät täyty. Ehdotuksen 9 artiklan mukaiset hyväksyttävät valvontakeinot rajoittavat kansallisten valvontaviranomaisten hallinnollisia menettelyitä ja käytössä olevia valvontakeinoja. Säännökset edellyttävät kansallisen lainsäädännön muuttamista lähetettyjen laissa säädettävän edustajan osalta. Ehdotukseen sisältyy erityinen säännös rakennusalalla sovellettavasta tilaajavastuusta. Jatkovalmistelussa tulee valtioneuvoston käsityksen mukaan huomioida erilaiset kansalliset sääntelymallit ja jäsenmaiden mahdollisuudet säädellä tällaisia tilanteita myös laajemmin. Tilaajavastuuehdotuksen vaikutukset lainsäädäntöön tulee arvioida jatkovalmistelun yhteydessä. Suomi tukee toimia, joilla edistetään lähetettyjen työntekijöiden mahdollisuuksia käynnistää kanteluita ja oikeustoimia työnantajaansa vastaan myös työntekomaassa, kunhan ehdotukset eivät vaikuta unionin oikeudessa ja kansainvälisissä sopimuksissa myönnettyihin oikeuksiin käynnistää tällaisia toimia myös lähettävässä valtiossa. Jäsenvaltioiden välisen viranomaisten yhteistyön lisääminen, parempi tiedottaminen lähetettyjen työntekijöiden työehdoista ja työntekovaltion valvontakeinojen edistäminen muun muassa IMI-järjestelmällä ja hallinnollisten sanktioiden ja rangaistusten rajat yli tapahtuvalla täytäntöönpanolla ovat tavoitteiltaan kannatettavia. Ehdotuksilla on vaikutuksia myös työmarkkinajärjestöjen toimintaan siltä osin kuin ehdotukset koskevat velvoitetta tiedottaa työehtosopimusten mukaisista työehdoista lähetetyille työntekijöille ja niiden työnantajille. Ehdotukset vaikuttavat lähetettyjä työntekijöitä koskevaan kansalliseen sääntelyyn, viranomaisten tehtäviin ja uusista tehtävistä aiheutuviin kustannuksiin. Ehdotusten vaikutukset voidaan kuitenkin arvioida tarkemmin jatkovalmistelun yhteydessä. Jatkovalmistelussa Suomi pyrkii vaikuttamaan muuan muassa yhdyshenkilöä sekä asiakirjojen säilyttämistä koskeviin määräyksiin, jotta olemassa olevaa suojelun tasoa ja valvontamahdollisuuksia ei heikennettäisi. VALIOKUNNAN KANNANOTOT Perustelut Direktiiviehdotuksella pyritään tehostamaan lähetettyjen direktiivin 96/71/EY täytäntöönpanoa ja soveltamista sekä täytäntöönpanon valvontaa. Ehdotuksella tavoitellaan lähetettyjen työntekijöiden oikeuksien parempaa turvaamista, palvelujen vapaan tarjoamisen esteiden poistamista sekä reilun kilpailun edistämistä. Valiokunta pitää direktiivin tavoitteita tärkeinä ja lähtökohtaisesti tukee valtioneuvoston tavoin ehdotettuja täytäntöönpanon tehostamiseen tähtääviä toimia ja sääntelyä. Komission ilmoituksen mukaan direktiiviehdotus liittyy ehdotukseen asetukseksi rajat ylittävästä työtaisteluoikeudesta (KOM(2012) 130) ja käsitellään samanaikaisesti sen kanssa. Valiokunnan mielestä asioilla ei ole sellaista asiallista kytkentää, joka edellyttäisi niiden käsittelemistä yhdessä, vaan se katsoo, että ehdotukset voidaan käsitellä erillään ja eri aikana. 3
Perustelut Väärinkäytösten ja säännösten kiertämisen estäminen Direktiiviehdotuksen 3 artiklan mukaan viranomaisten on väärinkäytösten estämiseksi ja säännösten kiertämisen torjumiseksi arvioitava lähettävän yrityksen toiminnan aitous yrityksen sijoittautumisvaltiossa. Arviointia varten artiklassa esitetään yrityksen toimintaa luonnehtivia ja lähetetyn työntekijän työskentelyn tilapäisyyttä kuvaavia edellytyksiä. Esitetyt edellytykset eivät ole pakottavia eivätkä listat täydellisiä. Valiokunta yhtyy valtioneuvoston käsitykseen siitä, että edellytykset, joilla lähettämisen aitoutta arvioidaan, vaativat vielä lisäselvityksiä sekä arviointia niiden vaikuttavuudesta. Valiokunta katsoo, että työnteon tilapäisyys tulisi määritellä selkeästi. Tulisi mm. harkita, pitäisikö lähetettynä ololle säätää enimmäiskesto. Valiokunta korostaa työntekomaassa tapahtuvan valvonnan tärkeyttä. Viranomaisten tulisi tarvittaessa saada työvoiman lähettäjältä perusteltu selvitys työn tilapäisyydestä sekä arvioidusta työskentelyajasta. Kansalliset valvontatoimet Vastaanottava jäsenvaltio voi edellyttää lähettävältä yritykseltä vain sellaisia hallinnollisia toimia ja valvontatoimenpiteitä, jotka on lueteltu direktiiviehdotuksen 9 artiklassa. Lähettävän yrityksen tulee artiklan mukaan mm. nimetä palvelujen suorittamisen ajaksi työntekomaahan yhteyshenkilö, joka tarvittaessa neuvottelee työnantajan puolesta työntekovaltion työmarkkinaosapuolten kanssa. Lähetetyistä työntekijöistä annetun lain mukaan työnantajalla tulee olla Suomessa edustaja, joka voi toimia tuomioistuimessa ja vastaanottaa viranomaisasiakirjoja ja haasteita. Ehdotettu 9 artiklan vaatimus yhteyshenkilön asettamisesta edellyttää lähetettyjen lain muuttamista tältä osin. Toteutuessaan muutos heikentäisi oleellisesti viranomaisten mahdollisuuksia valvoa lähetettyjen työntekijöiden työoloja, koska direktiivissä tarkoitettu yhteyshenkilö voisi neuvotella vain asianomaisten työmarkkinaosapuolten kanssa, mutta ei viranomaistahojen, kuten esimerkiksi työsuojeluviranomaisten, kanssa. Valiokunta korostaa, että työehtojen ja työskentelyn valvonta on tehokkainta siellä, missä työ suoritetaan. Valiokunta ei pidä hyväksyttävänä, että viranomaisten valvontamahdollisuudet heikkenevät kuvatulla tavalla. Valvontaa tulisi päinvastoin tehostaa. Alihankinta yhteisvastuu Direktiiviehdotuksen 12 artiklan tarkoituksena on turvata työntekijää alihankintaketjuissa, jotka ovat yleisiä etenkin rakennusalalla Euroopassa. Alihankintaketjuissa lähetettyjen työntekijöiden suojan varmistamiseksi tarvitaan tehokkaita ja varoittavia toimenpiteitä, joilla varmistetaan, että alihankkijat noudattavat oikeudellisia ja sopimuksiin perustuvia velvoitteitaan. Ehdotuksen mukaan lähetetty työntekijä voi pitää rakennusalalla toimivaa tilaajaa vastuullisena työnantajansa maksamattomista vähimmäispalkkasaatavista ja virheellisesti pidätettyjen ennakonpidätysten tai sosiaaliturvamaksujen palauttamisesta, jos työnantaja on tilaajan välitön alihankkija. Ehdotettu säännös ei siten toteuta ketjuvastuuta, vaan vastuu ulottuu vain tilaajan välittömään sopimuskumppaniin. Asianmukaista huolellisuutta noudattanutta tilaajaa ei pidetä vastuullisena alihankkijansa laiminlyönneistä. Tilaajan huolellisuuteen voi kuulua mm. näytön hankkiminen alihankkijan vastuiden hoitamisesta. Säännös edellyttäisi toteutuessaan muutoksia kansalliseen lainsäädäntöön. Suomen tilaajavastuulain mukaan tilaaja ei vastaa alihankkijansa velvoitteista, vaan tilaajalle voidaan tilaajavastuulaissa säädetyn selvityksen laiminlyöntitapauksissa määrätä korkeintaan 16 000 euron laiminlyöntimaksu. Valiokunta pitää työntekijän suojan varmistamista erityisillä toimenpiteillä alihankintaketjuissa tarpeellisena ja tärkeänä. Valiokunta ei pidä hyvänä sitä, että huolellisuusvelvoitteensa täyttänyt tilaaja joutuisi vastuuseen alihankkijan laiminlyönneistä, joihin se ei ole voinut vaikuttaa. Tästä syystä direktiivissä tulee valiokunnan mielestä säätää, että asianmukaista huolellisuutta noudattanut tilaaja ei ole alihankkijan kanssa yhteisvastuussa tämän velvoitteista. 4
Lausunto Lausuntonaan työelämä- ja tasa-arvovaliokunta ilmoittaa, että se yhtyy valtioneuvoston kantaan korostaen edellä esitettyjä näkökohtia. Helsingissä 22 päivänä toukokuuta 2012 Asian ratkaisevaan käsittelyyn valiokunnassa ovat ottaneet osaa pj. vpj. jäs. Tarja Filatov /sd Anne-Mari Virolainen /kok Markku Eestilä /kok Anna Kontula /vas Jari Lindström /ps Lea Mäkipää /ps Kristiina Salonen /sd Mikko Savola /kesk Eero Suutari /kok Katja Taimela /sd Jani Toivola /vihr Maria Tolppanen /ps. Valiokunnan sihteerinä on toiminut neuvotteleva virkamies Marjaana Kinnunen. 5